Прокурорский надзор за законностью исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях

В соответствии с нормами ст. 31.9 КоАП давность исполнения постановления о назначении административного наказания связывается с ограничением срока приведения постановления в исполнение, равного одному году. Установленный срок давности прерывается, когда привлеченное к административной ответственности лицо уклоняется от исполнения постановления о назначении административного наказания. В этом подразумевается неисполнение лицом обязанностей, предписанных вынесенным постановлением, либо их ненадлежащее исполнение, в том числе просрочка предусмотренных сроков добровольного исполнения постановления (решения) лицом, привлеченным к административной ответственности. Это может заключаться в сокрытии: доходов, на которые может быть обращено взыскание при наложении штрафа; вещей, подлежащих возмездному изъятию или конфискации; соответствующего удостоверения или иных документов в случае лишения специального права; самого лица при вынесении постановления об административном аресте или административном выдворении. Исчисление срока давности возобновляется со дня обнаружения указанного лица либо его вещей (документов) и доходов, на которые согласно постановлению о назначении административного наказания может быть обращено взыскание.

В случае принятия решения об отсрочке (ст. 31.5) или приостановлении (ст. 31.6) исполнения постановления о назначении административного наказания в соответствии с установленной Кодексом процедурой (ст. 31.8) течение срока давности приостанавливается. Оно возобновляется с момента истечения срока отсрочки или срока приостановления. Решением о рассрочке уплаты административного штрафа (ст. 31.5 и 31.8) течение срока давности продлевается на срок рассрочки.

Специфика исполнительного производства, осуществляемого судебными приставами-исполнителями, заключается в том, что в ст. 36 Федерального закона «Об исполнительном производстве» установлен двухмесячный срок (со дня возбуждения исполнительного производства), в течение которого требования, содержащиеся в исполнительном документе, должны быть исполнены, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 - 6 данной статьи Закона. Указанный срок не носит пресекательного характера и его истечение не является основанием для прекращения или окончания исполнительного производства.

Сроки предъявления исполнительного листа к исполнению, установленные в ст. 321 АПК РФ, отличаются от соответствующих положений КоАП РФ: в течение трех лет со дня вступления судебного акта в законную силу, или со следующего дня после дня принятия судебного акта, подлежащего немедленному исполнению, или со дня окончания срока, установленного при отсрочке или рассрочке исполнения судебного акта; в течение трех месяцев со дня вынесения определения о восстановлении пропущенного срока для предъявления исполнительного листа к исполнению в соответствии со ст. 322 АПК РФ, т.е. при восстановлении пропущенного срока для предъявления исполнительного листа к исполнению.

Если исполнение судебного акта было приостановлено, то это время не засчитывается в срок, установленный для предъявления исполнительного листа к исполнению. Срок предъявления исполнительного листа к исполнению прерывается предъявлением его к исполнению, если федеральным законом не установлено иное, частичным исполнением судебного акта. При возвращении исполнительного листа взыскателю в связи с невозможностью его исполнения новый срок для предъявления исполнительного листа к исполнению исчисляется со дня его возвращения.

Согласно п. 14 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» при определении в соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 320 АПК РФ в исполнительном листе срока предъявления его к исполнению судам необходимо учитывать положения ч. 1 ст. 31.9 КоАП РФ, согласно которым постановление о назначении административного наказания (в данном случае таковым является судебный акт арбитражного суда о привлечении к административной ответственности) может быть приведено в исполнение лишь в течение года со дня его вступления в законную силу.

Статьей 31.10 КоАП предусмотрены различные основания окончания производства по исполнению постановления о назначении административного наказания. Иногда исполнительное производство может быть возобновлено по решению субъекта (судьи, органа, должностного лица), вынесшего постановление. Оно оканчивается, когда исполнение произведено полностью (например, административный штраф взыскан, конфискованная вещь реализована (или уничтожена) в установленном законом порядке, срок административного ареста отбыт, административное выдворение осуществлено). В этом случае постановление с отметкой об исполненном административном наказании возвращается органом, должностным лицом, приводившими данное постановление в исполнение, субъекту (судье, органу, должностному лицу), вынесшему постановление.

Исполнительное производство оканчивается, когда исполнение не производилось или произведено не полностью по причинам, указанным в ч. 2 ст. 31.10 Кодекса. Возвращение постановления о назначении административного наказания в названных в ч. 2 данной статьи случаях, когда исполнение не было произведено или произведено не полностью, не является препятствием для нового обращения этого постановления к исполнению. Новое обращение постановления к исполнению возможно в пределах срока давности исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.9).

