Прокурорский надзор за исполнением законов о государственной и муниципальной собственности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Научно-исследовательский институт

Пособие

Прокурорский надзор за исполнением законов о государственной и муниципальной собственности

Н.В. Крючкова

Москва 2011

УДК 347.963

ББК 67.721-91

К85

Рецензенты:

Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

А.Е. Скачкова, кандидат юридических наук, профессор кафедры прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

К85 Крючкова Н.В.

Прокурорский надзор за исполнением законов о государственной и муниципальной собственности: пособие / Н.В. Крючкова; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2011. - 92 с.

В пособии на основе положений законодательства и с учетом правоприменительной практики изложены основные рекомендации по организации и осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов о государственной и муниципальной собственности.

Для прокуроров, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических факультетов.

УДК 347.963

ББК 67.721-91

© Академия Генеральной прокуратуры

Российской Федерации, 2011

Оглавление

Введение

1. Правовые основы отношений государственной и муниципальной собственности

1.1 Основы правового регулирования отношений публичной собственности

1.2 Организация управления государственным и муниципальным имуществом. Контроль в сфере отношений государственной и муниципальной собственности

2. Организация работы прокурора по надзору за исполнением законов о государственной и муниципальной собственности

2.1 Общие вопросы организации прокурорского надзора за исполнением законов о государственной и муниципальной собственности

2.2 Информационное обеспечение надзорной деятельности

2.3 Организация надзорных проверок

3. Основные направления прокурорского надзора за исполнением законов о государственной и муниципальной собственности

3.1 Прокурорский надзор за исполнением законов в процессе управления государственным и муниципальным имуществом

3.2 Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере разграничения государственного и муниципального имущества

3.3 Прокурорский надзор за исполнением законов о приватизации государственного и муниципального имущества

3.4 Прокурорский надзор за исполнением законов о государственной и муниципальной собственности в деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений

3.5 Прокурорский надзора за исполнением законов о государственной и муниципальной собственности в сфере осуществления публично-правовыми образованиями прав акционеров

3.6 Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере распоряжения имуществом, обращенным в собственность государства

4. Правовые средства устранения нарушений законов о государственной и муниципальной собственности

4.1. Ответственность за нарушения законов о государственной и муниципальной собственности

4.2. Меры прокурорского реагирования, направленные на устранение нарушений законов о государственной и муниципальной собственности

Приложение

Введение

Публичная собственность - экономическая основа реализации государством и местным самоуправлением общезначимых функций и задач, в том числе стратегического характера. Это предопределяет особую важность обеспечения сохранности и эффективного использования государственного и муниципального имущества.

Вместе с тем состояние законности в сфере отношений государственной и муниципальной собственности остается неудовлетворительным. Только в ходе прокурорских проверок в 2009 и 2010 гг. выявлялось свыше 100 тыс. нарушений законов, которые касаются практически всех сфер и уровней управления и распоряжения государственным, муниципальным имуществом.

Распространены факты неправомерного отчуждения государственного и муниципального имущества, использования его без законных оснований, занижения стоимости объектов публичной собственности, их ненадлежащего учета. Органами управления государственным и муниципальным имуществом не на должном уровне осуществляются контрольные функции, ненадлежащим образом ведется работа по защите имущественных прав и законных интересов публично-правовых образований. Отсутствие надлежащего контроля приводит к тому, что государственные, муниципальные унитарные предприятия и учреждения, в чьем ведении находятся объекты государственного и муниципального имущества, распоряжаются ими с грубыми нарушениями закона и вопреки публичным интересам. До настоящего времени не завершено разграничение публичной собственности между федеральным, региональным и местным уровнями.

На совместном заседании коллегий Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации 24 апреля 2009 г. был выработан комплекс мер, направленных на изменение сложившейся ситуации. В частности, прокурорам субъектов Российской Федерации дано указание осуществлять постоянный мониторинг в сфере использования государственного и муниципального имущества, принять иные меры по совершенствованию организации надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной собственности.

