Прокурорский надзор за исполнением законов о государственной и муниципальной собственности

3. Основные направления прокурорского надзора за исполнением законов о государственной и муниципальной собственности

3.1 Прокурорский надзор за исполнением законов в процессе управления государственным и муниципальным имуществом Вопросы прокурорского надзора за исполнением законов в сферах разграничения публичной собственности, приватизации, реализации публично-правовыми образованиями прав акционеров рассматриваются ниже.

Типичными нарушениями законов в процессе управления государственным и муниципальным имуществом являются:

1) издание нормативных правовых актов с превышением компетенции.

Например, издание местной администрацией муниципальных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, тогда как п. 5 ч. 10 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указанные вопросы относятся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования;

2) отсутствие или неполнота правового регулирования отношений, необходимость которого установлена законом. Наибольшее количество таких нарушений имеет место на муниципальном уровне. В частности, органами местного самоуправления не принимаются муниципальные нормативные правовые акты, регламентирующие:

порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (п. 5 ч. 10 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

порядок планирования и принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества (ч. 3 ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 1 ст. 10, п. 4 ст. 14 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»);

порядок принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений (п. 6 ч. 10 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

порядок определения состава имущества, закрепляемого за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, а также порядок утверждения устава унитарного предприятия и заключения контракта с его руководителем (ч. 5 ст. 8 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»);

3) ненадлежащие учет и ведение реестров государственного, муниципального имущества в нарушение п. 2 ст. 131 ГК РФ, п. 4 ст. 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 6 ст. 50, ч. 5 ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», постановления Правительства РФ от 16.07.2007 № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества»;

4) бездействие органов местного самоуправления, не принимающих меры к постановке на учет в соответствии со ст. 225 ГК РФ бесхозяйного недвижимого имущества и признанию в судебном порядке права муниципальной собственности на это имущество.

Так, проверкой, проведенной Узловской межрайонной прокуратурой Тульской области, установлено, что на территории четырех муниципальных образований имеются газовые сети, собственник которых неизвестен. Вместе с тем органами местного самоуправления меры по их обращению в муниципальную собственность не принимаются. По результатам проверки Узловским межрайонным прокурором в порядке ст. 45 ГПК РФ в интересах неопределенного круга лиц в суд предъявлено пять заявлений о признании бездействия органов местного самоуправления незаконным. Заявления прокурора удовлетворены;

5) отсутствие государственной регистрации права собственности публично-правовых образований на недвижимое имущество, иных вещных прав на него, сделок с недвижимым имуществом.

Так, в течение 2008 - 2010 г. органами прокуратуры г. Москвы выявлено более 200 фактов отсутствия государственной регистрации как права собственности Российской Федерации на недвижимое имущество, так и иных вещных прав и обременений;

6) незаконное распоряжение государственным и муниципальным имуществом органами управления публичной собственностью;

7) ненадлежащее осуществление органами управления государственной, муниципальной собственностью контроля за распоряжением, использованием по назначению и сохранностью государственного, муниципального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных и муниципальных унитарных предприятий, учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам; за деятельностью представителей публично-правовых образований в органах управления юридических лиц с государственным, муниципальным участием;

непринятие мер по защите государственных и муниципальных имущественных интересов, привлечению виновных в причинении ущерба к ответственности. При значительной задолженности по арендным платежам вопрос об их взыскании в судебном порядке, о применении такой меры гражданско-правовой ответственности, как неустойка, не ставится.

Например, в ходе проверки, проведенной прокуратурой Республики Бурятия, установлено, что Территориальным управлением Рос-имущества по Республике Бурятия длительное время не принимались меры по устранению выявленных нарушений со стороны ФГУП «Бурятавтодор», которое передало помещения, закрепленные за предприятием на праве хозяйственного ведения, сторонним организациям без оформления арендных отношений и без согласования с собственником. Территориальным управлением в нарушение требований Указа Президента РФ от 03.03.1998 № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики» информация о выявленных правонарушениях в органы прокуратуры не направлялась. Вопрос о привлечении виновных лиц к административной ответственности по ст. 7.24 КоАП РФ не ставился. По указанным фактам прокуратурой республики руководителю Территориального управления Росимущества внесено представление. В отношении директора ФГУП «Бурятавтодор» и арендаторов, занимающих помещения без надлежаще оформленных документов, возбуждено четыре производства об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.24 КоАП РФ.

Прокурорской проверкой в Территориальном управлении Рос-имущества по Краснодарскому краю установлено, что из пяти удовлетворенных исков о взыскании арендных платежей на сумму свыше 1 млн. руб. ни одно решение фактически не исполнено, денежные средства в бюджет не взысканы, в том числе из-за несвоевременного направления исполнительных листов в Управление Федеральной службы судебных приставов;

8) неперечисление, несвоевременное, неполное перечисление в бюджеты неналоговых доходов от использования и продажи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; части прибыли унитарных предприятий; прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, дивидендов по акциям, принадлежащим публично-правовым образованиям.

