Прокурорский надзор за законностью исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях

В соответствии со ст. 79 Федерального закона «Об исполнительном производстве» взыскание не может быть обращено на принадлежащее должнику-гражданину на праве собственности имущество, перечень которого установлен ГПК РФ. В ст. 446 этого Кодекса перечислено около десятка видов такого имущества. Согласно ст. 69 упомянутого Федерального закона должник имеет право указать имущество, на которое следует обратить взыскание в первую очередь, однако окончательно очередность обращения взыскания определяется судебным приставом-исполнителем. В случае, когда должник имеет имущество, принадлежащее ему на праве общей собственности, взыскание обращается на его долю, определяемую в соответствии с федеральным законодательством.

В ст. 80 Федерального закона «Об исполнительном производстве» указано, что арест на имущество должника включает запрет распоряжаться им, а при необходимости - ограничение права пользования имуществом или его изъятие. В каждом конкретном случае виды, объемы и сроки ограничения права пользования имуществом определяются судебным приставом-исполнителем. Наложение ареста на ценные бумаги осуществляется в соответствии со ст. 82 названного Закона.

В связи с принятием Федерального закона «Об исполнительном производстве» Правительство РФ своим постановлением от 14.07.2008 № 517 признало утратившим силу постановление Правительства РФ от 12.08.1998 № 934 о порядке наложения ареста на ценные бумаги.

В соответствии с ч. 1 ст. 84 упомянутого Федерального закона изъятие арестованного имущества с передачей его для дальнейшей реализации производится в порядке, установленном ст. 80. При этом имущество, подверженное быстрой порче, может быть изъято и передано для реализации сразу же по истечении срока, установленного для добровольного исполнения должником соответствующих требований (ч. 2 ст. 84). В случае наложения ареста обязательному изъятию подлежат наличные денежные средства в рублях и иностранной валюте, драгоценные металлы и драгоценные камни, изделия из них, а также лом таких изделий (ч. 3 ст. 84). Оценка и передача под охрану или на хранение имущества должника осуществляются в соответствии со ст. 85 и 86 Федерального закона «Об исполнительном производстве».

Реализация арестованного имущества производится путем его продажи специализированными организациями, привлекаемыми в порядке, установленном Правительством РФ, которым принято постановление от 19.04.2002 № 260 «О реализации арестованного имущества, реализации, переработке (утилизации), уничтожении конфискованного и иного имущества, обращенного в собственность государства».

Особенности обращения взыскания на имущество должника-организации отражены в гл. 10 Федерального закона «Об исполнительном производстве». В ней предусмотрено, что за счет должника возмещаются расходы по совершению исполнительных действий (ст. 110), к которым относятся средства, затраченные на перевозку, хранение и реализацию имущества и др. (ст. 116). Если у физического лица, привлеченного к ответственности, отсутствует имущество, на которое может быть обращено взыскание, или этого имущества недостаточно для полного погашения взыскиваемой суммы, то согласно ст. 98 Федерального закона «Об исполнительном производстве» взыскание обращается на заработную плату и иные доходы должника. Следует иметь в виду, что за нарушение законодательства об исполнительном производстве ст. 17.14 КоАП РФ установлена административная ответственность.

Статьей 32.3 Кодекса предусмотрено осуществление так называемого упрощенного производства по делу, когда штраф налагается без составления протокола уполномоченным должностным лицом на месте совершения физическим лицом соответствующего правонарушения (ст. 28.6), которому выдается не обычное постановление по делу, предусмотренное ст. 29.10, а постановление-квитанция установленного образца (ч. 1 ст. 32.3).

Согласно ч. 1.1 ст. 28.6 КоАП РФ в случае совершения административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 и 3 ст. 17.14 и 17.15 Кодекса, протокол об административном правонарушении не составляется. Рассмотрение дел об административных правонарушениях, назначение и исполнение административного наказания осуществляются в порядке, предусмотренном КоАП, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «Об исполнительном производстве».

В случае выявления административного правонарушения, предусмотренного гл. 12 КоАП и зафиксированного с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи протокол об административном правонарушении не составляется, а постановление по делу об административном правонарушении выносится без участия лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, и оформляется в порядке, предусмотренном ст. 29.10 Кодекса. Копии постановления по делу об административном правонарушении и материалов, полученных с применением работающих в автоматическом режиме вышеназванных специальных технических средств, направляются лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления (ч. 3 ст. 28.6). При вынесении постановления о наложении административного штрафа оно подлежит исполнению в соответствии со ст. 32.2 КоАП РФ.

По данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ, в 2008 г. по рассмотренным судьями делам об административных правонарушениях на 4,3 млн. юридических, физических и должностных лиц наложен штраф на общую сумму 3,5 млрд. руб., из которых взыскано 1,2 млрд. руб. (или 35,6%). Согласно информации Росстата, по рассмотренным в сфере экономики 1,3 млн. дел об административных правонарушениях в 2008 г. наложены штрафы на сумму 21,9 млрд. руб., из них взыскано 4,2 млрд. руб. (или 19,2%).