Сфера отношений публичной собственности - одна из наиболее коррумпированных. Национальным планом противодействия коррупции на 2010 - 2011 гг. в редакции Указа Президента Российской Федерации от 13.04.2010 № 460 Генеральному прокурору Российской Федерации и подчиненным ему прокурорам поручено усилить надзор за исполнением законодательства Российской Федерации, регулирующего использование государственного имущества. Соответствующее требование также содержит п. 12 Комплексного плана мероприятий по противодействию коррупции на 2010 - 2012 годы, утвержденного приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 15.05.2010 № 208 «Об организации исполнения Национального плана противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы».

С принятием Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», большинство положений которого вступили в силу с 1 января 2011 г., особого внимания прокуроров требуют вопросы законности распоряжения государственным и муниципальным имуществом, закрепляемым на праве оперативного управления за казенными, бюджетными, автономными учреждениями.

Указанные обстоятельства обусловливают необходимость повышения уровня методического обеспечения надзорной деятельности органов прокуратуры в сфере отношений публичной собственности, в связи с чем подготовлено настоящее пособие.

При написании пособия использованы материалы подготовленных автором обобщений докладных записок прокуроров субъектов Российской Федерации по результатам проводившихся в 2008 - 2010 гг. прокурорских проверок исполнения законов, регламентирующих использование и приватизацию государственного и муниципального имущества, в том числе в деятельности организаций Государственных корпораций «Росатом», «Ростехнологии», Россельхозакадемии им. К.А. Тимирязева, а также исполнения Федерального закона от 22.07.2008 № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Кроме того, использованы материалы надзорной практики прокуратур республик Марий Эл, Мордовия, Магаданской, Мурманской, Московской, Нижегородской, Рязанской, Омской, Сахалинской, Томской областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга и ряда других.

1. Правовые основы отношений государственной и муниципальной собственности

1.1 Основы правового регулирования отношений публичной собственности

Основу правового регулирования отношений государственной, муниципальной собственности и управления государственным, муниципальным имуществом в Российской Федерации составляют положения: Конституции Российской Федерации; Гражданского кодекса Российской Федерации; Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»; Федерального закона от 22.07.2008 № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»; Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»; Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»; Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»; Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»; Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»; Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Важнейшими конституционными принципами, на которых базируются отношения публичной собственности, являются:

признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ);

разграничение государственной собственности на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 11, ст. 12, п. «д» ст. 71, п. «в» и «г» ст. 72, ст. 73 Конституции РФ);

признание самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов владения, пользования, распоряжения и управления муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ);

использование и охрана земли и других природных ресурсов, которые могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9, ч. 2 ст. 36 Конституции РФ).

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся: федеральная государственная собственность и управление ею; гражданское законодательство (согласно п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ оно, в частности, определяет основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав).

Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты РФ в соответствии со ст. 73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти, в том числе управляют своей собственностью.

Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации содержат общие положения, регламентирующие отношения региональной собственности. В каждом субъекте Российской Федерации приняты законы, подробно и комплексно регулирующие порядок управления и распоряжения собственностью субъекта. Таковы, например, Закон Республики Башкортостан от 20.07.2004 № 96-З «Об управлении государственной собственностью Республики Башкортостан», Закон Пермского края от 14.12.2007 № 150-ПК «Об управлении и распоряжении государственной собственностью Пермского края», Закон Нижегородской области от 08.05.2003 № 31-З «Об осуществлении права государственной собственности Нижегородской области». Порядок и условия приватизации имущества субъектов Российской Федерации определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с федеральными законами определяются порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, порядок и условия приватизации муниципального имущества (п. 5 ч. 10 ст. 35, ч. 1 и 3 ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

При надзоре за законностью нормативных правовых актов, регламентирующих распоряжение государственной и муниципальной собственностью, прокурорам необходимо учитывать, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления осуществляют собственное правовое регулирование именно порядка (процедур) распоряжения публичной собственностью. Особенности возникновения и прекращения права государственной и муниципальной собственности, а также совершение сделок с имуществом субъекта Российской Федерации, муниципальным имуществом регламентируются федеральными законами, нормам которых не должны противоречить положения региональных и муниципальных нормативных правовых актов (п. «о» ст. 71, п. «к» и «н» ч. 1 ст. 72, ст. 76 Конституции РФ; п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ; п. 4 ст. 26.11, п. 1 и 2 ст. 26.12 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; ч. 6 ст. 50, ч. 1 и 2 ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Согласно п. 5 ст. 214 Гражданского кодекса РФ отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом.

