Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране и использовании водных объектов

Анализ данных, характеризующих состояние законности, не только дает знание реальной обстановки, но и позволяет определить направления надзорных усилий и объекты надзора, прогнозировать развитие неблагоприятных тенденций и процессов, выработать предупредительные меры.

2.2 Аналитическая работа прокурора

Важнейшими элементами организации работы является сбор информации о нарушениях законов, ее анализ и планирование работы. В широком плане под информационным обеспечением прокурорского надзора за исполнением указанного законодательства понимается сбор, обработка, хранение, накопление различных сведений.

Выполнение стоящих перед прокуратурой задач предполагает наличие полной и объективной информации, позволяющей систематически анализировать состояние, структуру и динамику правонарушений в области охраны и использования водных объектов, деятельность правоохранительных, природоохранных и других органов, а также общественных организаций и движений, ведущих борьбу с нарушениями этого законодательства. Полученная прокурором информация о нарушениях законодательства подлежит тщательному анализу.

Глубокий и всесторонний анализ поступающей информации позволяет прокурорам правильно определить содержание первоочередных плановых мероприятий. Аналитическая работа прокурора позволяет видеть реальное состояние законности в сфере обеспечения законодательства об охране и использовании водных объектов.

Объективную сторону аналитической работы составляет ряд взаимосвязанных этапов: сбор информации, обработка этой информации, выводы и предложения. Следует отметить, что аналитическая работа включает анализ эффективности деятельности контролирующих и правоохранительных органов, а также самой прокуратуры.

Подготовка к проверкам включает такие элементы: изучение руководящих указаний Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации; ознакомление с материалами ранее проведенных в данном органе проверок исполнения законов в целях уяснения, какие ранее были выявлены нарушения законов и какие меры приняты, в связи с этим тщательное изучение законов по теме, ознакомление с основными ведомственными актами; определение тактики и методики проведения предстоящей проверки; определение и подбор специалистов, привлекаемых к проверке; составление плана проверки.

Для правильной постановки работы необходимо, как минимум, три условия: во-первых, информация о нарушениях законодательства и обстоятельствах, способствующих этим нарушениям; во-вторых, средства получения, накопления и обработки информации; наконец, наличие унифицированных показателей, характеризующих состояние законности.

После сбора и оценки полученной информации о нарушении законодательства, определения круга объектов, формулировки вопросов, подлежащих выяснению прокурором в поднадзорных органах, принимается решение о проведении прокурорской проверки.

Анализ информации о нарушениях указанного законодательства позволяет также определить те проверки, проведение которых можно поручить природоохранным и другим органам, поможет избежать дублирования в работе с другими органами, осуществлять более целенаправленно прокурорский надзор.

Осуществляя надзор за соблюдением водного законодательства, прокурор в полную меру использует полномочия, которые сформулированы в ст. 22, 27 Закона о прокуратуре, а также реализует требования, закрепленные в приказе Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», в котором определены основные направления надзорной деятельности, в том числе надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений. С учетом экологической обстановки в каждом регионе необходимо наладить эффективный надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов. По каждому факту экологического правонарушения следует принципиально ставить вопрос об ответственности виновных лиц и взыскании причиненного материального ущерба (п. 9 этого приказа).

Для повышения результативности организации и проведения прокурорских проверок большое значение имеют систематизация и обобщение первичной информации, анализ статистических данных и отчетов государственных контролирующих и надзирающих органов в сфере исполнения законодательства об охране и использовании водных объектов.

2.3 Планирование работы прокурора

Работа прокуроров по надзору за исполнением водного законодательства, как и вся их многогранная деятельность, осуществляется на основе тщательно разработанных планов.

Подготовка к прокурорской проверке включает составление плана ее проведения. План содержит: наименование объектов, включая структурные подразделения этих объектов, где планируется проведение проверки; перечень норм законодательства и соответствующих нормативных материалов об охране и использовании водных ресурсов, соблюдение которых намечается проверить; характер основных вопросов, подлежащих выяснению; список документов и иных сведений, подлежащих истребованию для изучения; основные тактические приемы; определение круга лиц, установление очередности получения объяснений у них; обеспечение сохранности соответствующей документации; определение и подбор специалистов, привлекаемых к проверке; сроки проведения проверки; порядок изучения и анализ собранной информации, а также ответственных исполнителей.

