Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности

Анализ административных дел, возбужденных в отношении должностных и юридических лиц по результатам контрольных мероприятий, показал, что при рассмотрении указанных дел имеет место пренебрежение требованиями ст. 26.2 КоАП РФ, предусматривающей, что должностное лицо, в производстве которого находится дело, устанавливает наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность привлекаемого лица, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Это приводит к отсутствию объективности и справедливости при вынесении решения по административному делу, нарушению прав предпринимателей, их свободы экономической деятельности.

Так, в материалах административных дел, возбуждаемых в отношении предпринимателей, зачастую отсутствует информация о запланированности контрольных мероприятий, документы, подтверждающие обоснованность проведения внепланового мероприятия. Дела о соответствующих административных правонарушениях рассматриваются неуполномоченными лицами. Работниками милиции по результатам мероприятий по контролю зачастую составляются протоколы ареста товаров, транспортных средств и иных вещей на основании ст. 27.14 КоАП РФ, в то время как фактически ими производится изъятие указанных вещей в порядке ст. 27.10 КоАП РФ. При этом ими игнорируется требование закона о том, что арест применяется в случае, если предметы невозможно изъять и (или) сохранность может быть обеспечена без изъятия. В постановлениях о прекращении административных дел не решается должным образом вопрос об изъятых (арестованных) предметах.

Зачастую бездействием должностных лиц нарушаются нормы ст. 1.2 и 28.1 КоАП РФ, определивших в качестве задачи административного законодательства защиту законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, в том числе путем составления протокола в случаях выявления административного правонарушения.

Например, проверкой деятельности Государственного комитета по лицензированию и природопользованию одной из областей установлено, что отсутствовала практика взаимодействия комитета с иными органами в части направления материалов проверок, свидетельствующих о наличии в действиях лицензиатов составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 14.16. и ст. 15.12 КоАП РФ. По результатам проведенных комитетом проверок в отношении 22 лицензиатов принято решение о приостановлении действия лицензии в связи с выявленными нарушениями лицензионных требований и условий, а также требований Федерального закона № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» к документам, сопровождающим оборот алкогольной продукции, в ряде случаев продажу, алкогольной продукции со старыми марками. Выявленные факты содержали состав правонарушений, предусмотренных ч.ч. 2,3 ст. 14.16 и ч. 2 ст. 15.12 КоАП РФ. Вместе с тем, только об одном из них комитетом доведено до сведения органов внутренних дел, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях данной категории.

В нарушение ст. 28.2 КоАП РФ в протоколах об административных правонарушениях не называется статья КоАП РФ, предусматривающая ответственность за совершенные административные правонарушения, не указано событие административного правонарушения. Имеются факты несоответствия в протоколах и постановлениях установочных данных лиц, привлеченных к административной ответственности. Органами прокуратуры выявляются нарушения сроков рассмотрения протоколов об административных правонарушениях.

Протоколы в отношении субъектов предпринимательской деятельности в ряде случаев составляются с нарушением установленного ст. 28.5 КоАП РФ срока.

В нарушение ч. 1 ст. 29.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях в постановлениях по делам об административных правонарушениях зачастую отсутствует указание имени и отчества должностного лица, вынесшего постановление (указаны лишь инициалы); сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело, информация о получателе штрафа. В постановлениях о назначении административного наказания иногда отсутствуют отметка о вручении постановления, данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела, сведения о выяснении обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность, подлежащих обязательному выяснению. В материалах административных дел, в том числе в постановлениях по делам об административных правонарушениях, отсутствуют сведения о выяснении обстоятельств, исключающих производство по делам об административных правонарушениях. В ходе рассмотрения административных дел не выявляются причины и условия совершения административных правонарушений.

Органами прокуратуры устанавливаются и пресекаются факты, свидетельствующие об избирательном подходе и необъективном рассмотрении дел об административном правонарушении, что противоречит принципу равенства перед законом, установленному ст. 1.4 КоАП РФ.