Основополагающий нормативный правовой акт, установивший пообъектное разграничение имущества по уровням публичной собственности в Российской Федерации, - постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» К возникающим в настоящее время отношениям по перераспределению государственного (муниципального) имущества применяется в части, не противоречащей действующему законодательству. (далее - постановление Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности»). Ряд федеральных законов содержит положения об отнесении тех или иных объектов к федеральной собственности Например, п. 3 ст. 4 Федерального закона от 29.12.1994 № 79-ФЗ «О государственном материальным резерве», ст. 5 Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», ст. 13 Федерального закона от 19.07.1998 № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе», ст. 24 Федерального закона от 17.07.1999 № 176-ФЗ «О почтовой связи» и др. .

В настоящее время имущество, находящееся в государственной, муниципальной собственности Имущество, внесенное в соответствующий реестр государственного (муниципального) имущества; недвижимое имущество, право собственности на которое зарегистрировано за соответствующим публично-правовым образованием. , перераспределяется между публично-правовыми образованиями в соответствии с законами, разграничивающими предметы ведения и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. При этом Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям может принадлежать только то имущество, которое необходимо им для публичных функций, предусмотренных действующим законодательством. Категории и виды имущества, которое может находиться в федеральной собственности, в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, определены соответственно в ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 122-ФЗ), в ст. 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Порядок передачи имущества регламентирован ч. 11 - 11.2 ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ, п. 3 ч. 1, п. 3 ч. 7, п. 3 ч. 8 ст. 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами осуществляется правовыми актами субъектов РФ, принимаемыми по согласованным предложениям органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, согласно установленным ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» видам имущества, которое может находиться в собственности каждого муниципального образования каждого типа.

Нормы по вопросам разграничения и осуществления права публичной собственности на природоресурсные объекты (землю, ее недра, лесной фонд, водные ресурсы, животный мир) содержатся соответственно в Земельном кодексе Российской Федерации, Законе Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», Лесном кодексе Российской Федерации, Водном кодексе Российской Федерации, Федеральном законе от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» Вопросы прокурорского надзора за исполнением законов о пользовании и распоряжении природоресурсными объектами не рассматриваются в настоящем пособии в связи с его ограниченным объемом и требуют отдельного изложения. .

В соответствии со ст. 214, 215 ГК РФ государственное и муниципальное имущество подразделяется на нераспределенное (составляющее государственную, муниципальную казну) и распределенное - закрепляемое за государственными, муниципальными унитарными предприятиями и государственными, муниципальными учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.

Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, являющиеся в предусмотренных законами случаях учредителями (участниками) хозяйственных обществ, обладают имущественными правами на получение части прибыли хозяйственного общества в зависимости от величины доли в уставном капитале или правом на дивиденды по государственному, муниципальному пакету акций, а также правами на участие в управлении хозяйственными обществами.

Распоряжение государственным, муниципальным имуществом осуществляется уполномоченными органами государственной власти, местного самоуправления в соответствии с нормами ГК РФ с учетом положений других федеральных законов, применение которых обусловлено особым публично-правовым характером отношений государственной, муниципальной собственности.

В частности, ст. 8 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» предусмотрена обязательность (за установленными в указанной статье исключениями) проведения оценки вовлеченных в сделку объектов, принадлежащих полностью или частично Российской Федерации, субъектам Российской Федерации либо муниципальным образованиям. Положениями ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции» определены особенности порядка заключения договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного, муниципального имущества.