При подготовке к проверке необходимо изучить региональные, муниципальные нормативные правовые акты, регламентирующие отношения государственной, муниципальной собственности, обратив внимание на полноту правового регулирования и соответствие нормативных правовых актов федеральным законам.

Также следует ознакомиться:

с положением об органе управления имуществом (оценить его на предмет соответствия законам; установить компетенцию органа (например, при подготовке к проверке в территориальном управлении Росимущества - круг полномочий, осуществляемых управлением самостоятельно и по поручению Росимущества);

со структурой названного органа (выяснить компетенцию каждого из подразделений, изучить положения об этих подразделениях);

с номенклатурой дел, ведущихся в органе управления имуществом;

с правовыми актами органа управления имуществом, дать оценку их законности.

В целях получения сведений о нарушениях законов необходимо ознакомиться с документами, содержащимися в делах (нарядах): распоряжениями (решениями) в отношении объектов государственного и муниципального имущества, договорами, сопроводительными письмами, ответами на запросы и т.д.; с поступившими в орган управления имуществом жалобами, заявлениями граждан, организаций; с материалами проверок, ранее проводившихся контролирующими органами в органе управления имуществом, выяснив, какие были выявлены нарушения и какие приняты меры по их устранению.

Перечень основных вопросов, подлежащих проверке:

1. Соблюдение требований законодательства об учете и ведении реестров государственного, муниципального имущества.

В соответствии с п. 4 ст. 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 6 ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок учета имущества субъекта Российской Федерации, муниципального имущества устанавливается федеральным законом. Однако до настоящего времени такой закон не принят. В его отсутствие порядок учета и ведения реестра федерального имущества регламентируется постановлением Правительства РФ от 16.07.2007 № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества», которым утверждено Положение об учете федерального имущества; государственного имущества субъектов РФ (муниципального имущества) - соответственно региональными (муниципальными) нормативными правовыми актами. Пунктом 9 постановления Правительства РФ «О совершенствовании учета федерального имущества» органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано разработать соответствующие положения об учете государственного имущества субъектов РФ и муниципального имущества. Частью 5 ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», введенной Федеральным законом от 25.12.2008 № 281-ФЗ, предусмотрено, что органы местного самоуправления ведут реестры муниципального имущества в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Таким образом, необходимо установить, разработаны ли в субъекте РФ, муниципальном образовании нормативные правовые акты об учете и ведении реестров государственного, муниципального имущества, не противоречат ли они федеральному законодательству.

В территориальных управлениях Росимущества, органах управления государственным имуществом субъектов РФ, муниципальным имуществом, осуществляющих его учет и ведение соответствующих реестров, проверяется:

а) полнота ведения реестра, в частности:

обо всех ли категориях имущества, которые в соответствии с законодательством служат объектами учета, включаются сведения в реестр: в том числе о земельных участках, жилых и нежилых помещениях, зданиях, сооружениях, объектах незавершенного строительства, воздушных, морских судах, судах внутреннего плавания, движимом имуществе, имущественных правах, включая акции, доли (вклады) в уставных (складочных) капиталах юридических лиц, принадлежащие публично-правовым образованиям (применительно к федеральному имуществу - п. 3 Положения об учете федерального имущества),

все ли предусмотренные законодательством данные об объектах учета включаются в реестр (применительно к федеральному имуществу - разделы 1 и 2 реестра в приложении 1 к Положению об учете федерального имущества),

отражены ли предусмотренные законодательством сведения о правообладателях государственного и муниципального имущества, юридических лицах, акции, доли в уставных капитала которых принадлежат публично-правовым образованиям (применительно к федеральному имуществу - п. 8 Положения об учете федерального имущества и раздел 3 реестра в приложении 1 к Положению об учете федерального имущества);

б) полнота и своевременность представления сведений для учета обязанными представлять их органами исполнительной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, обладающими вещными правами на государственное или муниципальное имущество, имеющими долю участия публично-правового образования, держателями реестров акционерных обществ с участием публично-правовых образований Указанные обстоятельства могут устанавливаться и в ходе проверок в названных органах, организациях. (применительно к федеральному имуществу - п. 5, 7, 8 постановления Правительства РФ «О совершенствовании учета федерального имущества», п. 14 - 18, 22, 28 Положения об учете федерального имущества);

в) соблюдение требований законодательства о порядке и сроках проверки и внесения в реестр поступающей информации о наличии объектов учета, изменении сведений о них, приобретении и прекращении вещных прав на государственное или муниципальное имущество (применительно к федеральному имуществу - п. 19 - 25, 29 - 35 Положения об учете федерального имущества);

г) осуществление органами управления государственным, муниципальным имуществом контроля полноты, достоверности и своевременности представления правообладателями сведений об имуществе, принадлежащем им на соответствующем вещном праве (применительно к федеральному имуществу - п. 27 - 29 Положения об учете федерального имущества);

д) соблюдение порядка и сроков предоставления информации из реестра (применительно к федеральному имуществу - п. 36 - 39 Положения об учете федерального имущества).

