Прокурорский надзор за законностью исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях

Отправка иностранных граждан и лиц без гражданства, незаконно ввезенных в Российскую Федерацию, завершается самим фактом убытия таких лиц и составлением компетентным должностным лицом соответствующего документа. Окончанием производства является возмещение лицами, виновными в незаконном доставлении иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации, фактических расходов на их отправку, содержание в период задержания и выдворения за пределы территории Российской Федерации.

По истечении срока обжалования постановление об административном выдворении вступает в силу (ст. 31.1 Кодекса). В случае если судья, рассматривающий жалобу или протест на постановление об административном выдворении, оставляет его без изменения, а жалобу или протест без удовлетворения, данное административное наказание компетентными должностными лицами может быть фактически исполнено и производство по делу завершится подписанием акта о выезде выдворяемого иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы Российской Федерации. Судья, рассматривающий в пределах своей компетенции жалобу или протест, может отменить постановление об административном выдворении и прекратить производство по делу об административном правонарушении, что влечет за собой отмену всех ограничений в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с ранее принятым постановлением об административном выдворении. С этого момента производство по исполнению постановления об административном выдворении можно считать оконченным.

Орган ФМС России или пограничный орган, осуществившие административное выдворение иностранного гражданина, направляют информацию об этом в МИД России, которое в свою очередь уведомляет об этом дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации, гражданином которого является выдворяемый.

В соответствии с Федеральным законом от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается, если в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации.

Постановление Правительства РФ от 30.06.2003 № 382 «О проставлении отметки о запрещении въезда в Российскую Федерацию некоторых категорий иностранных граждан и лиц без гражданства» устанавливает, что органы пограничного контроля и федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел (его территориальный орган), проставляют в документах, удостоверяющих личность иностранных граждан и лиц без гражданства, отметку, свидетельствующую о запрещении их въезда в Российскую Федерацию.

Согласно ч. 5 ст. 32.10 КоАП до административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства по решению суда могут содержаться в специальных помещениях, предусмотренных ст. 27.6 Кодекса. Этой нормой Правительству РФ предписывалось определить условия содержания задержанных, нормы их питания и медицинского обслуживания, в связи с чем и было принято постановление Правительства РФ от 15.10.2003 № 627 «Об утверждении Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц».

По данным отчета Судебного департамента при Верховном Суде РФ, в 2008 г. по рассмотренным судьями делам об административных правонарушениях в 534 случаях применялось выдворение (как единственная мера наказания), в 23,2 тыс. - назначалось выдворение в качестве дополнительной меры административного наказания, в основном за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима проживания (пребывания) в Российской Федерации, осуществление иностранными работниками трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу.

Согласно отчету об административной практике ОВД МВД России, в 2008 г. их сотрудниками выявлено 342,5 тыс. нарушений иностранными гражданами или лицами без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст.18.8 КоАП). По ним составлено и направлено по подведомственности в органы ФМС России 311,0 тыс. протоколов и 17,7 тыс. - в суд. По рассмотренным в этих органах делам наложен административный штраф на общую сумму 348,2 млн. руб., из них взыскано 190,4 млн. руб. (или 54,6%).

Поэтому осуществляющим надзор прокурорам необходимо акцентировать внимание как на законности применения мер принуждения, так и на ненадлежащей работе органов административной юрисдикции и службы судебных приставов-исполнителей по взысканию наложенных на виновных лиц административных штрафов.

2.6 Надзор за исполнением постановления о дисквалификации

Содержание дисквалификации раскрыто в ст. 3.11 КоАП РФ, установлены конкретные основания ее применения. Дисквалификация назначается только судом на срок от шести месяцев до трех лет. К категории административных правонарушений, за совершение которых предусмотрена дисквалификация, относятся правонарушения, указанные в ч. 2 ст. 5.27, ч. 1 и 2 ст. 14.12, ч. 1 и 2 ст. 14.13 и др. Следует отметить, что Федеральным законом от 17.07.2009 № 160-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации» расширен круг лиц в отношении которых может применяться такой вид административного наказания, как дисквалификация.

Исполнение постановлений о дисквалификации осуществляется в соответствии с нормами ст. 32.11 Кодекса. Согласно постановлению Правительства РФ от 02.08.2005 № 483 «Об уполномоченном органе, осуществляющем формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц» таким органном является МВД России. В связи с этим в ранее утвержденное Правительством РФ Положение о формировании и ведении реестра дисквалифицированных лиц (см. постановление Правительства РФ от 11.11.2002 № 805) указанным выше постановлением Правительства РФ от 02.08.2005 № 483 внесен ряд существенных дополнений.