Подготовка к прокурорской проверке должна включать:

изучение законов и иных нормативных правовых актов по охране и использованию водных объектов;

знакомство с приказами, инструкциями, указаниями Генеральной прокуратуры РФ, устанавливающими требования к прокурорским проверкам в этой области;

ознакомление с системой учета и контроля водопользования государственными органами власти субъектов РФ;

изучение состояния водных ресурсов (в соответствии с категориями и режимами водопользования), предварительный анализ данных статистической отчетности о водных ресурсах;

знакомство с материалами ранее проводимых проверок как прокурорами, так и государственными органами контроля.

Непременным условием результативности проверок является знание нормативных правовых актов, определяющих порядок правового регулирования водопользования и охраны водных объектов. Поэтому непосредственно перед проведением проверки необходимо вновь изучить законодательные и иные нормативные акты, регламентирующие охрану и использование водных объектов.

Результативность проверки определяется также уровнем организации работы по ее проведению, четкостью определения задач, содержания, источников и средств получения информации, возможных форм реализации материалов проверки. Все эти моменты должны найти отражение в плане проверки.

В плане проверки необходимо предусмотреть формы использования специалистов. Рекомендуется привлекать специалистов из различных отраслей знаний - гидрологии, экологии, гидробиологии, а также специалистов технологов профильных предприятий, осуществляющих водопользование, и составить им вопросы, на которые они должны дать письменные заключения. Так, при подтверждении сведений о загрязнении водного объекта, к прокурорской проверке могут быть привлечены сотрудники рыбоохраны, научные сотрудники институтов, а также специалисты-гидрохимики. Формы участия специалистов в прокурорской проверке должны быть указаны в плане проверки. В план проверки включается порядок взаимодействия с контролирующими органами.

Таким образом, в плане указываются: объект проверки; дата ее начала и окончания; раздел законодательства, соблюдение которого проверяется; перечень специалистов; перечень проверяемых организаций; перечень вопросов, подлежащих выяснению в ходе проверки; составление заключения по результатам проверки и подготовка документов прокурорского реагирования.

Перед проверкой целесообразно провести совещание группы работников - ответственных исполнителей, на которое при необходимости следует пригласить руководителей проверяемых объектов. На совещании нужно представить участников, обсудить план проверки, определить порядок взаимодействия. Кроме того, непосредственно перед самой проверкой прокурор должен ознакомиться с соответствующими нормативными правовыми актами, источниками информации о нарушениях, аналитическими материалами, материалами, полученными по запросу прокурора, результатами предыдущих проверок и принятыми по ним мерами.

После сбора и оценки полученной информации о нарушении законодательства, определения круга объектов, формулировки вопросов, подлежащих выяснению прокурором в поднадзорных органах, принимается решение о проведении прокурорской проверки.

3. Проведение прокурорских проверок исполнения законодательства об охране и использовании водных ресурсов

Задачами прокурорского надзора за исполнением водного законодательства являются: своевременное выявление нарушений указанного законодательства, своевременное устранение нарушений, предупреждение нарушений со стороны водопользователей, контролирующих органов, охрана и защита экологических прав человека, обеспечение экологической безопасности населения, привлечение лиц, виновных в нарушении законодательства, к установленной законом ответственности. Наиболее существенные задачи прокурорского надзора - обеспечение полноты выявления фактов неисполнения законов и издания незаконных правовых актов, своевременность выявления фактов неисполнения законов и издания незаконных актов, полного устранения выявленных нарушений (прекращение противоправных действий или бездействия, отмена незаконных правовых актов), устранение негативных последствий, возмещение причиненного имущественного вреда, восстановление иных нарушенных прав юридических и физических лиц, наказание виновных в нарушении водного законодательства, выявление и устранение причин и условий, способствовавших правонарушениям.

Прокурор вправе знакомиться со всеми документами, содержащими информацию о нарушениях закона, которая предоставляется по его требованию безвозмездно, со статистической отчетностью, приказами, распоряжениями, актами проверок и ревизий работы подотчетных предприятий, учреждений и организаций, материалами о вскрытых нарушениях законов контролирующих органов.

Следует понимать, что задачи прокуроров при осуществлении надзора за законодательством не являются раз и навсегда определенными, они меняются с учетом экологических катастроф, в связи с этим в план проверки необходимо внести вопросы, связанные с экологическим происшествием.

Эффективность прокурорской проверки определяется четким определением цели и задач проводимых проверок, исходя из содержания поступившего сигнала о правонарушении (Каждая проверка сигнала имеет свой предмет установления противоправных действий).

