Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране и использовании водных объектов

Размещено на http://www.allbest.ru/

АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ОБ ОХРАНЕ И ИСПОЛЬЗОВАНИИ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ

С.И. Баскакова

Москва 2009

Рецензенты:

Н.М. Коршунов, доктор юридических наук, профессор;

Т.А. Диканова, доктор юридических наук, профессор;

А.Ю. Винокуров, доктор юридических наук, доцент;

С.Н. Гаджикурбанов, начальник отдела по надзору за исполнением законов в экологической сфере Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Баскакова, С.И. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране и использовании водных объектов: метод. пособие / С.И. Баскакова Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2009. - 92 с.

В пособии на основе положений действующего законодательства и с учетом правоприменительной практики изложены основные рекомендации по организации и осуществлению прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране и использовании водных объектов.

Пособие предназначено для прокуроров территориальных и природоохранных прокуратур, иных прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законодательства об охране и использовании водных объектов. Оно также может оказаться полезным для работников других правоохранительных и контролирующих органов, аспирантов и соискателей, избравших сферой своих научных интересов исследование проблем законности в области охраны окружающей среды и природопользования.

Оглавление

прокурорский проверка водный ресурс

Введение

1. Нормативно-правовое регулирование отношений в сфере охраны и использования водных объектов и система органов, осуществляющих управление в рассматриваемой сфере

1.1 Нормативно-правовое регулирование отношений в сфере охраны и использования водных объектов

1.2 Система органов, осуществляющих управление в сфере охраны и использования водных объектов, и их компетенция

2. Организация работы по надзору за исполнением законодательства об охране и использовании водных объектов

2.1 Основные источники информации о состоянии законности

2.2 Аналитическая работа прокурора

2.3 Планирование работы прокурора

3. Проведение прокурорских проверок исполнения законодательства об охране и использовании водных ресурсов

3.1 Проверка в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления

3.2 Проверка в Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и его территориальных органах

3.3 Проверка в Федеральном агентстве водных ресурсов и его территориальных органах

3.4 Проверка в Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органах

3.5 Проверка в Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальных органах

3.6 Проверка в Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и ее территориальных органах

3.7 Проверка в Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и его территориальных органах

3.8 Проверка в Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальных органах

4. Средства прокурорского реагирования на нарушения законодательства в сфере охраны и использования водных объектов и типичные нарушения водного законодательства

4.1 Типичные нарушения водного законодательства

4.2 Средства прокурорского реагирования на нарушения законодательства в сфере охраны и использования водных объектов

Заключение

Список рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Введение

В соответствии со ст. 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

На заседании Совета Безопасности 30 января 2008 г. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев определил, что обеспечение экологической безопасности является темой общенационального значения.

Конституция провозгласила, что высшей ценностью является человек, его права и свободы. Поэтому, принимая любое политическое, экономическое и управленческое решение, властные структуры должны предвидеть последствия их влияния на каждого гражданина. В числе последствий - состояние экологической ситуации в стране. В связи с этим экологические показатели могут в значительной мере свидетельствовать о здоровье населения.

Природные ресурсы, в том числе вода, используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции РФ). В силу ст. 58 Конституции России обязанностью каждого является сохранение природы и окружающей среды, бережное отношение к природным богатствам. Среди множества экологических проблем первостепенное значение имеет обеспечение населения доброкачественной водой. Право на общее водопользование Водным кодексом Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (далее - ВК РФ или Кодекс) закреплено за всеми гражданами Российской Федерации. Это не означает, что иностранные граждане и лица без гражданства не обладают подобным правом. Частью 3 ст. 62 Конституции России определено, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

В постановлении Правительства РФ от 06.03.1998 № 292
«О Концепции Федеральной целевой программы «Обеспечение населения России питьевой водой» и осуществлении первоочередных мероприятий по улучшению водоснабжения населения» определены основные направления программных мероприятий и механизмы их реализации, необходимые для эффективного решения проблемы обеспечения населения Российской Федерации питьевой водой. В программе предусматриваются разработка и реализация инвестиционных, научно-технических и инновационных подпрограмм.

Проблемы улучшения водоснабжения населения и качества питьевой воды имеют общегосударственное значение и требуют комплексного решения.