По сведениям об административной практике ОВД МВД России, в 2008 г. ими выявлено 73,7 млн. административных правонарушений, по которым составлено 59,7 млн. протоколов, из них 11,0 млн. направлено по подведомственности, 91,4 тыс. протоколов были возвращены судьями и органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, в основном из-за некачественного их исполнения и пропущенных сроков. По отнесенным к компетенции подразделениям ОВД МВД России уполномоченными должностными лицами рассмотрено 61,2 млн. дел об административных правонарушениях. По ним предупреждено 4,1 млн. лиц, вынесено 54,2 млн. постановлений о наложении административных штрафов на общую сумму 12,5 млрд. руб., из них взыскано 6,9 млрд. руб. (или 55,3%).

Как видим, остается на низком уровне исполнение наказаний о взысканиях наложенных на виновных лиц административных штрафов. На эффективности применения соответствующих норм Кодекса отразилась также и невозможность обеспечить в полной мере неотвратимость наказания. Отсутствие действенного механизма по контролю за уплатой штрафов сказалось на низком уровне их взыскания. В среднем оплачивается от 20 до 60% налагаемых штрафов (в 2001 г. - 90%). Такое положение сложилось не только по вине должностных лиц подразделений ОВД МВД России и других органов, наделенных административной юрисдикцией, обязанных контролировать исполнение своих решений, а также службы судебных приставов-исполнителей, которые должны принимать меры по взысканию суммы административного штрафа в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.

Кроме того, судебная статистика также свидетельствует о ненадлежащем исполнении наказаний, назначенных судьями по ч. 1 ст. 20.25 КоАП. Так, в 2007 г. 501,5 тыс. по делам за неуплату штрафов на 302,9 тыс. виновных лиц наложен штраф в сумме 776,1 млн. руб., из них взыскано только 74,2 млн. руб. (или 9,5%). В 2008 г. из наложенной суммы 893,1 млн. руб. взыскано с виновных лишь 131,2 млн. руб. (или 14,6%).

Проблемы в вопросах исполнения наказаний в виде административных штрафов могут возникать и в связи с отменой Федеральным законом от 24.07.2007 № 210-ФЗ ч. 4 ст. 32.2 КоАП РФ («Исполнение постановления о наложении административного штрафа»), которой предписывалось лицу, привлеченному к административной ответственности, направлять судье, в орган, должностному лицу, вынесшим постановление, копию документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа. В то же время исключение из ст. 32.2 КоАП ч. 4 не лишает права судью, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, при отсутствии документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, по истечении 30 дней со срока, указанного в ч. 1 данной статьи, направить соответствующие материалы судебному приставу-исполнителю для взыскания суммы административного штрафа в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.

Практика прокурорского надзора свидетельствуют о том, что не только органами МВД России, но и Роструда (государственными инспекциями труда (ГИТ) в субъектах Федерации), Россельхознадзора, Роспотребнадзора, Росздравнадзора допускались существенные нарушения в сфере исполнения законодательства об административных правонарушениях. Проведенными в 2008 г. Генеральной прокуратурой РФ проверками установлено, что территориальными органами Федеральной службы по труду и занятости (государственными инспекциями труда - ГИТ) ненадлежащим образом исполнялись контрольно-надзорные функции, не всегда виновные лица привлекались к административной ответственности при задержке заработной платы (Калужская, Костромская, Орловская, Псковская, Ульяновская, Ярославская области).

Недостаточно активно ГИТ в субъектах Федерации используются полномочия по привлечению к административной ответственности лиц, уклоняющихся от уплаты штрафов, по ч. 1 ст. 20.25 КоАП (Республика Адыгея, Камчатский край, Белгородская, Магаданская, Тверская, Ярославская области). За два года не было исполнено более 8,2 тыс. постановлений об административных правонарушениях, которыми виновным лицам назначены штрафы.

В целях устранения названных и других выявленных нарушений закона Генеральной прокуратурой РФ внесены представления руководителю Роструда и министру здравоохранения и социального развития РФ.

2.2 Надзор за исполнением постановления о возмездном изъятии или о конфискации вещи, явившейся орудием совершения или предметом административного правонарушения

Нормами ст. 32.4 КоАП РФ регулируется порядок исполнения постановления о возмездном изъятии или о конфискации вещи, явившейся орудием совершения или предметом административного правонарушения. Эти наказания являются разновидностями административных наказаний, назначаемых в судебном порядке (ст. 3.6, 3.7, 23.1 Кодекса). Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, назначаемое только судьей, заключается в том, что они в принудительном порядке изымаются и в последующем реализуются с передачей бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом расходов на реализацию (ст. 3.6 Кодекса).

Конфискация орудия совершения или предмета правонарушения, также назначаемая только судьей, заключается в том, что осуществляется безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта Федерации не изъятых из оборота вещей (ст. 3.7 Кодекса).

Изъятие вещей, а также арест товаров, транспортных средств и иных вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, предусмотрено в качестве мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (ст. 27.10 и 27.14). Их изъятие осуществляется должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. 28.3), а арест товаров, транспортных средств и иных вещей - должностными лицами, уполномоченными производить административное задержание (ст. 27.3), и должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с ч. 2 ст. 28.3 Кодекса.

