Прокурорский надзор за исполнением законов о государственной и муниципальной собственности

2) воспрепятствование органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления реализации представителями малого и среднего предпринимательства права приобретения арендуемого имущества в заявительном порядке, предусмотренном ст. 9 Федерального закона № 159-ФЗ:

незаконные отказы в реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества; уклонение от рассмотрения заявлений предпринимателей;

необоснованное расторжение договоров аренды с субъектами малого и среднего предпринимательства, имеющими право на выкуп арендованных помещений;

неправомерная передача арендованных помещений в хозяйственное ведение, оперативное управление государственным и муниципальным предприятиям, учреждениям О правовой оценке арбитражными судами таких фактов, а также необоснованного расторжения договоров аренды см. п. 5 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.11.2009 № 134 «О некоторых вопросах применения Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». ;

необоснованное включение арендованных объектов в перечни имущества, предназначенного для предоставления во владение и пользование субъектам малого и среднего предпринимательства в порядке ст. 18 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» В соответствии с ч. 4.2 ст. 18 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» государственное и муниципальное имущество, включенное в указанные перечни, не подлежит отчуждению в частную собственность, в том числе в собственность субъектов малого или среднего предпринимательства, арендующих это имущество. (в отсутствие изданного в соответствии с ч. 4.1 ст. 18 названного Закона нормативного правового акта, регламентирующего порядок формирования, ведения, опубликования указанных перечней; в период обжалования предпринимателями отказа в предоставлении преимущественного права выкупа).

Например, районными и городскими прокурорами Амурской, Московской, Оренбургской областей были внесены представления в связи с бездействием органов местного самоуправления, которыми в установленный ст. 4 Федерального закона № 159-ФЗ срок с даты принятия решения об условиях приватизации арендуемых объектов предпринимателям не направлены предложения о заключении в преимущественном порядке договоров купли-продажи, их проекты; не проведена оценка арендуемого имущества, включенного в программы приватизации.

Арбитражным судом Новгородской области удовлетворено заявление прокурора области об оспаривании отказа в выкупе нежилых помещений, арендуемых производственным кооперативом «Декор» по основанию их включения в перечень государственного имущества области, подлежащего передаче в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства, после обращения предпринимателя с заявлением о выкупе;

3) незаконное предоставление права преимущественного выкупа арендованного помещения лицам, не относящимся к категории субъектов малого и среднего предпринимательства; не отвечающим условиям, предусмотренным ст. 3 Федерального закона № 159-ФЗ;

4) предоставление права выкупа большего по площади помещения, чем предусмотрено законодательством (п. 3 ст. 3, ч. 1 ст. 9 Федерального закона № 159-ФЗ).

Объектами прокурорских проверок в рассматриваемой сфере являются: органы управления государственным или муниципальным имуществом, осуществляющие полномочия собственника по приватизации объектов публичной собственности; при необходимости - организации, наделенные функциями, связанными с продажей приватизируемого имущества; предприятия, имущественный комплекс или акции которых подлежат приватизации; приватизированные объекты, в отношении которых покупателями выполняются определенные условия приобретения государственного, муниципального имущества в собственность или установлены обременения в порядке ст. 31 Федерального закона № 178-ФЗ.

При подготовке к проверке следует установить перечень объектов, подлежащих приватизации в соответствии с действующим планом (программой) приватизации, а также ранее включенных в планы (программы), приватизация которых не завершена; приватизированных в период времени, охватываемый проверкой. Необходимо ознакомиться с отчетами о результатах приватизации имущества субъектов РФ, муниципального имущества, с данными федерального статистического наблюдения по форме № 2-приватизация «Сведения о приватизации имущественного комплекса государственного или муниципального унитарного предприятия» и по форме № 3-приватизация «Сведения о средствах от приватизации государственного и муниципального имущества».

Перечень основных вопросов, подлежащих проверке:

1) имеется ли в субъекте РФ, муниципальном образовании прогнозный план (программа) приватизации государственного, муниципального имущества;

2) утвержден ли он уполномоченным органом в соответствии с нормативными правовыми актами субъекта РФ, муниципальными правовыми актами, регламентирующими порядок планирования приватизации (п. 2 ст. 6, п. 1 ст. 10 Федерального закона № 178-ФЗ);

3) нет ли фактов незаконного включения в план (программу) приватизации объектов, не подлежащих приватизации (п. 3 ст. 3, п. 4 ст. 11, п. 1 ст. 30, п. 6 ст. 43 Федерального закона № 178-ФЗ);

4) все ли объекты, включенные в план (программу) приватизации государственного, муниципального имущества, относятся к соответствующему уровню собственности;

5) соблюдаются ли требования закона при принятии решений об условиях приватизации государственного и муниципального имущества:

все ли объекты, в отношении которых принято такое решение, включены в планы (программы) приватизации;

уполномоченным ли органом принято решение об условиях приватизации (подп. 7, абз. 2 подп. 9 п. 1, п. 2 ст. 6, п. 4 ст. 14 Федерального закона № 178-ФЗ);

соответствует ли содержание решения об условиях приватизации требованиям закона (п. 2, п. 4 ст. 14 Федерального закона № 178-ФЗ);

6) соблюдены ли требования закона при определении состава подлежащего приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия (ст. 11 Федерального закона № 178-ФЗ), в частности:

составлен ли передаточный акт на основе данных инвентаризации и аудиторского заключения;

включен ли в состав приватизируемого имущества земельный участок в соответствии с положениями ст. 28 Федерального закона № 178-ФЗ;

при наличии сведений об отчуждении ряда объектов имущественного комплекса, минуя процедуру приватизации, о занижении стоимости имущественного комплекса (размера уставного капитала открытого акционерного общества, в которое преобразуется унитарное предприятие в процессе приватизации):

указаны ли в передаточном акте, акте инвентаризации все виды подлежащего приватизации имущества, нет ли неотраженных объектов, фактов необоснованного списания активов;

правильно ли определена балансовая стоимость подлежащих приватизации активов, нет ли фактов необоснованного указания нулевой остаточной стоимости отдельных объектов.

Для ответа на две последние группы вопросов необходимо привлечение специалистов в области бухгалтерского учета. Факт невключения отдельных объектов в акт инвентаризации может быть также установлен путем его сравнения с данными актов предыдущих инвентаризаций, а также с данными проводившихся ранее технических инвентаризаций объектов капитального строительства, входивших в имущественный комплекс предприятия;

7) проведена ли согласно ст. 12 Федерального закона № 178-ФЗ и ст. 8 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» оценка для установления начальной цены подлежащего приватизации имущества Здесь и далее перечень дополнительных вопросов, связанных с оценкой, аналогичен приведенному выше применительно к проверке исполнения законов органами управления государственным (муниципальным) имуществом (параграф 3.1). ;

8) соблюдаются ли требования ст. 15 Федерального закона № 178-ФЗ об информационном обеспечении приватизации:

определены ли официальные печатные издания (официальные сайты в сети «Интернет»), в (на) которых подлежат опубликованию (размещению) акты планирования приватизации, решения об условиях приватизации, информационные сообщения о продаже государственного, муниципального имущества и об итогах его продажи;

опубликована ли в официальных изданиях (размещена ли на официальных сайтах в сети «Интернет») указанная информация;

не допускались ли случаи отчуждения государственного, муниципального имущества без официального опубликования сведений об этом (размещения их в сети «Интернет») или ранее 30-дневного срока, установленного п. 2 ст. 15 Федерального закона № 178-ФЗ для публикации (размещения в сети «Интернет») информационного сообщения;

все ли предусмотренные п. 3 - 5, 11 ст. 15 Федерального закона № 178-ФЗ сведения указываются в информационном сообщении;

предоставляется ли возможность лицам, изъявившим желание приобрести государственное и муниципальное имущество, право предварительного ознакомления с информацией о подлежащем приватизации имуществе в соответствии с п. 9 ст. 15 Федерального закона № 178-ФЗ;

соблюдается ли предусмотренный п. 10 ст. 15 Федерального закона № 178-ФЗ 30-дневный срок опубликования информации о результатах сделок приватизации;

была ли размещена информация о продаже в официальном издании способами, обеспечивающими ее доступность (например, не имелось ли фактов публикаций в номере (спецвыпуске), который в продажу не поступал, а раздавался ограниченному кругу лиц; публикаций в приложении, которое вместе с номером не поступало в продажу; публикаций при наличии официальных изданий на нескольких языках только в издании на одном языке и т.п.);

9) не отчуждается ли приватизируемое имущество способами, не предусмотренными в ст. 13 Федерального закона № 178-ФЗ;

10) соблюдаются ли установленные законом условия использования отдельных способов приватизации (п. 2 ст. 13, п. 1 ст. 23, п. 1 ст. 24 Федерального закона № 178-ФЗ);

11) не допускается ли нарушений порядка приватизации, установленного отдельными статьями главы IV Федерального закона № 178-ФЗ применительно к каждому способу приватизации, в том числе правил проведения торгов В целом при проведении проверки соблюдения правил проведения приватизационных торгов может быть использован алгоритм, изложенный в параграфе 3.1 применительно к торгам на право заключения договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного (муниципального) имущества, с учетом особенностей, предусмотренных законодательством о порядке проведения конкурсов и аукционов в ходе приватизационных процедур. . Соблюдается ли положение п. 5 ст. 447 ГК РФ о признании несостоявшимся аукциона (конкурса), в котором участвовало только одно лицо.

Необходимо учитывать, что на основании положений норм главы IV Федерального закона № 178-ФЗ особенности отдельных способов приватизации установлены постановлениями Правительства РФ;

12) не допущено ли нарушений антимонопольных требований к торгам (ст. 17 Федерального закона «О защите конкуренции»);

13) соответствуют ли условия заключаемых с покупателями договоров купли-продажи требованиям, предусмотренным п. 2 ст. 32 Федерального закона № 178-ФЗ;

14) соблюдаются ли требования ст. 34 и 35 Федерального закона № 178-ФЗ о средстве платежа при продаже и порядке оплаты государственного и муниципального имущества;

15) соблюдаются ли положения п. 3 ст. 27 Федерального закона № 178-ФЗ о переходе права собственности покупателя на имущественный комплекс унитарного предприятия при условии погашения задолженности (при ее наличии) по уплате налогов и иных обязательных платежей;

16) обеспечивается ли полное и своевременное поступление в бюджеты доходов от продажи имущества (ст. 41, 51, 57, 62 БК РФ);

17) выполняются ли покупателями условия приобретения государственного и муниципального имущества в собственность:

условия конкурса (ст. 20 Федерального закона № 178-ФЗ);

условия охранных обязательств в отношении приватизированных объектов культурного наследия (ст. 29 Федерального закона № 178-ФЗ);

условия сохранения назначения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения (п. 4 ст. 30 Федерального закона № 178-ФЗ).