Так, в одном из регионов постановлением по делу об административном правонарушении индивидуальный предприниматель К. привлечен органами Россельхознадзора к административной ответственности по ст. 10.8 КоАП РФ и подвергнут административному наказанию в виде штрафа за нарушения, выразившиеся в отсутствии на реализуемые им колбасные изделия ветеринарных сопроводительных документов и даты выработки продукции. За совершение аналогичного правонарушения возбуждено дело об административном правонарушении в отношении руководителя муниципального учреждения М. Однако в отношении данного лица дело было прекращено по основаниям ст. 2.9 КоАП РФ в связи с малозначительностью правонарушения. В отношении М. контролирующий орган ограничился устным замечанием. В качестве основания для прекращения дела в отношении М. по ст. 2.9 КоАП РФ указано на отсутствие вредных последствий совершенного деяния. Подобная ситуация имела место в отношении 48 лиц, освобожденных от административного наказания ввиду малозначительности правонарушения в 1 квартале 2008 г. Однако при принятии решений по делам об административных правонарушениях в отношении 149 лиц, привлеченных к административной ответственности в этот же период, вопрос о наличии (отсутствии) вредных последствий не принимался во внимание.

Выявляются факты необоснованного привлечения предпринимателей к административной ответственности.

Например, постановлениями начальника межрайонного отдела Управления Федеральной миграционной службы в одной из областей за использование трудовой деятельности 5 граждан Узбекистана при отсутствии разрешений на работу к административной ответственности привлечен директор ООО по ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ в виде штрафа в размере 250 тыс. руб. за каждое правонарушение. Однако санкция указанной статьи предусматривает ответственность должностного лица в виде штрафа в размере от 25 тыс. руб. до 50 тыс. руб.; на основании этого постановления начальника названного межрайонного отдела УФМС являлись незаконными. Данные постановления опротестованы межрайонным прокурором, протесты удовлетворены.

3.5 Надзор за исполнением требований законодательства о развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации

Органами государственной власти многих субъектов прилагаются значительные усилия по исполнению требований указанного Закона. В целях поддержки государственной политики по содействию развития субъектов малого и среднего предпринимательства ими принимаются действенные меры к созданию на территории регионов организаций, образующих структуру поддержки субъектов малого предпринимательства. Для эффективной реализации положений Федерального закона от 24.07.2007 №209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее - Закон № 209-ФЗ) практически во всех субъектах приняты нормативные правовые акты по вопросам развития малого и среднего предпринимательства, направленные на создание правовой основы поддержки малого и среднего предпринимательства, утверждены целевые программы по государственной поддержке и развитию малого предпринимательства.

Так, 05.05.2008 принят Закон Челябинской области «О развитии малого и среднего предпринимательства в Челябинской области», действует областная целевая программа государственной поддержки и развития малого предпринимательства в Челябинской области на 2006-2008 годы, утвержденная постановлением Законодательного Собрания Челябинской области. В настоящее время проведена общественная экспертиза проекта областной целевой программы развития малого и среднего предпринимательства в Челябинской области на 2009-2011 годы с объемом финансирования 258 млн. руб., в обсуждении которой приняли участие более 1400 предпринимателей региона, представителей общественных объединений предпринимателей и органов местного самоуправления.

В Краснодарском крае принят Закон Краснодарского края от 04.04.2008 «О развитии малого и среднего предпринимательства в Краснодарском крае», положениями которого определены полномочия органов государственной власти Краснодарского края по вопросам развития малого и среднего предпринимательства; установлены формы поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательств. Указанный закон направлен на создание правовой основы поддержки малого и среднего предпринимательства органами государственной власти Краснодарского края.

Во исполнение требований Закона № 209-ФЗ на территории ряда субъектов РФ уделяется особое внимание работе, направленной на развитие общественных организаций, представляющих интересы малого и среднего предпринимательства, как одному из важнейших инструментов взаимодействия органов власти и бизнеса, при органах власти субъектов и органах местного самоуправления создаются и функционируют общественные советы по развитию предпринимательства, торговли и сферы услуг; активно создается инфраструктура по поддержке малого и среднего предпринимательства. Во многих регионах уже функционирует развитая инфраструктура поддержки малого и среднего предпринимательства, работают государственные и муниципальные фонды поддержки малого и среднего предпринимательства, работают бизнес-инкубаторы, бизнес-центры, учебные и учебно-деловые центры, советы предпринимателей.

Так, во всех 43 городских округах и муниципальных районах Челябинской области приняты и действуют программы поддержки и развития предпринимательства с общим объемом финансирования в 2008 году за счет средств местных бюджетов более 13 млн. руб., в областном бюджете на софинансирование муниципальных программ предусмотрено 14,8 млн. руб. Также во всех муниципальных образованиях области созданы Советы по развитию малого и среднего бизнеса. Органами местного самоуправления области созданы 10 фондов поддержки малого предпринимательства.