Важное значение при анализе положений ст. 31.10 КоАП имеет Федеральный закон «Об исполнительном производстве». Статьей 47 предписано, что исполнительное производство оканчивается судебным приставом-исполнителем в случаях: фактического исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе; фактического исполнения за счет одного или нескольких должников требования о солидарном взыскании, содержащегося в исполнительных документах, объединенных в сводное исполнительное производство; возвращения взыскателю исполнительного документа по основаниям, предусмотренным ст. 46 Закона; возвращения исполнительного документа по требованию суда, другого органа или должностного лица, выдавших этот документ; направления исполнительного документа из одного подразделения судебных приставов в другое; ликвидации должника-организации и направления исполнительного документа в ликвидационную комиссию (ликвидатору), за исключением исполнительных документов, указанных в ч. 4 ст. 96 названного Закона; признания должника-организации банкротом и направления исполнительного документа конкурсному управляющему, за исключением исполнительных документов, указанных в ч. 4 ст. 96 Закона; направления копии исполнительного документа в организацию для удержания периодических платежей, установленных этим документом; истечения срока давности исполнения судебного акта, акта другого органа или должностного лица по делу об административном правонарушении (с учетом ч. 9 ст. 36 Закона) независимо от фактического исполнения этого акта.

Об окончании исполнительного производства выносится постановление с указанием на исполнение требований, содержащихся в исполнительном документе, полностью или частично либо на их неисполнение. В постановлении об этом отменяются розыск должника, его имущества, а также установленные для должника ограничения, в том числе ограничения на выезд из Российской Федерации и ограничения прав должника на его имущество.

Копии постановления судебного пристава-исполнителя об окончании исполнительного производства не позднее дня, следующего за днем его вынесения, направляются: 1) взыскателю и должнику; 2) в суд, другой орган или должностному лицу, выдавшим исполнительный документ; 3) в банк или иную кредитную организацию, другую организацию или орган, исполнявшие требования по установлению ограничений в отношении должника и (или) его имущества; 4) в организацию или орган, осуществлявшие розыск должника и его имущества.

В течение срока предъявления исполнительного документа к исполнению постановление судебного пристава-исполнителя об окончании исполнительного производства может быть отменено старшим судебным приставом по собственной инициативе или по заявлению взыскателя в случае необходимости повторного совершения исполнительных действий и применения, в том числе повторного, мер принудительного исполнения.

Согласно ст. 31.11 КоАП РФ исполнение постановления о назначении административного наказания лицу, проживающему или находящемуся за пределами Российской Федерации и не имеющему на территории Российской Федерации имущества, производится в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации с государством, на территории которого проживает или находится это лицо, а также с государством, на территории которого находится имущество лица, привлеченного к административной ответственности.

Федеральным законом «Об исполнительном производстве» не урегулирована деятельность по исполнению постановления о назначении административного наказания лицу, которое проживает или находится за пределами Российской Федерации и не имеет на территории Российской Федерации имущества, на которое может быть обращено взыскание. В таких случаях исполнительное производство осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации с тем государством, на территории которого проживает или находится привлеченное к ответственности лицо, и тем государством, на территории которого находится имущество такого лица. Речь идет об иностранных физических лицах либо о гражданах Российской Федерации, проживающих за пределами Российской Федерации и не имеющих на территории России движимого, недвижимого имущества, а также об иностранных юридических лицах и юридических лицах Российской Федерации, место нахождения которых находится за пределами Российской Федерации, и они не имеют на территории России имущества, при этом в отношении них вступило в законную силу постановление о назначении административного наказания.

Иностранные юридические лица, совершившие указанные в ст. 2.6 КоАП административные правонарушения на территории Российской Федерации либо на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, подлежат административной ответственности на общих основаниях. Вопрос об административной ответственности иностранного гражданина, пользующегося иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации и совершившего на территории России административное правонарушение, разрешается в соответствии с нормами международного права. Исполнение постановлений в отношении перечисленных лиц должно производиться в рамках, предусмотренных международным договором Российской Федерации (ст. 1.1 КоАП).

На практике нередко возникают вопросы, например, о возможности рассмотрения дела об административном правонарушении должностным лицом, его возбудившим; об исполнении постановлений о назначении административного наказания в отношении иностранных граждан; о получении информации об уплате виновным лицом административного штрафа. В этой связи следует отметить, что КоАП РФ не предусматривает возможность рассмотрения дела об административном правонарушении уполномоченным должностным лицом, возбудившим это дело. Статья 28.8 КоАП предусматривает направление протокола об административном правонарушении судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, тем более что право назначения некоторых санкций (например, по ч. 2, 3 ст. 18.1 - административное выдворение, конфискация орудий совершения или предмета административного правонарушения) предоставлено судье (ст. 3.7, 3.10). Исходя из этих норм и гл. 25 КоАП, в которой не указано должностное лицо, возбудившее дело, в качестве участника производства по делам об административных правонарушениях, представляется, что уполномоченное должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, не должно его рассматривать, поскольку, будучи связанным с первоначальным решением, оно может прямо или косвенно заинтересовано в разрешении дела (ч. 2 ст. 29.2 КоАП).

Согласно Федеральному закону «Об исполнительном производстве» при исполнении на территории Российской Федерации судебных актов, актов других органов и должностных лиц в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций на них распространяются положения названного Закона (ст. 10). Судебные акты, акты других органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях могут быть предъявлены к исполнению в течение одного года со дня их вступления в законную силу (ч. 7 ст. 21). В соответствии со ст. 41 Закона исполнение судебного акта, акта другого органа или должностного лица по делу об административном правонарушении может быть приостановлено судом, другим органом или должностным лицом, выдавшими исполнительный документ, по основаниям и в порядке, которые установлены федеральным законом (ст. 31.6 КоАП РФ).