Постановление о возмездном изъятии или о конфискации вещи, явившейся орудием совершения или предметом административного правонарушения, по общему правилу исполняется судебным приставом-исполнителем. Если вещи, подлежащие возмездному изъятию или конфискации, были изъяты или на них был наложен арест уполномоченными должностными лицами (ст. 27.10 и 27.14), то судебные приставы-исполнители обязаны осуществить прием соответствующих вещей по акту. В противном случае все действия по осуществлению исполнительного производства возлагаются на судебных приставов-исполнителей.

Деятельность судебных приставов-исполнителей по возмездному изъятию и конфискации соответствующего имущества регулируется Федеральным законом «Об исполнительном производстве», в частности ст. 30, 80, 84 и др. Оценка и хранение имущества должника осуществляются согласно ст. 85 и 86 названного Федерального закона.

КоАП РФ предусмотрено, что изъятые огнестрельное оружие и патроны к нему, иное оружие, а также боевые припасы хранятся в порядке, определяемом МВД России (ст. 27.10). Постановление о возмездном изъятии или о конфискации оружия и боевых припасов исполняется органами внутренних дел, которые руководствуются ведомственными нормативными правовыми актами. Изъятые оружие и патроны осматриваются технической комиссией, которая принимает решение об их дальнейшем использовании. Непригодные к использованию оружие и патроны уничтожаются в установленном порядке. Годное для использования вооружение передается в зависимости от назначения в торгующие организации либо на военные склады Минобороны России. Оружие, представляющее историческую или техническую ценность, направляется в соответствующие учреждения и организации. Кроме того, оружие и патроны к нему могут быть переданы в экспертно-криминалистические подразделения для создания, пополнения и замены справочных коллекций, а также в министерства и УВД субъектов Федерации для экспонирования в музеях.

Возмездно изъятые или конфискованные вещи реализуются (за исключением имущества, изъятого по закону из оборота) путем продажи специализированными организациями, привлекаемыми в порядке, установленном Правительством РФ (ст. 87 Федерального закона «Об исполнительном производстве»). Эта деятельность регламентирована постановлением Правительства РФ «О реализации арестованного имущества, реализации, переработке (утилизации), уничтожении конфискованного и иного имущества, обращенного в собственность государства».

Изъятое возмездно или конфискованное огнестрельное оружие и боевые припасы реализуются органами внутренних дел, которые руководствуются ведомственными нормативными правовыми актами. Должностные лица органов внутренних дел направляют охотничье нарезное и гладкоствольное оружие, а также патроны к нему в специализированные организации.

Конфискованные экземпляры произведений и фонограмм, материалы и оборудование, используемые для их воспроизведения, и иные орудия совершения нарушения авторских и смежных прав (ст. 7.12) подлежат уничтожению, за исключением случаев передачи конфискованных экземпляров произведений или фонограмм обладателю авторских и смежных прав по его просьбе. Если в соответствии со ст. 27.10 и 27.14 Кодекса указанные орудия или предметы были изъяты (ст. 27.10) или арестованы (ст. 27.14), то их уничтожение или передача производятся судьей либо по его поручению тем органом, должностное лицо которого произвело изъятие или арест.

Иногда конфискованные вещи уничтожаются, а при наличии возможности перерабатываются. Например, конфискованные продовольственные товары, которые непригодны для употребления. В отношении этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции соответствующая деятельность регламентирована Положением о направлении на переработку или уничтожение изъятых из незаконного оборота либо конфискованных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, утвержденным постановлением Правительства РФ от 11.12.2002 № 883.

Во исполнение ст. 54 Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» постановлением Правительства РФ от 31.05.2007 № 367 утверждены Правила реализации и уничтожения безвозмездно изъятых или конфискованных водных биологических ресурсов и продуктов их переработки.

По данным статистического отчета Судебного департамента при Верховном Суде РФ, в 2008 г. по рассмотренным судьями делам об административных правонарушениях в 8,1 тыс. случаях применялась конфискация вещи, явившейся орудием совершения или предметом административного правонарушения, в качестве основного наказания и в 22,4 тыс. случаях - как дополнительное, в основном за незаконное перемещение товаров и (или) транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации - 3,2 тыс. и иные правонарушения в области таможенного дела - 5,6 тыс. за нарушение авторских и смежных прав, изобретательских и патентных прав (4,4 тыс.), за нарушения правил пользования объектами животного мира (2,9 тыс.).

Прокурорское реагирование на нарушения законодательства осуществляется на основе правовой оценки выявленных правонарушений.

2.3 Надзор за исполнением постановления о лишении специального права

В соответствии со ст. 3.8 КоАП РФ лишение специального права назначается только судьей. Органы, исполняющие соответствующие постановления, определены в ст. 32.5 Кодекса. Исполнение постановлений о лишении специального права возлагается на должностных лиц соответствующих органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции в определенной сфере деятельности. Это положение объясняется тем, что исполнение таких постановлений производится путем изъятия соответствующего удостоверения или иных документов (ст. 32.6). Согласно ст. 27.10 Кодекса при совершении правонарушения, влекущего лишение права управления транспортным средством определенного вида, у водителя, судоводителя, пилота соответствующее удостоверение изымается на срок до вступления постановления в законную силу. Указанное изъятие производится должностными лицами органов, уполномоченных исполнять постановления о лишении специального права.