Соблюдаются ли покупателями ограничения, установленные в порядке обременения приватизируемого имущества (ст. 31 Федерального закона № 178-ФЗ).

Осуществляется ли надлежащий контроль выполнения покупателями условий приобретения имущества и установленных ограничений. Какие меры применяются в случае нарушений. Обеспечивают ли они устранение нарушений;

18) соблюдаются ли требования об особенностях создания в процессе приватизации и правового положения открытых акционерных обществ, акции которых находятся в государственной или муниципальной собственности, предусмотренные главой VII Федерального закона № 178-ФЗ;

19) соблюдаются ли положения Федерального закона № 159-ФЗ.

С целью выявления нарушений в ходе реализации Федерального закона № 159-ФЗ прокурорам следует обеспечить поступление из органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов Росреестра, от общественных объединений предпринимателей комплексный анализ сведений о заключенных и расторгнутых договорах аренды, основаниях их расторжения; объектах недвижимости, арендуемых субъектами малого и среднего бизнеса и включенных в программы приватизации; обращениях предпринимателей с заявлениями о реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества, результатах их рассмотрения; количестве заключенных договоров купли-продажи. Необходимо проводить проверки по фактам отказа субъектам малого и среднего предпринимательства в реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества.

Если в субъекте РФ или муниципальном образовании функции, связанные с продажей, осуществляет специализированная организация, необходимо установить объем ее полномочий, который может быть определен нормативным (ненормативным) правовым актом субъекта РФ, муниципальным правовым актом, уставом организации. В ходе проверки следует обращать внимание на то, действует ли организация в пределах своих полномочий, не допускает ли их превышение.

Наибольшие трудности при проверке вызывает установление фактов отчуждения имущества, подлежащего передаче в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном Законом о приватизации Перечень объектов, на отношения по отчуждению которых не распространяются требования Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», установлен п. 2 ст. 3 названного Закона. , минуя установленные им способы и порядок приватизации.

В целях выявления таких сделок обращается внимание на:

основания исключения имущества, составляющего государственную, муниципальную казну, из реестра;

факты распоряжения государственным, муниципальным имуществом, не включенным в реестр, а также право государственной, муниципальной собственности на которое не зарегистрировано;

договоры купли-продажи объектов имущества казны без включения их в планы приватизации;

договоры мены, на передачу в залог имущества казны;

договоры подряда, оказания услуг, по которым средством платежа выступает передача права собственности на объекты государственного или муниципального имущества.

Признаками отчуждения имущества в обход приватизационных процедур с использованием предварительного закрепления на праве хозяйственного ведения за унитарным предприятием являются в совокупности:

небольшой промежуток времени между изданием распоряжения о закреплении имущества на праве хозяйственного ведения и его отчуждением;

издание распоряжения о закреплении имущества (создании унитарного предприятия, за которым оно закреплено) незадолго до утверждения плана (программы) приватизации;

несоответствие профиля закрепленного имущества предмету и целям деятельности унитарного предприятия, предусмотренным в его уставе;

совершение цепочки последующих сделок с отчужденным имуществом.

При установлении таких фактов следует направлять информацию в органы внутренних дел для проведения оперативных мероприятий на предмет выявления возможного наличия коррумпированных связей между должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления, руководителями унитарных предприятий, лицами, учредителями и руководителями организаций, которыми приобретено отчужденное государственное или муниципальное имущество. Необходимо также обратить внимание на соблюдение установленного порядка оценки отчужденного имущества, на соответствие цены, по которой было отчуждено имущество, его реальной рыночной стоимости. В случаях, когда имеет место цепочка сделок, с целью установления их возможной мнимости требуется проверять связи покупателей по таким сделкам с продавцами (например, не входят ли покупатели в состав учредителей (участников), органов управления организации-продавца).

При достаточных данных может быть вынесено постановление о направлении материалов прокурорской проверки в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании должностного лица органа управления имуществом, директора унитарного предприятия. Также в суд может быть направлено исковое заявление о применении последствий недействительности сделок по отчуждению имущества.

Необходимо учитывать положения п. 3 ст. 14 Федерального закона № 178-ФЗ, запрещающие унитарному предприятию без согласия собственника со дня утверждения прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и до момента перехода права собственности на приватизируемое имущество к покупателю имущественного комплекса унитарного предприятия или момента государственной регистрации созданного открытого акционерного общества совершать определенные сделки (несколько взаимосвязанных сделок), содержащие в себе риск уменьшения имущественного комплекса предприятия. Также необходимо учитывать аналогичные положения в нормативных правовых актах субъектов РФ, муниципальных правовых актах, регламентирующих порядок приватизации. Установление факта совершения такой сделки служит основанием для обращения в суд с требованием о применении последствий ее недействительности.