Полнота ведения реестра может быть при необходимости установлена путем сверок с данными других государственных, муниципальных информационных систем (в частности, данных единого государственного реестра юридических лиц, который ведется налоговыми органами; единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним - ведется органами Росреестра); с имеющимися в органе управления государственным, муниципальным имуществом документами, касающимися распоряжения объектами публичной собственности (правовыми актами, договорами).

При внеплановых проверках по сообщениям о незаконном использовании конкретных объектов государственной, муниципальной собственности или неправомерном распоряжении ими проверяется, учтены ли такие объекты в реестре.

При установлении фактов невключения какого-либо имущества в реестр следует выяснить, как оно используется и кто от этого получает доходы.

2. Соблюдение требований законов о регистрации прав государственной, муниципальной собственности, хозяйственного ведения, оперативного управления на недвижимое имущество, сделок с указанным имуществом (ст. 131, 164 ГК РФ, Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Необходимо обратить внимание на регистрацию договоров аренды зданий или сооружений, заключенных на срок не менее года (п. 2 ст. 651 ГК РФ).

3. Законность распоряжения государственным и муниципальным имуществом. Требуется дать оценку принятым решениям по распоряжению государственным, муниципальным имуществом, заключенным договорам по его отчуждению, передаче в пользование, в доверительное управление. Следует проверить:

нет ли фактов незаконного распоряжения имуществом, относящимся к другому уровню публичной собственности;

не отчуждалось ли имущество, не подлежащее отчуждению из государственной, муниципальной собственности (изъятое из оборота; имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности);

соблюден ли установленный законом порядок отчуждения государственного, муниципального имущества (например, порядок приватизации);

соблюдаются ли требования ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции», предусматривающие заключение договоров аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления имуществом, иных договоров о переходе прав владения и (или) пользования государственным, муниципальным имуществом по результатам торгов Исключения предусмотрены п. 1 - 13 ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции». Кроме того, до 01.07.2015 разрешается заключение на новый срок без проведения торгов договоров аренды, заключенных до 01.07.2008 с субъектами малого и среднего предпринимательства, кроме указанных в ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», при условии отсутствия на момент заключения договора аренды на новый срок оснований для его досрочного расторжения. (следует обращать особое внимание на договоры, заключаемые с целью обойти указанный порядок передачи в пользование объектов публичной собственности, например договоры хранения, оказания услуг, подряда).

Например, прокурором Комсомольского района Хабаровского края установлен факт передачи муниципального имущества, принадлежащего сельскому поселению «Село Хурба», по договору аренды ООО «Орфей», при этом торги не проводились, оценка объекта недвижимости, передаваемого в аренду, не осуществлялась. По данному факту прокурором района главе муниципального образования внесено представление, которое рассмотрено, виновное должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности, договор расторгнут.

Гатчинским прокурором Ленинградской области установлено, что в нарушение ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции» главой администрации муниципального образования «Новосветское сельское поселение» с индивидуальным предпринимателем заключены договоры по содержанию, обслуживанию здания и оказанию услуг населению. В связи с выявленными нарушениями 26.04.2010 главе администрации внесено представление, которое удовлетворено.

Прокурором Хабаровского района (Хабаровский край) за период проверки 2009 - 2010 гг. выявлено свыше 20 договоров хранения объектов недвижимого имущества с правом пользования, которые фактически подменяли собой договоры аренды или безвозмездного пользования. По данному факту главе администрации Хабаровского муниципального района внесено представление об устранении нарушений закона, которое удовлетворено.

4. Соблюдение порядка проведения конкурсов, аукционов на право заключения указанных договоров, установленного в соответствии с ч. 5 ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции», Правилами проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, утвержденными приказом Федеральной антимонопольной службы от 10.02.2010 № 67 (далее - Правила). В частности, проверке подлежит соблюдение установленных требований:

к срокам размещения на официальном сайте торгов извещений об их проведении, изменений в извещениях, конкурсной и аукционной документации, ее изменениях (п. 29, 30, 32, 43, 49, 103, 104, 106, 117, 119 Правил);

к содержанию извещений, конкурсной, аукционной документации (п. 31, 35 - 42, 105, 109 - 116 Правил);

о предоставлении конкурсной, аукционной документации и разъяснении ее положений участникам торгов (п. 44, 45, 47, 48, 117 Правил);

к порядку вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к заявкам, поданным в форме электронных документов, к порядку и срокам рассмотрения заявок на участие в торгах (п. 61 - 69, 70 - 72, 130 - 133 Правил);

относительно критериев оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе (п. 75 - 86 Правил);

к порядку проведения аукциона (п. 136 - 144 Правил).