Вода является важнейшим компонентом окружающей среды. Она обеспечивает экономическое, социальное и экологическое благополучие населения. Обеспечение населения питьевой водой гарантированного качества продолжает оставаться одной из приоритетных проблем, решение которой необходимо для сохранения здоровья и повышения уровня жизни населения.

Водные объекты имеют многофункциональное значение и могут использоваться для питьевого и хозяйственно-питьевого водоснабжения, промышленности, энергетики, транспорта, сельского хозяйство, добычи полезных ископаемых, лесного хозяйства, пожарной безопасности, нужд обороны и других целей.

Загрязнение водных объектов - источников питьевого водоснабжения при недостаточной эффективности работы водоочистных сооружений влечет за собой ухудшение качества подаваемой потребителям питьевой воды и создает серьезную опасность для здоровья населения во многих регионах России, обусловливает высокий уровень заболеваемости кишечными инфекциями, гепатитом, увеличивает степень риска воздействия на организм человека канцерогенных и мутагенных факторов.

Основными источниками загрязнения водных объектов являются поверхностный сток атмосферных осадков, поступающих через ливневые канализации и непосредственно с рельефа местности, недоочищенные промышленные и хозяйственно-бытовые сточные воды жилищно-коммунального хозяйства городов, интенсивная застройка водоохранных зон и возведение индивидуальных очистных сооружений.

Загрязнение вод и наступление вследствие этого иных отрицательных последствий для окружающей среды происходит по большей части в результате нарушений правил хранения, перевалки, транспортировки веществ, которые в силу присущих им физико-химических свойств и (или) иных особенностей могут создать угрозу для жизни или здоровья человека, нанести вред окружающей среде. Кроме того, негативное воздействие на состояние водных экосистем оказывают затонувшие и длительное время находящиеся в воде плавсредства, поскольку являются источником постоянного поступления в воду нефтепродуктов, продуктов коррозии металлов и других вредных веществ. Резко возросло бактериальное загрязнение поверхностных водоемов. В значительной степени это связано с ежегодно увеличивающимся числом аварийных сбросов неочищенных сточных вод, крайне неудовлетворительным состоянием канализационных коллекторов и нарушением в большинстве случаев режима обеззараживания стоков, сбрасываемых предприятиями коммунального хозяйства.

В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон об ООС) экологическая безопасность определена как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

Приоритетным направлением развития водного хозяйства должно стать радикальное улучшение условий воспроизводства и охраны водных объектов, проведение водоохранных мероприятий на водосборе, совершенствование системы мониторинга состояния водных объектов и контроля за соблюдением правил водопользования, разработка нормативных правовых документов, замена устаревших норм и правил, научно-технических документов по методам подготовки и средствам контроля качества и транспортировки питьевой воды в целях повышения технологической и санитарной надежности систем и сооружений хозяйственно-питьевого водоснабжения городов и сельских населенных пунктов.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют меры по охране водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, утверждают перечень объектов, подлежащих региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов.

Неудовлетворительное качество поверхностных и подземных вод, морской среды обусловливает необходимость усиления прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране водных объектов, консолидации сил и средств природоохранных и правоохранительных органов в борьбе с нарушениями. Деятельность прокуратуры по надзору за исполнением водного законодательства включает надзор за исполнением природоохранного законодательства не только на акватории водного объекта и его водоохранной зоны, но и на всей водосборной площади.

Надзор за исполнением законодательства об охране водных объектов и использовании водных ресурсов является одним из важнейших направлений деятельности прокурора и осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре).

Прокурорский надзор в современных условиях является универсальной формой государственного контроля за исполнением действующих на территории страны законов от имени государства. Важность этого положения заключается в том, что, осуществляя прокурорский надзор, прокурор защищает интересы государства и общества. Эта функция не может осуществляться никакими другими государственными органами, организациями.

Исходя из содержания действующего Закона о прокуратуре, надзорная функция органов прокуратуры носит очень широкий, но достаточно конкретный характер. В целом прокурорский надзор является наиболее эффективной, последовательной и специфической формой контроля со стороны государства в очень важной для него сфере обеспечении законности и правопорядка. Основывающаяся на верховенстве закона, его точном и неукоснительном соблюдении, защита конституционных прав и интересов человека и гражданина, общества и государства составляет главную цель деятельности органов прокуратуры.