1.2 Организация управления государственным и муниципальным имуществом. Контроль в сфере отношений государственной и муниципальной собственности

В соответствии со ст. 125, 214, 215 ГК РФ от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований права собственника осуществляют органы государственной власти, местного самоуправления в рамках компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Согласно подп. «г» п. 2 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ. Указанное определение дано для целей названного Указа, вместе с тем применимо в целом к отношениям по управлению государственным и муниципальным имуществом.

Основным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим непосредственное управление федеральным имуществом и полномочия собственника федерального имущества, в том числе права акционера (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти), является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (далее - Росимущество), находящееся в ведении Министерства экономического развития РФ (далее - Минэкономразвития России). Положение о Росимуществе утверждено постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 432. Приказом Минэкономразвития России от 01.11.2008 № 374 утверждено Типовое положение о территориальном органе Федерального агентства по управлению государственным имуществом, которым является территориальное управление Росимущества в субъекте Российской Федерации.

Росимущество также осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью: федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений; федерального имущества, переданного в установленном порядке иным лицам; земельных участков, находящихся в федеральной собственности. В пределах своей компетенции Рос-имущество осуществляет проверки использования имущества, находящегося в федеральной собственности, организует проведение ревизий и принимает решения о проведении аудиторских проверок федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, а также иных юридических лиц в целях определения эффективности использования и сохранности федерального имущества. При выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности.

Росимущество наделено правом обращаться в суды с исками и в правоохранительные органы с заявлениями от имени Российской Федерации в защиту имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации по вопросам приватизации, управления и распоряжения федеральным имуществом, а также признания движимого имущества бесхозяйным.

Отдельными полномочиями по управлению федеральным имуществом в сфере своей деятельности также наделен и ряд других федеральных органов исполнительной власти.

Например, Федеральное агентство связи (Россвязь) осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для оказания государственных услуг в сфере электросвязи и почтовой связи, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, учреждениям, подведомственным Агентству Полномочия Росимущества и Россвязи в отношении имущества организаций федеральной почтовой связи разграничены положениями ст. 24 и 25 Федерального закона «О почтовой связи».

(п.1, 5.1 Положения о Федеральном агентстве связи, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 320).

Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, осуществляющих управление государственным имуществом субъектов Российской Федерации, муниципальным имуществом, регламентируются соответственно законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

В случаях и порядке, предусмотренных законодательством, отдельными полномочиями собственника государственного, муниципального имущества могут быть наделены юридические лица (п. 3 ст. 125, п. 3 ст. 214, п. 2 ст. 215 ГК РФ).

Например, Государственная корпорация «Ростехнологии» в соответствии с положениями п. 5 ст. 18.1 Федерального закона от 23.11.2007 № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии» на период передачи ей имущественного взноса Российской Федерации наделена правами собственника имущества подведомственных федеральных государственных унитарных предприятий, а также правами акционера открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности и передаются Корпорации в качестве имущественного взноса. Отдельными полномочиями собственника федерального имущества наделена Российская академия наук и отраслевые академии наук (ст. 6, 7 Федерального закона от 22.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»). Во многих субъектах Российской Федерации созданы фонды имущества субъектов В основном в форме учреждений, подведомственных региональным органам управления имуществом. , которые в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации осуществляют отдельные полномочия собственника регионального имущества.

Определенными контрольными функциями в сфере отношений государственной, муниципальной собственности наделены: Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации, контрольно-счетные палаты (ревизионные комиссии, иные контрольные органы) муниципальных образований; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы финансового контроля субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия и соответствующие уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» одна из ее задач - определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности.

Контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации действуют в соответствии с региональными законами. Так, Законом «О контрольно-счетной палате Воронежской области» в качестве одной из ее задач указано определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств Воронежской области и использования государственной собственности Воронежской области.