Также проверяется:

не устанавливаются ли организаторами торгов дополнительные, не предусмотренные законом требования к их участникам, дополнительные основания отказа в допуске к участию в торгах (п. 18, 19, 24 - 26, 72, 133 Правил);

соблюдаются ли положения, предусматривающие определенные преимущества для прежних арендаторов (лиц, пользовавшихся имуществом на основании ранее действовавших договоров), надлежащим образом исполнявших свои обязанности (п. 85, 141, 142 Правил);

соблюдаются ли установленные требования о признании торгов несостоявшимися в случаях отсутствия заявок на участие в них, подачи только одной заявки, принятия решения об отказе в допуске к участию в торгах всех заявителей или о допуске только одного заявителя, снижения «шага аукциона» до минимального размера и отсутствия предложений о более высокой цене (п. 60, 74, 129, 135, 148 Правил);

соблюдаются ли антимонопольные требования к торгам (ст. 17 Федерального закона «О защите конкуренции»).

Проверки исполнения законодательства, регламентирующего процедуру торгов, целесообразно поручать территориальным органам Федеральной антимонопольной службы или проводить совместно с ними.

Среди мер прокурорского реагирования при выявлении нарушений наиболее распространены представления и обращения в суды с требованиями о признании недействительными торгов и сделок, заключенных по их результатам в соответствии с положениями ст. 449 ГК РФ, ч. 4 ст. 17 Федерального закона «О защите конкуренции». При этом необходимо учитывать, что торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, признаются судами недействительными при существенном характере допущенных нарушений, которые повлияли или могли повлиять на результат торгов.

5. Проведение согласно требованиям ст. 8 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» оценки вовлекаемых в сделку объектов, находящихся полностью или частично в государственной, муниципальной собственности. Кроме того, необходимо проверить исполнение законов при организации оценки. В частности, следует установить:

а) осуществлен ли выбор оценщика в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд»;

б) соответствуют ли договоры (контракты) на проведение оценки обязательным требованиям, установленным ст. 10 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»;

в) является ли привлеченный оценщик членом саморегулируемой организации оценщиков;

г) из каких средств была произведена оплата услуг по оценке, не производилась ли она за счет лиц, впоследствии ставших победителями торгов;

д) соответствует ли отчет об оценке установленным ст. 11 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» требованиям к его содержанию.

При необходимости с привлечением специалистов устанавливается достоверность стоимости объекта оценки, отраженной в отчете.

Так, в нарушение положения ст. 10 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», согласно которому в отношении объектов, принадлежащих Российской Федерации, договор на проведение оценки от имени заказчика заключается лицом, уполномоченным собственником на совершение сделок с ними, если иное не установлено законодательством Российской Федерации, оценка сдаваемых в аренду Территориальным управлением Росимущества по Хабаровскому краю объектов в ряде случаев осуществлялась на основании договоров, заключенных между оценщиками и арендаторами (лицами, претендующими на заключение договоров аренды). Указанное создавало предпосылки для коррупционных проявлений при установлении арендной платы, поскольку работа оценщика оплачивалась лицом, заинтересованным в результатах оценки. По данному факту руководителю Территориального управления Росимущества по краю внесено представление, которое рассмотрено и признано обоснованным.

Договоры на проведение оценки, заключавшиеся Территориальным управлением Росимущества по Тульской области, не в полной мере соответствовали требованиям Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». В частности, в них отсутствовали сведения об обязательном страховании гражданской ответственности оценщика; наименовании саморегулируемой организации, членом которой является оценщик, и месте нахождения данной организации, а также сведения об оценщике или оценщиках, которые будут проводить оценку.

6. Полнота и своевременность поступления в бюджеты неналоговых доходов от использования и продажи имущества, находящегося в государственной, муниципальной собственности; части прибыли унитарных предприятий; прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, дивидендов по акциям, принадлежащим публично-правовым образованиям (ст. 41, 42, 51, 57, 62 БК РФ). публичная собственность муниципальный прокурорский

Устанавливаются имущественные объекты (организации), доходы от использования и продажи (деятельности) которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты. Определяется размер дохода, подлежащий перечислению. Изучается финансовая отчетность о поступлении доходов в бюджет. Истребуются платежные поручения, подтверждающие перечисление. При их отсутствии информация о перечислениях запрашивается в подразделениях Федерального казначейства. Оценивается выполнение бюджета на текущий год по доходам в указанной части, устанавливаются причины невыполнения. Выясняется, как организована органом управления имуществом работа по взысканию не полученных бюджетом платежей.

7. Обеспечение органами управления государственным, муниципальным имуществом надлежащего контроля за распоряжением, использованием по назначению и сохранностью имущества, переданного в хозяйственное ведение или оперативное управление унитарных предприятий, учреждений, полнота и своевременность принимаемых мер к устранению нарушений закона.