Предусмотрено, что копии постановлений о дисквалификации направляются вынесшими их судами в МВД России, в министерство внутренних дел, управление (главное управление) внутренних дел соответствующего субъекта Федерации по месту вынесения постановления. Установлено также, что исключение из указанного реестра производится по истечении срока дисквалификации или во исполнение судебного акта об отмене постановления о дисквалификации. МВД России поручено организовать формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц и предоставлять заинтересованным лицам информацию, содержащуюся в реестре, в срок до 5 дней с даты получения уполномоченным федеральным органом соответствующего запроса.

Согласно п. 2 ст. 20 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» установлен запрет на утверждение арбитражным судом дисквалифицированных лиц в качестве арбитражного управляющего. Трудовой кодекс РФ допускает возможность расторжения трудового договора по инициативе работодателя в связи с дисквалификацией работника (п. 8 ч. 1 ст. 83). В соответствии со ст. 84 этого Кодекса в случае заключения трудового договора в нарушение постановления судьи о дисквалификации такой трудовой договор прекращается вследствие нарушения установленных правил его заключения, исключающего возможность продолжения работы.

Данные статистического отчета Судебного департамента при Верховном Суде РФ свидетельствуют о том, что в 2008 г. по рассмотренным судьями делам об административных правонарушениях дисквалификации подверглось 1,3 тыс. виновных лиц, в основном за нарушения законодательства о труде и об охране труда, нарушения законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В соответствии с этими же данными, например, вступили в силу постановления о назначении дисквалификации: по ст. 5.27 КоАП РФ - 586 до 1,5 лет и 22 - до трех лет; по ст. 14.25 Кодекса - 239 до 1,5 лет и 122 - до трех лет.

Согласно отчету о работе арбитражных судов Российской Федерации всех инстанций в 2008 г. по рассмотренным 50,7 тыс. делам о привлечении к административной ответственности только по 90 делам рассмотрено применение дисквалификации, требования о дисквалификации удовлетворены лишь по 50 делам. Приведенные данные свидетельствуют о недостаточном использовании судами такого административного наказания, как дисквалификация. Нередки случаи нарушений при назначении этого наказания.

Анализ поступившей из ряда прокуратур субъектов Федерации информации свидетельствует о противоречивой судебной практике применения этого наказания, которая требует методических разъяснений и рекомендаций. Нередко, получив сведения об увольнении по собственному желанию должностного лица до рассмотрения дела об административном правонарушении, влекущем применение дисквалификации, некоторые судьи прекращают дело по этим основаниям. Виновное лицо остается безнаказанным. После чего оно снова занимает ту же должность и осуществляет прежнюю деятельность. Представляется, что при указанных обстоятельствах на такие судебные решения необходимо прокурорское реагирование.

Во-первых, дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в органах и осуществлять виды деятельности, перечисленные в ст. 3.11 Кодекса, на определенный период (от 6 месяцев до 3 лет).

Во-вторых, дисквалификация установлена в целях защиты законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства, охраны здоровья граждан, а также предупреждения административных правонарушений в сфере экономической деятельности. По своей сути она представляет собой ограничение конституционного права на осуществление предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) за грубое или неоднократное злоупотребление указанным правом.

В-третьих, в целом составы административных правонарушений, санкциями которых установлено данное наказание, немногочисленны. Но по степени общественной опасности эти правонарушения граничат с преступлениями, отсюда и весьма строгое наказание. Дисквалификация имеет сходство с уголовным наказанием - лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 47 УК РФ).

В-четвертых, судья, устанавливая наказание в виде дисквалификации, должен руководствоваться тем, что характер правонарушения, личность виновного, обстоятельства дела (но не увольнение) не позволяют сохранить за правонарушителем право занимать определенные должности или заниматься предпринимательской деятельностью не только на момент рассмотрения дела, но и на будущее (от 6 месяцев до 3 лет).

В-пятых, установление годичного срока давности привлечения к административной ответственности (ч. 3 ст. 4.5 КоАП) за административное правонарушение, влекущее применение административного наказания в виде дисквалификации, со дня совершения или обнаружения правонарушения обусловлено повышенной общественной вредностью и трудностью выявления таких административных правонарушений.

Более того, установление законодателем особого порядка обеспечения исполнения данного административного наказания свидетельствует о соблюдении принципа неотвратимости ответственности виновного за совершенное правонарушение и предупреждения административных правонарушений в сфере экономической деятельности. В Кодексе предусмотрены в качестве самостоятельных административных правонарушений (ст. 14.23): осуществление дисквалифицированным лицом в течение срока дисквалификации деятельности по управлению юридическим лицом; заключение с дисквалифицированным лицом договора (контракта) на управление юридическим лицом; неприменение последствий прекращения действия договора (контракта) на управление юридическим лицом с дисквалифицированным лицом.