В ходе проверки исполнения законов в сфере приватизации изучаются: планы (программы) приватизации; решения об условиях приватизации; приватизационные дела; аукционная (конкурсная) и иная документация, соответствующая способу приватизации (протоколы итогов аукциона, конкурса, протоколы приема заявок, заявки, документы, представляемые участниками торгов); контракты (договоры) на проведение оценки, отчеты об оценке; договоры купли-продажи; платежные поручения; документы, подтверждающие выполнение условий приобретения государственного и муниципального имущества в собственность; другие документы по необходимости.

3.4 Прокурорский надзор за исполнением законов о государственной и муниципальной собственности в деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений

Общие положения о правовом режиме имущества, находящегося в хозяйственном ведении государственных и муниципальных предприятий, содержатся в ст. 294, 295, 299 ГК РФ, закрепленного на праве оперативного управления за казенными предприятиями - ст. 296, 297, 299 ГК РФ, за государственными и муниципальными учреждениями - ст. 296, 298, 299 ГК РФ.

Правовое положение государственных, муниципальных унитарных предприятий, правовой режим имущества, находящегося в их хозяйственном ведении, регламентируются Федеральным законом от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Общие положения о государственных и муниципальных учреждениях содержатся в ст. 120 ГК РФ. Правовое положение государственных и муниципальных учреждений регламентируется также нормами Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», автономных учреждений - Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». С учетом положений Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» с 1 января 2011 г. в Российской Федерации будет осуществляться деятельность государственных и муниципальных учреждений трех типов: казенных, бюджетных, автономных.

Наиболее распространенными нарушениями законов в рассматриваемой сфере отношений являются:

1) несоответствие содержания уставов предприятий, учреждений требованиям закона (ст. 9 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее - Федеральный закон № 161-ФЗ), п. 3 ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях», ст. 7 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). Например, в уставах унитарных предприятий не определяется порядок назначения на должность руководителя предприятия, порядок заключения с ним трудового договора, отсутствуют сведения о перечне фондов, а также о порядке их формирования и использования;

2) незаконное распоряжение органами, осуществляющими полномочия собственника, имуществом, переданным на праве хозяйственного ведения, оперативного управления унитарным предприятиям, учреждениям:

изъятие имущества из хозяйственного ведения государственных и муниципальных предприятий в нарушение положений ст. 295 ГК РФ, ст. 20 Федерального закона № 161-ФЗ, не предусматривающих такого права собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении (подобные действия лишают предприятие возможности осуществлять уставную деятельность и могут привести его к банкротству);

распоряжение имуществом, закрепленным на праве оперативного управления за казенным предприятием, учреждением, без его изъятия, как излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению, в порядке, установленном п. 2 ст. 296 ГК РФ, п. 2 ст. 20 Федерального закона № 161-ФЗ.

Например, по протестам прокурора Зубово-Полянского района Республики Мордовия отменены три распоряжения главы администрации района, которыми в нарушение п. 2 ст. 296 ГК РФ муниципальное имущество было передано от одного образовательного учреждения другому без изъятия в установленном порядке;

3) нарушения органами управления государственных и муниципальных унитарных предприятий, учреждений положений законов, регламентирующих порядок пользования, распоряжения имуществом, закрепленным на праве хозяйственного ведения, оперативного управления:

нецелевое использование имущества; совершение сделок, противоречащих целям и предмету деятельности унитарных предприятий, учреждений в нарушение п. 1 ст. 49, п. 3 ст. 50, п. 1 ст. 120, п. 1 ст. 296 ГК РФ, п. 1 ст. 3 Федерального закона № 161-ФЗ, ч. 7 ст. 2, ч. 1 и 7 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях», устанавливающих специальную (целевую) правоспособность названных юридических лиц;

совершение сделок с имуществом, находящимся на праве хозяйственного ведения, оперативного управления, а также иных сделок без согласия собственника, когда получение такого согласия предусмотрено законом (п. 2 ст. 295, п. 1 ст. 297, ст. 298 ГК РФ, п. 2 ст. 6, ст. 18, 19, 22, 23, 24 Федерального закона № 161-ФЗ, ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях»);

совершение сделок с имуществом, требующих согласия собственника, без проведения оценки в соответствии со ст. 8 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», по заниженной стоимости;

нарушение установленного ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции» порядка предоставления имущества в пользование другим лицам (путем проведения торгов);

факты «скрытой аренды».

Наиболее распространенные меры прокурорского реагирования, направленные на устранение указанных нарушений законов: обращение в суды с исками о признании не соответствующих требованиям закона сделок недействительными, применении последствий недействительности сделок; вынесение постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.24 КоАП РФ, нормами законов субъектов РФ, устанавливающих административную ответственность за нарушение порядка распоряжения (использования) объектов, находящихся в государственной собственности субъектов РФ, муниципальных образований.

Так, в Москве в 2008 - 2010 гг. прокурорами в арбитражный суд направлено 608 заявлений о привлечении юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) к административной ответственности за совершение правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ.

06.11.2009 Шестым арбитражным апелляционным судом удовлетворено заявление заместителя прокурора Хабаровского края о признании недействительным договора о пользовании и возмещении затрат по содержанию федерального недвижимого имущества, заключенного между ФГУП «Хабаровское книжное издательство» и индивидуальным предпринимателем в нарушение требований ст. 295 ГК РФ - без согласия собственника имущества.