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокурорам предписано обеспечить надлежащее взаимодействие с уполномоченными контролирующими органами в целях предупреждения, выявления и пресечения правонарушений экономической направленности, в первую очередь со Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными палатами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В соответствии с п. 5.1.1 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзоре), утвержденного постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 № 278, среди ее полномочий осуществление контроля и надзора за использованием материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности. Росфиннадзор вправе проверять в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей.

Федеральная антимонопольная служба в соответствии с положениями Федерального закона «О защите конкуренции» осуществляет контроль за соблюдением порядка заключения договоров, предусматривающих переход прав владения и пользования государственным и муниципальным имуществом, антимонопольных требований к торгам, за предоставлением государственных или муниципальных преференций путем передачи государственного, муниципального имущества либо предоставления имущественных льгот (например, по арендной плате).

2. Организация работы прокурора по надзору за исполнением законов о государственной и муниципальной собственности

2.1 Общие вопросы организации прокурорского надзора за исполнением законов о государственной и муниципальной собственности

Общие требования к организации прокурорского надзора за исполнением законов о государственной и муниципальной собственности установлены ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» (далее - приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155), указаниями Генерального прокурора Российской Федерации от 14.11.2008 № 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики», от 02.10.2007 № 156/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства, регламентирующего реализацию имущества, обращенного в федеральную собственность, а также вещественных доказательств по делам о преступлениях и правонарушениях».

Исходя из ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом рассматриваемого направления прокурорского надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение действующих на территории Российской Федерации законов, регламентирующих отношения по поводу владения, пользования, распоряжения, управления государственным и муниципальным имуществом:

федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими полномочия собственника в отношении федерального имущества и права Российской Федерации как акционера (участника) коммерческих организаций;

представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления при осуществлении правового регулирования отношений государственной и муниципальной собственности, полномочий собственника государственного и муниципального имущества и права субъекта Российской Федерации, муниципального образования как акционера (участника) коммерческих организаций;

органами контроля;

их должностными лицами;

органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющих в соответствии с законодательством и поручениями органов управления государственным, муниципальным имуществом отдельные полномочия собственника такого имущества и права публично-правового образования как акционера (участника коммерческой организации);

органами управления и руководителями государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, юридических лиц, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также иных коммерческих (некоммерческих) организаций, владеющих, пользующихся, распоряжающихся государственным и муниципальным имуществом;

а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

Надзор за законностью нормативных правовых актов в сфере отношений государственной и муниципальной собственности организуется в соответствии с названным приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 Вопросы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в настоящем пособии отдельно не рассматриваются, так как выходят за рамки его предмета. Выявив при изучении нормативного правового акта в порядке п. 2.2 приказа Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 № 155 наличие коррупциогенных факторов, прокурор реализует полномочия, предусмотренные п. 2 ст. 9¹ Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»..

Специфика надзора за исполнением законов о государственной и муниципальной собственности обусловлена тем, что значительное количество правонарушений в данной сфере совершается либо непосредственно должностными лицами органов управления государственным, муниципальным имуществом, либо вследствие ненадлежащего осуществления ими своих контрольных функций.

При надзоре за исполнением законов в рассматриваемой сфере отношений первостепенное значение необходимо придавать:

законности издаваемых органами управления государственным, муниципальным имуществом правовых актов по вопросам использования объектов, находящихся в государственной, муниципальной собственности, распоряжения ими;

надлежащему осуществлению указанными органами контроля за деятельностью организаций, реализующих в соответствии с законодательством и поручениями органов управления имуществом отдельные полномочия собственника государственного, муниципального имущества; распоряжением, использованием по назначению и сохранностью имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными и муниципальными унитарными предприятиями, учреждениями, переданного в пользование по договорам иным лицам; за деятельностью представителей публично-правовых образований в органах управления юридических лиц с государственным и муниципальным участием;

исполнению органами управления государственным и муниципальным имуществом обязанностей по защите имущественных интересов публично-правовых образований, в том числе в случаях нарушения их названными субъектами.