И последнее. В обзорах судебной практики за II и III кварталы 2006 г. даны разъяснения о том, что, поскольку на момент совершения правонарушения, предусмотренного ч. 1 или ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ, должностное лицо являлось субъектом правонарушения, оно может быть привлечено к административной ответственности вне зависимости от того, что к моменту возбуждения дела такое лицо утратило статус руководителя предприятия и перестало осуществлять организационно-распорядительные функции. Также разъяснено, что поскольку ч. 2 ст. 5.27 Кодекса наступление административной ответственности не ставится в зависимость от того, совершены ли аналогичные правонарушения о труде и об охране труда должностным лицом на одном предприятии или они совершены за время работы в разных организациях, руководитель, ранее привлеченный к административной ответственности за нарушение законодательства о труде и об охране труда по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ в одной организации, а затем в течение одного года совершивший аналогичное нарушение, являясь руководителем другой организации, может быть привлечен к ответственности в соответствии с ч. 2 ст. 5.27 Кодекса вне зависимости от указанных выше обстоятельств.

В условиях финансово-экономического кризиса и хронической невыплаты зарплаты, других нарушений трудового законодательства прокурорам следует активнее настаивать в судах на применении дисквалификации к нерадивым должностным лицам и руководителям хозяйствующих субъектов.

2.7 Надзор за исполнением постановления об административном приостановлении деятельности

Административное приостановление деятельности регулируется ст. 3.12 КоАП РФ. В настоящее время имеется около 30 составов правонарушений, санкции которых предусматривают применение данного наказания. Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в области установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), в области порядка управления, в области общественного порядка и общественной безопасности, а также в области градостроительной деятельности.

Объекты административного приостановления деятельности делятся на две группы: временное прекращение деятельности и временное прекращение эксплуатации. Объектами временного прекращения деятельности являются: лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица; юридические лица; филиалы; представительства; структурные подразделения; производственные участки. Объектами временного прекращения эксплуатации являются: агрегаты; объекты; здания; сооружения; осуществление отдельных видов деятельности (работ); оказание услуг.

В материалах административного производства должны быть указаны конкретный случай, являющийся основанием для административного приостановления деятельности, и объект административного приостановления деятельности. Административное приостановление деятельности возможно только по тем видам административных правонарушений, в санкциях которых содержится данный вид административного наказания.

Административное приостановление деятельности назначается судьей только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, на срок до 90 суток, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.

Статья 32.12 КоАП РФ объединяет нормы, регулирующие различные юридические процедуры, связанные с реализацией постановления федерального районного судьи об административном приостановлении деятельности, установленном Федеральным законом от 09.05.2005 № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившим силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» и введенном в КоАП. Согласно ст. 3.12 Кодекса это наказание заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (индивидуальных предпринимателей), юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

С введением нового вида административного наказания была введена и новая мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении - временный запрет деятельности (ст. 27.16 КоАП). Временный запрет деятельности может применяться, если за совершение административного правонарушения возможно назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

Временный запрет деятельности может применяться только в исключительных случаях: если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей; возникновения эпидемии, эпизоотии; заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами; наступления радиационной аварии; наступления техногенной катастрофы; причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды. Причем предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно, что также является требованием закона.

Объекты временного запрета деятельности также делятся на две группы: временное прекращение деятельности; временное прекращение эксплуатации. Объектами временного прекращения деятельности являются: филиалы; представительства; структурные подразделения юридического лица; производственные участки. Объектами временного прекращения эксплуатации являются: агрегаты; объекты; здания; сооружения; осуществление отдельных видов деятельности (работ); оказание услуг.

В материалах административного производства обязательно должен быть указан конкретный случай, являющийся основанием для временного запрета деятельности, и объект временного запрета деятельности исходя из вышеуказанных. Временный запрет деятельности осуществляется должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности.

Временный запрет деятельности оформляется протоколом на срок не более 5 суток. Он исчисляется не с момента вынесения протокола, а с момента фактического прекращения деятельности вышеперечисленных объектов (ст. 27.17 КоАП). После составления протокола о временном запрете деятельности все материалы дела должны немедленно направляться в суд. Временный запрет деятельности может действовать до рассмотрения дела судом об административном приостановлении деятельности в целях пресечения административного правонарушения.

Исполнение приостановления деятельности делится на: исполнение постановления судьи об административном приостановлении деятельности; исполнение ранее выданных предписаний о приостановлении деятельности должностных лиц после вступления в силу административного приостановления деятельности в судебном порядке. Исполнение административного наказания в виде административного приостановления деятельности возложено на судебного пристава-исполнителя, которому судья направил соответствующее постановление. Судья обязан направить немедленно свое постановление судебному приставу-исполнителю, а последний обязан немедленно приступить к процедуре исполнения.