Во Владимирской области 14.08.2008 состоялось заседание Координационного совета по взаимодействию и координации деятельности администрации области и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Решением координационного совета территориальным органам ФНС России, МЧС России, Ростехнадзора, Роспотребнадзора рекомендовано до 01.10.2008 принять меры по упорядочению надзорных мероприятий в отношении предприятий реального сектора экономики и повысить уровень взаимодействия и информационного обмена с целью сокращения дублирования проверок.

Между тем далеко не всегда исполнение норм законодательства о развитии малого и среднего предпринимательства находится на должном уровне, что препятствует успешной реализации государственной политики в сфере поддержки предпринимательства, преодолению административных барьеров и ограничений. Практически во всех регионах органами прокуратуры проводится активная работа по надзору за исполнением норм законодательства, направленных на поддержку и развитие малого и среднего предпринимательства, по приведению действующих нормативных правовых актов в соответствие с принятым 24.07.2007 Федеральным законом № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».

Так, несмотря на то, что практически при всех администрациях муниципальных районов Республики Мордовия созданы советы предпринимателей, во многих из них они организованы формально, составы советов не соответствуют действительности. В связи с этим районными прокурорами предложено определить порядки основания координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства и образовать новые совещательные органы.

Практика прокурорского надзора показывает, что далеко не во всех регионах действующие нормативные правовые акты, направленные на регулирование вопросов поддержки малого и среднего предпринимательства, а также долгосрочные целевые программы развития и поддержки предпринимательства приведены в соответствие с нормами Закона № 209-ФЗ. В ряде случаев нормативные правовые акты, принятые после вступления в силу данного Закона, в том числе установленные в региональных законах направления, принципы и виды поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, критерии отнесения субъектов предпринимательской деятельности к субъектам малого или среднего предпринимательства, порядок предоставления финансовой поддержки предпринимателям и т.д., противоречат федеральному законодательству.

Органами местного самоуправления не приведены в соответствие с действующим законодательством нормативные акты, регламентирующие порядок предоставления индивидуальным предпринимателям кредитов из бюджетов муниципальных образований 01.01.2008 согласно подп. 2 ч. 2 ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии из бюджетов субъектов Российской Федерации предоставляются юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг в случае и в порядке, установленных законами субъектов Российской Федерации о бюджете субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации..

Например, в Новосибирской области в 2008 году опротестованы положения ч. 4 ст. 7 Закона Новосибирской области от 19.12.1997 «О государственной поддержке малого предпринимательства в Новосибирской области», предусматривающие возможность предоставления финансовой поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации в форме субвенций в нарушение ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации и ст. 17 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», с одновременным внесением в Новосибирский областной Совет депутатов законопроекта о внесении изменений в указанный Закон. Протест и законопроект рассмотрены Новосибирским областным Советом депутатов. Законом от 06.05.2008 № 231-ОЗ в Закон Новосибирской области от 19.12.1997 № 90-ОЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Новосибирской области» внесены соответствующие изменения.

Прокурорами только двух районов Курской области принесено 9 протестов на решения представительных органов муниципальных образований и постановления глав муниципальных образований, регламентирующие порядок предоставления кредитов юридическим лицам из муниципального бюджета. Данные акты были приняты на основании статей 76, 77 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которые утратили силу с 01.01.2008 в связи с введением в действие Федерального закона от 24.07.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

Нарушения требований Закона № 209-ФЗ допускаются во многих субъектах Российской Федерации, поэтому прокурорами субъектов Российской Федерации уделяется пристальное внимание вопросам надзора за исполнением требований данного Закона, принимаются своевременные и адекватные меры реагирования.

Наиболее часто выявляемые прокурорами нарушения связаны с непринятием программ развития малого и среднего предпринимательства, несоответствием имеющихся программ действующему законодательству, с невыполнением законодательных требований по ведению реестров субъектов малого и среднего предпринимательства - получателей государственной и муниципальной поддержки, а также с несоблюдением основных принципов поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

В нарушение требований Закона № 209-ФЗ, п. 25 ч. 1 ст. 15 Закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которым к вопросам местного значения муниципального района отнесено содействие развитию малого и среднего предпринимательства, администрациями муниципальных образований должные меры не принимаются. Несмотря на то, что Закон № 209-ФЗ вступил в силу с 01.01.2008, до настоящего времени муниципальные правовые акты, необходимые для реализации положений этого Закона и, соответственно, поддержки и развития малого и среднего предпринимательства, органами местного самоуправления во многих регионах не приняты. В случае же принятия соответствующих правовых актов не предусмотрено их финансирование из местных бюджетов. Кроме того, не уделяется внимание формированию инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований и обеспечению ее деятельности, не оказывается реальное содействие деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, и структурных подразделений указанных организаций.