Статьей 64 вышеназванного Закона установлено, что в процессе исполнения требований исполнительных документов судебный пристав-исполнитель вправе запрашивать необходимые сведения у физических лиц, организаций и органов, находящихся на территории Российской Федерации, а также на территориях иностранных государств, в порядке, установленном международным договором Российской Федерации, получать от них объяснения, информацию, справки (п. 2); устанавливать временные ограничения на выезд должника из Российской Федерации (п. 15 ч. 1). Причем исполнительные действия, указанные в п. 2 ч. 1 данной статьи, судебный пристав-исполнитель вправе совершать на всей территории Российской Федерации и на территориях иностранных государств. Поручение в иностранное государство направляется в порядке, установленном международным договором Российской Федерации. Копии постановления о временном ограничении на выезд должника из Российской Федерации направляются должнику, в пограничные органы и в орган, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции (ч. 3 ст. 67). Если исполнительный документ не является судебным актом и выдан не на основании судебного акта, то взыскатель или судебный пристав-исполнитель вправе обратиться в суд с заявлением об установлении для должника временного ограничения на выезд из Российской Федерации (ч. 4 ст. 67 Закона). Ответственность за нарушение законодательства об исполнительном производстве предусмотрена ст. 113 вышеназванного Закона.

Статья 32.3 КоАП предусматривает порядок исполнения постановления о наложении административного штрафа на месте совершения административного правонарушения. Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации» пограничные органы уполномочены запрашивать и получать безвозмездно от государственных органов, предприятий и их объединений, учреждений, организаций и общественных объединений информацию, необходимую для исполнения обязанностей, возложенных законом на пограничные органы (п. 14 ч. 2 ст. 30). Поэтому уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях должностные лица пограничных органов вправе запросить территориальные финансовые органы (казначейства) об уплате штрафа виновным лицом, а в случае непоступления необходимой информации руководство пограничного органа может внести соответствующее представление (п. 16 ч. 2 ст. 30).

Согласно нормам ст. 26 - 28 Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть не разрешен в случае, если они: два и более раза в течение 3 лет привлекались к административной ответственности за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации; в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации уклонились от уплаты административного штрафа либо не возместили расходы, связанные с административным выдворением, - до осуществления соответствующих выплат в полном объеме. Выезд из Российской Федерации иностранным гражданам или лицам без гражданства может быть ограничен в случаях, если они: уклоняются от исполнения обязательств, наложенных на них судом, - до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами; привлечены к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, - до исполнения наказания или до освобождения от наказания.

Статьей 15 названного Закона право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации также может быть временно ограничено в случае, если он уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, - до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами. Например, за первые три месяца 2009 г. 28 тыс. россиян попало в «невыездные» списки.

Конвенцией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Кишинев, 7 октября 2002 г.) установлен порядок отношений в указанных сферах между странами СНГ. Наряду с ней применяется и Минская конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (22 января 1993 г.) государствами, для которых Кишиневская конвенция не вступила в силу

В настоящее время в Российской Федерации действует Конвенция о вручении за границей судебных и внесудебных документов по гражданским и торговым делам (Гаага, 15 ноября 1965 г.) и другие международные договоры. Например, Конвенция о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях правил дорожного движения вместе с Перечнем нарушений правил дорожного движения (Москва, 28 марта 1997 г.). Россия ратифицировала Конвенцию с оговоркой и заявлением (Федеральный закон от 22.07.2008 № 134-ФЗ), поэтому для России она вступила в силу 23 октября 2008 г. Сдали уведомления и депонировали Конвенцию Белоруссия, Казахстан, Армения, Таджикистан и Россия, для которых она вступила в силу, и они могут руководствоваться ее положениями. В соответствии с Федеральным законом от 22.07.2008 № 134-ФЗ о ратификации названной Конвенции в Российской Федерации органом, ответственным за направление и получение запросов, связанных с реализацией Конвенции, является федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области внутренних дел.

Что же касается решения других вопросов, то если судебный пристав-исполнитель при исполнении постановления о взыскании штрафа по делу об административном правонарушении установит, что должник не имеет места жительства, а также имущества или денежных средств на территории Российской Федерации, а также то обстоятельство, что должник выдворен из Российской Федерации, он должен составить акт о невозможности взыскания и вместе с ним направить исполнительный документ судье, органу, должностному лицу, вынесшим постановление об административном правонарушении (ст. 31.10 КоАП РФ).

Для исчисления сроков по делам с участием иностранных лиц в ч. 3 ст. 253 АПК РФ установлено общее правило: если иностранные лица находятся или проживают вне пределов России, срок рассмотрения дела продлевается арбитражным судом на срок, установленный договором о правовой помощи для направления поручений в учреждение юстиции или другой компетентный орган иностранного государства, а при отсутствии в договоре такого срока или при отсутствии договора - не более чем на шесть месяцев.