При надзоре прокуроры не должны подменять контрольные функции органов управления государственным и муниципальным имуществом.

При наличии информации о фактах нарушений законов надзорные мероприятия непосредственно в указанных хозяйствующих субъектах следует осуществлять, когда:

имеются данные о бездействии со стороны органов управления государственным, муниципальным имуществом и непринятие мер повлечет значительное нарушение публичных интересов;

нарушения связаны с деятельностью должностных лиц органов управления государственным и муниципальным имуществом (например, дача согласия на отчуждение имущества государственным, муниципальным предприятием, влекущее за собой невозможность дальнейшего осуществления предприятием уставной деятельности);

в силу значимости объекта нарушение может влечь негативные последствия, в том числе социального характера, затрагивающие значительный круг лиц (например, незаконное отчуждение имущества градообразующего предприятия, влекущее его банкротство; образовательного учреждения, влекущее невозможность его дальнейшей деятельности).

Прокуроры, осуществляющие проверку, не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную и иную деятельность организаций.

Проведение проверок использования по назначению и сохранности публичной собственности уполномоченными органами управления государственным, муниципальным имуществом не требует согласования с органами прокуратуры в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

2.2 Информационное обеспечение надзорной деятельности

В целях надлежащей организации надзора за исполнением законов о государственной и муниципальной собственности прокуроры должны обладать сведениями:

о территориальных органах Росимущества, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, осуществляющих управление государственным и муниципальным имуществом, их структуре, компетенции (с учетом положений законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов);

об организации управления публичной собственностью в субъекте Российской Федерации, муниципальном образовании (в том числе переданы ли отдельные полномочия специализированным организациям; порядок осуществления контроля за реализацией таких полномочий);

о расположенных на поднадзорной территории государственных и муниципальных унитарных предприятиях, государственных и муниципальных учреждениях, юридических лицах с участием публично-правовых образований;

об объектах, планируемых к приватизации в соответствии с прогнозным планом (программой).

В органах Федеральной службы государственной статистики (Росстата) содержатся данные следующих форм статистической отчетности:

форма № 2-приватизация «Сведения о приватизации имущественного комплекса государственного или муниципального унитарного предприятия», утв. приказом Росстата от 17.11.2008 № 279 (полугодовая) (заполняется на каждый приватизированный за отчетный период имущественный комплекс государственного и муниципального унитарного предприятия; содержит общие сведения о приватизируемом предприятии (наименование, реестровый номер, вид деятельности, способ приватизации), составе, стоимости имущественного комплекса, цене объекта приватизации, условиях конкурса);

форма № 3-приватизация «Сведения о средствах от приватизации государственного и муниципального имущества», утв. приказом Росстата от 17.11.2008 № 279 (полугодовая) (содержит сведения о средствах, полученных от покупателей (с разбивкой по способам приватизации, формам приватизированной собственности) и их распределении в соответствии с положениями бюджетного законодательства);

форма № 1-администрация «Сведения о муниципальных образованиях», утв. постановлением Росстата от 21.11.2007 № 92 (годовая) (строка «04» содержит сведения о количестве муниципальных унитарных предприятий в муниципальных образованиях).

К основным источникам сведений о нарушениях законов в рассматриваемой сфере относятся:

правовые акты органов государственной власти, местного самоуправления;

локальные акты коммерческих (некоммерческих) организаций, являющихся объектами надзора;

сообщения органов контроля в сфере использования государственного (муниципального) имущества;

обращения физических и юридических лиц;

сообщения средств массовой информации;

материалы уголовных, гражданских дел, дел об администра-тивных правонарушениях;

результаты анализа и обобщения статистики, прокурорской, судебной практики, правоприменительной практики органов контроля;

материалы координационных и оперативных совещаний руководителей правоохранительных органов.