Проводятся ли проверки использования и сохранности государственного и муниципального имущества, ревизии, их результативность; какие меры принимаются по выявленным нарушениям закона, своевременно ли они применяются. Использует ли орган управления имуществом право обращения в суд в защиту имущественных и иных прав и законных интересов публично-правовых образований. Направляется ли информация о выявленных правонарушениях в органы прокуратуры в соответствии с Указом Президента РФ от 03.03.1998 № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики».

Изучаются планы, акты проверок органа управления имуществом. В правовом (юридическом) подразделении - претензии, исковые заявления, апелляционные и кассационные жалобы. Устанавливается, своевременно ли предъявляются к исполнению исполнительные листы по делам, по которым требования органа управления имуществом удовлетворены.

В ходе проверки изучаются: положение об органе управления имуществом; статистическая отчетность и текстовые отчеты органа управления имуществом; данные реестра государственного, муниципального имущества, документы по его учету; правоустанавливающие документы на объекты недвижимого имущества, находящиеся в государственной, муниципальной собственности; распоряжения (решения) органа управления имуществом в отношении объектов государственной, муниципальной собственности; договоры отчуждения, передачи в пользование, в доверительное управление и других объектов государственного и муниципального имущества; конкурсная (аукционная) документация к торгам; контракты (договоры) на проведение оценки, отчеты об оценке; финансовая отчетность о поступлении в бюджет доходов от использования и продажи государственного, муниципального имущества; платежные поручения, подтверждающие перечисление доходов; акты проверок подведомственных организаций, за которыми государственное или муниципальное имущество закреплено на праве хозяйственного ведения, оперативного управления; документы по претензионной работе; имеющиеся материалы гражданских дел с участием органа управления государственным или муниципальным имуществом; другие документы по необходимости.

3.2 Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере разграничения государственного и муниципального имущества

Основные положения законов, регламентирующие отношения в сфере разграничения государственного и муниципального имущества, изложены в параграфе 1.1 пособия.

В настоящее время надзорная ситуация в указанной сфере характеризуется следующими обстоятельствами:

1. Разграничение публичной собственности между федеральным, региональным и муниципальным уровнями, а также между муниципальными образованиями не завершено.

2. Распространены факты разграничения государственного и муниципального имущества с нарушениями законов.

3. Не соблюден установленный п. 3 ч. 1, п. 3 ч. 7, п. 3 ч. 8 ст. 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» срок перераспределения имущества между муниципальными образованиями, с одной стороны, и Российской Федерацией, субъектами РФ, с другой стороны - до 01.01.2008. Вместе с тем он - не пресекательный, в связи с чем уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления обязаны продолжать работу по разграничению имущества в соответствии с указанными нормами.

4. Периодически возникает необходимость перераспределения ранее разграниченного государственного, муниципального имущества в связи с перераспределением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

В рассматриваемой сфере типичны следующие типичные нарушения:

1. Незаконное включение в состав имущества публично-правовых образований объектов, которые в соответствии с законодательством должны были быть отнесены к другому уровню публичной собственности; распоряжение органами государственной власти, местного самоуправления такими объектами с превышением полномочий.

Наиболее распространены факты включения в состав муниципального имущества объектов, отнесенных законодательством к федеральной собственности. Указанные нарушения становятся возможными вследствие бездействия органов управления федеральным имуществом, не принимавших длительное время мер к учету федерального имущества, регистрации прав на недвижимое имущество, а в дальнейшем - к возврату его в федеральную собственность.

2. Непринятие органами государственной власти, местного самоуправления мер, направленных на разграничение государственного, муниципального имущества в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления (ч. 11 - 11.2 ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ, п. 3 ч. 1, п. 3 ч. 7, п. 3 ч. 8 ст. 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

3. Нарушения порядка разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями.

Неправомерное отнесение к собственности муниципального образования имущества, которое должно находиться в государственной собственности или в собственности муниципального образования другого типа.

Перечень основных вопросов, подлежащих проверке:

1) не имеется ли случаев незаконного включения в реестры имущества, незаконной регистрации права собственности на объекты, относящиеся к другим уровням публичной собственности; незаконного распоряжения таким имуществом.

При разрешении вопроса об обоснованности включения объекта в состав имущества публично-правового образования (в реестр имущества, регистрации права собственности) необходимо руководствоваться положениями законов, содержащими прямые предписания об отнесении объектов к тому или иному уровню публичной собственности, в том числе руководствоваться приложениями № 1, 2 и 3 к постановлению Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности». Кроме того, необходимо проверять, не принимались ли надлежащим собственником решения о передаче объекта в собственность другого публично-правового образования, может ли объект в соответствии с положениями действующего законодательства находиться в собственности соответствующего публично-правового образования.

Сведения о незаконном включении объектов в состав имущества публично-правовых образований могут быть получены при изучении в органах управления имуществом данных реестра имущества публично-правового образования; постановлений (распоряжений) об отнесении объектов к соответствующему уровню публичной собственности, распоряжении ими, изданных с превышением компетенции; договоров, предметом которых служит распоряжение такими объектами.