Если иностранные лица, участвующие в деле, рассматриваемом арбитражным судом в Российской Федерации, находятся или проживают вне пределов Российской Федерации, такие лица извещаются о судебном разбирательстве определением арбитражного суда путем направления поручения в учреждение юстиции или другой компетентный орган иностранного государства. Срок рассмотрения дела продлевается арбитражным судом на срок, установленный договором о правовой помощи для направления поручений в учреждение юстиции или другой компетентный орган иностранного государства, а при отсутствии в договоре такого срока или при отсутствии указанного договора - не более чем на шесть месяцев.

Согласно ст. 254 АПК РФ иностранные лица пользуются процессуальными правами и несут процессуальные обязанности наравне с российскими организациями и гражданами. Льготы предоставляются иностранным лицам, если они предусмотрены международным договором Российской Федерации.

1.3 Типичные нарушения законодательства при исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях

Анализ практики применения процессуальных норм КоАП РФ показал, что в настоящее время прокурорами вскрываются правонарушения, подобные тем, что выявлялись в первые годы действия нового Кодекса. Вместе с тем включение в ныне действующий КоАП РФ значительного числа новелл предопределило появление совершенно новых видов нарушений процессуального законодательства в рассматриваемой сфере. В этой связи, исходя из конкретных обстоятельств, прокурору в ходе проверки законности исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях необходимо проверять и соблюдение других норм, содержащихся в гл. 27 - 30 Кодекса, предшествующих последним главам (31, 32) КоАП РФ, поскольку уполномоченными органами допускается немало нарушений этих норм.

При исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях (гл. 31 и 32 КоАП РФ) допускаются факты:

нарушения установленных ст. 31.3 КоАП сроков обращения постановления по делу об административном правонарушении к исполнению;

непринятия вопреки требованиям ст. 31.6 КоАП РФ мер по приостановлению исполнения вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении в случае принесения прокурором протеста на такое постановление;

невынесения постановления о прекращении исполнения постановления по делу об административном правонарушении по ст. 31.7 Кодекса;

нарушения требований ст. 31.9 КоАП о прекращении срока давности исполнения постановления по делу об административном правонарушении;

несвоевременного (с большим опозданием либо по истечении срока давности исполнения постановления о назначении наказания) направления копии постановления о наложении штрафа в кредитные и иные организации в случае неуплаты его в установленный ст. 32.2 КоАП срок;

непринятия вопреки требованиям ст. 32.4 КоАП судебными приставами-исполнителями либо ОВД мер по реализации возмездно изъятых либо конфискованных по решению суда вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения;

непринятия или несвоевременного принятия в нарушение ст. 32.5 и 32.6 Кодекса уполномоченными на то органами мер по исполнению решения судьи о лишении специального права, а также по возвращению изъятых документов их владельцам по истечении срока лишения специального права;

нарушения установленных Положением о порядке отбывания административного ареста, утвержденным постановлением Правительства РФ от 02.10.2002 № 726, правил содержания лиц, подвергшихся административному аресту в соответствии со ст. 32.8 КоАП;

непринятия активных действий по исполнению решения суда об административном выдворении подвергшихся этому наказанию лиц за пределы Российской Федерации (ст. 32.10 Кодекса);

неисполнения лицом, в отношении которого вынесено постановление о дисквалификации, требования ст. 32.11 КоАП о немедленном прекращении управления юридическим лицом путем прекращения договора (контракта) на осуществление такой деятельности;

нарушения установленного нормами ст. 32.12 КоАП РФ порядка административного приостановления деятельности.

Прокурорские проверки показывают, что помимо перечисленных выше нарушений, допускаемых уполномоченными органами и должностными лицами, серьезные нарушения закона имеются и в работе службы судебных приставов. Совершение исполнительных действий сопровождается многочисленными нарушениями законодательства, выявляемыми на всех стадиях исполнительного производства, начиная с регистрации, учета исполнительных документов в подразделениях судебных приставов, а также передачи их для исполнения судебным приставам-исполнителям.

Статистика свидетельствует о том, что в 2008 г. прокурорами выявлено 58,4 тыс. нарушений законодательства в деятельности судебных приставов, в том числе на 4,4% увеличилось число незаконных правовых актов (до 8,2 тыс.), подавляющее большинство из которых опротестовано. Об устранении выявленных нарушений внесено 10,4 тыс. представлений, направлено в суды 2,6 тыс. заявлений (+61,5%) на сумму 610 тыс. руб. По инициативе прокуроров к дисциплинарной и административной ответственности привлечено 3,3 тыс. виновных, предостережено 1,6 тыс. должностных лиц о недопустимости нарушения закона. Направлено 560 материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, по которым возбуждено 289 уголовных дел.

Зачастую судебные приставы-исполнители не принимали реальные и исчерпывающие меры по своевременному, полному и правильному исполнению судебных решений и актов других органов, проявляя при этом волокиту и безответственность, что порождало значительное количество жалоб и обращений заинтересованных граждан и юридических лиц. В 2008 г. прокурорами разрешено 42,4 тыс. жалоб по вопросам соблюдения законов об исполнительном производстве (+2,1%), из них около 9,3 тыс. (+3,5%) удовлетворено и нарушенные права граждан и юридических лиц восстановлены. прокурор надзор постановление административный

Учитывая, что одним из основных показателей качества работы судебных приставов-исполнителей является соотношение количества возбужденных исполнительных производств и оконченных в связи с фактическим исполнением исполнительных документов, этой службе все еще не удалось стать действенным инструментом, обеспечивающим конечный этап судопроизводства - реальное исполнение судебных решений. Нередки случаи, когда временная разница между поступлением исполнительного документа к судебному приставу-исполнителю и возбуждением исполнительного производства достигает нескольких месяцев. Зачастую нарушались установленные Федеральным законом «Об исполнительном производстве» сроки совершения тех или иных действий.