Помимо непосредственно органов управления государственным и муниципальным имуществом сведения о нарушениях законов о государственной и муниципальной собственности могут быть получены:

в Счетной палате РФ, в контрольно-счетных палатах субъектов РФ, в контрольно-счетных палатах (ревизионных комиссиях, иных контрольных органах) муниципальных образований (отчеты о проверках, акты проверок в соответствии с установленной компетенцией);

в территориальных управлениях Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органах финансового контроля субъектов РФ, муниципальных образований (сведения о необеспечении сохранности, неэффективном использовании государственного и муниципального имущества);

в территориальных управлениях Федеральной антимонопольной службы (сведения о нарушениях установленного ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции» порядка заключения договоров, предусматривающих переход прав владения и пользования в отношении государственного (муниципального) имущества, антимонопольных требований к торгам; о незаконном предоставлении государственных или муниципальных преференций путем передачи государственного или муниципального имущества либо предоставления имущественных льгот (например, по арендной плате);

в территориальных органах Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) (сведения о регистрации прав собственности публично-правовых образований, прав хозяйственного ведения, оперативного управления на недвижимое имущество, о сделках с государственным и муниципальным недвижимым имуществом, в том числе о сделках, в регистрации которых отказано в соответствии со ст. 20 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»);

в территориальных управлениях Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, соответствующих уполномоченных органах исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления (сведения о нарушении требований законодательства об использовании и охране объектов культурного наследия, нарушении охранных обязательств);

в управлении (отделе) Федеральной службы судебных приставов (сведения об исполнительных производствах по делам о защите имущественных интересов публично-правовых образований).

В арбитражных судах (в судах общей юрисдикции) целесообразно получать сведения об удовлетворенных жалобах и исках, касающихся вопросов распоряжения государственной и муниципальной собственностью, взыскания платы за пользование государственным, муниципальным имуществом и по другим спорам, связанным с защитой права государственной, муниципальной собственности; о делах, в которых участвуют органы управления государственным и муниципальным имуществом; анализировать данную категорию дел с целью выявления наиболее часто встречающихся правонарушений, правильного определения объектов, подлежащих проверке.

Изучение материалов уголовных дел позволяет выявить нарушения законов о государственной и муниципальной собственности, способствующие совершению преступлений. Например, изучение уголовных дел по фактам хищений государственного и муниципального имущества на предприятиях, подлежащих приватизации, выяснение причин и условий, способствующих хищениям, позволяет установить, не являются ли они следствием нарушения законодательства о приватизации.

Поступающая в прокуратуру из различных источников информация о правонарушениях в сфере государственной и муниципальной собственности обобщается и систематизируется. По ее результатам целесообразно составить справки, в которых правонарушения необходимо подразделить по определенным категориям: а) по объектам (государственные унитарные предприятия, акционерные общества и др.); б) по наиболее типичным правонарушениям; в) по направлениям проведенных проверок (проверка законодательства о приватизации государственного, муниципального имущества, проверка законодательства о реализации публично-правовым образованием прав акционера и т.д.).

Информация может быть также систематизирована с учетом:

характера правонарушений;

распространенности правонарушений на отдельных объектах (например, государственных унитарных предприятиях);

общественной опасности совершаемых правонарушений (административного характера, уголовного характера и др.).

На основании собранной информации прокуроры осуществляют планирование и организацию надзорных проверок, определяют их объекты, формулируют подлежащие выяснению вопросы.

2.3 Организация надзорных проверок

При подготовке к проверке прокурорами изучается полученная информация о нарушениях законов, законодательство, регламентирующее как деятельность объекта предстоящей проверки, так и полномочия прокурора.

Уточняются сведения о количестве, наименовании, местонахождении на поднадзорной территории объектов проверки (например, государственных и муниципальных унитарных предприятий, учреждений, хозяйствующих субъектов с участием публично-правовых образований). Для этого необходимо запросить указанные сведения в органах управления государственным, муниципальным имуществом, сопоставив их с информацией, полученной в налоговых органах, органах Росреестра, Росстата.

В ходе подготовки к проверке изучаются все ранее поступившие в прокуратуру жалобы, заявления и обращения граждан и иных лиц, а также материалы уголовных дел, материалы ранее проведенных прокурорских проверок и внесенные по их результатам акты прокурорского реагирования.