Частью 2 ст. 32.12 КоАП определены конкретные способы исполнения соответствующего постановления (наложение пломб, опечатывание мест хранения товаров и иных материальных объектов, касс, иные мероприятия). При этом отмечено, что необходимые меры по исполнению административного приостановления деятельности должны быть предусмотрены в постановлении по делу об административном правонарушении.

При принятии постановления и направлении его для немедленного исполнения судья должен учесть требование о недопустимости применения мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса (например, в сталелитейной и химической промышленности, при переработки нефти и газа), а также для функционирования и сохранения объектов жизнеобеспечения (водоснабжение, канализация, энергообеспечение и др.). Подобные требования должен учитывать и судебный пристав-исполнитель. При решении таких сложных вопросов особое значение имеет деятельность компетентных должностных лиц, уполномоченных осуществлять надзор за функционированием особо опасных производственных объектов и производств, за соблюдением санитарных, карантинных и ветеринарных правил, строительных норм и правил и ряда других правил, направленных на обеспечение безопасности в различных сферах хозяйственной жизни в целях охраны жизни и здоровья людей.

Как уже отмечалось, административное приостановление деятельности устанавливается на срок до 90 суток. Естественно, возникает вопрос о принимаемых мерах по истечении указанного срока в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения и устранения причин, послуживших основанием для административного приостановления деятельности. На наш взгляд, таковой мерой по истечении срока действия административного приостановления деятельности может служить процедура прекращения деятельности в целом в судебном порядке, предусмотренном законодательством.

Постановление судьи об административном приостановлении деятельности в этом случае будет являться исполнительным документом в соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве». Судебный пристав-исполнитель обязан принять к исполнению исполнительный документ от суда.

В приказе от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» Генеральный прокурор РФ потребовал исключить факты приостановления деятельности производств и строительства объектов по инициативе прокуроров, кроме случаев угрозы безопасности граждан (подп. 8.5).

Статьей 27.16 КоАП предусмотрено, что передаче дела на рассмотрение судьи должен предшествовать временный запрет деятельности конкретного объекта, применяемый соответствующим органом (должностным лицом), осуществляющим надзорно-контрольную деятельность (ст. 27.16 и 27.17).

В ст. 32.12 Кодекса определяется возможность досрочного прекращения исполнения постановления об административном приостановлении деятельности путем вынесения судьей нового постановления в процессе рассмотрения ходатайства заинтересованного лица. В этом случае речь идет о возбуждении дела по данному ходатайству и об оценке в ходе нового судебного разбирательства по правилам гл. 29 КоАП РФ доказательств, свидетельствующих о том, что виновным лицом устранены обстоятельства, послужившие основанием для принятия постановления о приостановлении деятельности конкретного объекта.

При рассмотрении ходатайства судья обязан запросить заключение должностного лица, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении по конкретному составу (например, по ст. 6.5, 8.3, 9.4). Заключение представляется в письменном виде и оценивается судьей по правилам ст. 26.11, несогласие с заключением должно быть мотивировано.

Такое ходатайство рассматривается судьей в пятидневный срок со дня его поступления. В судебное заседание вызывается индивидуальный предприниматель или законный представитель юридического лица, от имени которого поступило ходатайство о прекращении исполнения постановления об административном приостановлении деятельности. Эти лица вправе давать объяснения и представлять документы. В данной статье не указано, что эти лица должны явиться в суд, однако судья вправе потребовать их присутствия и истребовать необходимые для рассмотрения дела документы.

По итогам рассмотрения ходатайства и исследования представленных документов судья выносит постановления о прекращении (досрочном) исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности либо об отказе в удовлетворении ходатайства. При этом в постановлении должны быть соблюдены требования ст. 29.10 КоАП, а также указана дата возобновления соответствующей деятельности.

Необходимо отметить, что согласно абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, которые указаны в ч. 1 и 2 той же статьи, влекущих административное приостановление деятельности, рассматриваются судьями районных судов. В соответствии с ч. 2 ст. 23.1 КоАП, в которой перечисляются дела об административных правонарушениях, рассматриваемых судьями при условии, если сам орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.

Судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных в абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 Кодекса, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями. В остальных случаях дела об административных правонарушениях, указанных в ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ, рассматриваются мировыми судьями.

Согласно данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ, в 2008 г. по рассмотренным судьями делам об административных правонарушениях в 35,6 тыс. случаях применялось административное наказание в виде приостановления деятельности, в основном за нарушения законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, продажу товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг с нарушением санитарных правил или без сертификата соответствия (декларации о соответствии), удостоверяющего (удостоверяющей) безопасность таких товаров, работ либо услуг для жизни и здоровья людей), незаконное привлечение к трудовой деятельности, нарушение правил привлечения в Российскую Федерацию иностранного гражданина или лица без гражданства, иные правонарушения, посягающие на общественный порядок и безопасность. К юридическим лицам приостановление деятельности применялось в 28,4 тыс. случаев.