Постановления о лишении права управления транспортными средствами, за исключением тракторов, самоходных машин и других видов техники, уполномочены исполнять должностные лица органов внутренних дел (милиции). В соответствии с Положением о ГИБДД МВД России, утвержденным Указом Президента РФ от 15.06.1998 № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения», на ГИБДД возлагаются обязанности по контролю за соблюдением Правил дорожного движения, а также нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения. Поэтому исполнение постановлений о лишении права управления автомототранспортными средствами осуществляется, прежде всего сотрудниками подразделений ГАИ МВД России.

Постановления о лишении права управления тракторами, самоходными машинами или другими видами техники уполномочены исполнять должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор за техническим состоянием названной техники (ст. 23.35 КоАП). Лишение данного права управления применяется к лицам, совершившим административные правонарушения, предусмотренные ст. 9.3, ч. 1 ст. 12.8 и др.

Положением о государственном надзоре за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 13.12.1993 № 1291 «О государственном надзоре за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации», определена система органов гостехнадзора из государственных инспекций органов исполнительной власти субъектов Федерации, инспекций городов и районов. Непосредственное осуществление государственного надзора возложено на государственных инженеров-инспекторов указанных государственных инспекций.

Постановления о лишении права управления судами (в том числе маломерными) уполномочены исполнять должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением правил пользования судами (в том числе маломерными). Контрольно-надзорные функции, осуществляемые уполномоченными органами применительно к маломерным и другим судам, перечислены в ст. 23.38 - 23.40, 23.42 КоАП. Административные правонарушения, за которые предусмотрено лишение специального права управления, содержатся в ст. 11.7, ч. 1 ст. 11.9, ст. 11.5 КоАП РФ.

Контрольно-надзорные функции в области функционирования соответствующих видов транспорта возложены на органы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ее структурные подразделения и территориальные органы), на органы Государственной инспекции по маломерным судам, которые и исполняют постановления о лишении права управления судами соответствующих видов.

Постановления о лишении права охоты уполномочены исполнять должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением правил охоты (ст. 23.26). Непосредственное осуществление контрольно-надзорных функций возложено на охотоведов, государственных охотничьих инспекторов, егерей и других лиц.

Порядок исполнения постановления о лишении специального права предусмотрен ст. 32.6 КоАП РФ. Он заключается в том, что у привлеченного к ответственности лица изымается соответственно водительское удостоверение, удостоверение на право управления судами (в том числе маломерными) или удостоверение тракториста-машиниста (тракториста), если данное лицо лишено права управления всеми видами транспортных средств, судов (в том числе маломерных) и другой техники. Их изъятие оформляется обязательным составлением официального документа об изъятии (ст. 28.2, 28.3) или выдачей временного разрешения (ст. 27.10 КоАП).

Лишение права управления транспортными средствами за совершение нарушений в области дорожного движения, предусмотренных гл. 12 Кодекса, распространяется на все виды автомототранспортных средств. Поэтому исполнение постановления осуществляется исключительно путем изъятия водительского удостоверения. Правилами сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений, утвержденными постановлением Правительства РФ от 15.12.1999 № 1396, установлены не виды, а категории транспортных средств («A», «B», «C», «D», «E»).

В ст. 27.10 Кодекса не предусмотрена возможность изъятия охотничьего билета до рассмотрения дела об административном правонарушении. Поэтому исполнение постановления о лишении права охоты осуществляется путем изъятия охотничьего билета после вступления постановления в законную силу. Лишение права на охоту может применяться только в качестве основного наказания и лишь за грубое или систематическое нарушение правил охоты.

Грубыми нарушениями правил охоты (браконьерством) считаются: охота без охотничьего билета (членского охотничьего билета) или с недействительным билетом; охота на запрещенные к добыче виды охотничьих животных, вне сроков охоты на данный вид животного; в запрещенных местах (заповедниках, республиканских заказниках); на диких копытных животных или бурого медведя без действительной лицензии; охота без договора на лицензионные виды пушных зверей; с применением запрещенных орудий или способов охоты. Систематическим можно считать неоднократное нарушение правил охоты, подтвержденное соответствующими постановлениями.

Дела о лишении права охоты рассматриваются по общему правилу мировыми судьями. Срок лишения права охоты может быть назначен от одного месяца до двух лет. Лишение права охоты не может применяться к лицам, для которых охота является основным законным источником средств к существованию. Постановления о лишении права охоты уполномочены исполнять должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением правил охоты (Охотдепартамента Минсельхоза России и территориальных охотуправлений). Их исполнение осуществляется путем изъятия охотничьего и (или) членского охотничье-рыболовного билета после вступления постановления в законную силу.