Принципиальное различие прокуратуры и органов контроля состоит в том, что прокуратура по своей сути является универсальным органом правозащиты, охранителем законных прав и интересов граждан, юридических лиц, общества и государства. На прокуратуру возложен надзор за исполнением законов различными субъектами правоприменения, включая все правоохранительные и контролирующие органы. Именно в надзоре за исполнением законов и законностью правовых актов заключена большая часть профилактического потенциала прокуратуры.

1. Нормативно-правовое регулирование отношений в сфере охраны и использования водных объектов и система органов, осуществляющих управление в рассматриваемой сфере

1.1 Нормативно-правовое регулирование отношений в сфере охраны и использования водных объектов

Эффективность и результативность прокурорской проверки во многом обусловлены знанием действующей правовой базы, механизма ее применения, правильным выбором правовых норм в огромном массиве экологического законодательства. Основополагающие принципы правового регулирования отношений в сфере охраны и использования водных объектов сформулированы в ст. 9 Конституции РФ, которая определяет, что природные ресурсы, в том числе вода, используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Закрепленные в Конституции РФ принципы правового регулирования отношений в сфере охраны водных объектов конкретизированы в законах и подзаконных нормативных актах. Правовую базу составляют нормы международного права, национальное законодательство, которое определяет порядок использования и охраны вод, ответственность за загрязнение водных объектов, а также регулирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления в этой сфере.

Международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны и использования водных ресурсов развивается в рамках многосторонних конвенций и соглашений, а также двухсторонних договоров и соглашений со странами СНГ и дальнего зарубежья. Российское водное законодательство тесно взаимосвязано с источниками международного права, прежде всего с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. (заключена в г. Монтего-Бей 10.12.1982), участницей которой является Россия. Важным достоинством этого международного договора является достаточно подробное определение правовых режимов внутренних морских вод, территориального моря, прилежащей зоны, исключительной экономической зоны, континентального шельфа, открытого моря. В сущности, названная Конвенция - ключевой акт международного морского права.

На межгосударственном уровне действует так называемое международное речное право - совокупность правовых норм, определяющих статус водоемов и водотоков, находящихся на территории двух и более государств. Сферой действия охвачены отношения по изучению, использованию и охране больших и малых, естественных и искусственных водных объектов либо целых водных систем (бассейнов рек и т.д.) Основным актом международного речного права является ратифицированная Россией Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, подписанная в Хельсинки 17.03.1992. Конвенция охватывает многие важные вопросы, связанные с использованием и охраной вод, включая обмен информацией, совместные научные исследования, координацию водохозяйственных и водоохранных мероприятий, предотвращающих любое негативное трансграничное воздействие (загрязнение вод, вред природной среде). Кроме того, Россия исполняет ряд двухсторонних соглашений и договоров с соседними государствами по использованию и охране международных водотоков и водоемов.

Озабоченность международного сообщества относительно болот и других природных объектов, не выдерживающих бесцеремонного «хозяйственного освоения», побудила заключить Конвенцию о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц, подписанную в г. Рамсаре 02.02.1971. В круг водно-болотных угодий входят не только болота и заболоченные территории, но и мелководные прибрежья морей и озер, дельт и устьев рек, острова, различные морские акватории (лиманы, лагуны). Россия, как и иные государства СНГ, является участником Рамсарской Конвенции.

Изменения в сфере водных отношений в России связаны с принятием нового Водного кодекса РФ и введением его в действие с 01.01.2007 г. В соответствии со ст. 1 Кодекса водный объект - природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.

Водный фонд Российской Федерации представляет собой совокупность водных объектов в пределах российской территории. В него входят не только поверхностные, но и подземные водные объекты. Это означает, что положения ВК РФ по вопросам водопользования распространяются и на подземные воды. Однако согласно статьям 5, 8, 9 Кодекса формы собственности на подземные водные объекты, их границы, основания и порядок приобретения права пользования ими определяются законодательством о недрах. Следовательно, отношения по использованию водного фонда регламентируются не только водным законодательством, но и законодательством о недрах.

