Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране и использовании водных объектов

Современная система федеральных органов исполнительной власти, специально уполномоченных в сфере охраны и использования водных объектов, сформирована в соответствии с Указом Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» и в нее в настоящее время входят: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации; Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Ниже будут рассмотрены основные вопросы ведения, закрепленные за перечисленными органами.

На основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 № 404, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая водные объекты, в сфере эксплуатации и обеспечения безопасности водохранилищ, водохозяйственных систем комплексного назначения и гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия) и ядерных энергетических установок военного назначения.

В рамках рассматриваемой сферы деятельности Минприроды России утверждает:

схемы комплексного использования и охраны водных объектов;

нормативы предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал, а также методы их определения;

перечень вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал:

лимиты водопользования, водопотребления и водоотведения;

таксы и методики исчисления размера вреда причиненного окружающей среде;

формы и содержание представления отчетности об осуществлении органами государственной власти субъектов РФ, переданных полномочий РФ и в случае необходимости целевые прогнозные показатели их осуществления в области водных отношений.

Кроме того, Минприроды России:

разрабатывает нормативные правовые акты, в том числе обязательные для исполнения методические указания и инструктивные материалы, по вопросам осуществления органами исполнительной власти субъектов РФ переданных им полномочий РФ в области водных отношений;

согласовывает структуру уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих полномочия РФ в области водных отношений;

осуществляет подготовку предложений об изъятии у органов государственной власти субъектов Российской Федерации, переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений и вносит эти предложения при необходимости в Правительство РФ для принятия решения;

осуществляет надзор за правовым регулированием органами государственной власти субъектов РФ вопросов осуществления переданных полномочий РФ в области водных отношений с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов РФ или о внесении в них изменений;

разрабатывает и реализует меры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, направленные на их развитие, включая разработку и выполнение соответствующих ведомственных целевых программ.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 16.05.2005 № 303 «О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации» Министерство участвует в формировании государственной политики в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации и осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере природопользования и охраны окружающей среды с целью обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации, разрабатывает и принимает санитарные правила, требования к использованию и охране водохранилищ, каскадов или системы водохранилищ, нормативно-методические документы по проектированию водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов и ведению государственного мониторинга водных объектов.

Федеральное агентство водных ресурсов (далее - Росводресурсы) в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 № 282, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов. Агентство находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Росводресурсы осуществляют свою деятельность непосредственно или через свои территориальные органы - бассейновые водные управления, действующие на основании приказа МПР России «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федерального агентства водных ресурсов» от 11.10.2007 № 264 и через подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Основными функциями Агентства и его территориальных органов являются:

территориальное перераспределение стока поверхностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов;

осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;

осуществление мероприятий по охране водохранилищ, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов РФ, а также по охране морей или их отдельных частей, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, осуществление мер по ликвидации последствий указанных явлений;

разработка нормативов предельно допустимого воздействия на водные объекты на основании предельно допустимых концентраций химических веществ и других показателей качества воды в водных объектах;

ведение:

государственного водного реестра, включая государственную регистрацию договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договору водопользования, а также прекращение договора водопользования;

Российского регистра гидротехнических сооружений;

разработка и реализация схем комплексного использования охраны водных объектов;

государственный мониторинг водных объектов и организацию его проведения;

разработка автоматизированных систем сбора, обработки, анализа, хранения и выдачи информации о состоянии водных объектов, водных ресурсов, режиме, качестве и использовании вод по Российской Федерации в целом, отдельным ее регионам, речным бассейнам;

предоставление водохранилищ, которые полностью расположены на территории соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации, в соответствии с перечнем таких водохранилищ, установленным Правительством РФ, или частей таких водохранилищ, морей или их отдельных частей в пользование на основании договора водопользования или решения о предоставлении водных объектов в пользование;

гидротехническое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации;

установление режимов пропуска паводков, специальных пропусков, наполнения и сработки (выпуска воды) водохранилищ;

осуществление координации и контроля деятельности федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, подведомственных Росводресурсам и расположенных в зоне деятельности Агентства;

предоставление в установленном порядке заинтересованному лицу сведений из государственного водного реестра или в письменной форме направление мотивированного отказа в предоставлении таких сведений;

взаимодействие в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 16.05.2005 № 303 «О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации» Агентство в пределах своей компетенции проводит мероприятия по рациональному использованию, восстановлению и охране водных объектов.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (далее - Росприроднадзор) согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 40, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в том числе функции по контролю и надзору в сфере охраны и использования водных объектов.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 20.12.2006 № 780 Росприроднадзор получил полномочия по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных им функций в сфере водопользования, с правом направления предписаний об устранений выявленных нарушений и привлечении к ответственности должностных лиц.

Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор:

за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов);

за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе;

за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий.

Кроме того, Служба выполняет функцию федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 16.05.2005 № 303 «О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации» Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов для обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации, мониторинг окружающей среды, водных объектов в части поверхностных водных объектов.

Служба осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, по перечню, утвержденному постановлением Правительства РФ от 31.03.2009 № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю». Перечень должностных лиц Росприроднадзора утвержден постановлением Правительства РФ от 25.09.2008 № 716 «О должностных лицах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторах в области охраны окружающей среды)», которые в своей деятельности руководствуются постановлением Правительства РФ от 27.01.2009 № 53 «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля».

Указанные должностные лица являются государственными инспекторами в пределах своих полномочий, имеют право: проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств; проверять соблюдение требований, норм и правил при размещении, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов; проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы; предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля; привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение водного законодательства.

При осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов государственные инспекторы по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов (во исполнение п. 9 Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, утвержденного постановлением Правительства РФ от 25.12.2006 № 801) имеют право:

осуществлять проверки объектов, подлежащих контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;

проверять соблюдение требований к использованию и охране водных объектов;

составлять по результатам проверок акты и представлять их для ознакомления водопользователям;

осматривать в установленном порядке и при необходимости задерживать суда (в том числе иностранные) и другие плавучие средства, допустившие загрязнение с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором либо не принявшие необходимых мер по предотвращению такого загрязнения водных объектов;

давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений условий использования водных объектов и контролировать исполнение указанных предписаний в установленные сроки;

уведомлять в письменной форме стороны, заключившие договор водопользования, о результатах проверок и выявленных нарушениях условий использования водных объектов.

Главный государственный инспектор Российской Федерации, его заместители, старший государственный инспектор Российской Федерации, главные государственные бассейновые (территориальные) инспекторы и их заместители, главные государственные инспекторы субъектов РФ по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов помимо перечисленных выше полномочий имеют право:

предъявлять иски в суд, арбитражный суд в пределах своей компетенции;

предъявлять физическим и юридическим лицам требования о проведении необходимых мероприятий по охране водных объектов и организации контроля за соответствием сточных вод нормативам допустимого воздействия на водные объекты и воздействием сточных вод на них;

привлекать в установленном порядке научно-исследовательские, проектно-изыскательские и другие организации для проведения соответствующих анализов, проб, осмотров и выдачи заключений в случае аварии на водных объектах.

Государственный контроль и надзор за исполнением и охраной водных объектов осуществляются в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми Росприроднадзором, - в отношении федерального государственного контроля и надзора, и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отношении регионального государственного контроля и надзора, а также в форме внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор) в силу Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 401, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления), а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере, в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня. Ростехнадзор находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

На Службу возложен контроль:

за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления);

за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области государственной экологической экспертизы с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий.

Кроме того, Ростехнадзор:

утверждает нормативы образования отходов и лимиты на их размещение;

выдает разрешения на эксплуатацию поднадзорных гидротехнических сооружений;

проводит проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности;

организует и проводит в порядке, установленном законодательством РФ, государственную экологическую экспертизу федерального уровня.

Административным регламентом по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду определены порядок, сроки и последовательность действий (административных процедур) Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, ее территориальных органов (межрегиональных управлений по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора, управлений по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по субъектам РФ), порядок взаимодействия между структурными подразделениями территориальных органов Ростехнадзора при осуществлении полномочий по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду.

Основанием для начала исполнения государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы является представление в территориальный орган Ростехнадзора хозяйствующим субъектом (далее - Заявитель) заявления, оформленного в соответствии с Приложением к Регламенту. Для получения разрешения на сбросы необходимо указать местонахождение каждого выпуска сточных и (или) дренажных вод с перечислением наименований водных объектов, в которые будут осуществляться сбросы сточных и (или) дренажных вод, карту-схему расположения выпусков сточных (или) дренажных вод, нормативы допустимых сбросов, утвержденные в установленном порядке, для каждого выпуска сточных (или) дренажных вод, данные о расходе сточных (или) дренажных вод отдельно по каждому выпуску сточных (или) дренажных вод, установленные лимиты на сбросы для каждого выпуска сточных (или) дренажных вод.