В ходе проверки, проведенной прокуратурой Московской области, установлено, что ФГУП «Реутовская база медицинской продукции» заключено 11 договоров о предоставлении рабочих мест, являющихся скрытой формой аренды. Из содержания договоров усматривалось, что в пользовании фактически находилось недвижимое имущество - помещения, а не рабочие места. Косвенным доказательством скрытой формы аренды было и право ФГУП повышать стоимость услуг в связи с повышением коммунальных тарифов, а также обязанность получателя услуги обеспечивать сохранность помещения, что свойственно арендным отношениям. По выявленным нарушениям Реутовской горпрокуратурой в адрес и.о. директора ФГУП внесено представление, по результатам рассмотрения которого все договоры такого рода расторгнуты.

02.02.2010 по требованию надзирающего прокурора, неоднократно отменявшего незаконные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, в отношении директора организации научного обслуживания опытного производственного хозяйства (ОНО ОПХ) Государственного научного учреждения Кабардино-Балкарского НИИ сельского хозяйства РАСХН Д. возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 201 УК РФ. Д. без согласования с территориальным управлением Росимущества на основании соглашения о добровольном исполнении решения суда передал в пользу ООО «А», учредителем и руководителем которого был его родной брат, закрепленные за ОНО ОПХ административное здание и здание котельной в счет погашения долга на сумму 373 тыс. руб., тогда как согласно проведенной оценке рыночная стоимость указанных объектов 1,5 млн. руб.;

4) неперечисление (неполное, несвоевременное перечисление) части прибыли унитарных предприятий в бюджеты в нарушение ст. 17 Федерального закона № 161-ФЗ;

5) непредставление государственным или муниципальным унитарным предприятием, учреждением в орган управления публичной собственностью необходимых сведений для учета имущества, нарушение порядка и сроков преставления таких сведений;

6) отсутствие регистрации прав хозяйственного ведения, оперативного управления на недвижимое имущество, сделок, совершаемых с ним.

Объектами прокурорских проверок в рассматриваемой сфере являются: органы государственной власти, местного самоуправления, выполняющие функции и полномочия учредителей (собственников имущества) государственных и муниципальных унитарных предприятий, учреждений; при необходимости - государственные и муниципальные унитарные предприятия; государственные и муниципальные учреждения.

В ходе проверки исполнения законов о государственной и муниципальной собственности в деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий подлежат выяснению следующие основные вопросы:

1) соответствует ли положениям Федерального закона № 161-ФЗ устав унитарного предприятия;

2) соответствует ли требованиям п. 2 ст. 12 Федерального закона № 161-ФЗ размер уставного фонда государственного и муниципального предприятия;

3) в установленный ли срок сформирован собственником имущества уставный фонд унитарного предприятия (в течение трех месяцев с момента государственной регистрации предприятия - п. 1 ст. 13 Федерального закона № 161-ФЗ);

4) соответствуют ли п. 4 ст. 8 Федерального закона № 161-ФЗ цели создания государственного и муниципального унитарного предприятия;

5) используется ли имущество унитарного предприятия по целевому назначению;

6) зарегистрировано ли право хозяйственного ведения на недвижимое имущество в соответствии с требованиями п. 1 ст. 131 ГК РФ;

7) соблюдаются ли требования ч. 3 ст. 18 Федерального закона № 161-ФЗ, согласно которым движимым и недвижимым имуществом государственное или муниципальное предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия;

8) соблюдаются ли п. 2 ст. 295, п. 1 ст. 297 ГК РФ, п. 2 ст. 6, ст. 18, 19, 22, 23, 24 Федерального закона № 161-ФЗ о получении согласия собственника имущества на совершение сделок по распоряжению имуществом, закрепленным на праве хозяйственного ведения (оперативного управления), а также на совершение ряда других сделок и юридически значимых действий (принятие решения об участии предприятия в коммерческой или некоммерческой организации; распоряжение вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества, принадлежащими предприятию акциями; совершение сделок, в которых есть заинтересованность руководителя предприятия; совершение крупных сделок; осуществление заимствований);

9) проводится ли оценка имущества при совершении сделок, требующих согласия собственника, в соответствии с требованиями ст. 8 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»;

10) соблюдаются ли положения ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции», предусматривающие обязательное проведение торгов при заключении договоров предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении недвижимого имущества, которое принадлежит на праве хозяйственного ведения или оперативного управления государственным или муниципальным унитарным предприятиям;

11) соблюдается ли порядок проведения конкурсов, аукционов на право заключения указанных договоров, установленный ч. 5 ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции» приказом Федеральной антимонопольной службы от 10.02.2010 № 67 Алгоритм проверки отражен в параграфе 3.1. ;

11) перечисляется ли в бюджет часть прибыли унитарных предприятий в соответствии с ч. 2 ст. 17 Федерального закона № 161-ФЗ;

12) осуществляется ли собственником имущества контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества;

13) имеется ли задолженность по арендной плате, какие принимаются меры по ее взысканию.

Также необходимо принять меры к установлению имущества унитарных предприятий, находящегося в незаконном владении у третьих лиц (передано по договорам аренды, другим сделкам, которые были заключены с нарушением требований закона, в частности в отсутствие согласия собственника).