Вместе с тем некоторые контрольно-надзорные органы не активно использовали применение этой меры административного наказания. Например, практически не реализуются предоставленные Государственным инспекциям труда в некоторых субъектах Федерации полномочия по обращению в суд с заявлениями об административном приостановлении деятельности работодателей. Так, в Волгоградской области выявлено более одной тысячи нарушений в сфере охраны труда, однако деятельность ни одного предприятия, допустившего такие нарушения, не приостановлена. Подобные факты не единичны. Поэтому прокурорами осуществлено соответствующее реагирование об их устранении.

Прежде чем переходить к изложению мер прокурорского реагирования, полагаем необходимым обратить внимание на то, что за нарушение законодательства об исполнительном производстве установлена административная ответственность ст. 17.14 КоАП РФ.

Задачи прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности определены не только Законом о прокуратуре, руководящими приказами и указаниями Генерального прокурора РФ, но и в определенной степени они обусловлены состоянием законности на этом направлении деятельности органов прокуратуры. Имеющаяся информация позволяет сделать вывод о том, что и прокуроры недостаточно глубоко изучили нормы КоАП и нововведения, не организовали надлежащим образом работу по надзору за исполнением его требований. В связи с этим во многих прокуратурах субъектов Федерации подготовлены и направлены на места информационные письма с распространением положительного опыта работы, методические рекомендации по вопросам практического применения КоАП РФ.

Вместе с тем значительные усилия потребуются от прокуроров при осуществлении надзора в сфере применения КоАП РФ. Анализ практики его применения и состояния законности на данном направлении показывает, что прокуроры все еще не смогли оптимально организовать надзорные функции. По данным Генеральной прокуратуры РФ, при проверке заявлений граждан и юридических лиц имеют место факты поверхностного подхода прокуроров субъектов Федерации к осуществлению надзора за законностью постановлений по административным делам, некачественной и несвоевременной подготовки документов прокурорского реагирования. Поэтому надзор за законностью постановлений по административным делам должен рассматриваться в качестве приоритетного.

В п. 10 приказа Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» определено, что в надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение необходимо придавать выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, в связи с чем прокурорам вменяется в обязанность «проверять законность и полноту принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности». В случае бездействия органов контроля прокуроры обязаны решать вопрос об ответственности их руководителей.

Глава 3. Меры прокурорского реагирования

Принятие мер прокурорского реагирования на нарушения законов является прерогативой прокуроров-руководителей и их заместителей. При этом особенностью рассматриваемого участка надзорной деятельности является то, что прокуроры используют средства прокурорского реагирования, закрепленные как в ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», так и в ст. 25.11 и гл. 30 КоАП РФ.

Продолжающийся в 2008 г. рост нарушений в сфере законодательства об административных правонарушениях (на 13,3%, до 568,2 тыс.) обусловил активизацию деятельности прокуроров. Принесено 137,6 тыс. протестов (+8,7%), подавляющее большинство из которых удовлетворено, внесено 16,2 тыс. представлений. По инициативе прокуроров более 8,6 тыс. виновных привлечены к дисциплинарной и 321,1 тыс. (+17,5%) - к административной ответственности, предостережены 3,7 тыс. должностных лиц о недопустимости нарушения закона, освобождено 340 человек, незаконно подвергнутых административному задержанию несудебными органами, направлено 480 материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Увеличилось на 1,8% число направленных в суды (заявлений) исков (до 11,8 тыс.) на сумму 8,4 млн. руб., из рассмотренных судом удовлетворено 7,8 тыс. исков на сумму 8,1 млн. руб. (остальные находились на рассмотрении). Ниже будут рассмотрены основания применения некоторых мер прокурорского реагирования.

3.1 Постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении

Это полномочие прокурора вытекает из п. 1 ст. 25 Закона о прокуратуре и ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ. Рассматривать его нужно применительно к исследуемой сфере с двух позиций.

Во-первых, если в ходе проверки прокурор выявил, что должностным лицом органа административной юрисдикции в рамках ст. 28.9 КоАП РФ вынесено постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении, в то время как отсутствуют обстоятельства, перечисленные в ст. 24.5 КоАП РФ, он вправе, если не истекли сроки привлечения лица к административной ответственности, вынести постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении с соблюдением требований ст. 28.2 КоАП РФ. При этом в случаях, предусмотренных ст. 28.7 КоАП РФ, прокурор может инициировать проведение административного расследования по факту совершения административного проступка с передачей материалов в орган административной юрисдикции, уполномоченный совершать такие действия.