Кроме того, указанные сведения могут быть получены: в органах Росреестра - относительно объектов недвижимого имущества; в органах, осуществляющих специализированный учет тех или иных объектов; из обращений государственных и муниципальных унитарных предприятий, учреждений, занимающих соответствующие объекты. Например, сведения об объектах федеральной собственности, незаконно отнесенных к региональной или муниципальной собственности, могут быть получены:

в органах Россвязи, от предприятий, учреждений почтовой связи - относительно помещений, занимаемых указанными предприятиями и учреждениями;

в органах Росохранкультуры - относительно объектов, являющихся памятниками истории и культуры;

в территориальных органах Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - относительно объектов гражданской обороны, статус которых подтверждается наличием паспорта защитного сооружения, фактом специального учета с присвоением инвентарного номера.

В ходе проверок, проводимых на государственных унитарных предприятиях, в учреждениях, арендующих занимаемые помещения, необходимо выяснять обоснованность отнесения помещений к тому или иному уровню публичной собственности с последующим предоставлением предприятию (учреждению) в аренду. Обращать внимание на обоснованность указаний в уставах государственных унитарных предприятий, учреждений в качестве собственника имущества тех или иных публично-правовых образований.

В целях устранения указанных нарушений закона прокурорам следует вносить представления в соответствующие органы управления имуществом с требованием принять меры по защите имущественных интересов публично-правового образования. Эффективными средствами устранения нарушений закона служат также принесение протестов на незаконные правовые акты, принятые с превышением компетенции; оспаривание их, а также незаконных действий по отнесению имущества к собственности публично-правового образования, включению его в реестр в судебном порядке; обращения в суд с исками о признании недействительными договоров аренды как не соответствующих требованиям п. 1 ст. 209, ст. 608 ГК РФ.

Например, прокуратурой Московской области в арбитражном суде оспорено приложение к решению Совета депутатов Ступинского района «Об утверждении перечня имущества Ступинского муниципального района, предназначенного для организации отдыха детей в каникулярное время» в части незаконного включения в него оздоровительного лагеря «Дружба», находящегося в реестре федеральной собственности и закрепленного на праве хозяйственного ведения за федеральным государственным предприятием «Всероссийский научно-исследовательский институт авиационных материалов». Решением суда от 25.03.2009, вступившим в законную силу, требования прокуратуры удовлетворены.

Прокуратурой Мурманской области выявлены факты включения в нарушение законодательства о разграничении государственной собственности в состав муниципального имущества помещений, занимаемых отделениями почтовой связи, а также имеющих статус защитных объектов гражданской обороны, отнесенных в соответствии положениями постановления Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации», ст. 24 Федерального закона «О почтовой связи» исключительно к федеральной собственности. Органы местного самоуправления сдавали их в аренду, в том числе учреждениям почтовой связи, с зачислением арендной платы в местный бюджет. Прокуратурой в арбитражный суд предъявлено десять исков о признании заключенных органами местного самоуправления договоров аренды недействительными. Решениями арбитражного суда, вступившими в законную силу, исковые требования удовлетворены.

Органы управления имуществом вправе обратиться в арбитражный суд с требованием о признании права собственности публично-правового образования на имущество, незаконно отнесенного к собственности другого публично-правового образования В соответствии со ст. 52 АПК РФ прокурор таким правом не наделен. . На указанные требования сроки исковой давности согласно ст. 208 ГК РФ не распространяются;

2) осуществляются ли органами государственной власти, местного самоуправления мероприятия, направленные на разграничение государственного, муниципального имущества в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Соблюдаются ли установленные ч. 11 - 11.1 ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ сроки рассмотрения предложений о передаче имущества, подписания передаточных актов, приема-передачи разграниченного муниципального имущества.

Не имеется ли незаконных отказов принять (передать) объекты в собственность публично-правовых образований, фактов неполной, несвоевременной передачи государственного, муниципального имущества во исполнение решений о разграничении публичной собственности.

Так, в ходе проверки, проведенной прокуратурой Нижегородской области в территориальном управлении Росимущества, установлено, что им длительное время не рассматриваются обращения органов государственной власти области, местного самоуправления о передаче объектов недвижимости в региональную (муниципальную) собственность. С 2007 г. не осуществлена передача в собственность области Специализированного монтажно-эксплуатационного учреждения ГУВД Нижегородской области. Только после неоднократных обращений губернатора Нижегородской области к руководителю Рос-имущества 13.04.2010 территориальному управлению дано поручение принять решение о соответствующей передаче.

Прокурором Чкаловского района Нижегородской области главе районной администрации внесено представление в связи с тем, что в нарушение положений ч. 11.1 ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ ею не произведены первичные действия, направленные на передачу муниципального имущества, связанного с предоставлением услуг по теплоснабжению, водоснабжению, водоотведению, предназначенного для исполнения городским поселением своих полномочий, в собственность поселения г. Чкаловск. После отклонения представления бездействие администрации оспорено прокуратурой в судебном порядке, требования удовлетворены.