Судебными приставами-исполнителями не принимаются исчерпывающие меры к установлению наличия денежных средств и имущества должника. В подразделениях судебных приставов запросы с целью установления имущества направляются в соответствующие организации и учреждения в течение нескольких месяцев, а иногда и вовсе не направляются. Из-за отсутствия контроля со стороны судебных приставов многие запросы остаются неисполненными, в результате исполнительные документы длительное время находятся без движения либо не исполняются.

Например, в Белгородской области прокурорами выявлено 19,5 тыс. неисполненных службой судебных приставов постановлений по делам об административных правонарушениях из-за непринятия судебными приставами-исполнителями всех предусмотренных законодательством мер по выявлению имущества должников, необъявления розыска имущества должников при сумме штрафа в 100 руб., неприменения должностными лицами этих органов в отношении должников норм ст. 20.25 КоАП. Прокурорами внесены представления об устранении выявленных нарушений.

Главными судебными приставами субъектов Федерации не в полной мере исполняются возложенные на них обязанности. Так, не все изложенные прокурорами доводы о выявленных нарушениях законности находят свое отражение в ответах на представления; исчерпывающие меры по устранению причин и условий, способствующих нарушению закона, не принимаются.

Приведенный перечень нарушений процессуальных норм органами административной юрисдикции и законодательства, допускаемых иными органами и лицами, а также судебными приставами-исполнителями, не является исчерпывающим, однако акцентирует в силу их типичности внимание прокуроров именно на этих вопросах, что в свою очередь не исключает необходимости выявления и других имеющих место противоправных деяний.

1.4 Вопросы, подлежащие выяснению прокурором при проверке исполнения решения о наложении административного наказания

К методике проведения данного вида надзорных проверок следует прежде всего, отнести проверку соблюдения требований закона на стадии обращения к исполнению решения о наложении административного наказания (гл. 31 и 32 КоАП РФ). В этой связи выяснению в числе прочих подлежат следующие вопросы:

не нарушаются ли установленные ст. 31.3 сроки обращения постановления по делу об административном правонарушении к исполнению;

на законных ли основаниях (ст. 31.5) устанавливаются несудебными органами и должностными лицами отсрочка или рассрочка исполнения постановления по делу об административном правонарушении;

нет ли фактов непринятия вопреки требованиям ст. 31.6 КоАП мер по приостановлению исполнения вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении в случае принесения прокурором протеста на такое постановление либо его обжалования лицами, указанными в ст. 25.1 - 25.5 КоАП РФ;

выполняются ли требования о вручении либо направлении копии определения, вынесенного по вопросам об отсрочке, о рассрочке, приостановлении исполнения постановления по делу об административном правонарушении, а также о взыскании штрафа, наложенного на несовершеннолетнего, с его родителей или иных законных представителей, указанным в ч. 3 ст. 31.8 КоАП лицам;

всегда ли органом или должностным лицом выносятся постановления о прекращении исполнения постановления по делу об административном правонарушении при наличии оснований, указанных в ст. 31.7 КоАП;

не нарушается ли ст. 31.9 о прекращении срока давности исполнения постановления по делу об административном правонарушении;

уведомляется ли органом или должностным лицом, исполняющим постановление по делу об административном правонарушении, об окончании его исполнения орган или должностное лицо, вынесшие такое постановление. Это можно установить при проверке материалов по делам об административных правонарушениях;

нет ли фактов невозвращения органом или должностным лицом, исполняющим постановление по делу об административном правонарушении, такого постановления субъектам, вынесшим его, в случае невозможности его исполнения в полном объеме или частично;

своевременно ли направляются копии постановлений о наложении штрафа в кредитные и иные организации в случае неуплаты их в установленный ст. 32.2 КоАП РФ срок;

принимаются ли и насколько своевременно (т.е. до истечения срока давности исполнения постановления о назначении наказания) меры для обращения наложенного, но не исполненного взыскания в виде штрафа на имущество виновного путем направления постановления по делу об административном правонарушении в службу судебных приставов;

всегда ли во исполнение требований ст. 32.4 КоАП РФ судебными приставами-исполнителями либо органами внутренних дел принимаются меры по реализации возмездно изъятых либо конфискованных по решению суда вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения;

соблюдается ли уполномоченными на то органами установленная ст. 32.5 и 32.6 КоАП процедура исполнения решения судьи о лишении специального права, а также по возвращению изъятых документов их владельцам по истечении срока лишения специального права;