Во-вторых, возбуждение прокурором производства по делу об административном правонарушении возможно в отношении должностных лиц органов административной юрисдикции. Статья 17.7 КоАП РФ устанавливает ответственность должностных лиц за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом. Поэтому в случаях, когда требования прокурора, основанные на п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, игнорируются должностным лицом органа административной юрисдикции или когда прокурору создаются препятствия в осуществлении надзорных полномочий и есть все основания полагать, что такие действия (бездействие) носят умышленный характер, прокурор должен, отобрав объяснение, вынести постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в отношении соответствующего должностного лица органа административной юрисдикции и в установленные ст. 28.5 КоАП РФ сроки направить материалы мировому судье (там, где нет мировых судей, - в районный суд) по месту нахождения органа административной юрисдикции.

Следует отметить, что как и прежде нарушения норм КоАП РФ при привлечении граждан к административной ответственности, кроме вышеназванных, распространены в таможенных и налоговых органах, наделенных административной юрисдикцией, в комиссиях по делам несовершеннолетних, а также в органах пожарного надзора.

Анализ состояния законности, административной практики и прокурорского надзора в сфере исполнения законодательства о пожарной безопасности на объектах социального назначения, проведенный Генеральной прокуратурой РФ, свидетельствует о том, что прокурорами Краснодарского, Алтайского краев, Воронежской, Тамбовской, Курганской, Костромской, Ростовской, Сахалинской и Волгоградской областей активно используются полномочия по возбуждению административных производств в отношении виновных в нарушении правил пожарной безопасности. Например, в некоторых районных медицинских учреждениях Сахалинской области помещения не были оборудованы системами пожарной сигнализации, пути эвакуации отделаны горючими материалами, деревянные конструкции кровли не обработаны огнезащитным составом, в этой связи прокурорами в отношении руководителей учреждений возбуждены административные производства по ст. 20.4 КоАП РФ. Виновные лица привлечены к административной ответственности в виде штрафа. Генеральной прокуратурой РФ внесено представление Главному государственному инспектору РФ по пожарному надзору об устранении названных и других выявленных нарушений. По результатам его рассмотрения руководством МЧС России поручено начальникам региональных центров МЧС России усилить контроль за работой территориальных органов. Руководителям этих органов поручено проанализировать деятельность подчиненных, результаты рассмотреть на коллегиях.

Деятельность должностных лиц органов административной юрисдикции следует рассматривать и через призму ст. 19.1 КоАП РФ, устанавливающей ответственность за самоуправство.

3.2 Представление об устранении нарушений законов

Реализация названного полномочия происходит в рамках, установленных ст. 24 Закона о прокуратуре. Основанием для принятия этой меры прокурорского реагирования служат проверенные прокурором сведения о неправильном применении норм материального права и (или) несоблюдении должностными лицами органа административной юрисдикции процессуальных требований КоАП РФ, в том числе требований: о порядке обращения вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях к исполнению, о подведомственности, а также исходя из конкретных обстоятельств - о порядке производства по делам об административных правонарушениях, соблюдении прав участников производства по делам об административных правонарушениях, о применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, о порядке возбуждения дел об административных правонарушениях, об основаниях прекращения производства по делу об административном правонарушении, о порядке пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях и др.

Прокурор обязан отреагировать и в случае выявления фактов бездействия со стороны должностных лиц органов административной юрисдикции, когда последними необоснованно не принимаются предусмотренные процессуальным законодательством меры административного преследования к совершившим правонарушения лицам и приведения в исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.

В перечисленных и иных случаях прокурор реагирует путем внесения представления об устранении нарушений законов. При этом представление может и должно вноситься по факту нарушений, на которые прокурор реагировал путем вынесения постановления об освобождении лица, задержанного в административном порядке по решению органов административной юрисдикции, принесения протеста на незаконное постановление по делу об административном правонарушении, а также в случаях неисполнения должностными лицами органов административной юрисдикции требований прокурора, вытекающих из установленных федеральными законами полномочий, имеющих непосредственное отношение к рассматриваемой сфере.

Представления об устранении нарушений законов при производстве по делам об административных правонарушениях могут носить индивидуальный или обобщенный характер. В первом случае основанием для внесения представления является подтвержденный в ходе проверки по поступившей в органы прокуратуры информации (жалоба гражданина, обращение иного лица, сообщение в средствах массовой информации и т.д.) факт единичных нарушений требований закона со стороны должностных лиц органа административной юрисдикции. Во втором случае основанием для прокурорского реагирования являются, как правило, выявленные в ходе плановой или внеплановой (в связи с поступившей информацией, по заданию вышестоящего прокурора, по собственной инициативе) проверки нарушения законов, в том числе по исполнению постановлений по дела об административных правонарушениях.