В ряде случаев принятые районные муниципальные целевые программы развития предпринимательства не предусматривают меры по поддержке субъектов среднего предпринимательства. При этом муниципальными образованиями анализируется только деятельность субъектов малого предпринимательства, в то время как государственная политика направлена также на развитие среднего предпринимательства. Анализ проводится неполно, не исследуются причины и условия, способствующие снижению или росту развития малого и среднего предпринимательства, эффективность применения мер по его развитию. Иногда такие программы носят декларативный характер, свидетельствуют о формальном подходе органов местного самоуправления к развитию малого и среднего предпринимательства, о самоустранении органов местного самоуправления от реализации государственной политики в данной сфере, достижения целей, определенных Законом № 209-ФЗ, о непринятии мер к обеспечению занятости населения и увеличению налогового дохода местного бюджета.

Так, в рамках муниципальной целевой программы «Развития и поддержки малого предпринимательства в городе Курске на 2006 - 2008 годы» постановлением администрации г. Курска от 08.11.2007 с целью создания инфраструктуры для дальнейшего развития малого предпринимательства в производственной сфере с 01.12.2007 в г. Курске создано муниципальное учреждение «Городской бизнес-инкубатор». Постановлением администрации г. Курска от 03.12.2007 утверждены структура и штатная численность учреждения; распоряжением комитета по управлению муниципальным имуществом города Курска от 28.12.2007 за учреждением на праве оперативного управления закреплено помещение муниципального нежилого фонда площадью 271,8 кв. м. Однако площадь, предоставленная учреждению, не соответствует общим требованиям к бизнес-инкубатору и порядку предоставления помещений и оказанию услуг субъектам малого предпринимательства в бизнес-инкубаторе, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 25.04.2008 № 119 «О мерах по реализации в 2008 году мероприятий по государственной поддержке малого предпринимательства», согласно которым общая площадь нежилых помещений бизнес-инкубатора должна составлять не менее 900 кв. м, при этом площадь, предназначенная для размещения субъектов малого предпринимательства, должна составлять не менее 85% от полезной площади бизнес-инкубатора, а оставшаяся часть площади может использоваться исключительно в целях, указанных в п. 1.6 настоящих Требований. В соответствии с Положением о муниципальном учреждении «Городской бизнес-инкубатор» основными задачами и целями деятельности бизнес - инкубатора является создание благоприятных условий для развития малого предпринимательства в производственной, научно-технической, инновационной сфере путем создания материально-технической, экономической, информационной и социальной базы для становления, развития, подготовки к самостоятельной деятельности малых предприятий. В ходе же проведенной прокурорской проверки установлено, что фактически данное муниципальное учреждение не осуществляло ряд видов деятельности, предусмотренных Положением, в том числе таких как: предоставление права пользоваться помещением бизнес-инкубатора, осуществление бухгалтерского учета, секретарские услуги, консультирование по вопросам коммерческой деятельности и управления предприятия, исследование конъюнктуры рынка, юридическое сопровождение деятельности, подбор персонала, деятельность по связям с общественностью, разработка бизнес-планов, содействие в привлечении инвестиций. Кроме того, согласно Положения о муниципальном учреждении «Городской бизнес-инкубатор», утвержденного постановлением администрации г. Курска от 08.11.2007, комплекс услуг, предоставляемых бизнес-инкубатором субъектам малого предпринимательства, заключившим договоры с бизнес-инкубатором, должен оказываться в соответствии с расценками, утвержденными постановлением администрации г. Курска, вместе с тем данный муниципальный правовой акт принят не был.

В целях устранения выявленных нарушений законодательства, недопущения нарушений прав субъектов предпринимательской деятельности и побуждения органов местного самоуправления к участию в реализации государственной политики в сфере поддержки субъектов малого и среднего бизнеса органы прокуратуры Курской области в органы местного самоуправления внесли 146 представлений об устранении нарушений закона, 41 предостережение о недопустимости нарушения закона, направили 64 предложения о разработке и принятии муниципальных целевых программ по развитию малого и среднего предпринимательства.