не нарушаются ли установленные во исполнение ч. 4 ст. 32.8 Кодекса правила содержания лиц, подвергшихся административному аресту, предусмотренные Положением о порядке отбывания административного ареста, утвержденным постановлением Правительства РФ от 02.10.2002 № 726, в том числе: а) соответствует ли предъявляемым требованиям специальный приемник органа внутренних дел, а также камеры содержания арестованных по решению суда лиц; б) проводится ли в отношении каждого подвергнутого названному наказанию лица дактилоскопирование и фотографирование, проходят ли они первичный медицинский осмотр; в) нет ли препятствий в получении передач во время содержания в специальном приемнике; г) выдается ли при освобождении по отбытии срока соответствующим лицам справка, в которой указываются срок нахождения под арестом и основания освобождения;

не имеют ли место случаи непринятия активных действий по исполнению решения суда об административном выдворении подвергшихся этому наказанию лиц за пределы Российской Федерации. Следует отметить, что согласно ч. 5 ст. 27.6 КоАП РФ до административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства по решению суда может содержаться в специальных приемниках, предназначенных для отбывания административного ареста. При этом срок такого содержания законом фактически не ограничен. При проверке специальных приемников следует обращать внимание на условия содержания подлежащих выдворению лиц;

исполняется ли лицом, в отношении которого вынесено постановление о дисквалификации, требование ст. 32.11 КоАП о немедленном прекращении управления юридическим лицом путем прекращения договора (контракта) на осуществление такой деятельности;

соблюдаются ли МВД России и министерствами внутренних дел, управлениями (главными управлениями) внутренних дел субъектов Федерации требования Положения о формировании и ведении реестра дисквалифицированных лиц, утвержденного постановлением Правительства РФ от 11.11.2002 № 805, в целях обеспечения учета лиц, дисквалифицированных на основании вступивших в силу постановлений судов о дисквалификации, а также для обеспечения заинтересованных лиц информацией о дисквалифицированных лицах;

не допускается ли при административном приостановлении деятельности применение мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения.

Приведенный перечень выясняемых в ходе проверок вопросов является далеко не исчерпывающим, однако достаточно детально отражает ключевые моменты, на которые необходимо обращать внимание в ходе проверок. При поступлении в прокуратуру жалоб и иной информации проверки будут носить более конкретный и узконаправленный характер.

При ознакомлении с постановлениями о привлечении к административной ответственности граждан и юридических лиц по каждому делу устанавливается, подтверждается ли их вина рассмотренными доказательствами, правильно и мотивированно ли дана квалификация правонарушения либо изложены основания прекращения производства по делу, обоснованно ли применено административное наказание и не выходит ли оно по своему виду, размерам (штраф) и срокам (лишение специального права, административный арест, дисквалификация, приостановление деятельности) за предусмотренные законом рамки (ст. 29.10 и 3.2 - 3.12 КоАП РФ).

Основной задачей прокурора при проведении проверки исполнения законов об административной ответственности является выявление в деятельности проверяемого специально уполномоченного органа или должностного лица несоответствия правоприменительных действий и принимаемых решений требованиям законодательных норм, а также фактов непринятия ими процессуально значимых решений в предусмотренных на то законом случаях. В этом смысле выявление прокурором любого отступления от требований законов в деятельности поднадзорных субъектов рассматриваемой категории и принятие им своевременных, адекватных совершенным противозаконным деяниям мер реагирования должно служить целям прокурорско-надзорной деятельности, сформулированным в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в том числе обеспечению единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина.

Исходя из задач, которые решаются поднадзорными прокурору органами и должностными лицами на протяжении всего процесса привлечения виновных лиц к административной ответственности, исходя из темы пособия следует выделить стадию обращения к исполнению решений о наложении административных наказаний, где проверяется законность выполнения действий, закрепленных в разд. V «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях» КоАП РФ.

Основной круг вопросов, подлежащих проверке, определяется прокурором с учетом следующих обстоятельств: а) характера предстоящей плановой проверки на выбранном объекте либо внеплановой проверки по конкретному сигналу; б) степени распространенности и повторяемости нарушений административного законодательства в целом по региону (району, городу, субъекту Федерации); в) числа лиц, привлекаемых к намеченной проверке (работники прокуратуры, специалисты, общественные помощники); г) контрольных сроков в случаях проведения проверки по поручению вышестоящего прокурора либо обращения соответствующего органа государственной власти.

Перечень вопросов, относящихся практически к каждой проверке:

1) принимались ли органом законодательной власти субъекта Федерации законы об административных правонарушениях и не противоречат ли они общим положениям и принципам, отнесенным КоАП РФ к установлению предметов ведения Российской Федерации в области данного законодательства;

2) не принимались ли в субъекте Федерации законы об административных правонарушениях с нарушением регламента и порядка, определенных конституцией и (или) уставом субъекта Федерации и федеральным законодательством;

3) нет ли в регионе противозаконной практики введения административной ответственности нормативными актами органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

При проверке прокурором особое внимание уделяется выполнению государственным органом либо должностным лицом, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, требований ст. 29.13 КоАП РФ об устранении причин и условий административного правонарушения, способствовавших его совершению.

Располагая поступившими сведениями о нарушениях государственным органом либо должностным лицом установленных законом сроков и порядка исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, прокурор, кроме того, в ходе проверки выясняет: причины неисполнения постановлений по конкретным делам, виновных в этом руководителей, должностных лиц (ст. 31.2, 31.3); соответствуют ли требованиям закона принятые должностными лицами решения о прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.7 КоАП).