Водные объекты имеют многофункциональное значение и могут использоваться для питьевого и хозяйственно-питьевого водоснабжения, промышленности, энергетики, для целей водного и воздушного транспорта, сельского хозяйства, для разведки и добычи полезных ископаемых, лесного хозяйства, пожарной безопасности, нужд обороны и иных целей, для рекреационных целей, для лечебных и оздоровительных целей. Все это закреплено в гл. 5 «Водопользование» ВК РФ. В свою очередь в самом водном законодательстве предусмотрены положения по защите водных объектов от загрязнения, засорения, истощения, нормированию допустимого воздействия на водные объекты, охране водосборных площадей. Водные объекты могут быть признаны особо охраняемыми. Предусмотрен правовой режим водоохранных зон, ограничивающий застройку и иную хозяйственную деятельность на территории, примыкающей к акваториям поверхностных водных объектов. Большую тревогу в части возможного загрязнения вод вызывает создание искусственных сооружений для добычи нефти и газа, которые могут представлять угрозу экологической безопасности населения.

Негативное воздействие вод отличается большим разнообразием, а опасность происходит от различных видов водных объектов. При этом негативное воздействие на близлежащую территорию может оказать даже заброшенный пруд с обветшавшей малой плотиной, которая может прорваться из-за резкого повышения уровня воды, например из-за обильных осадков. К негативным воздействиям отнесены затопление, подтопление, заболачивание, разрушение берегов. Однако этот перечень не является исчерпывающим, можно продолжить, указав еще сходы ледников, которые влекут и человеческие жертвы.

Негативное воздействие вод может происходить в рамках чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также носит постепенный, «ползучий» характер (заболачивание, подтопление, и т.д.). Негативное воздействие имеет не только прямые (гибель населения и имущества), но и косвенные последствия. Так, при попадании в зону наводнения промышленных предприятий, объектов городского хозяйства может произойти химическое загрязнение территории с последующим отравлением и самого вышедшего из берегов водного объекта.

В ст. 42 ВК РФ закреплены основные требования к использованию водных объектов. При проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации гидротехнических сооружений должны предусматриваться и своевременно осуществляться мероприятия по охране водных объектов, а также водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Не допускается изменение водного режима при использовании водных объектов, входящих в водохозяйственные системы, которое может привести к нарушению прав третьих лиц.

Для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений.

Кодекс закрепил основные принципы водного законодательства, определил и классифицировал поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, установил права собственности на водные объекты, права пользования водными объектами, основание прекращения права пользования водными объектами, порядок предоставления водных объектов в пользование на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование.

В гл. 4 «Управление в области использования и охраны водных объектов» ВК РФ закреплены полномочия органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления в области водных отношений. Установлен государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов. В соответствии с гл. 4 Кодекса государственное управление за использованием и охраной водного фонда осуществляет специально уполномоченный на то федеральный орган. Структура уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия, согласована Федеральным агентством водных ресурсов. В рамках предоставленных субвенций этими органами реализуются переданные им ст. 26 Кодекса отдельные полномочия Российской Федерации в области водных отношений, в том числе реализуются мероприятия по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, а также по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении таких водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 25, 34 ВК РФ органами государственной власти субъектов РФ на случай возникновения чрезвычайной ситуации в целях обеспечения граждан питьевой водой, водоснабжение которых обеспечивается преимущественно за счет поверхностных водных объектов или недостаточно защищенных от загрязнения и засорения подземных водных объектов, осуществляется резервирование источников питьевого водоснабжения и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Органы исполнительной власти субъектов Федерации участвуют в ведении мониторинга водных объектов, являющихся источниками питьевого водоснабжения, социально-гигиенического мониторинга.

Одним из заметных новшеств Кодекса является введение в водное законодательство Российской Федерации вместо государственного водного кадастра государственного водного реестра, призванного учитывать и фиксировать количество и качество водных ресурсов по территориям, характеризовать состояние поверхностных вод, участников водных отношений и их статус. Так, в соответствии со ст. 31 ВК РФ в государственном водном реестре осуществляется государственная регистрация договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, а также прекращения договора водопользования, об использовании водных объектов, в том числе о водопотреблении и водоотведении, о гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах, о водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах. В государственный водный реестр включаются физико-географические, морфометрические и другие особенности водных объектов.