В настоящее время действуют Правила добывания объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утвержденные постановлением Правительства РФ от 10.01.2009 № 18, согласно которым правом на добывание объектов животного мира обладают граждане Российской Федерации, получившие охотничий билет в установленном Министерством сельского хозяйства РФ порядке. Лица, виновные в нарушении вышеназванных Правил, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Удостоверение на право охоты (охотничий билет) выдается Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору в соответствии с подп. 5.2.6 Положения об этой службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 327. Данная служба с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения нарушений законодательства Российской Федерации.

Если привлеченное к ответственности лицо уклоняется от сдачи соответствующего удостоверения, охотничьего билета или временного разрешения, принимаются необходимые меры по изъятию указанных документов (информируются сотрудники органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции в определенной сфере деятельности, администрация по месту работы нарушителя и т.д.).

После истечения срока лишения специального права документы (кроме временного разрешения на право управления транспортным средством соответствующего вида, поскольку оно заменяет изъятое удостоверение согласно ч. 3 ст. 27.10), изъятые у лица, подвергнутого данному виду административного наказания, подлежат возврату по требованию данного лица в течение одного рабочего дня. Согласно ч. 5 ст. 32.6 КоАП хранение невостребованных документов осуществляется только в течение трех лет, и по истечении указанного срока невостребованные документы подлежат уничтожению.

Статьей 32.7 КоАП РФ установлен порядок исчисления срока лишения специального права. Вступление в законную силу постановления о назначении административного наказания в виде лишения соответствующего специального права определяется ст. 31.1 КоАП. Общий срок лишения специального права не может быть менее одного месяца и более трех лет (ст. 3.8 Кодекса). В ч. 1.1 ст. 32.7 предусмотрена обязанность лица, лишенного специального права, сдать документы, предусмотренные ч. 2 и 3 ст. 32.6 Кодекса, в орган, исполняющий этот вид административного наказания, в течение трех рабочих дней со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания в виде лишения соответствующего специального права (ст. 32.5).

Если привлеченное к административной ответственности лицо уклоняется от сдачи соответствующего удостоверения или иных документов, то течение срока лишения специального права прерывается. К таким случаям относится и временное разрешение на право управления транспортным средством соответствующего вида (ст. 32.6) в течение срока его действия, который установлен в ч. 3 ст. 27.10 Кодекса. Это может заключаться в сокрытии указанных документов, а также в сокрытии самого лица. В этих случаях течение срока лишения специального права начинается со дня сдачи привлеченным к ответственности лицом либо изъятия у него соответствующего удостоверения или иных документов. При уклонении лица, привлеченного к административной ответственности, от исполнения постановления о назначении административного наказания также прерывается истечение срока давности исполнения указанного постановления (ст. 31.9 КоАП).

Возможна ситуация, когда лицо, лишенное специального права, вновь совершает правонарушение, за которое оно снова привлекается к административной ответственности в виде лишения того же специального права (например, права охоты). В этом случае течение срока вновь назначенного лишения специального права начинается со дня, следующего за днем окончания срока административного наказания, которое было применено ранее. Таким образом, после окончания исполнения постановления о ранее назначенном наказании фактически начинается исполнение вновь назначенного наказания в виде лишения одного и того же специального права.

Следует отметить, что принцип неотвратимости наказания за многие административные правонарушения зачастую не срабатывает. В соответствии с отчетными данными Судебного департамента при Верховном Суде РФ в 2008 г. по рассмотренным судьями делам об административных правонарушениях наказано свыше 1,2 млн. виновных лиц лишением специального права, в основном за нарушения в области дорожного движения (1,2 млн.). По сведениям об административной практике органов внутренних дел МВД России в 2008 г. по выявленным должностными лицами ОВД административным правонарушениям и составленным ими протоколам 970 тыс. виновных лиц были лишены судами специального права.

В практической деятельности возникает немало вопросов об исполнении постановления о лишении специального права. В Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за III квартал 2008 г. дано разъяснение по вопросу применения ч. 1 ст. 32.6 КоАП РФ. В нем отмечено, что в соответствии с ч. 1 ст. 32.6 КоАП исполнение постановления о лишении права управления транспортным средством соответствующего вида или другими видами техники осуществляется путем изъятия соответственно водительского удостоверения, удостоверения на право управления судами (в том числе маломерными) или удостоверения тракториста-машиниста (тракториста), если водитель, судоводитель или тракторист-машинист (тракторист) лишен права управления всеми видами транспортных средств. При подаче жалобы на постановление по делу об административном правонарушении срок временного разрешения может быть продлен судьей, правомочным рассматривать жалобу, до вынесения решения по жалобе на постановление по делу. Вместе с тем ч. 1.1 ст. 32.7 КоАП не предусматривает обязательную сдачу временного разрешения на право управления транспортным средством соответствующего вида. Если срок временного разрешения не истек после вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания в виде лишения права управления транспортными средствами и оно не было изъято, течение срока лишения специального права должно исчисляться с момента окончания срока действия временного разрешения.