Проверки законодательства об охране и использовании водных объектов могут быть различными по масштабу в зависимости от содержания и характера имеющейся в распоряжении прокурора информации. Они могут быть комплексными и охватывать в целом всю систему государственных природоохранных органов, осуществляющих контроль за охраной и использованием водных объектов, а также водоохранных зон. Комплексные проверки проводятся на основе результатов анализа состояния законности в области охраны окружающей природной среды в целом, охраны водных объектов, в частности, состояния качества поверхностных и подземных вод, а также обобщения всей поступающей в органы прокуратуры информации об экологических правонарушениях. Так, сообщения о нарушениях при выдаче договора на водопользование специально уполномоченными органами в области охраны водных объектов могут стать основанием для проверки порядка водопользования в субъекте Российской Федерации.

При организации прокурорской проверки необходимо учесть все виды возможных нарушений, за которые законом установлена материальная, дисциплинарная, гражданская, административная или уголовная ответственность.

Проверки могут быть целевые, контрольные. По временной протяженности планы работы следует разделить на перспективные, текущие, оперативные. Основная масса проверок относится к категориям текущего характера. Поводом для таких проверок служат поступающие в прокуратуру конкретные сигналы о фактах нарушения конкретных норм законодательства об охране и использовании водных объектов.

В результате проверки должны быть получены ответы на следующие вопросы:

какой закон и какие нормы нарушены, в чем заключаются нарушения законодательства, которые привели к загрязнению или истощению водного объекта;

какие обстоятельства, условия и причины привели к нарушению законодательства; когда совершено правонарушение, как долго оно длилось;

каковы последствия правонарушения, в каких размерах исчисляется причиненный ущерб;

кто является правонарушителем, его должность и социальное положение;

способствовал ли кто-либо правонарушению, его должностное положение;

выявлялись ли ранее на данном водном объекте аналогичные нарушения законодательства об охране и использовании водных объектов, какими контролирующими органами, и какие меры были приняты к нарушителям;

эффективность мер реагирования, принятых этими органами.

Результаты проверки фиксируются в итоговой справке или обобщении, где перечисляются все выявленные нарушения законодательства об охране и использовании водных ресурсов. К справке прилагаются необходимые для доказательства (обоснования) выводы и рекомендации - копии правоустанавливающих и разрешительных документов, информационно-аналитические справки, отчеты, объяснения водопользователей, акты проб, протоколы проведенных исследований специалистов и экспертиз и другие документы, и материалы или копии, связанные с объектом проверки.

Прокурор должен ясно представлять систему государственного управления природоохранной, в том числе водоохраной деятельностью, порядок водопользования на его территории.

3.1 Проверка в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления

Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование вопросов природопользования, охраны окружающей среды, в том числе водных ресурсов. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляют контрольную, координирующую и исполнительно-распорядительную деятельность на соответствующей территории. Органы государственной власти обязаны соблюдать законность при издании нормативных правовых актов и руководствоваться ст. 76 Конституции Российской Федерации.

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления определяется в соответствии с федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конституциями (уставами) субъектов в составе РФ.

Органы местного самоуправления и должностные лица органов местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты по вопросам местного значения, к которым в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации» относятся владение, пользование, распоряжение водными объектами, осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий, установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия в области водных отношений в соответствии со ст. 25, 27 ВК РФ.

Работа прокурора, направленная на обеспечение законности правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в сфере соблюдения законодательства по охране и использованию водных объектов, строится с учетом требований приказа Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».

Прокурору при проведении проверок соблюдения законов об охране водных ресурсов в органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления необходимо знать их полномочия. При проведении проверок в органах государственной власти субъектов Российской Федерации об охране водных объектов выясняют вопросы, связанные с нормативно-правовым обеспечением деятельности в области водных отношений.

Прокурор обязан установить следующее:

соблюдается ли предусмотренный ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» порядок принятия нормативных правовых актов;

соответствуют ли правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления нормам федерального законодательства;

не превысил ли орган свои полномочия;

не противоречит ли акт ранее изданным данным органом документам.