В нарушение требований п. 4 ст. 3, пп. 1, 5 ст. 1, ст. 11, п. 4 ст. 13, ст. 17, п. 1 ст. 18 Закона № 209-ФЗ, а также п. 28 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в администрациях муниципальных образований не разработаны и не утверждены программы развития малого и среднего предпринимательства, не образованы координационные и совещательные органы в области развития малого и среднего предпринимательства.

Прокурором одного из районов Смоленской области в муниципальные образования внесено 15 представлений об устранении нарушений Закона № 209-ФЗ, по результатам рассмотрения которых вопросы о разработке муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства на территории всех поселений вынесены на очередные заседания Советов депутатов. Для устранения аналогичных нарушений прокурорами иных районов области внесено 114 представлений, акты прокурорского реагирования находятся в стадии рассмотрения.

В первом полугодии 2008 г. одной из межрайонных прокуратур Новгородской области объявлены 20 предостережений главам сельских поселений в связи с непринятием программ развития малого и среднего предпринимательства. Впоследствии принесены 17 протестов на постановления администраций сельских поселений об утверждении программ развития малого и среднего предпринимательства в сельских поселениях на 2008-2011 годы, в нарушение п. 1 ч. 5 ст. 14 Закона № 209-ФЗ не определивших документы, на основании которых субъектам предпринимательства оказывается поддержка в установленном законом порядке. Протесты рассмотрены, правовые акты приведены в соответствие с законом.

В целях создания условий для развития малого и среднего предпринимательства на территории одного из районов Новосибирской области прокурором внесены представления главам 16 муниципальных образований с требованиями осуществления нормативного регулирования в соответствии с п. 4 ст. 3, п. 1 ст. 11, п. 4 ст. 13 Закона №209-ФЗ, п. 28 ч. 1 ст. 14, п. 25 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части принятия муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства и нормативных правовых актов, регулирующих порядок создания координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства органами местного самоуправления. Аналогичные нарушения выявлены прокурорами и иных районов области, что послужило основанием для внесения 247 представлений главам муниципальных образований. По результатам рассмотрения представлений органы местного самоуправления приступили к разработке программ развития малого и среднего предпринимательства, приняты правовые акты, регулирующие порядок создания координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства органами местного самоуправления.

В связи с отсутствием в некоторых сельских поселениях и муниципальных районах Краснодарского края программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства, а в ряде случаев - финансирования указанных программ и в целях устранения подобных нарушений прокурорами внесено 64 представления, в связи с непринятием органами местного самоуправления мер по созданию координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства, - 27 представлений.

Действующие в муниципальных образованиях области целевые программы развития и поддержки малого и среднего предпринимательства зачастую содержат существенные недостатки, не соответствуют требованиям Закона № 209-ФЗ. В нарушение пп. 2, 5 и 6 ст. 14, п. 3 ст.15, ст. 16 Закона № 209-ФЗ в программах развития субъектов малого предпринимательства не определены документы, необходимые для получения государственной поддержки, и сроки рассмотрения обращений субъектов малого и среднего предпринимательства за оказанием государственной поддержки, требования к организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, условия и порядок оказания поддержки субъектам малого предпринимательства. Кроме того, не указываются объемы и источники финансирования мероприятий в соответствующих целевых программах, отсутствуют положения, регулирующие условия и порядок оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру их поддержки. В ряде случаев принятые в регионах программы предусматривают оказание государственной поддержки только субъектам малого предпринимательства, меры же по поддержке субъектов среднего предпринимательства в них не установлены.

Так, в нарушение требований ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предъявляемых к долгосрочной целевой программе, Программа по развитию малого предпринимательства на 2006-2008 годы в одном из районов Курской области не содержала сведений об исполнителе, источниках и объемах финансирования запланированных мероприятий. Не были запланированы мероприятия информационной, консультационной поддержки, а также поддержки в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников субъектов предпринимательства, как это предусмотрено ст. 16 Закона № 209-ФЗ. Кроме того, специальный орган по вопросам развития малого и среднего предпринимательства в структуре администрации не создан. В целях устранения выявленных нарушений приняты необходимые меры прокурорского реагирования, нарушения устранены.

Прокурором одного из районов Новгородской области принесены 17 протестов на постановления администраций сельских поселений об утверждении программ развития малого и среднего предпринимательства в сельских поселениях на 2008-2011 годы, в нарушение п. 1 ч. 5 ст. 14 Закона № 209-ФЗ не определивших документы, на основании которых субъектам предпринимательства оказывается поддержка в установленном законом порядке. Все протесты удовлетворены.

Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, оказывающими поддержку субъектам малого и среднего предпринимательства, не в полной мере выполняются требования ст. 8 Закона № 209-ФЗ и постановления Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 № 358 «Об утверждении Положения о ведении реестров субъектов малого и среднего предпринимательства - получателей поддержки и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными реестрами» по ведению реестров субъектов малого и среднего предпринимательства - получателей такой поддержки. В ряде случаев органами местного самоуправления вообще не ведутся соответствующие реестры.

Например, проверкой исполнения органами местного самоуправления районов Удмуртской Республики положений Закона № 209-ФЗ установлено, что в некоторых муниципальных образованиях программы развития субъектов малого и среднего предпринимательства не приняты либо не финансируются, инфраструктура поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства не сформирована, реестры субъектов малого и среднего предпринимательства - получателей поддержки не ведутся. По результатам проверки прокурорами главам муниципальных образований внесено 72 представления об устранении нарушений закона, по итогам рассмотрения которых нарушения устранены.

В Республике Алтай органами местного самоуправления необходимые реестры не велись в связи с оказанием поддержки небольшому количеству индивидуальных предпринимателей. Представителями прокуратур в ходе проверок были даны разъяснения ст. 8 Закона № 209-ФЗ, внесены представления, по результатам рассмотрения которых главами администраций приняты распоряжения о формировании указанных реестров.

В ряде случаев нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также утвержденными ими программами развития и поддержки малого и среднего предпринимательства нарушаются основные принципы поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, установленные ст. 14 Закона № 209-ФЗ, в частности, принцип обеспечения равного доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к получению поддержки.

Например, прокурорской проверкой соответствия действующему законодательству положений постановления Кабинета Министров одной из республик «О порядке возмещения (субсидирования) из республиканского бюджета Республики части затрат на уплату процентов по кредитным договорам с российскими кредитными организациями (включая лизинговые платежи по лизинговым договорам с российскими лизинговыми компаниями), заключенным юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, зарегистрированными на территории Республики» было установлено, что указанным постановлением предусмотрен перечень оснований, по которым не принимались заявки на субсидирование части затрат на уплату процентов по кредитным договорам с российскими кредитными организациями (включая лизинговые платежи по лизинговым договорам с российскими лизинговыми компаниями), заключенным юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, что противоречит ч. 1, ч. 3, ч. 6 ст. 14, Закона № 209-ФЗ. В целях приведения нормативного акта в соответствие с федеральным законодательством прокуратурой республики в адрес Премьер-министра республики внесено представление.

Прокуратурой одного из городов Новосибирской области установлен факт нарушения принципа обеспечения равного доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к получению поддержки в соответствии с условиями ее предоставления, установленными федеральными, региональными и местными программами развития малого и среднего предпринимательства. Так, согласно Положения об оказании финансовой поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства в форме субсидирования части процентных выплат по банковским кредитам за счет средств бюджета города, утвержденного постановлением мэра города, величина субсидии определяется индивидуально для каждого субъекта малого и среднего предпринимательства, но не выше Ѕ ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, что противоречило абзацу 2 раздела 3 «Условия предоставления поддержки» городской целевой программы по развитию и поддержке малого и среднего предпринимательства в городе на 2008 - 2010 годы. Прокурором принесен протест, по результатам рассмотрения которого выявленные нарушения устранены.

Постановлением Правительства одной из республик был утвержден Порядок проведения конкурсного отбора юридических лиц на право получения государственной финансовой поддержки в форме государственной гарантии, содержащий нормы, незаконно ограничивающие право отдельных предпринимателей на получение государственной поддержки. В частности, отдельными положениями Порядка предусмотрена необходимость предоставления для участия в конкурсе в числе иных документов справки налогового органа об отсутствии в отношении претендента процедуры банкротства, об отсутствии просроченной задолженности по платежам в бюджетную систему и о фактически уплаченных претендентом налогах в разрезе федерального, республиканского и местного бюджетов за последние два года и за истекший отчетный период текущего года, а также предоставления бухгалтерской отчетности за два предыдущих финансовых года и последний отчетный период, что ограничивало право претендентов, период деятельности которых не превышал двух лет, на участие в конкурсе. В связи с ограничением указанными положениями Порядка прав предпринимателей, но при этом отсутствием норм, противоречащих федеральному законодательству, прокуратурой республики в адрес Главы республики, Председателя Правительства направлено предложение в порядке ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» о внесении в указанный Порядок соответствующих изменений. Предложение рассмотрено, Правительством республики разработан проект акта о внесении изменений.