Основания для отказа в выдаче разрешения на сбросы загрязняющих веществ перечислены в п. 10.2 Регламента. Основанием для отказа в выдаче разрешения на сбросы загрязняющих веществ являются:

истечение срока действия утвержденных в установленном порядке нормативов допустимых сбросов и лимитов на сбросы;

выявление в составе сточных вод, поступающих в окружающую среду, загрязняющих веществ, не указанных в представленных Заявителем утвержденных нормативах допустимых сбросов и/или лимитов на сбросы;

выявление превышений установленных нормативов допустимых сбросов и/или лимитов на сбросы с учетом погрешности измерений;

невыполнение Заявителем в установленные сроки планов снижения сбросов вредных (загрязняющих) веществ в окружающую среду либо недостижение запланированной эффективности реализованных мероприятий.

В рамках исполнения государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ предусмотрены:

выдача разрешения на выбросы, сбросы, разрешения на сбросы на основании рассмотрения соответствующих материалов Заявителя;

приостановление действия разрешения на выбросы, разрешения на сбросы в случае выявления нарушений, являющихся причинами для приостановления действия разрешений;

возобновление действия разрешения на выбросы, разрешения на сбросы в случае подтверждения факта устранения нарушений, являющихся причинами для приостановления действия разрешения;

переоформление разрешения на выбросы, разрешения на сбросы на основании рассмотрения соответствующего Заявления и прилагающихся документов;

аннулирование разрешения на выбросы в случае признания в установленном порядке недействительными нормативов ПДВ (предельно допустимые выбросы) и/или лимитов на выбросы, эти условия перечислены в пп. 12 - 17 Регламента.

В рамках исполнения государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ предусмотрены административные процедуры, указанные в 3 разделе Регламента.

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (далее - Росгидромет) в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 № 372, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию и другие геофизические процессы. Росгидромет находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Служба обеспечивает в установленной сфере деятельности выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам Российской Федерации, в том числе по Конвенции Всемирной метеорологической организации, рамочной Конвенции ООН об изменении климата и Протоколу по охране окружающей среды к Договору об Антарктике, подписанному в г. Мадриде 4 октября 1991 г.

Росгидромет в пределах своей компетенции ведет государственный учет поверхностных вод и осуществляет:

ведение государственного водного кадастра в части поверхностных водных объектов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

государственный мониторинг водных объектов в части поверхностных водных объектов, мониторинг уникальной экологической системы озера Байкал (в пределах своей компетенции).

Служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Территориальным органом Росгидромета является межрегиональное территориальное управление, которое осуществляет свою деятельность на территории нескольких субъектов Российской Федерации и руководствуется Типовым положением о территориальном органе Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утвержденным приказом Минприроды РФ от 01.12.2008 № 321. Территориальный орган осуществляет государственный мониторинг водных объектов в части поверхностных водных объектов, мониторинг уникальной экологической системы озера Байкал (в пределах своей компетенции).

Постановлением Правительства РФ от 16.05.2005 № 303 «О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации» установлено, что Росгидромет обеспечивает органы государственной власти, органы государственного санитарно-эпидемиологического надзора и население необходимой информацией о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей среды и ее загрязнении для решения задач социально-гигиенического мониторинга, а также осуществляет мониторинг окружающей среды, водных объектов в части поверхностных водных объектов и обеспечивает выпуск экстренной информации об антропогенном (техногенном) загрязнении окружающей среды, в том числе химическом, которое может угрожать жизни и здоровью населения и наносить ущерб окружающей среде.

Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России) согласно Указу Президента РФ от 11.07.2004 № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного характера и безопасности людей на водных объектах.

МЧС России управомочено:

разрабатывать и представлять Президенту РФ и (или) в Правительство РФ предложения по формированию основ государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, безопасности людей на водных объектах;

разрабатывать проекты нормативных правовых актов по вопросам проведения подводных работ особого назначения, порядок разработки и представления деклараций безопасности подводных потенциально опасных объектов;

осуществлять предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций на подводных потенциально опасных объектах во внутренних водах и в территориальном море РФ;

осуществлять подготовку заключений по результатам рассмотрения деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов.