Прокурор обязан знать полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений (ст. 24 ВК РФ). Проверки должны проводиться по основным направлениям деятельности этих органов в указанной области, а именно в области:

управления пользованием и охраной водных объектов;

владения, пользования и распоряжения водными объектами, находящимися в их собственности;

разработки и принятия нормативных правовых актов, регулирующих природопользование, включая водопользование;

разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесения изменений в эти схемы;

организации и осуществления государственного контроля и надзора за исполнением и охраной водных объектов;

организации и осуществления государственного мониторинга водных объектов (ст. 30 ВК РФ);

установления порядка ведения государственного водного реестра (ст. 31 ВК РФ);

утверждения порядка подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, порядка подготовки и заключения договора водопользования;

определения порядка создания и осуществления деятельности бассейновых советов, которые создаются в целях обеспечения рационального использования и охраны водных объектов (ст. 29 ВК РФ);

гидрографического и водохозяйственного районирования территории РФ;

установления ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъекта, порядка расчета и взимания такой платы;

установления порядка утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах;

территориального перераспределения стока поверхностных вод, пополнения водных ресурсов подземных водных объектов;

утверждения правил использования водохранилищ;

установления режимов пропуска паводков, наполнения водохранилищ;

определения порядка осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;

определения порядка резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

установления порядка использования водных объектов для взлета, посадки воздушных судов;

осуществления мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов РФ;

утверждения методики исчисления вреда, причиненного водным объектам;

утверждения перечней объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за исполнением и охраной водных объектов;

передачи осуществления отдельных полномочий РФ в области водных отношений органам государственной власти субъектов РФ;

предоставления водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ, в пользование на основании договора водопользования.

Согласно указанным правовым нормам к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области водных отношений (ст. 25 ВК РФ) относятся:

владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ;

установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ, порядка расчета и взимания такой платы;

участие в деятельности бассейновых советов;

разработка, утверждение и реализация программ субъектов РФ по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов; резервирование источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

осуществление регионального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору;

утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах;

утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах;

участие в организации и осуществлении государственного мониторинга водных объектов;

осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ;

утверждение перечней объектов, подлежащих региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;

утверждение перечня должностных лиц, осуществляющих региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов;

участие в разработке, согласовании и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов;

утверждение и реализация программ по использованию, восстановлению и охране водных ресурсов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, участие в финансировании федеральных программ по охране и использованию водных ресурсов;

установление лимитов водопользования гражданам и юридическим лицам;

организация противопаводковых мероприятий;

утверждение водоохранных зон и прибрежных защитных полос, режима их использования;

установление режима использования источников питьевого водоснабжения, а также зон их санитарной охраны;

установление порядка и условий пользования подземными водами.

При проверке необходимо выяснить и другие вопросы, как то:

осуществляется ли органами исполнительной власти субъектов РФ контроль за выполнением федеральных программ по охране и воспроизводству водных ресурсов;

участвуют ли государственные органы исполнительной власти в подготовке, заключении и реализации бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных ресурсов, находящихся в федеральной собственности, включая финансирование природоохранных мероприятий на водосборной площади водного объекта (в пределах их компетенции);

принимают ли участие государственные органы исполнительной власти в разработке и реализации государственных программ геологического изучения запасов подземных вод и в экспертизе запасов;

каковы дифференцированные ставки платы за пользование поверхностными водными объектами, законны ли они (соответствуют ли они требованиям ст. 20 ВК РФ и установленным постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 № 876 «О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности», размерам платы);

получены ли органами исполнительной власти лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) из водных объектов, находящихся в федеральной собственности, установлены ли лимиты для водопользователей;

соответствуют ли условия договоров на водопользование требованиям Водного кодекса РФ, соблюдаются ли антимонопольные требования;

создаются ли особые условия для отдельных водопользователей, ущемляющие законные интересы и права других водопользователей;

соблюдены ли при регламентировании водопользования интересы малочисленных народов, в том числе при заключении договора на водопользование;

соответствует ли порядок подготовки и заключения договоров водопользования Правилам, утвержденным постановлением Правительства РФ от 14.04.2007 № 230;

уведомляются ли территориальные органы Минприроды России об аннулировании договора на водопользование, утвержден ли порядок аннулирования этих договоров;

для всех ли водных объектов в субъекте Федерации утверждены в установленном порядке водоохранные зоны и прибрежные полосы поверхностных водных ресурсов, и как осуществляется контроль за соблюдением режима их использования;

каков порядок ведения учета предприятий, расположенных в акватории поверхностного водного объекта;

осуществляются ли мероприятия по выводу экологически опасных объектов из водоохранных зон водных объектов, а также округов и зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения;