При определении адресата вносимого представления необходимо исходить из того, что согласно п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений законов вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Если речь идет об искоренении противоправной практики в конкретном органе административной юрисдикции, то прокурор адресует представление руководителю такого органа. В случаях же, когда ранее внесенные представления и иные акты прокурорского реагирования не возымели своего результата, правомерно ставить вопрос об этом перед вышестоящим по отношению к такому органу руководством. Поэтому в резолютивной части представления необходимо ставить такие требования, как: обязательность наказания в дисциплинарном порядке вплоть до увольнения проявивших себя с худшей стороны должностных лиц, включая в отдельных случаях и руководителя соответствующего органа административной юрисдикции; улучшения системы проверки уровня профессиональных знаний у лиц, допускаемых к осуществлению административного преследования; устранения причин и условий, способствовавших нарушениям закона. Следует также сформулировать вопрос о безусловном направлении в прокуратуру копий приказов, свидетельствующих о принятии конкретных мер по устранению допущенных нарушений законов, причин и условий, им способствующих.

При этом необходимо иметь в виду указание Генеральной прокуратуры РФ от 02.02.2007 № 73/1-33-2007 об исключении фактов направления запросов и актов прокурорского реагирования в федеральные органы государственной власти, минуя Генпрокуратуру России.

3.3 Протест на постановление по делу об административном правонарушении

Пункт 3 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ наделяет прокурора в пределах его полномочий правом приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле. Статья 29.9 КоАП РФ устанавливает два вида таких постановлений: 1) постановление о назначении административного наказания; 2) постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении может выноситься в случае: наличия хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу, предусмотренных ст. 24.5; объявления виновному устного замечания в соответствии со ст. 2.9 Кодекса; прекращения производства по делу и передачи материалов дела прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания в случае, если в действиях (бездействии) содержатся признаки преступления.

Здесь следует учитывать специфику закрепленной в гл. 30 КоАП РФ процедуры пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Так, ст. 30.2 Кодекса устанавливает порядок подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, который применим и к случаям принесения протеста прокурором. При этом прокурор может по своему усмотрению направить протест в орган административной юрисдикции, принявший соответствующее постановление, либо непосредственно оспорить незаконное решение в суд или вышестоящему лицу, уполномоченным его рассматривать.

Целесообразно использовать процедуру прямого обращения в орган (суд, должностному лицу), правомочный рассмотреть протест. Это, во-первых, позволит сэкономить время, которое в противном случае будет занято процедурой дальнейшей переписки органа административной юрисдикции, решение которого оспаривается, с органом (судом), правомочным пересматривать оспариваемое решение. Во-вторых, обращение напрямую в вышестоящую инстанцию более приемлемо и с точки зрения логики, поскольку в противном случае протест адресуется органу, который не вправе его рассмотреть по существу и принять основанное на законе решение. Пункт 1 ст. 23 Закона о прокуратуре также корреспондирует данной позиции, предоставляя право прокурору или его заместителю приносить протест на незаконный правовой акт в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.

Статья 30.1 КоАП РФ определяет органы и должностных лиц, которым адресуется протест, а ст. 30.3 КоАП РФ устанавливает, что жалоба, а равно и протест на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение 10 суток со дня вручения или получения копии постановления. Таким образом, законодатель установил две точки отсчета для обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, равно как и для опротестования, поскольку ч. 1 ст. 30.10 КоАП РФ содержит прямую отсылку к ст. 30.1 - 30.3 КоАП РФ.

Поскольку прокурор фактически не в состоянии обеспечить сплошную проверку всех принимаемых в рамках его территориальной или по объектной юрисдикции и не вступивших в законную силу решений как судебных, так и несудебных органов, основной акцент в работе следует уделять оспариванию в надзорном порядке вступивших в законную силу решений.

Следует отметить, что согласно Федеральному закону от 03.12.2008 № 240-ФЗ ст. 30.11 КоАП РФ утратила силу. Этим же Законом в Кодекс введены новые ст. 30.12 - 30.19, регулирующие порядок обжалования, опротестования в порядке надзора постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов. Нормами этих статей распространено право на обжалование в порядке надзора вступивших в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов на лиц, указанных в ст. 25.1 - 25.5 Кодекса. Для удобства рекомендуется руководствоваться положениями ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, определяющей, какого рода решение может быть вынесено по результатам рассмотрения жалобы (протеста). Прокурор вправе приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении в случаях, когда:

а) имеется хотя бы одно из обстоятельств, предусмотренных ст. 24.5 КоАП РФ. Статья 2.9 Кодекса, на которую делается ссылка в рассматриваемой норме, устанавливает, что при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. Обстоятельства, указанные в этой статье, не могут быть положены не только прокурором, но и лицом, обжалующим решение, в мотивационную основу своих претензий, поскольку в ней отсутствует элемент обязывания руководствоваться теми или иными соображениями, что предполагает личное усмотрение уполномоченного на то лица или органа на применение такой нормы. Напротив, ст. 24.5 КоАП РФ приводит исчерпывающий перечень обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении.