Большое количество разноплановых государственных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях в пределах их подведомственности (подсудности), безусловно, предполагает знание некоторой специфики в методике проведения проверки исполнения законодательства в административной деятельности того или иного органа. Однако учитывая, что все основные положения и процессуальные вопросы, предусмотренные КоАП РФ, в равной мере обязательны для всех органов, наделенных административной юрисдикцией, рекомендации методического характера приемлемы и при осуществлении проводимых прокурором общенадзорных проверок по исполнению законодательства об административных правонарушениях.

В целях получения ответов на изложенные выше вопросы прокурор в ходе проверки исполнения закона изучает и анализирует следующие документы и материалы:

1) нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта Федерации и правовые акты органов местного самоуправления (при необходимости также знакомится с содержанием всех других документов, послуживших основанием для принятия того или иного правового акта);

2) статистические отчетные данные государственного органа по административной деятельности;

3) материалы дел об административных правонарушениях, рассмотренные соответствующим государственным органом (протоколы, постановления, другие находящиеся в деле материалы);

4) книги, журналы и другие формы учета зарегистрированных административных правонарушений, лиц, подвергнутых административному задержанию и приводу;

5) книги (журналы) учета о суммах наложенных и взысканных с виновных лиц штрафов;

6) учетные документы об исполнении других административных наказаний, примененных к виновным лицам;

7) жалобы, заявления граждан и их объединений, обращения и письма юридических лиц, поступившие в государственный орган по поводу нарушения их прав, решения, принятые по результатам проверок (а также материалы ранее проводимых проверок по поступившим жалобам и обращениям - объяснения и рапорты, докладные записки, справки, акты, заключения, предписания, распоряжения, приказы, протоколы оперативных совещаний);

8) представления об устранении причин правонарушений и полученные на них ответы.

На этапе реализации материалов проверки происходит оценка полученных материалов и формирование решений о мерах, которые необходимо принять для устранения выявленных нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Результаты прокурорских проверок при необходимости следует предавать широкой огласке, в том числе путем информаций и докладов прокуроров в коллективах соответствующих органов административной юрисдикции, а также участия прокурора в обсуждении коллегиальными органами актов прокурорского реагирования.

В случае выявления при проверке нарушений законодательства об административных правонарушениях прокурор принимает адекватные меры реагирования в соответствии со ст. 22-25¹ Закона о прокуратуре.

Например, в 2008 г. прокурорами принесено 112,3 тыс. протестов на не вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях (+9,8%) и 3,4 тыс. протестов - на вступившие в законную силу судебные решения (-9,7%). Подавляющее большинство из них удовлетворено. На 23,3% возросло количество дел об административных правонарушениях, рассмотренных судами, органами и должностными лицами, с участием прокурора (до 447,3 тыс.) и вынесением 377,5 тыс. актов о назначении административного наказания (+26,6%), в основном о правонарушениях (203,9 тыс.), совершенных несовершеннолетними (+35,3%), и по делам (118,0 тыс.), возбужденным прокурором (+26,9%). В порядке ст. 28.4 КоАП РФ прокурорами вынесено 293,9 тыс. постановлений о возбуждении дела об административном правонарушении. За неисполнение законных требований прокурора возбуждено 5,3 тыс. административных дел по ст. 17.7 КоАП РФ (+13,5%), по материалам которых наказано 4,6 тыс. лиц (+18,9%). Остальные находились на рассмотрении.

Прокурорами Республики Алтай, Белгородской, Владимирской, Ивановской, Калужской, Мурманской, Новосибирской, Орловской, Пензенской, Ростовской, Рязанской, Смоленской, Тверской, Ульяновской и Ярославской областей выявлены факты необоснованного возвращения территориальными органами Федеральной службы по труду и занятости (государственными инспекциями труда - ГИТ) субъектов Федерации постановлений прокуроров о возбуждении производства об административном правонарушении; отсутствия в постановлениях о прекращении производства по таким делам мотивов принятого решения; назначения административных штрафов по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ в размере ниже низшего предела, установленного санкцией нормы; нарушения сроков рассмотрения поступивших дел; наложения административных наказаний на лиц, которые не подлежали привлечению к ответственности; без учета отягчающих и смягчающих обстоятельств, что влекло отмену принятых постановлений по жалобам нарушителей и, как следствие, прекращение дел в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности, способствует распространенности нарушений законодательства, ущемляет права участников административных правоотношений, подрывает авторитет государственной власти.

Органами ГИТ России, Роспотребнадзора, Россельхознадзора и др. практически не использовались предусмотренные ст. 29.13 КоАП полномочия по внесению в органы государственной власти и местного самоуправления, их должностным лицам представлений о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению правонарушений, что нередко обусловливало повторное совершение административных правонарушений.

В целях устранения названных и других выявленных нарушений закона прокурорами на местах приняты меры прокурорского реагирования, а Генеральной прокуратурой Российской Федерации внесены представления соответствующим руководителям федеральных органов.