При наличии информации о проведении органами управления государственным, муниципальным имуществом, контролирующими органами контрольных мероприятий применительно к тематике предстоящей проверки прокурор вправе запросить сведения о результатах таких мероприятий, выявленных правонарушениях и принятых мерах. Указанную информацию можно получить путем истребования в прокуратуру либо путем непосредственного ознакомления с ней в контролирующих органах.

При отсутствии оснований для проверочных мероприятий непосредственно прокурором в целях исключения дублирования деятельности контролирующих органов прокурор в соответствии с абз. 3 п.1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» вправе потребовать проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям органами управления государственным, муниципальным имуществом, специализированными органами контроля Подробнее об органах специализированного контроля см. в параграфе 1.2 настоящего пособия. с дальнейшей оценкой обоснованности и достаточности принятых к устранению нарушений закона мер.

Эффективны проверки, организуемые совместно с органами управления имуществом, специализированными органами контроля.

Составляется план предстоящей проверки, включающий: наименование объектов проверки; перечень нормативных правовых актов, исполнение которых подлежит проверке; основные вопросы, подлежащие проверке; документы и материалы, которые необходимо истребовать или изучить на месте; последовательность выполнения отдельных проверочных действий; порядок изучения и анализа собранной информации; сроки проведения проверки и составления документов, фиксирующих ее результаты.

При подготовке к проверке разрешается вопрос об участии в ней специалиста.

В ходе проверки исполнения законов о государственной и муниципальной собственности чаще всего возникает необходимость привлечения специалиста, обладающего финансово-экономическими познаниями. Специальные познания используются в целях выявления фактов:

хищения материальных ценностей;

их неправомерного списания;

невключения объектов в акты инвентаризации с целью исключения из имущественного комплекса, подлежащего приватизации;

неполного перечисления доходов от продажи, использования государственного и муниципального имущества в бюджеты;

совершения сделок с государственным и муниципальным имуществом по заниженной стоимости;

недостоверности отчета об оценке.

Для решения указанных задач целесообразно задействовать специалистов из контрольно-счетных палат субъектов РФ, контрольно-счетных палат (ревизионных комиссий, иных контрольных органов) муниципальных образований, территориальных управлений Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов финансового контроля субъектов РФ, муниципальных образований, подразделений органов управления государственным, муниципальным имуществом. Возможно (а иногда и целесообразно) использовать специалистов, работающих в государственных, муниципальных органах одного уровня для проверок на объектах другого уровня собственности (например, специалистов контрольно-счетных палат субъектов РФ в ходе проверки органов управления муниципальным имуществом).

Как показывает изучение материалов прокурорской практики, наиболее востребованы специалисты в сфере оценки. Помимо специалистов из перечисленных органов для выяснения вопроса относительно обоснованности определения цены государственного и муниципального имущества, являвшегося предметом сделки, прокурорами привлекаются соответствующие специалисты экспертно-криминалистических подразделений Министерства внутренних дел РФ, Министерства юстиции РФ.

Прокурорам также следует использовать возможности саморегулируемых организаций оценщиков.

Так, в соответствии с ч. 4 ст. 24.3 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» саморегулируемые организации оценщиков проводят внеплановые проверки своих членов по мотивированным жалобам на нарушение оценщиком требований федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, федеральных стандартов оценки, стандартов и правил оценочной деятельности. По результатам проверки в отношении оценщика может быть применено дисциплинарное взыскание вплоть до исключения из членов саморегулируемой организации.

Прокурор вправе на основании ст. 6, п. 1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» потребовать от органов управления саморегулируемой организации проведения проверки соблюдения оценщиком, являющимся ее членом, федеральных стандартов оценки, стандартов и правил оценочной деятельности.

Более подробно вопросы организации прокурорских проверок освещены ниже применительно к отдельным направлениям надзора за исполнением законов о государственной и муниципальной собственности.

...