В ходе проверки изучению подлежат: правовые акты органов, выполняющих функции и полномочия учредителей по вопросам, связанным с учреждением, реорганизацией и ликвидацией унитарных предприятий; договоры о закреплении за унитарным предприятием имущества на праве хозяйственного ведения, оперативного управления с приложенными к ним паспортами имущественного комплекса (включающими акты оценки стоимости имущественного комплекса: зданий, сооружений, нематериальных активов, арендуемых основных средств, незавершенного капитального строительства и т.д.); уставы предприятий; контракты с руководителями предприятий; документы о денежной оценке уставного фонда; документ, подтверждающий государственную регистрацию унитарного предприятия; документы, подтверждающие права унитарного предприятия на имущество, находящееся на его балансе; положения о филиалах и представительствах унитарного предприятия; решения собственника имущества унитарного предприятия, касающиеся деятельности унитарного предприятия; списки аффилированных лиц унитарного предприятия; договоры по отчуждению, передаче в пользование имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, оперативного управления; переписка с собственником имущества предприятия; финансовые документы о перечислении части прибыли унитарного предприятия в соответствующий бюджет; отчет и доклад руководителя унитарного предприятия о его деятельности; аудиторские заключения, заключения органов государственного или муниципального финансового контроля; иные документы при необходимости.

В связи с принятием Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Федеральный закон № 83-ФЗ), большинство положений которого вступило в силу с 1 января 2011 г., прокурорам необходимо обратить особое внимание:

на своевременность подготовки и принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления нормативных правовых актов, предусмотренных ч. 14 ст. 33 Федерального закона № 83-ФЗ, в том числе регламентирующих создание казенных учреждений путем изменения типа бюджетных учреждений; порядок создания путем учреждения, утверждения уставов, реорганизации, изменения типа, ликвидации бюджетных, казенных учреждений; контроль за их деятельностью и др.;

на принятие ими в установленные сроки решений об отнесении движимого имущества подведомственных бюджетных учреждений к особо ценному движимому имуществу (п. 3 ч. 2 ст. 31 Федерального закона № 83-ФЗ, п. 11, 12 ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» Здесь и далее нормы Федерального закона «О некоммерческих организациях», а также Гражданского кодекса РФ, Федерального закона «Об автономных учреждениях», касающиеся статуса, правового режима имущества государственных (муниципальных) учреждений, приведены в редакции Федерального закона № 83-ФЗ. , постановление Правительства РФ от 26.07.2010 № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества»);

на создание казенных учреждений путем изменения типа государственных и муниципальных учреждений, предусмотренных п. 1 ч. 1 ст. 31 Федерального закона № 83-ФЗ, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, принятыми в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 31 Федерального закона № 83-ФЗ;

на внесение изменений в уставы подведомственных бюджетных и казенных учреждений (п. 4 ч. 2 ст. 31 Федерального закона № 83-ФЗ) в установленные сроки.

Перечень иных основных вопросов, подлежащих проверке:

1) соответствует ли содержание устава учреждения требованиям закона (п. 3 ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях», ст. 7 Федерального закона «Об автономных учреждениях»), не противоречат ли положения устава законодательству;

2) соответствуют ли п. 2 ст. 2, п. 1. ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях» цели создания учреждения;

3) не допускается ли органом государственной власти, местного самоуправления, осуществляющим функции и полномочия учредителя (собственника имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления), изъятие имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения, без предусмотренных п. 2 ст. 296 ГК РФ оснований; распоряжение им без изъятия в установленном порядке;

4) используется ли имущество учреждения в соответствии с целями его деятельности и назначением этого имущества (п. 1 ст. 296 ГК РФ, п. 2 ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», ч. 7 ст. 2, ч. 1 и 7 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях»);

5) определен ли для автономного, бюджетного учреждения перечень особо ценного движимого имущества (п. 11, 12 ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», ч. 3 - 3.2 ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях», постановление Правительства РФ от 26.07.2010 № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества»);

6) соблюдаются ли учреждением требования ст. 298 ГК РФ, п. 10 ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях» о получении согласия собственника: казенным учреждением - на распоряжение любым закрепленным имуществом; автономным, бюджетным учреждением - на распоряжение недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним или приобретенным за счет средств, выделенных собственником;

7) соблюдаются ли требования п. 13 ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» о совершении бюджетным учреждением крупной сделки только с предварительного согласия органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя;

8) соблюдается ли автономным учреждением порядок совершения крупных сделок, установленный ст. 14, 15 Федерального закона «Об автономных учреждениях»;

9) соблюдается ли бюджетными, автономными учреждениями порядок совершения сделок с заинтересованностью, установленный ст. 27 Федерального закона «О некоммерческих организациях», ст. 16, 17 Федерального закона «Об автономных учреждениях»;

10) соблюдаются ли требования ст. 8 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» об оценке вовлекаемых в требующую согласия собственника сделку объектов, принадлежащих на праве собственности публично-правовым образованиям;

11) соблюдается ли установленный ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции» порядок заключения договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования государственным или муниципальным имуществом, принадлежащим бюджетным, казенным учреждениям на праве оперативного управления; недвижимым имуществом, закрепленным на праве оперативного управления за автономными учреждениями, с использованием процедуры торгов; порядок проведения торгов, установленный приказом Федеральной антимонопольной службы от 10.02.2010 № 67 Алгоритм проверки отражен в параграфе 3.1..