В некоторых субъектах Российской Федерации выявлены нарушения ч. 2 ст. 6 Закона № 209-ФЗ, где установлено, что основной целью государственной политики в области развития малого и среднего бизнеса является в том числе обеспечение благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства. Подобные нарушения, в частности, выражаются в несоблюдении положений ст. 18 Закона № 209-ФЗ, которой установлен запрет продажи переданного субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, имущества, переуступка прав пользования им, передача прав пользования им в залог и внесение прав пользования таким имуществом в уставный капитал любых других субъектов хозяйственной деятельности.

Так, проверка, проведенная прокуратурой Тульской области, показала, что в одном из муниципальных образований принцип обеспечения благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства грубо нарушается. Решением городской Думы был утвержден прогнозный план (программа) приватизации муниципального имущества указанного муниципального образования на 2008-2009 годы, в соответствии с которым в план (программу) приватизации муниципального имущества были включены отдельные помещения, используемые по договорам аренды предпринимателями - представителями малого бизнеса. При принятии данного решения представительным органом муниципального образования не были учтены требования федерального законодательства, возлагающие на органы местного самоуправления обязанность создавать благоприятные условия для участия представителей малого и среднего бизнеса в формировании и реализации государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства. В целях устранения нарушений ст. 6, 18 Закона № 209-ФЗ прокуратурой области было внесено представление в городскую Думу. По результатам рассмотрения представления в муниципальный правовой акт были внесены изменения, в силу которых в соответствии со ст. 18 вышеназванного Закона подлежат в установленном порядке исключению из прогнозного плана (программы) приватизации помещения, переданные в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, отвечающим требованиям указанного Закона и соответствующим критериям муниципальной программы развития малого и среднего предпринимательства. В отношении указанных субъектов в установленном порядке принято решение об оказании имущественной поддержки.

3.6 Особенности тактики и методики прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности

В процессе проверки исполнения законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности прокурорами должны быть охвачены следующие объекты и вопросы.

Объектами проверки являются: органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и иные государственные органы, обладающие контрольно-надзорными полномочиями, органы внутренних дел.

При проведении проверки следует обращать внимание на соблюдение прав и законных интересов предпринимателей, нарушения их свободы экономической деятельности, а не на весь спектр нарушений в деятельности проверяемых органов.

В целях эффективной защиты прав предпринимателей прокурорам необходимо периодически проверять:

законность правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и государственными контролирующими органами в сфере предпринимательской деятельности, в том числе установление ими различных административных барьеров (введение необоснованных процедур и запретов, ограничение конкуренции и предоставление отдельным лицам преференций и привилегий, истребование излишних документов, установление не предусмотренных законом сборов и платежей, незаконное взимание платы за оказание услуг и др.);

соблюдение государственными контролирующими органами требований Федерального закона от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (пределы установленных полномочий, порядок проведения мероприятий по контролю и оформления результатов, принимаемые меры по фактам нарушений и т.д.);

исполнение требований Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (своевременное принятие и надлежащее исполнение программ развития малого и среднего предпринимательства, обеспечение равного доступа субъектов предпринимательской деятельности к получению поддержки в установленном порядке и др.).

С учетом наиболее распространенных нарушений прав предпринимателей, названных выше, в ходе проверок прокурорам необходимо обращать внимание на выявление и устранение фактов:

дублирования контрольных действий;

ограничения свободы экономической деятельности;

создания административных барьеров;

использования проверок для оказания административного давления на предпринимателей;

необоснованного вмешательства в экономическую деятельность предприятий, незаконного приостановления либо прекращения их деятельности;

вовлечения правоохранительных и контролирующих органов в хозяйственные споры между коммерческими структурами;

незаконного применения к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер принуждения и ответственности;

нарушений законодательства при рассмотрении заявлений и иных обращений хозяйствующих субъектов.

При проведении проверок необходимо выяснить следующее:

1. Издавались ли органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и иными государственными органами, обладающими контрольно-надзорными полномочиями, незаконные правовые акты, регулирующие вопросы осуществления предпринимательской деятельности и государственного контроля (надзора), в том числе с превышением предоставленных полномочий, ограничивались ли ими права хозяйствующих субъектов путем установления различного рода условий, не предусмотренных действующим законодательством; допускались ли факты введения не предусмотренных законом сборов и обязанностей в отношении субъектов предпринимательской деятельности; не содержат ли указанные правовые акты признаки коррупциогенности.