МЧС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему территориальные органы - главные управления МЧС России по субъектам и региональные центры МЧС России

В соответствии с предоставленными законом полномочиями в сфере обеспечения экологической безопасности водных объектов при эксплуатации морского и внутреннего водного транспорта МЧС России и его территориальные органы:

разрабатывают и представляют Президенту РФ и (или) в Правительство РФ: предложения по формированию основ государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (ЧС); проекты нормативных правовых актов и проекты технических регламентов в области защиты населения и территорий от ЧС; предложения о введении чрезвычайного положения в случае возникновения ЧС; проект положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; ежегодный государственный доклад о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; предложения по организации реагирования при ЧС регионального, федерального и трансграничного характера, по оказанию за счет средств федерального бюджета финансовой помощи населению и территориям, пострадавшим в результате ЧС;

разрабатывают и утверждают (устанавливают): методики оценки ущерба от ЧС, классификации и учета ЧС, а также типовой паспорт безопасности территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; примерное положение о спасательных службах; инструкцию по проверке и оценке состояния функциональных и территориальных подсистем РСЧС; порядок создания нештатных аварийно-спасательных формирований, ежегодный план основных мероприятий в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

организуют работу по предупреждению и ликвидации ЧС федерального и трансграничного характера, проведение в установленном порядке аттестации аварийно-спасательных служб, формирований и спасателей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, координацию деятельности аварийно-спасательных служб и формирований, общественных объединений, участвующих в проведении аварийно-спасательных работ и ликвидации последствий стихийных бедствий;

осуществляют надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований по защите населения и территорий от ЧС в пределах своих полномочий, надзор во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Роспотребнадзор) в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 322, находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ и является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Роспотребнадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями, имеет право организовывать и проводить необходимые исследования, экспертизы, анализы и оценки по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности. Служба осуществляет санитарно-эпидемиологические расследования, направленные на установление причин и выявление условий возникновения распространения инфекционных заболеваний и массовых отравлений, осуществляет меры, направленные на выявление и устранение влияния вредных и опасных факторов среды обитания на здоровье человека.

Кроме того, помимо названных нормативных правовых актов деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, их территориальных подразделений в сфере обеспечения экологической безопасности водных ресурсов регламентируется постановлениями Правительства РФ:

Об утверждении Положения о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании от 24.07.2000 № 554;

О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления от 12.06.2003 № 344;

О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций от 30.12.2003 № 794;

Об утверждении Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 01.12.2005 № 712;

Об утверждении Положения о проведении социально-гигиенического мониторинга от 02.02.2006 № 60;

О порядке утверждения методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства от 04.11.2006 № 639;

О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов от 04.11.2006 № 640;

Об утверждении Правил резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения от 20.11.2006 № 703;

Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, от 14.12.2006 № 764;

Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов от 25.12.2006 № 801;

О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование от 30.12.2006 № 844;

О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, от 30.12.2006 № 876;

О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты от 30.12.2006 № 881;

О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы от 30.12.2006 № 883;

Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов от 10.04.2007 № 219;

О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона от 14.04.2007 № 230;

О порядке ведения государственного водного реестра от 28.04.2007 № 253;

О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей от 23.07.2007 № 469;

О подготовке и заключении договора водопользования от 12.03.2008 № 165.

Система органов, осуществляющих управление в сфере охраны и использования водных объектов, определяется в соответствии с федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конституциями (уставами) субъектов в составе РФ. Функции, осуществляемые такими органами, а также полномочия, реализуемые в рамках осуществления соответствующих функций, определяются федеральным законодательством.

2. Организация работы по надзору за исполнением законодательства об охране и использовании водных объектов

2.1 Основные источники информации о состоянии законности

Источниками информации могут быть государственные органы представительной и исполнительной власти, органы местного самоуправления, специально уполномоченные государственные природоохранные органы и другие органы государственного контроля и надзора, юридические лица, а также граждане и средства массовой информации.

Важным источником информации о нарушениях являются нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, в которых регламентируются вопросы, связанные с исполнением водного законодательства.