В мотивировочной части протеста следует сослаться на одно из приведенных оснований, а в резолютивной - поставить вопрос об отмене незаконного постановления и о прекращении производства по делу. В основу мотивировочной части протеста может быть положен факт недоказанности обстоятельств, на основе которых вынесено оспариваемое постановление. Прокурор исходит из положений ст. 26.1 КоАП, перечисляющих обстоятельства, подлежащие выяснению по делу об административном правонарушении;

б) существенно нарушены предусмотренные КоАП РФ процессуальные требования, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания. В мотивировочной части протеста необходимо указать, какие именно существенные нарушения процессуальных требований КоАП РФ не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело или почему следует применить закон об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого наказания. В резолютивной части акта реагирования прокурор ставит вопрос об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение;

в) постановление вынесено неправомочным судьей, органом или должностным лицом. Прокурор мотивирует свою позицию со ссылкой на нормы Кодекса о подведомственности рассмотрения дел об административных правонарушениях, а в резолютивной части ставит вопрос об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности.

Приведенная привязка к ст. 30.7 КоАП приносимых прокурором протестов наиболее полно способствует целям прокурорского реагирования, искоренению присутствующего пока в работе упрощенчества, повышению ответственности прокуроров за качество готовящихся ими актов реагирования.

В ст. 31.6 КоАП РФ основанием для приостановления исполнения постановления является только протест прокурора на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении до рассмотрения протеста. Таким образом, исходя из требований ст. 30.12 КоАП, необходимо обеспечить синхронность в процессе принесения такого протеста прокурором субъекта Федерации или его заместителем на имя председателя (заместителя председателя) соответствующего их уровню суда и в уведомлении суда или органа административной юрисдикции, вынесшего оспариваемое постановление по делу об административном правонарушении о приостановлении его исполнения до рассмотрения протеста. Вопросом уведомления предпочтительнее заниматься выявившему нарушение прокурору по месту нахождения органа административной юрисдикции, вынесшего постановление. При этом должна быть достигнута максимальная согласованность в принятии решений прокурорами районного и областного звеньев.

Представляется необходимым отметить, что более подробно вопросы пересмотра вступивших в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов предусмотрены новыми ст. 30.12 - 30.13 КоАП РФ. Из этих норм вытекает основной вывод, что вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов могут быть пересмотрены только в судебном порядке. При этом не имеют значения виды административных правонарушений и наказаний, а также кто был участником производства по делам об административных правонарушениях, какие органы и должностные лица вынесли эти постановления, решения.

Кроме того, установленное ч. 1 ст. 30.12 КоАП РФ право обжалования в порядке надзора лицами, указанными в ст. 25.1 - 25.5 Кодекса, вступивших в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов восстановило конституционный принцип, предусмотренный ст. 46 Конституции РФ, - право на судебную защиту. Введенные в КоАП РФ нормы конкретно закрепляют процессуальные формы принимаемых решений о пересмотре вступивших в законную силу постановления, решения по делу об административном правонарушении, пределах такого решения. В ст. 30.15 - 30.18 КоАП РФ они подробно изложены.

Необходимо подчеркнуть, что согласно ст. 22 Закона о прокуратуре в случае выявления незаконных правовых актов прокурор или его заместитель опротестовывает противоречащие закону правовые акты. Если органы, издавшие такие акты, отказываются их отменить, то прокурор обращается с заявлением в суд или арбитражный суд о признании таких актов недействительными (ст. 45 ГПК РФ, ст. 52 АПК РФ).

3.4 Предостережение о недопустимости нарушения закона

В ч. 1 ст. 25¹ Закона о прокуратуре закреплено, что предостережение о недопустимости нарушения закона объявляется должностному лицу в целях предупреждения правонарушений. То есть по своей сути это средство прокурорского надзора нельзя признать актом реагирования на выявленные нарушения в прямом смысле слова. Вместе с тем, как показывает анализ практики применения прокурорами названной статьи, предостережения зачастую объявляются уже по факту совершения нарушений законов, а не при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. Безусловно, такая практика не является правильной и подлежит коррективам, поскольку предостережение как превентивная мера не достигает своей цели, отчего ценность его крайне невелика.