Такая регистрация осуществляется на основании приказа МПР РФ от 22.08.2007 № 216 «Об утверждении Правил оформления государственной регистрации в государственном водном реестре договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, прекращения договоров водопользования», разработанного во исполнение постановления Правительства РФ от 28.04.2007 № 253 «О порядке ведения государственного водного реестра».

В случае установления несоответствия представленных на государственную регистрацию документов требованиям федерального законодательства, органом регистрации направляется мотивированный отказ от государственной регистрации документов в Государственный водный реестр.

Для разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов осуществляется гидрографическое районирование территорий (установление, документирование и утверждение количества гидрографических единиц и их границ) Российской Федерации, которое осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов по согласованию с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды на основе методики гидрографического районирования территории России.

К компетенции субъектов Российской Федерации (ст. 25, 26 ВК РФ) относится владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в региональной собственности, а также предоставление водных объектов или их частей, находящихся в собственности субъектов РФ, в пользование на основании договоров водопользования и решений о предоставлении водных объектов в пользование, в соответствии со ст. 11 ВК предоставление водных объектов в пользование осуществляется на основании договора на водопользование или решения о предоставлении водного объекта в пользование.

К документам, регламентирующим порядок заключения договоров водопользования, принятия решений о предоставлении водных объектов в пользование, относятся:

правила подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, утвержденные постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 № 844;

постановление Правительства РФ от 14.04.2007 № 230
«О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона» (вместе с «Правилами подготовки и заключения договора водопользования, право на заключение, которого приобретается на аукционе», «Правилами проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования»).

Органами государственной власти субъектов РФ принимались документы от водопользователей на заключение договоров и принятие решений с 1 января 2007 г. Однако фактически до принятия необходимых подзаконных нормативных актов договоры и решения не регистрировались по причине отсутствия утвержденных методик и форм.

Полномочия по приостановлению, ограничению незаконного водопользования органы государственной власти субъектов РФ осуществляют в соответствии с требованиями ст. 41 ВК РФ.

В соответствии со ст. 24, 33 Кодекса принято постановление Правительства РФ от 30.12.2006 № 883 «О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы». Схемы комплексного использования и охраны водных объектов включают в себя систематизированные материалы о состоянии водных объектов и об их использовании и являются основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов. В целях обеспечения рационального использования и охраны водных объектов создаются бассейновые советы, осуществляющие разработку рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в границах бассейнового округа. В Российской Федерации установлено двадцать бассейновых округов (ст. 28 ВК РФ). Рекомендации бассейновых советов учитываются при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов.

Такие схемы разрабатываются Федеральным агентством водных ресурсов. Очередность разработки схем определяется агентством исходя из водохозяйственной обстановки в границах речных бассейнов. Приказом Федерального агентства водных ресурсов от 13.12.2007 № 251 «Об утверждении графика разработки нормативов допустимого воздействия на водные объекты и схем комплексного использования и охраны водных объектов» утвержден график разработки нормативов допустимого воздействия на водные объекты и схем комплексного использования и охраны водных объектов, начиная с 2008 г. до утверждения в установленном порядке схем комплексного использования и охраны водных объектов при предоставлении водных объектов в пользование используются лимиты водопользования (водопотребления, водоотведения), установленные в отношении субъектов Российской Федерации до введения в действие ВК РФ.

Согласно п. 4 Правил разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы, утвержденных постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 № 883 «О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы» в разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов принимают участие органы государственной власти субъектов РФ.

В гл. 5 «Водопользование» Кодекса определены цели и виды водопользования, права и обязанности собственников водных объектов, водопользователей при использовании водных объектов, основания приостановления или ограничения водопользования, основные требования к использованию водных объектов. При проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации гидротехнических сооружений должны предусматриваться и своевременно осуществляться мероприятия по охране водных объектов, а также водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Работу по изменению или обустройству природного водоема или водотока разрешается проводить при условии сохранения его естественного происхождения. Статья 40 «Защита конкуренции в области использования водных объектов» запрещает монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию в области использования водных объектов.

Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных структур организациям запрещается принимать акты и (или) совершать действия (бездействие), а также заключать соглашения или осуществлять согласованные действия в области использования водных объектов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Охране водных объектов посвящена гл. 6 ВК РФ, где перечислены основные требования по охране водных объектов от загрязнения и засорения, охрана болот, ледников, снежников, подземных вод, при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции гидротехнических сооружений, при использовании для целей производства энергии. Собственники водных объектов обязаны осуществлять мероприятия по охране водных объектов, по предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, а также меры по ликвидации последствий указанных явлений.

При проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации гидротехнических сооружений и при внедрении новых технологических процессов необходимо учитывать их влияние на состояние водных объектов, необходимо соблюдать нормативы допустимого воздействия на водные объекты, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Не допускается ввод в эксплуатацию объектов, предназначенных для орошения и удобрения земель сточными водами, без создания пунктов наблюдения за водным режимом и качеством воды в водных объектах.

Проведение строительных, дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов, в их водоохранных зонах, в границах особо ценных водноболотных угодий осуществляется в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства о градостроительной деятельности.

Использование водных объектов для целей производства электрической энергии гидроэнергетическими объектами осуществляется с учетом интересов других водопользователей, соблюдения требований к использованию и охране водных объектов, требований к сохранению водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира, требований о предотвращении негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.

Водный кодекс РФ определил статус и режим особо охраняемых водных объектов. Водные объекты могут быть признаны особо охраняемыми водными объектами, если они имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение.

В соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды и законодательством по защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера водные объекты могут объявляться зонами экологического бедствия, зонами чрезвычайных ситуаций, в которых в результате техногенных и природных явлений происходят изменения, представляющие угрозу здоровью или жизни человека, объектам животного и растительного мира, других объектов окружающей среды.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» требует обязательность проведения проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды.

За нарушение водного законодательства лица, виновные в нарушении водного законодательства, несут административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Привлечение к ответственности не освобождает виновных лиц от обязанности устранить допущенное нарушение и возместить причиненный ими вред. Лица, причинившие вред водным объектам, возмещают его добровольно или в судебном порядке.

Закрепленные в Конституции РФ принципы правового регулирования в сфере охраны водных ресурсов конкретизированы также в других законах и подзаконных нормативных актах.

Так, Законом РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон о недрах) регулируются отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов, горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей. Недра предоставляются в пользование для регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод (ст. 6 Закона о недрах). Основные права и обязанности пользователя недр закреплены в ст. 22 Закона. За уничтожение или повреждение скважин, пройденных с целью наблюдения за режимом подземных вод, а также маркшейдерских и геодезических знаков предусмотрена ответственность (ст. 49 Закона). Виновные несут уголовную или административную ответственность в соответствии с федеральным и региональным законодательством.

В свою очередь различия поверхностных и подземных водных объектов обуславливают ведение по водному фонду как водного реестра, так и учета подземных вод, предусмотренного законодательством о недрах.

Земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории, в том числе и на земли водного фонда, что закреплено в ст. 7 «Состав земель в Российской Федерации» Земельного кодекса РФ от 25.10. 2001 № 136-ФЗ (далее - ЗК РФ или Кодекс). Согласно ст. 102 ЗК РФ к землям водного фонда относятся земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах; занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах. На землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется образование земельных участков.

Запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы (ст. 27 ЗК РФ), земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, водными объектами, пляжами могут включаться в состав различных территориальных зон, но не подлежат приватизации (ст. 85 Кодекса).

Собственник земельного участка согласно ст. 40 ЗК РФ имеет право использовать для собственных нужд имеющиеся на земельном участке пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры. Здесь же закреплены требования, что оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строительство прудов и иных водных объектов должны проводиться в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями. Собственники земельных участков и лица, не являющимися собственниками, обязаны осуществлять мероприятия по охране водных объектов (ст. 42 ЗК РФ).

Кодекс внутреннего водного транспорта РФ от 07.03.2001 № 24-ФЗ содержит нормы, регулирующие полномочия органов государственного управления в сфере обеспечения экологической безопасности в области охраны окружающей среды при эксплуатации транспорта (ст. 4, 10, 40), порядок подъема затонувшего имущества, создающего угрозу загрязнения воды, (ст. 47, 49, 51), порядок перевозки опасных грузов (ст. 86), ответственность за ущерб от загрязнения с судна нефтью или другими веществами (ст. 121).