Источником информации может служить статистическая отчетность Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и подведомственных ему федеральных служб и агентств, их территориальных органов. Формы статистической отчетности утверждены постановлением Росстата от 28.06.2006 № 26 «Сведения о загрязнении окружающей среды при авариях на магистральных трубопроводах по России № 6-ОС». По приказу Ростехнадзора от 26.10.2006 № 954 к годовому отчету готовятся материалы по направлениям деятельности Ростехнадзора и в части результатов организации и проведения государственной экологической экспертизы и надзорной деятельности в сфере эксплуатации гидротехнических сооружений. Приказом Росприроднадзора от 06.08.2008 № 314 готовится отчетность о результатах контрольно-надзорной деятельности Росприроднадзора и его территориальных органов. Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 400 Федеральная служба по надзору в сфере природопользования Министерства природных ресурсов и экологии РФ готовит данные о результатах контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов; данные о результатах контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе, а также готовит данные о результатах контроля и надзора за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений.

Необходимыми данными располагают Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы и службы, в том числе о качестве питьевой воды, режимах использования зон санитарной охраны водозаборных сооружений, о состоянии контроля за качеством питьевых вод, о нарушениях санитарно-эпидемиологических норм и принятых мерах по приостановлению или прекращению деятельности предприятий, осуществляющих водозабор или сброс сточных вод с нарушением санитарных правил, об очистных сооружениях, состояние которых не соответствует санитарным нормам.

Сведениями об ущербе, причиненном рыбным запасам вследствие водозабора и сброса промышленных и коммунальных сточных вод, располагают Федеральное агентство по рыболовству и его территориальные органы.

Сведениями о состоянии использования лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах поверхностных водных объектов, о нарушениях лесного законодательства в водоохранных зонах поверхностных водных объектов располагают Федеральное агентство лесного хозяйства и его территориальные органы.

Информацию о размещении экологически опасных объектов на водосборной площади поверхностных водных объектов можно получить также в Ростехнадзоре, Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости и его территориальных органах, а также получить в управлениях по архитектуре и строительству в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В Министерстве транспорта РФ можно почерпнуть сведения о состоянии морских речных плавсредств, их движении, перевозимых грузах, об авариях на подведомственных объектах и последствиях этих аварий.

Информацией о загрязнении вод располагает гидрометеорологическая служба России, включая подведомственные ей станции (посты), центры наблюдений.

Информацией об авариях на объектах, представляющих угрозу экологической безопасности, о стихийных бедствиях и катастрофах располагают МЧС России и его территориальные органы.

Полезными являются сообщения органов государственного управления о выполнении своих полномочий по нормативно-правовому регулированию и контрольно-надзорной деятельности, по осуществлению мер по предупреждению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, по осуществлению мероприятий по охране водохранилищ, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации, и использованию водных ресурсов для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, по охране морей или их отдельных частей, по предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, осуществлению мер по ликвидации последствий указанных явлений, по ведению государственного водного реестра, включая государственную регистрацию договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договору водопользования, а также прекращения договора водопользования, по осуществлению экономического анализа деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий, их деятельности, по вопросам территориального перераспределения стоков поверхностных вод, пополнения водных ресурсов подземных водных объектов, состоянию водных объектов.

Центральные аппараты федеральных органов располагают, как правило, обобщенными сведениями о состоянии водных объектов в регионах и об основных загрязнениях. Территориальные органы имеют более детальную информацию о конкретных водных объектах, характере, особенностях и режимах их использования, видах и масштабах загрязнения, основных стационарных источниках загрязнения водных объектов и их охранных зон, состоянии водозаборов и их охранных и санитарных зон.

В этих органах можно получить информацию:

о выявленных нарушениях водного законодательства и принятых мерах к их устранению и недопущению в будущем;

о количестве должностных и иных лиц, привлеченных к дисциплинарной ответственности за нарушение законодательства;

о количестве и суммах заявленных исков в суды общей юрисдикции и арбитражные суды о возмещении ущерба, причиненного нарушением водного законодательства;

о количестве материалов, направленных в правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

В специально уполномоченных государственных органах контроля и у специалистов в области экологии, привлекаемых к проверке, необходимо выяснить следующие вопросы:

все ли загрязняющие вещества, сбрасываемые в водные объекты организациями (предприятиями) контролируются и на все ли эти вещества имеются нормативы их предельно допустимых концентраций;