утверждены ли в установленном порядке режимы охраны особо охраняемых водных ресурсов, в том числе источников питьевого водоснабжения;

установлен ли порядок объявления условий общего водопользования и его запрещения, если нет, то какие меры принимаются по регулированию общего водопользования;

как организован контроль за выдачей лицензий на недропользование, а также соблюдением порядка их согласования;

утвержден ли режим наполнения водохранилищ, пропуска паводков, при необходимости учитываются ли требования Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»;

утвержден ли порядок использования подземных водных ресурсов для питьевого водоснабжения;

какие меры предусмотрены по охране подземных водных объектов (ст. 59 ВК РФ);

принимаются ли меры по разведке запасов подземных вод; финансируются ли они субъектом Федерации;

какие меры принимаются по охране водных объектов при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водохозяйственной системы (ст. 60 ВК РФ), соблюдается ли при этом порядок прекращения прав пользования водным объектом, и по охране водных объектов при проведении работ. Не допускается ли ввод в эксплуатацию объектов, предназначенных для орошения и удобрения земель сточными водами, без создания пунктов наблюдения за водным режимом и качеством воды в водных объектах;

своевременно ли разрабатываются и проводятся противопаводковые и иные мероприятия по предупреждению стихийных бедствий на водных объектах, утвержден ли порядок действия в этих случаях в субъекте Федерации, согласован ли с территориальными органами МЧС России;

контролируется ли целевое использование средств, получаемых на восстановление поверхностных водных объектов;

осуществляется ли контроль за хранением, складированием и размещением радиоактивных, токсических веществ, ядохимикатов и пестицидов, их применением в производстве, а также за размещением экологически опасных объектов, расположенных на водосборной площади, в водоохранных зонах и зонах санитарной охраны источников питьевого снабжения, принимаются ли меры по их выводу из этих зон и какие именно;

каков порядок контроля за береговой частью переправ, причалами, а также за использованием территории около этих сооружений;

как выполняются органами исполнительной власти субъекта РФ рекомендации, изложенные в п. 2 постановления Правительства РФ от 15.04.2002 № 240 «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации», о ведении реестра загрязненных нефтью и нефтепродуктами территорий и водных объектов с целью определения размеров ущерба и потенциальной опасности этих загрязнений для населения;

имеется ли утвержденное в установленном порядке Положение об организации, составе сил и средств, порядке деятельности территориальных подсистем единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (п. 5 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 № 794);

предусмотрены ли в бюджете субъекта Федерации средства для предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и ликвидации их последствий (за исключением субвенций из федерального бюджета); создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований; осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю; осуществления государственного регионального контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, мониторинга водных объектов, резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в сфере водных отношений (подп. 5, 51, 56, 59 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 2 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»);

информируется ли население о чрезвычайных ситуациях на водных объектах, имеют ли место случаи нанесения ущерба населению возможными аварийными ситуациями на водном объекте.

В органах местного самоуправления прокурорам рекомендуется выяснить те же вопросы, что и в органах государственной власти субъектов РФ, но только относительно водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, к полномочиям которых ст. 27 ВК РФ относит:

владение, пользование, распоряжение такими водными объектами;

осуществление мер по предупреждению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий;

осуществление мер по охране таких водных объектов;

установление ставок платы за пользование такими водными объектами, порядка расчета и взимание этой платы.

Кроме того, прокурор в органах местного самоуправления может выяснить следующие вопросы:

составлялись ли договоры (ст. 12 ВК РФ) с водопользователями на пользование водными объектами, находящимися в государственной собственности, и какие были основания;

отвечает ли договор водопользования требованиям ст. 13 ВК РФ (цель, виды и условия использования водного объекта или его части, сроки действия, размер платы за пользование водным объектом или его частью, порядок прекращения пользования водным объектом). К договору водопользования прилагаются материалы, пояснительная записка и другие документы, с которыми прокурор обязан ознакомиться. Если имеется несколько претендентов на право заключения такого договора, то заключается договор водопользования по результатам аукциона;

соблюдаются ли сроки договора водопользования;

осуществляется ли координация деятельности экологических служб водопользователей на подведомственной органам местного самоуправления территории;

организован ли учет, оценка объемов отходов и контроль за их размещением на водосборах, а также за сбором ливневых вод с полигонов отходов, их очисткой и сбросами в поверхностные водные объекты или округах санитарной охраны;

принимаются ли меры по выводу из водоохранной зоны поверхностных водных объектов, а также округов санитарной зоны источников питьевого водоснабжения предприятий и сооружений, деятельность которых запрещена;

имеется ли план мероприятий по питьевому водоснабжению на случай аварийных ситуаций на действующих источниках питьевого водоснабжения;

осуществляются ли меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий;

проводятся ли мероприятия по очистке канализационных вод и контроль за их реализацией;

контролируется ли соблюдение порядка внесения платежей за пользование водными объектами;

согласовывается ли с органами местного самоуправления строительство прямоточных систем технического водоснабжения;

как осуществляется контроль за передачей прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу.