Необходимо отметить, что прокурорское реагирование на нарушения законности, допущенные при наложении административных взысканий, следует осуществлять на основе правовой оценки выявленных правонарушений и оперативно с целью восстановления нарушенных прав граждан.

2.4 Надзор за исполнением постановления об административном аресте

Административный арест является мерой административной ответственности (ст. 3.9 КоАП РФ). Специфическая особенность исполнения постановления судьи об административном аресте в отличие от всех других административных наказаний, в том числе и при назначении их судьей, заключается в том, что оно исполняется немедленно после вынесения такого постановления, т.е. независимо от подачи жалобы в вышестоящий суд и ее рассмотрения. Это является исключением из общего правила об исполнении постановлений о назначении административных наказаний.

Как наиболее строгое наказание административный арест применяется в исключительных случаях, когда по обстоятельствам дела нельзя ограничиться применением другого наказания и необходимо, в частности, предотвратить перерастание административного правонарушения в преступление. Речь идет, например, о мелком хулиганстве (ст. 20.1) или воспрепятствовании исполнению служебных обязанностей сотрудниками милиции, военнослужащими, сотрудниками уголовно-исполнительной системы (ч. 1 ст. 19.3 КоАП).

Предотвращение возможной судебной ошибки и соблюдение права на судебную защиту при назначении административного ареста призваны обеспечить правила, установленные в ст. 30.2 и 30.5 Кодекса. Жалоба на постановление судьи направляется в вышестоящий суд в день получения жалобы. Она подлежит рассмотрению в течение суток с момента ее подачи, если лицо отбывает административный арест. В ст. 31.5 Кодекса предусмотрены случаи, когда немедленное исполнение наказания, включая и административный арест, невозможно и может быть отсрочено на срок до одного месяца. Например, арестованные, имеющие на руках листок нетрудоспособности, не принимаются для отбытия наказания до окончания срока болезни.

Содержащиеся в ст. 32.8 КоАП требования о порядке исполнения постановления об административном аресте учтены в постановлении Правительства РФ от 02.10.2002 № 726 «Об утверждении Положения о порядке отбывания административного ареста». В этом Положении подробно изложен порядок содержания под стражей лиц, отбывающих административный арест. Режим содержания таких лиц определен Правилами внутреннего распорядка специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке, утвержденными приказом МВД России от 06.07.2000 № 605дсп. В них внесены изменения в соответствии с указанным выше постановлением Правительства РФ.

Согласно ч. 3 ст. 32.8 КоАП РФ срок административного задержания засчитывается в срок административного ареста. Административное задержание является мерой обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Оно рассматривается как кратковременное ограничение свободы физического лица. Срок задержания не может превышать 3 часов, а в случае, когда за совершенное правонарушение возможен административный арест, срок задержания может быть увеличен до 48 часов (ст. 27.3 - 27.6 КоАП). Срок административного задержания лица исчисляется с момента доставления, а лица, находящегося в состоянии опьянения, - со времени его вытрезвления.

Практика прокурорского надзора свидетельствует о распространенности нарушений со стороны уполномоченных органов и должностных лиц при исполнении данного вида административного наказания. Так, проведенной прокуратурой Омской области проверкой по поручению Генпрокуратуры России выявлены многочисленные факты отказа должностными лицами ОВД в приеме лиц, подвергнутых по решению суда административному аресту, для исполнения наказания. В результате принятых прокуратурой мер из 263 человек, подвергнутых административному аресту и не отбывших его в связи с отказом спецприемника в их приеме, в отношении 67 установлено их место нахождения, и они помещены в спецприемник для исполнения судебных решений. Прокурорами ряда районов руководителям ОВД внесены представления об устранении причин и условий, способствующих выявленным нарушениям, многие должностные лица ОВД привлечены к дисциплинарной ответственности, приняты меры к надлежащему исполнению назначенных судьями наказаний в виде административного ареста. Прокуратурой Омской области внесено представление начальнику областного УВД, в рамках реализации которого ряд сотрудников управления привлечен к дисциплинарной ответственности, проведено совещание, дано указание о разработке инструкции о порядке исполнения административного ареста. Прокуратурой области по результатам проверок территориальным прокурорам направлено информационно-методическое письмо. Контрольной проверкой новых фактов нарушений не выявлено.

Различные положения КоАП РФ, связанные с назначением и исполнением административного ареста, в разное время были предметом обжалования в Конституционный Суд РФ.

В определении Конституционного Суда РФ от 13.06.2006 № 195-О изложен вопрос о конституционности положения ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ, согласно которому административный арест не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, лицам, не достигшим возраста восемнадцати лет, инвалидам I и II групп. В этом определении Конституционного Суда РФ санкционировал право судов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, при решении вопроса о назначении административного наказания в виде административного ареста признавать в качестве обстоятельства, смягчающего административную ответственность, также и такое не указанное в КоАП РФ основание, как самостоятельное воспитание отцом малолетних детей. Данное решение суда имеет позитивное значение, поскольку закрепило сложившуюся правоприменительную практику, в соответствии с которой перечень смягчающих обстоятельств, которые могут повлиять на назначение административного ареста, не исчерпывается содержанием ч. 2 ст. 3.9, а также ст. 4.2 КоАП РФ. Судья, рассматривающий дело об административном правонарушении, может признать смягчающим обстоятельством, например, положительную характеристику по месту работы или учебы, наличие иждивенцев, наличие правительственных наград, орденов и медалей и т.д.