2. Исполняется ли требование Указа Президента Российской Федерации от 15.05.2008 № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» об обеспечении приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов в части, касающейся административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности и избыточного контроля (надзора) за деятельностью субъектов малого и среднего предпринимательства, в соответствие с законодательством Российской Федерации.

3. Ущемлялись ли права предпринимателей недобросовестной конкуренцией, связанной с нарушениями антимонопольного законодательства, законодательства о размещении заказов на поставки товаров для государственных нужд. При этом необходимо проверить:

а) имеют ли место случаи ограничения конкуренции и неправомерного предоставления льгот отдельным хозяйствующим субъектам; допускались ли факты злоупотребления хозяйствующих субъектов доминирующим положением на рынке, заключались ли ими соглашения, направленные на ограничение конкуренции; допускалось ли совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов государственной власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов; выявлялись ли факты наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами органов государственной власти, в частности, функциями и правами органов государственного контроля и надзора;

б) вводились ли неправомерные ограничения в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, устанавливались ли запреты и ограничения в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

в) допускалось ли необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами;

г) устанавливались ли запреты и ограничения в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иные ограничения прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

д) выдавались ли хозяйствующим субъектам указания о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

е) устанавливались ли для приобретателей товаров ограничения выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

ж) при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд:

включались ли в состав конкурсной комиссии заинтересованные лица, в частности, входящие в состав органа управления одного из участников размещения заказа;

допускались ли факты включения в конкурсную документацию дополнительных требований к участникам размещения заказа непредусмотренных законодательством, которые необоснованно ограничивали бы их число и препятствовали развитию добросовестной конкуренции среди субъектов предпринимательской деятельности;

допускались ли факты несвоевременного размещения извещений о проведении открытых конкурсов;

выявлялись ли факты отсутствия в извещениях о проведении открытых конкурсов необходимых сведений (о количестве поставляемого товара, об объеме выполняемых работ, о сроке, месте и порядке предоставления конкурсной документации и др.);

имели ли место факты безосновательного признания комиссией конкурса несостоявшимся;

допускались ли факты отсутствия в протоколах оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсах законодательно предусмотренных сведений о решении каждого члена комиссии о присвоении заявкам на участие в конкурсе значений по каждому из предусмотренных критериев оценки заявок на участие в конкурсе, что не позволяет объективно оценить правомерность принятых в рамках конкурсов решений и обоснованность присвоения заявкам тех или иных порядковых номеров при определении победителя конкурса;

имели ли место факты переговоров комиссии с победителем конкурса, что является основанием для признания конкурса недействительным.

4. В целях установления нарушений законодательства и прав субъектов предпринимательской деятельности в сфере осуществления государственного контроля (надзора), в том числе выявления коррупционных проявлений в действиях должностных лиц органов государственного контроля (надзора), необходимо проверить:

нарушаются ли в ходе проведения мероприятий по государственному контролю основные принципы защиты свободы экономической деятельности, установленные ст. 3 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»;

соблюдаются ли установленные законом требования к организации и проведению мероприятий по контролю, нарушаются ли при проведении таких мероприятий предусмотренные законом ограничения;

имеют ли место факты проведения мероприятий по контролю неуполномоченными на то должностными лицами;

соответствует ли предмет проводимых мероприятий по контролю компетенции органа государственного контроля (надзора), затрагивались ли в ходе проведения мероприятий по контролю (надзору) вопросы, выходящие за рамки предмета проверки;

допускаются ли факты проведения мероприятий по контролю в отсутствие должностных лиц проверяемой организации либо индивидуального предпринимателя;

имеются ли случаи незаконного взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю;

допускается ли непосредственное получение органами государственного контроля (надзора) отчислений от сумм, взысканных с юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю;

превышаются ли предоставленные действующим законодательством полномочия по контролю (надзору), в том числе допускаются ли факты истребования документов, не относящихся к предмету проверки, а также неправомерного изъятия оригиналов учредительных и иных документов и др.;

соблюдаются ли государственными контролирующими (надзирающими) органами установленные законом сроки и периодичность мероприятий по контролю;

имеются ли факты проведения необоснованных внеплановых проверок хозяйствующих субъектов;

обжаловались ли действия (бездействие) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю, (куда, с каким результатом);