В гл. 26 Уголовного кодекса РФ от 13.06.1996 № 63-ФЗ (далее - УК РФ) установлена ответственность за совершение преступных деяний в рассматриваемой сфере (ст. 247, 248, 250, 252, 262).

В свою очередь в гл. 7 (ст. 7.2, 7.6, 7.7, 7.8) и 8 (ст. 8.2, 8.3, 8.5, 8.13-8.17) Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее - КоАП РФ) определены деяния, являющиеся экологическими правонарушениями, и установлена ответственность за их совершение.

Закон об ООС содержит основные понятия, относящиеся к обеспечению экологической безопасности на водных объектах (ст. 1), принципы, лежащие в основе деятельности хозяйствующих субъектов при использовании водных объектов (ст. З). Объектами охраны окружающей среды являются поверхностные и подземные воды, и они охраняются от загрязнения, истощения, деградации, порчи и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности (ст. 4).

Нормирование качества воды осуществляется в соответствии с физическими, химическими, биологическими (в том числе микробиологическими и паразитологическими) и иными показателями состава и свойств воды водных объектов, определяющими пригодность ее для конкретных целей водопользования и устойчивого функционирования экологической системы водного объекта в соответствии со ст. 20 и 21 Закона об ООС.

Кодекс торгового мореплавания РФ от 30.04 1999 № 81-ФЗ устанавливает в качестве объекта государственного надзора обеспечение защиты морской среды (ст. 6), порядок подъема затонувшего имущества, создающего угрозу загрязнения окружающей среды, ответственность за ущерб от загрязнения с судов нефтью, ответственность за ущерб в связи с перевозкой опасных и вредных веществ.

Федеральный закон от 08.11.2007 № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации» устанавливает в качестве целей государственного регулирования деятельности в морском порту: предотвращение загрязнения окружающей среды; соблюдение требований по использованию и охране водных объектов (ст. 8), а также закрепляет их в качестве обязанности хозяйствующих субъектов, которые осуществляют деятельность и находятся в морском порту, обеспечение мер по предупреждению загрязнения акватории и территории морского порта отходами производства и потребления, сточными или нефтесодержащими водами, нефтью и другими опасными и вредными для здоровья человека и окружающей среды веществами (ст. 15).

Отношения по пользованию поверхностными водными объектами регулируются также Федеральным законом от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», где закреплены полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области гидротехнических сооружений, которые на основе общих требований к обеспечению безопасности решают вопросы безопасности гидротехнических сооружений на соответствующих территориях, за исключением безопасности гидротехнических сооружений, находящихся в муниципальной собственности. Государственный надзор за безопасностью гидротехнических сооружений осуществляют федеральные органы исполнительной власти.

Обеспечение безопасности гидротехнических сооружений осуществляется на основании общих требований: поддержание допустимого уровня риска аварий; предоставление деклараций безопасности гидротехнических сооружений; государственный надзор за безопасностью гидротехнических сооружений; непрерывность эксплуатации; осуществление мер по обеспечению безопасности, в том числе установлений критериев их безопасности, оснащение гидротехнических сооружений техническими средствами в целях постоянного контроля за их состоянием; необходимость заблаговременного проведения комплекса мероприятий по максимальному уменьшению риска возникновения чрезвычайных ситуаций на гидротехнических сооружениях; ответственность за действия (бездействия), которых повлекли за собой снижения безопасности гидротехнических сооружений ниже допустимого уровня.

Собственник и эксплуатирующая организация в силу ст. 9 Закона «О безопасности гидротехнических сооружений» обязаны: обеспечить соблюдение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений при строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации, выводе из эксплуатации и ликвидации; обеспечить контроль за показателями состояния сооружения; обеспечить разработку и своевременное уточнение критериев безопасности сооружений; развивать систему контроля за состоянием сооружений; систематически анализировать причины снижения безопасности гидротехнических сооружений и своевременно осуществлять разработку и реализацию мер по обеспечению технически исправного состояния сооружения и его безопасности, а также по предотвращению аварии гидротехнического сооружения, в том числе обязаны информировать государственные органы контроля об угрозе аварий на гидротехнических сооружениях.