Глава 2. Прокурорский надзор за исполнением отдельных видов административных наказаний

2.1 Надзор за исполнением постановления о наложении административного штрафа

Прежде всего, следует отметить, что методические рекомендации к организации работы и проведению надзорных проверок в сфере исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях изложены в параграфах 1 и 4 гл. 1 пособия. Они в полной мере применимы и к вопросам прокурорского надзора за исполнением отдельных видов административных наказаний.

Базовые аспекты установления административной ответственности в виде штрафа регулируются ст. 3.5 КоАП РФ. Особенностью исполнения постановления о наложении административного штрафа (ст. 32.2 КоАП) является то, что в течение установленного срока он может быть уплачен самим лицом, привлеченным к ответственности. Этот срок составляет 30 дней со дня вступления постановления в законную силу (ст. 31.1) либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки (ст. 31.5 КоАП).

Если постановление о наложении административного штрафа вынесено в отношении несовершеннолетнего, у которого отсутствует самостоятельный заработок, то выносится решение о взыскании штрафа с его родителей или иных законных представителей (ст. 31.8). Помимо родителей законными представителями физического лица являются усыновители, опекуны или попечители (ст. 25.3). Требования к лицам, которые могут быть назначены опекунами или попечителями, устанавливаются ст. 146 Семейного кодекса РФ, согласно которой опекунами (попечителями) детей могут назначаться только совершеннолетние дееспособные лица. Не могут быть назначены опекунами (попечителями) лица, лишенные родительских прав.

Привлеченное к ответственности лицо в порядке исполнения постановления о наложении административного штрафа вносит сумму штрафа в банк или иную кредитную организацию. Факт исполнения постановления подтверждается копией платежного документа, выдаваемой лицу, производящему уплату соответствующей суммы. При отсутствии извещения об оплате - документа, свидетельствующего об уплате штрафа, по истечении 30 дней со срока, указанного в ч. 1 ст. 32.2, постановление приводится в исполнение в принудительном порядке. В этом случае соответствующие материалы направляются субъектом (судьей, органом, должностным лицом), вынесшим постановление, судебному приставу-исполнителю.

Меры принудительного исполнения установлены в ст. 68 Федерального закона «Об исполнительном производстве». Ими являются действия, указанные в исполнительном документе, или действия, совершаемые судебным приставом-исполнителем в целях получения с должника имущества, в том числе денежных средств, подлежащего взысканию по исполнительному документу. Эти действия подробно изложены в названной статье Закона.

Должностное лицо федерального органа исполнительной власти, его учреждения, структурного подразделения или территориального органа, а также иного государственного органа, уполномоченного осуществлять производство по делам об административных правонарушениях (за исключением судебного пристава-исполнителя), составляет протокол о нарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 Кодекса, в отношении лица, не уплатившего штраф (см. п. 1 ч. 2 и абз. 2 ч. 3 ст. 28.3 КоАП). Копия его направляется судье в течение трех дней со дня составления протокола.

Согласно ст. 30 Федерального закона «Об исполнительном производстве» в трехдневный срок со дня поступления исполнительного документа судебный пристав-исполнитель выносит постановление о возбуждении исполнительного производства. В постановлении устанавливается срок для добровольного исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе, причем он не может превышать пяти дней со дня получения должником постановления о возбуждении производства.

В ст. 98 этого Закона указано, что взыскание на заработную плату и иные виды доходов должника (привлеченного к ответственности лица) обращается при взыскании суммы, не превышающей 10 тыс. руб. Федеральным законодательством устанавливается очередность взыскания административного штрафа. Статьей 111 Федерального закона «Об исполнительном производстве» административные штрафы относятся к требованиям, удовлетворяемым в четвертую (последнюю) очередь. Нужно руководствоваться и правилами, предусмотренными ст. 99 и 101 данного Федерального закона. Необходимо иметь в виду, что за работником должно быть сохранено 50% заработка независимо от того, по скольким исполнительным документам производятся удержания из заработной платы и иных доходов. Нужно знать, что имеются виды доходов, на которые не может быть обращено взыскание. В ст. 101 Федерального закона «Об исполнительном производстве» указано около 20 таких видов доходов, на которые не может быть обращено взыскание. Поэтому встречаются ситуации, когда административный штраф невозможно удержать из заработной платы и иных видов доходов правонарушителя.

Если физическое лицо, подвергнутое административному штрафу, не работает или взыскание суммы штрафа из его заработной платы или из иных доходов невозможно, то постановление исполняется путем обращения взыскания на имущество, принадлежащее физическому лицу, в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. Порядок обращения взыскания на денежные средства и иное имущество должника урегулирован Федеральным законом «Об исполнительном производстве», в ст. 69 которого установлено, что обращение взыскания на имущество должника состоит из его изъятия и принудительной реализации. В первую очередь взыскание обращается на денежные средства должника в рублях и иностранной валюте, в том числе находящиеся в банках и иных кредитных организациях, путем изъятия и наложения ареста на соответствующие денежные средства и ценности. Если же денежных средств, необходимых для удовлетворения требований, содержащихся в исполнительном документе, недостаточно, то взыскание обращается на иное принадлежащее должнику имущество.