Вступившим в законную силу решением арбитражного суда Приморского края от 03.04.2009 удовлетворено заявление заместителя прокурора Приморского края о признании незаконным отказа администрации Чугуевского муниципального района края передать в федеральную собственность помещения, предназначенные для размещения отделения Пенсионного фонда РФ, в связи с передачей полномочий по назначению и выплате пенсий от районных (городских) администраций Пенсионному фонду РФ;

3) соблюдаются ли требования законов при разграничении имущества между муниципальными образованиями:

производится ли разграничение муниципального имущества на основании правовых актов субъектов РФ в соответствии с абз. 10 ч. 11.1 ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ, нет ли фактов принятия органами местного самоуправления решений о передаче имущества с превышением полномочий.

Так в Краснодарском крае прокурорами выявлены факты передачи муниципального имущества от сельских поселений муниципальным районам на основании актов глав муниципальных образований, а не правовых актов края. Незаконные акты опротестованы и оспорены в судебном порядке, требования прокуроров удовлетворены;

соблюдается ли процедура согласования органами местного самоуправления муниципальных образований перечня имущества, подлежащего передаче (ч. 11.1 ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ; положения региональных законов, регламентирующих процедуру согласования);

соответствуют ли федеральному законодательству положения правовых актов, которыми производится пообъектное разграничение имущества между муниципальными образованиями;

не предусмотрена ли ими передача муниципальным образованиям имущества, которое не может находиться в их собственности, относится к федеральной, региональной собственности, собственности муниципальных образований другого типа.

В ходе проверки подлежат изучению: данные реестров государственного, муниципального имущества; постановления (распоряжения) органов управления государственным, муниципальным имуществом о включении объектов в реестры, распоряжении ими; обращения (предложения) органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления по вопросам передачи государственного или муниципального имущества, поступающие в территориальные органы Росимущества и органы управления имуществом субъектов РФ, прилагаемые к ним документы; переписка по вопросам согласования передачи; решения, принятые по результатам рассмотрения обращений; распоряжения о передаче имущества; передаточные акты; обращения, переписка, материалы согласований, правовые акты, передаточные акты по вопросам разграничения муниципального имущества, другие документы при необходимости.

В целях устранения нарушений законов в рассматриваемой сфере отношений прокурорами, как правило, используются такие меры реагирования, как принесение протестов, внесение представлений, обращения в суд.

3.3 Прокурорский надзор за исполнением законов о приватизации государственного и муниципального имущества

Приватизация государственного и муниципального имущества регламентируется Федеральным законом от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее - Федеральный закон № 178-ФЗ). На основании положений норм главы IV названного Закона особенности отдельных способов приватизации установлены Правительством РФ: постановление Правительства РФ от 12.08.2002 № 585 «Об утверждении Положения об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе и Положения об организации продажи находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе»; постановление Правительства РФ от 12.08.2002 № 584 «Об утверждении Положения о проведении конкурса по продаже государственного или муниципального имущества»; постановление Правительства РФ от 22.07.2002 № 549 «Об утверждении Положений об организации продажи государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения и без объявления цены»; постановление Правительства РФ от 28.11.2002 № 845 «О привлечении брокеров для продажи находящихся в государственной и муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг». Объекты, не подлежащие приватизации, указаны в п. 3 ст. 3, п. 4 ст. 11, п. 1 ст. 30, п. 6 ст. 43 Федерального закона № 178-ФЗ; разделе 2.1 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 24.12.1993 № 2284; в ряде федеральных законов (например, ч. 7 ст. 37 Федерального закона от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»; п. 7 ст. 27 Федерального закона от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»; п. 13 ст. 39 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании»; п. 6 ст. 16, п. 2 ст. 28 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»; п. 4 ст. 23 Федерального закона от 29.12.1994 № 78-ФЗ «О библиотечном деле»; ч. 3 ст. 24 Федерального закона от 17.07.1999 № 176-ФЗ «О почтовой связи» и др.).

Особенности участия субъектов малого и среднего предпринимательства в приватизации арендуемого государственного, муниципального недвижимого имущества установлены Федеральным законом от 22.07.2008 № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 159-ФЗ).

Типичными нарушениями законов в рассматриваемой сфере являются:

1) утверждение планов (программ) приватизации, принятие решений об условиях приватизации неуполномоченными органами (п. 3, 7, абз. 2 подп. 9 п. 1, п. 2 ст. 6, п. 1 ст. 10, п. 4 ст. 14 Федерального закона № 178-ФЗ);

2) отчуждение имущества в отсутствие плана (программы) приватизации;

3) включение в состав приватизируемого имущества объектов, не подлежащих приватизации в соответствии с п. 3 ст. 3, п. 4 ст. 11, п. 1 ст. 30, п. 6 ст. 43 Федерального закона № 178-ФЗ;

4) отчуждение государственного и муниципального имущества, минуя установленные ст. 13 Федерального закона № 178-ФЗ способы приватизации.