Согласно ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ неуплата административного штрафа в установленный законом срок может повлечь назначение административного ареста на срок до 15 суток. В определении от 11.07.2006 № 374-О Конституционный Суд РФ не признал данное положение нарушающим конституционные права и свободы граждан, указав, что такое административное правонарушение, как неуплата административного штрафа, посягает на общественный порядок, необходимость соблюдения и охраны которого вытекает непосредственно из обязанности граждан соблюдать Конституцию РФ и законы. В этой связи такое ограничение прав и свобод граждан, как назначение судьей административного ареста за неисполнение административного штрафа, является допустимым в силу ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ.

Согласно статистическим данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ, в 2008 г. по рассмотренным судами делам административный арест применялся к 1,1 млн. виновных лиц, в основном за мелкое хулиганство (365,6 тыс.); появление в общественных местах в состоянии опьянения (229,7 тыс.); за нарушения в области дорожного движения (320,4 тыс.); неуплату административного штрафа (119,8 тыс.). По сведениям об административной практике органов внутренних дел МВД России в 2008 г. по выявленным должностными лицами ОВД административным правонарушениям и составленным ими протоколам 1,0 млн. виновных лиц были судами подвергнуты административному аресту.

Поступление жалоб, заявлений, иных обращений либо информации в прокуратуру является непосредственным основанием для проведения проверки и осуществления прокурорского реагирования, которое должно преследовать цель реального устранения выявленных нарушений закона.

2.5 Надзор за исполнением постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства

Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства как вид административного наказания предусмотрено ст. 3.10 КоАП РФ. Оно определяется как принудительное и контролируемое перемещение иностранных граждан или лиц без гражданства через Государственную границу РФ за пределы страны, а в случаях, предусмотренных федеральным законодательством, - как контролируемый самостоятельный выезд указанных граждан и лиц из России.

Относительно данной меры возможно применение как судебного, так и несудебного порядка применения который в свою очередь допустим при совершении иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Россию. Таким образом, в соответствии с КоАП РФ за нарушение режима пребывания (ст. 18.8), правил привлечения и использования в России иностранной рабочей силы (ч. 2 ст. 18.10) и иммиграционных правил (ст. 18.11) рассматриваемое наказание назначается судьей (ст. 23.1). А в случаях нарушения режима Государственной границы РФ (ч. 2 ст. 18.1) и режима в пунктах пропуска через нее (ч. 2 ст. 18.4) - должностными лицами государственных органов, обеспечивающих охрану и осуществляющих защиту Государственной границы РФ (ст. 23.10). Постановление суда об административном выдворении исполняется органами внутренних дел (п. 2 ст. 32.9), а аналогичное постановление компетентных должностных лиц государственных органов, обеспечивающих охрану и осуществляющих защиту Государственной границы РФ, - пограничными органами и пограничными войсками (п. 1 ст. 32.9 КоАП).

Исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства осуществляется в настоящее время на основе норм Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Органы Федеральной миграционной службы в соответствии с Положением о ФМС России, утвержденным Указом Президента РФ от 19.07.2004 № 928, исполняют постановления районных судей об административном выдворении иностранных граждан или лиц без гражданства за административные правонарушения, отнесенные КоАП РФ к их компетенции. Они организуют и осуществляют: реализацию мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства; проставление отметки о запрещении въезда в Российскую Федерацию в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства; проведение государственной дактилоскопической регистрации; производство по делам об административных правонарушениях в пределах установленной компетенции.

Кроме того, они принимают в соответствии с законодательством Российской Федерации решения о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляют меры по их депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации; о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также об установлении запрета на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства и др.

В Федеральном законе от 25.07.2002 № 115-ФЗ установлено, что административное выдворение производится за счет средств выдворяемого, а в случае их отсутствия - за счет средств пригласившего органа, учреждения, организации, физического лица. При приеме на работу иностранца с нарушением установленных Законом правил административное выдворение такого лица осуществляется за счет работодателя. В случае, если установление приглашающей стороны невозможно, расходы на административное выдворение производятся за счет федерального бюджета в порядке, установленном Правительством РФ.

Подвергнутые административному выдворению за пределы Российской Федерации лица по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел или пограничных органов либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Федерации, до исполнения решения об административном выдворении. Условия содержания задержанных лиц, нормы питания и порядок медицинского обслуживания определяются Правительством РФ. В соответствии с Федеральным законом от 25.07.1998 № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» иностранные граждане и лица без гражданства, подлежащие выдворению (депортации) за пределы территории Российской Федерации, подвергаются дактилоскопической регистрации.

Полномочия органов внутренних дел по применению мер административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства установлены приказами МВД России от 26.08.2004 № 533 «Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства» и от 02.06.2005 № 444, которым утверждены Перечни должностных лиц системы МВД России, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, а также осуществлять административное задержание.