превышение нормативов каких загрязняющих веществ имеются в водных объектах, какова их концентрация в водном объекте, могут ли данные вредные вещества в этих концентрациях быть причиной заболевания людей, гибели водных животных, создать угрозу причинения вреда объектам окружающей среды;

какой вред причинен здоровью людей, животному миру, включая рыбные ресурсы, растительному миру, включая лес, сельскохозяйственной продукции конкретным сбросом сточных вод в водный объект (были ли отмечены гибель водных животных (рыбы), а также какие заболевания людей выявлены вследствие употребления воды из водного объекта или употребления в пищу водных животных);

наблюдались ли ранее в районах, находящихся в пределах водосборного бассейна поверхностного водного объекта, заболевания, отравления и другие негативные явления у людей, вызванные воздействием загрязняющих веществ, сбрасываемых в водный объект;

какова опасность для здоровья людей (опасность заболевания) при постоянном, продолжительном сбросе сточных вод в пределах лимитов, разрешенных государственными органами контроля и надзора, а также при произведенном сбросе;

отмечалась ли ранее массовая гибель рыбы, где и по каким причинам, не могли ли быть другие причины гибели рыбы, учитывая особенности водопользования в этом районе;

какова степень риска для людей при употреблении сельскохозяйственной продукции, выращиваемой на водосборе, сельскохозяйственные земли которого орошаются из поверхностного водного объекта, в который произведен сброс сточных вод.

Для установления состава правонарушения и предполагаемого правонарушителя прокурору необходимо выяснить вопросы:

какие технологические процессы могут привести к конкретному загрязнению водного объекта, и какие предприятия могут быть причиной загрязнения в конкретном случае, учитывая состояние техники и технологий, а также очистных сооружений на предприятиях;

все ли предприятия имеют очистные сооружения, и какие из них по степени очистки не соответствуют требованиям Правил охраны поверхностных вод;

все ли предприятия оборудованы контрольно-измерительными приборами при заборе воды из водного объекта и сбросе сточных вод, а также рыбозащитными устройствами при водозаборе;

допускаются ли и какими предприятиями нарушения технологических норм и правил на производстве, которые могут привести к загрязнению воды;

допускаются ли водопользователями превышения лимитов объемов сброса сточных вод в водные объекты, а также количества загрязняющих веществ в них, какие меры при этом предпринимаются водопользователями по их снижению;

как часто и на каких предприятиях происходят аварии и аварийные ситуации, которые могут привести к загрязнению конкретного водного объекта;

регулярно ли информируются предприятиями органы государственного контроля об аварийных ситуациях;

имеются ли у предприятий-водопользователей свои аварийные службы и планы действий при возникновении аварийных ситуаций или договоры с профессиональными аварийно-спасательными службами;

какие нарушения санитарных норм и правил имели место у водопользователей при проведении ими мер по охране водного объекта, включая очистку сточных вод, обезвреживание, обеззараживание;

какие предприятия и в каких объемах сбрасывают в водный объект ливневые сточные воды, на всех ли предприятиях предусмотрены очистка ливневых вод и ливневая канализация;

все ли предприятия имеют решения о предоставлении водного объекта в пользование или договоры на водопользование;

какими предприятиями условия решения не соблюдаются;

все ли предприятия осуществляют своевременно плату за водопользование, если нет, то выдается ли решение о представлении водного объекта в пользование на водопользование при отсутствии платы за водопользование в предыдущий период;

какими предприятиями не проводятся водоохранные мероприятия, которые были согласованы с территориальными органами при выдаче решения, и по какой причине;

осуществляют ли экологически опасные предприятия обязательное страхование риска ответственности за причинения вреда (при наличии этого требования в договоре).

Если загрязнение водных объектов питьевого назначения произошло по вине служб коммунального хозяйства, необходимо выяснить следующие вопросы:

какие мероприятия по водоподготовке и водоотведению проводятся специальными службами, имеют ли они сертификаты на контрольно-измерительные приборы;

осуществляются ли органами Роспотребнадзора проверки контрольно-измерительных приборов, а также качества сточных вод, сбрасываемых в водный объект, и как они проводятся;

как часто предприятиями осуществляются сбросы сточных вод в водные объекты, что является причиной, ведется ли их учет, информируются ли государственные органы контроля и надзора;

своевременно ли осуществляются мероприятия по локализации аварийного сброса в водный объект, а также по возмещению причиненного вреда.