3.2 Проверка в Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и его территориальных органах

В процессе проверки прокурор выясняет:

соответствуют ли Конституции РФ, федеральным законам, актам Президента РФ и Правительства РФ принятые Минприроды России нормативные правовые акты, в том числе касающиеся передачи органам государственной власти субъектов РФ полномочий Российской Федерации в сфере водных отношений;

не допущены ли при осуществлении правового регулирования необоснованные ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций в сфере водных отношений;

число выявленных нарушений, связанных с загрязнением водных объектов;

наличие протоколов по каждому факту загрязнения водных объектов, с указанием места, времени, характера загрязнений, видов загрязняющих веществ, акта осмотра, схемы места совершения административного правонарушения;

отбираются ли письменные объяснения нарушителей, свидетелей по существу совершенных действий;

своевременно ли направляются материалы в правоохранительные органы для принятия процессуальных решений. Необходимо обратить внимание на то, сколько всего направлено материалов, соответствует ли их качество предъявляемым ведомственными документами требованиям, какие процессуальные решения приняты по ним;

во всех ли случаях направляются иски о возмещении ущерба (в суды и арбитражные суды), причиненного водным объектам.

3.3 Проверка в Федеральном агентстве водных ресурсов и его территориальных органах

При осуществлении проверки прокурор выясняет следующие вопросы:

не вышло ли Агентство и его территориальные органы за пределы своей компетенции при издании индивидуальных правовых актов;

соответствуют ли правовые акты Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным договорам, актам и поручениям Президента РФ, Правительства РФ и Минприроды России;

соблюдают ли порядок подготовки и принятия решения о предоставлении поверхностного водного объекта или его части в пользование (постановление Правительства РФ от 30.12.2006 № 844 «О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование», приказ МПР России от 14.03.2007 № 56 «Об утверждении Типовой формы решения о предоставлении водного объекта в пользование»);

соответствует ли порядок организации и проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования Правилам, утвержденным постановлением Правительства РФ от 14.04.2007 № 230 «О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и проведение аукциона», соблюден ли порядок заключения договора водопользования;

соблюден ли срок подписания договора водопользования и прошел ли государственную регистрации в государственном водном реестре договор водопользования (п. 12 Правил, утвержденных постановлением Правительства РФ от 14.04.2007 № 230);

предусмотрены ли в схемах комплексного использования и охраны водных объектов мероприятия по охране водных объектов, направленные на сохранение и восстановление водных объектов, на обеспечение устойчивого функционирования водохозяйственных систем в границах речного бассейна и достижение целевых показателей качества воды в водных объектах (п. 6 постановления Правительства РФ от 30.12.2006 № 883 «О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы»).

В бассейновых водохозяйственных управлениях прокурорам необходимо выяснять вопросы:

разработана и утверждена ли комплексная схема охраны и использования подведомственного им водного объекта; со всеми ли субъектами Федерации заключены бассейновые соглашения по охране и использованию водных объектов;

своевременно ли корректируется график очередности разработки схем по речным бассейнам (п. 7 приказа МПР России от 04.07.2007 № 169 «Об утверждении Методических указаний по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов»); схемы комплексного использования и охраны водных объектов разрабатываются в целях определения допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты, определения потребностей в водных ресурсах в перспективе, обеспечения охраны водных объектов, определения основных направлений деятельности по предотвращению негативного воздействия вод (п. 2 приказа МПР России № 169);

утверждены ли в установленном порядке режимы особой охраны водных объектов федерального значения (водоохранных зон и их прибрежных полос, зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения); как часто проводится контроль за соблюдением бассейновых соглашений, каким документом при этом руководствуются бассейновые водохозяйственные управления;

в каких документах и как регулярно регистрируются данные по учету водного фонда, соответствует ли порядок учета требованиям нормативных документов;

принимались ли меры по соблюдению субъектами Федерации водохозяйственного баланса (при его нарушении);