Так, по материалам проверки, проведенной прокуратурой Александровского района Томской области, было возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 285 УК РФ в отношении главы муниципального образования Т., который, действуя из корыстной заинтересованности, вопреки интересам службы, с нарушением положений ст. 217 ГК РФ, ст. 13, 34 Федерального закона № 178-ФЗ 09.12.2008 заключил от лица муниципального образования заведомо экономически невыгодный договор мены с ООО «Т». Согласно договору муниципальное образование получило неликвидное имущество в виде баржи, непригодной к эксплуатации в связи с большим износом, стоимостью около 80 тыс. руб. В обмен обществу передано муниципальное имущество в виде баржи, балансовая стоимость которой на момент отчуждения составила свыше 433 тыс. руб. Уголовное дело направлено в суд для рассмотрения по существу. Решением арбитражного суда, вступившим в законную силу, удовлетворен иск прокурора Томской области о признании указанной сделки мены недействительной и применении реституции.

Также имеют место факты отчуждения имущества под видом расчетов с кредиторами (например, передача объектов публичной собственности в качестве оплаты по договорам подряда, оказания услуг) путем внесения в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ.

Нередко для отчуждения имущества в обход приватизационных процедур используется его предварительное закрепление на праве хозяйственного ведения за унитарными предприятиями с последующей реализацией с согласия органа управления государственным или муниципальным имуществом заранее известным заинтересованным лицам В соответствии с подп. 9 п. 2 ст. 3 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» его действие не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. ;

5) ненадлежащее информационное обеспечение приватизации: неопубликование (опубликование не в полном объеме, с несоблюдением установленных сроков) планов (программ) приватизации, информационных сообщений о продаже, информации о результатах сделок приватизации в нарушение требований ст. 15 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ;

6) нарушения порядка проведения торгов по продаже государственного и муниципального имущества:

нарушение антимонопольных требований к торгам (ст. 19 Федерального закона «О защите конкуренции»);

предоставление непредусмотренных льгот и преимуществ конкретным покупателям;

признание состоявшимися торгов, в которых фактически принял участие только один участник;

7) занижение стоимости имущества, подлежащего приватизации.

Так, приговором Кировского районного суда г. Томска от 04.12.2009 по ч. 1 ст. 285 УК РФ осужден бывший исполняющий обязанности руководителя Территориального управления Росимущества по Томской области Н., который признан виновным в том, что по предложению генерального директора ФГУП «Завод пищевых продуктов «Томский» (ЗПП «Томский») М. об обеспечении ему максимально выгодных условий для приобретения предприятия при его приватизации реализовывал по согласованию с М. долгосрочную схему, направленную на снижение рыночной стоимости имущественного комплекса ФГУП. На основании распоряжения Н. комплекс объектов недвижимости предприятия в целях уменьшения состава имущества, подлежащего внесению в уставный капитал ОАО «ЗПП «Томский», и соответственно его приватизационной стоимости были переданы по акту приема-передачи в казну Российской Федерации с указанием, что остаточная стоимость ряда строений равна нулю. Осуществляя в соответствии с замещаемой должностью по поручению Росимущества полномочия собственника от лица государства и будучи в связи с этим назначенным председателем совета директоров ОАО «ЗПП «Томский», Н. из корыстной заинтересованности осуществлял действия, направленные на подготовку и проведение приватизации пакета акций предприятия, 100% которых принадлежали государству, по заведомо заниженной цене. В результате указанных действий оценка государственного пакета акций общества, выставленного на аукцион, была занижена более чем на 43,5 млн. руб.

Указанный аукцион и заключенный на нем договор купли-продажи 100% пакета акций признаны недействительными вступившим в законную силу решением суда по иску прокурора Томской области в связи с занижением стоимости акций и существенными нарушениями порядка проведения аукциона, в котором вопреки требованиям ст. 447 ГК РФ, п. 3 ст. 18, п. 2 ст. 19 Федерального закона № 178-ФЗ принимал участие фактически один покупатель;

8) невыполнение покупателями условий приобретения государственного, муниципального имущества в собственность (условий договоров купли-продажи), предусмотренных ст. 20, 29, п. 4 ст. 30, ст. 31 Федерального закона № 178-ФЗ;

9) использование незаконного средства платежа при оплате приватизируемого имущества в нарушение ст. 34 Федерального закона № 178-ФЗ (например, заключение договоров мены, использование для оплаты векселей);

10) неперечисление (несвоевременное перечисление) средств от продажи в бюджеты, нецелевое использование этих средств.

Распространены нарушения положений Федерального закона № 159-ФЗ:

1) формирование прогнозных планов приватизации, принятие решений об условиях приватизации государственного и муниципального имущества без учета положений Федерального закона № 159-ФЗ, направленных на реализацию преимущественного права выкупа арендаторами из числа субъектов малого и среднего бизнеса;

...