Вышеназванным приказом МВД России от 26.08.2004 № 533 утверждено «Наставление по организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства». Оно определяет порядок подготовки материалов о депортации либо административном выдворении, а также оформления депортируемому либо административно выдворяемому за пределы Российской Федерации иностранному гражданину документов на выезд.

В чем состоят различия между депортацией и административным выдворением? В первом случае (депортация) - это принудительная высылка иностранного гражданина либо лица без гражданства. Во втором (административное выдворение) - принудительное и контролируемое перемещение за пределы Российской Федерации или даже самостоятельный (но не менее контролируемый) выезд иностранца за пределы России. Чтобы быть депортированным, иностранцу достаточно не выехать из Российской Федерации в случае сокращения разрешенного срока его проживания или временного пребывания либо когда ранее полученное разрешение вообще аннулировано.

Также принудительной высылке подлежат иностранные граждане, в отношении которых принято решение о нежелательности их пребывания на территории России. Такими гражданами будут считаться как въехавшие на территорию Российской Федерации с нарушением установленных правил, так и уклоняющиеся от выезда по истечении срока пребывания, как проживающие без необходимых документов, подтверждающих их право на пребывание в Российской Федерации, так и утратившие такие документы и не сообщившие об этом уполномоченным органам. Кстати, иностранец, нарушивший правила транзитного проезда через территорию Российской Федерации, считается незаконно находящимся на ее территории, что автоматически может повлечь за собой основания для его депортации.

Если иностранный гражданин получил отказ о признании его беженцем либо уведомление об утрате временного убежища на территории Российской Федерации, он также подлежит депортации, причем совместно с членами семьи. Статуса беженца можно лишиться в том числе и за совершение преступления на территории Российской Федерации, но только после отбытия предусмотренного законом наказания. Непризнанный беженец имеет шанс остаться в России, если в тех местах, откуда он был вынужден уехать, остается опасность преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Его депортация возможна только после обязательного согласования с МИД России, который должен подтвердить отсутствие указанных обстоятельств.

Для административного выдворения иностранному гражданину достаточно совершить одно или несколько правонарушений, предусмотренных КоАП РФ. Например, нарушить режим пребывания в Российской Федерации, выразившийся в несоблюдении установленного порядка регистрации либо передвижения или порядка выбора места жительства, нарушить правила привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы. Или в качестве иммигранта уклоняться от проживания в месте временного содержания при посте иммиграционного контроля либо центре временного размещения иммигрантов. Во всех перечисленных случаях иностранный гражданин имеет все шансы принудительно и контролируемо переместиться за пределы территории Российской Федерации.

Порядок исполнения постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства закреплен в ст. 32.10 КоАП РФ. Административное выдворение может исполняться добровольно и в принудительном порядке. Добровольное исполнение административного выдворения состоит в том, что иностранный гражданин или лицо без гражданства самостоятельно определяют способ и транспортное средство для выезда из Российской Федерации и в установленный срок покидают ее пределы. В принудительном порядке административное выдворение осуществляется в том случае, когда иностранный гражданин или лицо без гражданства уклоняются от выезда из Российской Федерации либо имеются достаточные основания полагать, что они могут скрыться на территории Российской Федерации от органов, исполняющих данное административное наказание.

При исполнении административного выдворения в принудительном порядке иностранный гражданин или лицо без гражданства, будучи задержанными, в сопровождении (под конвоем) сотрудников пограничных органов, органов ФМС России доставляются в согласованный с ФСБ России пункт пропуска через Государственную границу РФ, где обеспечивается их посадка на тот или иной вид транспорта и отбытие за пределы Российской Федерации. Административное выдворение оформляется соответствующим актом, который приобщается к делу об административном правонарушении.

Административное выдворение иностранных граждан или лиц без гражданства в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляется в таких формах, как: в официальном порядке производится передача нарушителей властям государства, с территории которого они пересекли Государственную границу РФ; выдворение нарушителей пограничными органами за пределы Российской Федерации в определенных ФСБ России местах в случаях, если их передача властям иностранного государства не предусмотрена договором Российской Федерации с этим государством; отправка иностранных граждан и лиц без гражданства, незаконно ввезенных тем или иным перевозчиком в Российскую Федерацию без установленных для въезда документов, в пункт, где эти лица начали свою поездку, или в любое другое место, куда въезд им разрешен. Соответственно каждой форме административного выдворения присуще и свое окончание. Например, официальная передача нарушителей властям сопредельного иностранного государства завершается подписанием двустороннего акта.

Выдворение нарушителей режима государственной границы, режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, правил пребывания в Российской Федерации, привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы и иммиграционных правил в те иностранные государства, с которыми передача нарушителей международным договором Российской Федерации не предусмотрена, оканчивается посадкой таких лиц в транспортное средство и убытием их за пределы Российской Федерации. По этому факту соответствующим должностным лицом составляется акт, приобщаемый к имеющимся материалам, послужившим основанием для принятия данного решения.