осуществляется ли взаимодействие с гидрометеорологической службой по ведению государственного мониторинга водных объектов, все ли показатели, подлежащие контролю, регистрируются в водном кадастре;

как часто осуществляется контроль за использованием квот водопотребления и водоотведения, контроль за соблюдением порядка пользования, порядка ограничения или принудительного прекращения прав пользования водными объектами, какие меры принимаются при нарушении этого порядка;

осуществляется ли контроль за выполнением мероприятий по предотвращению и ликвидации последствий вредного воздействия вод, в том числе в паводкоопасных районах;

как осуществляется контроль за соблюдением условий водопользования;

осуществляется ли контроль за выполнением международных договоров, международных целевых программ по трансграничным водным объектам.

3.4 Проверка в Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органах

При проведении проверки прокурору следует выяснить:

имеется ли в территориальных органах Росприроднадзора разработанный и утвержденный в установленном порядке План мероприятий по осуществлению контроля и надзора за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений (п. 1 приказа Росприроднадзора от 06.09.2007 № 305 «Об осуществлении контроля и надзора за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений»); соответствует ли План действующему законодательству Российской Федерации и региональным законам;

как осуществляется контроль и надзор за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений на основе водного законодательства Российской Федерации;

какие меры применяются к правонарушителям в рамках компетенции Росприроднадзора, в том числе выдаются ли предписания по устранению выявленных нарушений, и как исполнение контролируется, а также привлекаются ли к ответственности должностные лица, исполняющие обязанности по осуществлению переданных полномочий;

направляются ли материалы о фактах ненадлежащего исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений в соответствующие уполномоченные органы государственной власти;

правомерно ли, в полном объеме и своевременно должностные лица Росприроднадзора и его территориальных органов, являющиеся одновременно по должности государственными инспекторами, реализуют предоставленные пп. 9, 10 Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, утвержденные полномочия (постановление Правительства РФ от 25.12.2006 № 801):

по осуществлению проверок объектов, подлежащих контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, в частности на предмет соблюдения требований к использованию и охране водных объектов;

по составлению по результатам проверок актов и представлению их для ознакомления водопользователям;

по осмотру в установленном порядке и при необходимости задержанию судов (в том числе иностранных) и других плавучих средств, допустивших загрязнение с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором либо не принявших необходимых мер по предотвращению такого загрязнения водных объектов;

по даче обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных в результате проверок нарушений условий использования водных объектов и контролю исполнения указанных предписаний в установленные сроки;

по уведомлению в письменной форме сторон, заключивших договор водопользования, о результатах проверок и выявленных нарушениях условий использования водных объектов;

по предъявлению исков в суд, арбитражный суд;

по предъявлению физическим и юридическим лицам требований о проведении необходимых мероприятий по охране водных объектов и организации контроля за соответствием качества сточных вод нормативам допустимого воздействия на водные объекты и воздействием сточных вод на них;

по привлечению в установленном порядке научно-исследовательских, проектно-изыскательских и других организаций для проведения соответствующих анализов, проб, осмотров и выдачи заключений в случае аварии на водных объектах.

Необходимо обратить внимание на то, что составляемые по результатам проверок акты соблюдения требований водного законодательства РФ и выданные предписания об устранении нарушений условий использования водного объекта должны соответствовать приказу МПР России от 15.03.2007 № 60 «Об утверждении форм документов, составляемых по результатам проведения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования мероприятий по федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов».

Кроме того, следует уточнить, указываются ли в предписаниях конкретные мероприятия, которые должно выполнить лицо, в отношении которого проведена проверка, ссылки на нормативный правовой акт, предусматривающий предписываемую обязанность, а также получены ли информации на все выданные предписания, и как выполнены пункты предписания.