Правовое регулирование в области промышленной безопасности закреплено в Федеральном законе от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», а Закон «О безопасности гидротехнических сооружений» регулирует отношения, возникающие при осуществлении деятельности по обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, реконструкции, восстановлении, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений. На стадиях проектирования, строительства, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, вывода из эксплуатации гидротехнического сооружения, а также после его реконструкции, капитального ремонта, восстановления либо консервации собственник гидротехнического сооружения или эксплуатирующая организация составляет декларацию безопасности гидротехнического сооружения (ст. 10 Закона). Декларация безопасности гидротехнического сооружения является основным документом, который содержит сведения о соответствии гидротехнического сооружения критериям безопасности.

Питьевая вода должна быть безопасной в эпидемиологическом и радиационном отношении, безвредной по химическому составу и должна иметь благоприятные органолептические свойства. Эти требования закреплены в Федеральном законе от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». В ст. 18 изложены санитарно-эпидемиологические требовании к водным объектам. Водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктах, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека. Критерий безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов, в том числе предельно допустимые концентрации в воде химических, биологических веществ, микроорганизмов, уровень радиационного фона устанавливаются санитарными правилами. Использование водного объекта допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям использования водного объекта. Для охраны водных объектов, предотвращения их загрязнения и засорения устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации согласованные с органами, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический надзор, нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, нормативы предельно допустимых сбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в водные объекты.

В постановлении Правительства РФ от 20.06.1997 № 762 «О порядке эксплуатации водохранилищ» определены также основные положения по эксплуатации водохранилищ, поддержанию их в надлежащем техническом и санитарном состоянии.

Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» определены порядок взимания платы и ее размеры при сбросе загрязняющих веществ в водные объекты, а также возможность введения субъектами Российской Федерации дифференцированных ставок платы за загрязнение окружающей среды. Порядок распространяется на предприятия, учреждения, организации, иностранных юридических и физических лиц, осуществляющих любые виды деятельности на территории Российской Федерации, связанные с природопользованием.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, индивидуальные предприниматели и юридические лица в случае, если водные объекты представляют опасность для здоровья населения, обязаны в соответствии с их полномочиями принять меры по ограничению, приостановлению или запрещению использования указанных водных объектов. Статья 50 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» дает право должностным лицам, осуществляющим государственный санитарно-эпидемиологический надзор, проводить отбор проб для исследования воды.

В гл. 3 Федерального закона от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» изложены особенности использования природных лечебных ресурсов. Природные лечебные ресурсы являются государственной собственностью и предоставляются юридическим и физическим лицам для лечения и профилактики заболевания, а также в целях отдыха. Минеральные воды могут использоваться также для промышленного разлива.

Месторождения минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов разрабатываются в соответствии с лицензией. Разработка осуществляется специализированными гидрогеологическими предприятиями и организациями, имеющими лицензии на этот вид деятельности и с учетом требований Правил разработки и охраны месторождений минеральных вод и лечебных грязей (постановление Госгортехнадзора от 06.06.2003 № 72). Объемы добываемых минеральных вод, лечебных грязей и др. полезных ископаемых, отнесенных к категории природных лечебных ресурсов, лимитируются утвержденными по промышленным категориям запасами сроками их эксплуатации.

Федеральный закон от 17.12.1998 № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» относит к компетенции федеральных органов государственной власти в исключительной экономической зоне охрану морской среды, водных биоресурсов, установление правового режима в зоне чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия, обеспечение немедленных действий по ликвидации последствий аварий, приводящих к загрязнению нефтью или веществами, иными, чем нефть, установление экологических нормативов (стандартов) содержания загрязняющих веществ в сбросах вредных веществ, а также в отходах и других материалах (ст. 7). Нормы, правила и меры по предотвращению, сокращению загрязнения с судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, действующие в пределах территориального моря и внутренних вод Российской Федерации, распространяются на исключительную экономическую зону с учетом международных норм и стандартов и международных договоров Российской Федерации (ст. 30).

В числе нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере обеспечения экологической безопасности на водных объектах следует выделить Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому высший исполнительный орган разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и экологии.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относит осуществление в пределах, установленных водным законодательством РФ, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд, об ограничениях их использования; организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах.

В рамках своей компетенции органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления издают (принимают) правовые акты, которым также необходимо уделять внимание при подготовке и проведении проверок.

1.2 Система органов, осуществляющих управление в сфере охраны и использования водных объектов, и их компетенция