В ходе проверки изучению подлежат: решения о создании государственных и муниципальных учреждений; их уставы; перечни особо ценного движимого имущества автономных и бюджетных учреждений; решения о назначении руководителей учреждений; трудовые договоры с руководителями; договоры о распоряжении имуществом, закрепленным за учреждениями на праве оперативного управления; отчеты учреждений о результатах деятельности и об использовании закрепленного государственного и муниципального имущества; документы, содержащие сведения о проведенных в отношении учреждения контрольных мероприятиях и их результатах; другие документы по необходимости.

3.5. Прокурорский надзора за исполнением законов о государственной и муниципальной собственности в сфере осуществления публично-правовыми образованиями прав акционеров

Основными нормативными правовыми актами, регламентирующими отношения в сфере осуществления публично-правовыми образованиями прав акционеров, являются: Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»; Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (глава VII). Постановлением Правительства РФ от 03.12.2004 № 738 утверждено Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции») (действует в редакции от 17.10.2009). Правовое положение, права и обязанности представителей Российской Федерации в акционерных обществах определены постановлением Правительства РФ от 21.05.1996 № 625 «Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплены в федеральной собственности», постановлением Правительства РФ от 22.02.1997 № 214 «Об обязанностях представителей государства в органах управления акционерных обществ, часть акций которых находится в федеральной собственности, при возникновении задолженности этих акционерных обществ по заработной плате, обязательным платежам в бюджеты всех уровней и страховым взносам в государственные внебюджетные фонды».

Типичными нарушениями законов в сфере реализации публично-правовыми образованиями прав акционеров являются следующие:

1) отсутствие контроля со стороны органов управления имуществом за деятельностью представителей в акционерных обществах;

2) ненадлежащее выполнение представителями в органах управления обществами своих обязанностей:

неучастие в работе органов управления обществом;

голосование на общем собрании (в совете директоров) вопреки полученным от органов управления государственным или муниципальным имуществом указаниям (директивам);

непринятие представителями мер по пресечению незаконных действий органов управления обществом, несмотря на ухудшение экономического положения общества (возникновение задолженности по заработной плате, налогам);

непредставление (несвоевременное представление) отчетов о своей деятельности;

3) непринятие органами управления имуществом, представителями публично-правовых образований в органах управления акционерных обществ мер для поступления в бюджеты дивидендов по акциям, находящимся в собственности публично-правовых образований;

4) незаконное отчуждение имущества обществ, в том числе совершение органами управления акционерных обществ сделок с имуществом обществ без предварительного одобрения советом директоров (наблюдательным советом), общим собранием акционеров в случаях, когда такое одобрение предусмотрено Федеральным законом «Об акционерных обществах» либо уставом общества (крупные сделки, сделки с заинтересованностью - ст. 78 - 84 Федерального закона «Об акционерных обществах»).

Так, в ходе прокурорской проверки было установлено, что ОАО с государственным участием «И» совершены две сделки по реализации нежилых помещений, которые в нарушение положений Федерального закона «О бухгалтерском учете» не были отражены в бухгалтерской отчетности предприятия в качестве основных средств. Указанное свидетельствует о возможном занижении балансовой стоимости активов с целью уклонения от признания сделок крупными, как превышающих 25% балансовой стоимости активов, для совершения которых в соответствии со ст. 79 Федерального закона «Об акционерных обществах» требовалось одобрение совета директоров и которое не было получено. По названным фактам прокуратурой Центрального административного округа г. Омска была организована проверка в порядке ст. 144 УПК РФ;

5) передача органами управления акционерных обществ имущества в пользование без оформления договоров аренды; непринятие мер по взысканию задолженности по арендной плате.

Например, по материалам прокурорской проверки возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 201 УК РФ по факту использования руководителем ОАО «К» с государственным участием своих полномочий вопреки законным интересам общества в целях извлечения прибыли и преимуществ для себя. Имущество предприятия сдавалось им в аренду, при этом арендная плата на расчетный счет предприятия не поступала.

Объектами прокурорских проверок в рассматриваемой сфере являются: органы государственной власти, местного самоуправления, осуществляющие управление акциями, находящимися в государственной, муниципальной собственности; при необходимости - специализированные организации, в соответствии с законодательством (на основании поручения, договора с органами государственной власти, местного самоуправления) осуществляющие полномочия по управлению акциями; акционерные общества с участием Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования.

Перечень основных вопросов, подлежащих проверке:

1) изданы ли органами государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления нормативные правовые акты, регламентирующие порядок управления находящимися в государственной или муниципальной собственности акциями открытых акционерных обществ;

2) принимают ли представители государства и муниципальных образований участие в общих собраниях акционеров, в работе советов директоров, не допускают ли голосования вопреки указаниям уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления, представляют ли отчеты о своей деятельности;

3) принимаются ли представителями публично-правовых образований меры по защите государственных и муниципальных имущественных интересов в случае совершения обществом незаконных сделок;

4) принимались ли согласно со ст. 42 Федерального закона «Об акционерных обществах» решения о выплате обществом дивидендов по размещенным акциям; поступают ли дивиденды в соответствующий бюджет;

5) соблюдаются ли требования ст. 78 - 84 Федерального закона «Об акционерных обществах» об одобрении крупных сделок, сделок с заинтересованностью общим собранием акционеров, советом директоров (наблюдательным советом);