3.5 Проверка в Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальных органах

В ходе проведения надзорной проверки прокурор выясняет, соответствует ли Административному регламенту Ростехнадзора по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, утвержденному приказом Минприроды России от 31.10.2008 № 288, порядок принятия решений о выдаче (отказе в выдаче) таких разрешений, приостановлении и возобновлении действия разрешений:

как часто отмечаются аварийные сбросы загрязняющих веществ со сточными водами, какими предприятиями и сооружениями, какие меры (приостановление, аннулирование разрешения) при этом принимались (их полнота, и законность принимаемых мер);

какая работа проводится по предотвращению и ликвидации последствий загрязнения водных объектов;

регулярно ли осуществляется надзор за безопасностью гидротехнических и иных сооружений на водном объекте, а также надзор за соблюдением законодательства об охране водных объектов, в том числе проверяется ли наличие экологических паспортов предприятий, сооружений или декларации промышленной безопасности у водопользователей;

какие меры принимались при невыполнении требований по безопасности эксплуатации хозяйственных объектов и гидротехнических сооружений;

ведется ли учет нарушений норм водоснабжения, в каких документах они регистрируются;

своевременно ли направляются в прокуратуру или суд материалы о нарушениях законодательства об охране водных объектов, предъявляются ли иски в суд или арбитражный суд;

осуществляется ли контроль за реальным взысканием штрафных санкций;

имеют ли место случаи обжалования мер взыскания, возложенных на нарушителей законодательства об охране водных объектов;

как осуществляются контроль и надзор за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах;

как ведется контроль:

за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами;

за соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах и при проведении взрывных работ;

за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности гидротехнических сооружений;

выдается ли разрешение:

на эксплуатацию поднадзорных гидротехнических сооружений;

на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в водные объекты;

на ввоз в Российскую Федерацию, вывоз из Российской Федерации и транзит через территорию России ядовитых веществ.

Кроме того, прокурор выясняет, правомерно ли и обоснованно применяются предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в сфере обеспечения экологической безопасности водных объектов.

3.6 Проверка в Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и ее территориальных органах

В ходе проведения надзорной проверки в Росгидромете прокурор выясняет:

своевременно ли Росгидромет информирует население о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении;

осуществляет ли выпуск экстренной информации об опасных природных явлениях, которые могут угрожать жизни и здоровью населения;

своевременно ли направляются им в органы прокуратуры РФ, органы внутренних дел РФ, органы Федеральной налоговой службы и иные государственные органы материалы о нарушениях законодательства об охране водных объектов;

организовывает ли Росгидромет проведение необходимых исследований, анализов, оценок, а также научных исследований;

как осуществляет государственный надзор за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы на территории Российской Федерации;

ведется ли им в пределах своей компетенции государственный учет поверхностных вод и государственный водный кадастр в части поверхностных водных объектов, государственный мониторинг водных объектов в части поверхностных водных объектов, мониторинг уникальной экологической системы озера Байкал;

соблюдается ли порядок осуществления лицензирования отдельных видов деятельности, отнесенных к его компетенции;

участвуют ли органы Росгидромета в установленном порядке в проведении гидрометеорологической экспертизы проектов строительства и проектов освоения территорий;

какие применяются им меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение, пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

3.7 Проверка в Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и его территориальных органах

При проведении надзорной проверки в МЧС России и его территориальных органах прокурор устанавливает:

соответствуют ли Конституции РФ и федеральному законодательству принятые МЧС России нормативные правовые акты (подп. 1 п. 9 Положения об МЧС);

не допущены ли не предусмотренные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций;

своевременно ли и правомерно осуществляются проверки готовности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к осуществлению мероприятий по защите населения и территорий от ЧС (подп. 5 п. 9 Положения об МЧС);

не нарушается ли установленный законом порядок аттестации аварийно-спасательных служб и формирований, определяющий готовность к реагированию на ЧС и проведению работ по их ликвидации (п. 19 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, п. 5 ст. 11, ст. 12 Федерального закона от 22.08.1995 № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»);

как проводятся эвакуационные мероприятия в случае крайней необходимости, принимаются ли все меры по незамедлительному информированию соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления, руководства организаций о принятых мерах, в случае крайней необходимости решениях (ст. 6 ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»);

обоснованно ли, законно и своевременно организуются и проводятся плановые и внеплановые проверки выполнения требований в области защиты от ЧС в части повышения уровня безопасности объектов, устранения угроз возникновения ЧС и выполнения решений органов государственной власти (подп. «д» п. 4 Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом МЧС России);

своевременно ли и в полной мере должностными лицами органов государственного надзора в области защиты от ЧС реализуются полномочия по участию в работе комиссий по установлению причин возникновения ЧС техногенного характера, выдаче предписаний по устранению нарушений требований в области защиты от ЧС, направлению лицензирующим органам предложений о приостановлении действия лицензии на осуществление опасного вида деятельности в случае невыполнения требований в области защиты от ЧС, составлению протоколов об административных правонарушениях (п. 6 Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом МЧС России).

3.8 Проверка в Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальных органах

...