При получении информации о причиненном ущербе водному объекту оросительными системами необходимо выяснить:

оснащены ли системы контрольно-измерительной аппаратурой за подачей воды и за сбросами дренажных вод;

какое количество неочищенных и необезвреженных дренажных вод сброшено в водный объект, каковы причины сброса (технологический выброс, авария и т.д.), когда был последний сброс, длительность сброса;

какие меры принимаются по локализации загрязнений или снижению количества загрязняющих веществ в дренажных водах, сбрасываемых в водный объект.

При загрязнения водного объекта транспортными средствами необходимо выяснить:

какой вред причинен водному объекту;

все ли базы для стоянок судов соответствуют требованиям Государственной инспекции по маломерным судам, когда было последнее освидетельствование, и как при этом учитывались экологические требования к их размещению и содержанию в водоохранной зоне водного объекта;

регулируется ли численность маломерных судов, учитывая рыбохозяйственную ценность водного объекта;

своевременно ли принимаются речной или морской госинспекцией меры к владельцам судов при нарушении водного законодательства, и передается ли информация в государственные органы по охране и использованию водного объекта;

своевременно ли судовладельцы информируют государственные органы контроля и надзора об авариях на судах, приведших к загрязнению воды;

применяются ли меры дисциплинарной, материальной или административной ответственности к работникам портов при нарушении законодательства об охране водных объектов.

При поступлении сигнала о загрязнении подземных водных объектов, являющихся источником питьевого водоснабжения, выяснить:

причины, которые могли привести к загрязнению;

уточнить перечень экологически опасных объектов, включая свалки, склады ядохимикатов и других вредных веществ, находящиеся в зоне санитарной охраны скважин;

оборудованы ли указанные предприятия контрольно-измерительными средствами и приборами, имеются у них специальные службы по контролю за соблюдением требований санитарного и природоохранительного законодательства (производственный контроль);

имелись ли на этих предприятиях аварии и как часто;

какие меры принимались Роспотребнадзором, Ростехнадзором, Росприроднадзором и региональными службами по охране недр.

Сообщения о нарушениях законодательства об охране водных объектов могут быть получены прокурорами также из средств массовой информации. При изучении публикаций, репортажей и передач в средствах массовой информации и Интернет прокурор может получить сведения о нарушениях водного законодательства, в том числе: о совершенном или готовящем правонарушении, преступлении, о ненадлежащем исполнении должностными лицами возложенных законом полномочий, при деловых контактах с руководителями предприятий, учреждений и организаций, осуществляющих водопользование. Источниками информации являются также устные и письменные обращения граждан, поступающие не только в прокуратуру, но и в органы государственной власти (учитывая требования Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).

Одним из основных принципов охраны окружающей среды в соответствии со ст. 3 Закона об ООС является участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в этой работе. Такое участие реализуется посредством обращений граждан и их некоммерческих объединений в правоохранительные органы, органы государственного контроля и надзора, органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, средства массовой информации с сообщениями о нарушениях водного законодательства. Информация о нарушениях может содержаться и в обращениях юридических лиц, осуществляющих коммерческую деятельность, в правоохранительные органы.

Сведениями о состоянии поверхностных водных объектов и нарушениях водного законодательства, приводящих к загрязнению и истощению водного объекта, могут располагать также общественные экологические организации.

Необходимо использовать антикриминогенный потенциал общественности в лице различных экологических движений, общественных организаций защиты природы.

Подлежат учету и анализу материалы уголовных, гражданских, арбитражных дел, а также дел об административных правонарушениях. При расследовании уголовных дел могут быть выявлены нарушения водного законодательства, направленного на обеспечение экологической безопасности водных объектов, не относящиеся к уголовно наказуемым, но требующие принятия мер прокурорского реагирования.

Кроме того, информация о таких нарушениях может содержаться и в материалах проверок, в ходе которых не были установлены основания для возбуждения уголовного дела. Определенный объем интересующей прокурора информации может быть получен из заявлений, поданных в суды заинтересованными лицами, а также при их судебном рассмотрении. Следует подвергнуть подробному анализу информацию о совершенных административных правонарушениях и рассмотренных делах этой категории. При этом особое внимание должно уделяться обстоятельствам их совершения, выявлению причин и условий, им способствовавших.

...