6) соблюдаются ли требования п. 6 ст. 28 Федерального закона «Об акционерных обществах», ст. 40 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» о сохранении доли государства или муниципального образования в уставном капитале открытого акционерного общества, созданного в процессе приватизации;

7) соблюдаются ли требования п. 3 ст. 39 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» о запрете единоличному исполнительному органу открытого акционерного общества, включенного в перечень стратегических акционерных обществ, совершать сделки, связанные с отчуждением акций, внесенных в соответствии с решением Правительства РФ в уставный капитал, а равно влекущие за собой возможность отчуждения или передачи их в доверительное управление без согласия Правительства РФ или уполномоченного федерального органа исполнительной власти;

8) соблюдаются ли особенности порядка определения советом директоров (наблюдательным советом) цены (денежной оценки) имущества, цены размещения или выкупа эмиссионных ценных бумаг общества, владельцем от 2 до 50 процентов голосующих акций которого является публично-правовое образование (п. 3 ст. 77 Федерального закона «Об акционерных обществах»):

уведомляется ли о принятом решении с представлением необходимых документов Росимущество (территориальное управление Росимущества);

принимаются ли им меры по проверке достоверности цены объектов; приостанавливается ли исполнение решения при установлении недостоверности цены.

В ходе проверки подлежат изучению: уставы акционерных обществ, протоколы собраний акционеров, заседаний советов директоров (наблюдательных советов), договоры, доверенности на представление интересов публично-правовых образований в органах управления акционерных обществ, указания (директивы) представителям, отчеты, предложения представителей по различным вопросам, другие документы при необходимости.

3.6 Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере распоряжения имуществом, обращенным в собственность государства

Одна из особенностей права государственной собственности - наличие специальных оснований его возникновения, среди которых - обращение имущества в собственность государства в соответствии с законами Российской Федерации. В собственность государства обращаются:

конфискованное имущество (ст. 243 ГК РФ, ч. 1 ст. 3.7 КоАП РФ, ст. 104¹ УК РФ, п. 1 и 4.1 ч. 3 ст. 81 УПК РФ) Здесь и ниже приведены ссылки на статьи законов, имеющие наиболее общее содержание. В ряде отраслевых законов содержатся положения, регламентирующие вопросы конфискации, а также изъятия из оборота или у лиц, совершивших правонарушения, конкретных объектов. Например, п. 4 и 5 ст. 1252 ГК РФ, ст. 25 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», ст. 59 Федерального закона «О животном мире», ст. 54 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», ст. 47 Федерального закона
«О наркотических средствах и психотропных веществах» и др.

;

движимые бесхозяйные вещи, изъятые федеральными органами исполнительной власти, органами предварительного расследования в соответствии с их компетенцией, в том числе вещественные доказательства при неустановлении законных владельцев, которым они подлежат возвращению (ст. 225 ГК РФ, ст. 290 ГПК РФ, п. 1 ч. 3 ст. 29.10 КоАП РФ, п. 6 ч. 3 ст. 81 УПК РФ);

вещи, изъятые из незаконного оборота, из противоправного владения лиц, совершивших правонарушения, в отношении которых не применена конфискация, изъятые по другим установленным законом основаниям (ч. 3 ст. 3.7, п. 2 ч. 3 ст. 29.10 КоАП РФ, п. 2 ч. 3 ст. 81 УПК РФ);

товары, которые при перемещении через таможенную границу Таможенного союза были помещены под таможенную процедуру отказа в пользу Российской Федерации (ст. 310, 311 Таможенного кодекса таможенного союза, подп. 3 п. 1 ст. 428 ТК РФ);

другое имущество по установленным законом основаниям (например, имущество, взыскиваемое в доход государства по ряду ничтожных сделок (ст. 169, 179 ГК РФ), имущество организаций, ликвидируемых в соответствии со ст. 21 Федерального закона «О противодействии терроризму», ст. 9 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»).

Распоряжение указанным имуществом регламентировано ч. 3 ст. 29.10, ст. 32.4 КоАП РФ, ч. 3 ст. 81, ч. 2 ст. 82, ч. 2 ст. 393 УПК РФ, п. 2 ст. 428, п. 15 ст. 431 ТК РФ (с учетом п. 2 ст. 1 Таможенного кодекса таможенного союза), ст. 104 Федерального закона «Об исполнительном производстве». В нормах названных положений законов также предусматривается установление Правительством РФ порядка реализации, переработки, уничтожения имущества, обращенного в собственность государства.

В настоящее время указанные вопросы регламентированы постановлением Правительства РФ от 29.05.2003 № 311 «О порядке учета, оценки и распоряжения имуществом, обращенным в собственность государства»; постановлением Правительства РФ от 20.08.2002 № 620 «Об утверждении Положения о хранении и реализации предметов, являющихся вещественными доказательствами, хранение которых до окончания уголовного дела или при уголовном деле затруднительно»; постановлением Правительства РФ от 19.11.2003 № 694 «Об утверждении Положения о сдаче для реализации или уничтожения изъятых вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, подвергающихся быстрой порче» При этом в доход государства могут быть зачислены средства от реализации вещественных доказательств, вещей, изъятых по делам об административных правонарушениях.

...