Прокурорский надзор за исполнением законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ) под государственной гражданской службой Российской Федерации понимается вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, а также лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Государственная гражданская служба в зависимости от территории осуществления государственно-властных полномочий подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ.

Кроме государственной гражданской службы предусмотрены иные виды государственной службы, которые выступают самостоятельными элементами системы государственной службы, и их необходимо отграничивать от государственной гражданской службы. Виды государственной службы взаимосвязаны. Эта взаимосвязь обеспечивается на основе единства системы государственной службы РФ и принципов ее построения и функционирования, а также посредством: соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий; установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы РФ различных видов; учета стажа государственной службы РФ иных видов при исчислении стажа гражданской службы; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу в Российской Федерации.

Под гражданским служащим понимается гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Согласно ст. 12 Конституции РФ в России признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Соответственно муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью и составляет самостоятельный предмет правового регулирования. Вместе с тем нельзя говорить о полной автономности муниципальной и государственной гражданской службы. Институт муниципальной службы тесно связан с институтом государственной гражданской службы, в частности, время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в порядке законодательства о государственной службе.

Взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством: единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы; единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы; единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильцаСм.: Буравлев Ю.М. Конституционно-правовые основы государственной службы и целесообразность ее интеграции с муниципальной службой // Конституц. и муницип. право. 2006. № 10. С. 13-16..

Под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Муниципальный служащий - гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.

Муниципальный служащий - гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 58-ФЗ), ст. 4 Федерального закона № 79-ФЗ и ст. 4 Федерального закона № 25-ФЗ к принципам построения и функционирования государственной гражданской службы и муниципальной службы относятся:

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской и муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского и муниципального служащего;

взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

профессионализм и компетентность государственных гражданских и муниципальных служащих;

стабильность гражданской и муниципальной службы;

взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

открытость государственной гражданской и муниципальной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных и муниципальных служащих, доступность информации о гражданской и муниципальной службе.

Кроме того, к принципам построения и функционирования государственной гражданской службы необходимо отнести:

федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ (далее - государственные органы);

законность;

единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы, единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ;

защиту государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

К принципам построения и функционирования муниципальной службы относятся:

единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

внепартийность муниципальной службы.

Должности государственной гражданской службы подразделяются на категории и группы.

Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ выделяет четыре категории должностей гражданской службы: руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты.

Первая - руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий.

Вторая - помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей.

Третья - специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Четвертая - обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Закон выделяет пять групп должностей гражданской службы: высшие должности; главные должности; ведущие должности; старшие должности; младшие должности.

Категории должностей гражданской службы - руководители и помощники (советники) подразделяются на три группы: высшую, главную и ведущую должности гражданской службы. Категория должностей гражданской службы - специалисты подразделяется на четыре группы: высшую, главную, ведущую и старшую. Категория должностей гражданской службы - обеспечивающие специалисты подразделяется на четыре группы: главную, ведущую, старшую и младшую.

Должности федеральной гражданской службы подлежат классификации по принадлежности к государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам. После классификации они формируются в перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, которые являются соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы. Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утверждается Указом Президента Российской Федерации от 31.12.2005 № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы».

В целях обеспечения квалифицированными кадрами государственной гражданской службы формируется кадровый резерв для замещения должностей государственной службы. Положение о кадровом резерве гражданской службы утверждается Президентом РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ.

Государственные гражданские служащие должны проходить подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку. Подготовка граждан для прохождения государственной службы осуществляется в формах, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных служащих проводится в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Подготовка, переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных гражданских служащих основываются на государственном заказе, который оформляется на очередной год. Органы прокуратуры при осуществлении надзора обязаны проверять соблюдение порядка оформления и проведения государственного заказа на подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских служащих.

Государственным служащим в зависимости от вида государственной службы и в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания. Государственным гражданским служащим субъектов РФ согласно федеральному закону о виде государственной службы устанавливаются только классные чины.

Лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно по решению суда.

В силу принципов единства системы государственной службы, правовых и организационных основ и стабильности государственной гражданской службы при переводе государственного служащего с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребывания в соответствующем классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании учитывается при присвоении классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по новому виду государственной службы согласно федеральным законам о видах государственной службы и иным нормативным правовым актам РФ. Соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий устанавливается указом Президента РФ.

В целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы проводится аттестация. Аттестация бывает очередная и внеочередная. Внеочередная аттестация гражданского служащего может проводиться после принятия в определенном порядке решения о сокращении должностей гражданской службы в государственном органе либо об изменении условий оплаты труда гражданских служащих, либо по соглашению сторон.

При аттестации учитываются соблюдение гражданским служащим ограничений, отсутствие нарушений запретов, выполнение требований к служебному поведению и обязательств, установленных федеральным законом.

Для проведения аттестации гражданских служащих правовым актом государственного органа формируется аттестационная комиссия. Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации утверждено Указом Президента РФ от 01.02.2005 № 110.

При решении вопроса о присвоении классного чина гражданской службы гражданскому служащему по замещаемой должности гражданской службы проводится квалификационный экзамен. Он проводится не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года. Внеочередной квалификационный экзамен возможен по инициативе гражданского служащего не позднее чем через три месяца после дня подачи им письменного заявления о присвоении классного чина гражданской службы. Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственным гражданским служащим Российской Федерации и порядке оценки его знаний, навыков и умений (профессионального уровня) утверждено Указом Президента РФ от 01.02.2005 № 111.

Регулирование федеральной государственной гражданской службы осуществляется федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, а также ведомственными нормативными правовыми актами.

Перечень действующих на территории РФ основополагающих федеральных нормативных правовых актов по вопросам государственной гражданской службы РФ дается в приложении.

Федеральным законом № 79-ФЗ устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы РФ, регулируются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу РФ, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ (далее также - гражданский служащий) Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / под ред. В.А. Козбаненко. СПб.: ООО «Питер Пресс», 2008. С. 56..

Правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, ее организация - в ведении субъекта РФ (ч. 4 ст. 2 Федерального закона № 58-ФЗ).

Регулирование отношений, связанных с гражданской службой субъектов РФ, помимо нормативных правовых актов федерального уровня осуществляется конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (п. 8 ч. 1 ст. 5 Федерального закона № 79-ФЗ).

Указанным Федеральным законом к основным полномочиям субъекта РФ в сфере государственной гражданской службы отнесены:

учреждение должностей государственной гражданской службы субъекта РФ (ст. 8);

утверждение Реестра должностей государственной гражданской службы субъекта РФ с учетом положений данного Федерального закона, а также структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы РФ, установленных Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы (ч. 2 ст. 10);

присвоение классных чинов гражданской службы субъекта РФ гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта РФ высшей и главной групп (ч. 11 ст. 11);

установление квалификационных требований к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для гражданских служащих субъекта РФ (ч. 5 ст. 12, ст. 20, 46, 50, 51-53, 55, 61, 63-66);

определение порядка и условий предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска гражданским служащим субъектов РФ, имеющим ненормированный служебный день (ст. 45);

установление размеров должностных окладов и окладов за классный чин государственных гражданских служащих субъекта РФ; ежегодное увеличение (индексация) размеров окладов денежного содержания по должностям гражданской службы субъекта РФ (ст. 50);

установление порядка формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и фонда оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы субъекта РФ (ст. 51);

установление порядка и условий командирования гражданского служащего, а также порядка и условий возмещения расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган; выплат по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ (ст. 52);

предоставление гражданским служащим дополнительных государственных гарантий при определенных условиях, предусмотренных федеральным законом или иными нормативными правовыми актами РФ, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта РФ (ст. 53);

установление порядка и условий выплаты единовременного поощрения государственным гражданским служащим субъекта РФ (ст. 55);

утверждение государственного заказа субъекта РФ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих субъекта РФ, включая его объем и структуру, с учетом положений Федерального закона (ст. 63);

утверждение положения о кадровом резерве на гражданской службе, который утверждается нормативным правовым актом субъекта РФ (ст. 64).

Федеральным законом № 58-ФЗ в сфере государственной гражданской службы за субъектами РФ закреплены следующие полномочия:

организация и установление условий прохождения государственной гражданской службы субъекта РФ (ст. 2);

распределение по группам и (или) категориям должностей государственной службы в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов РФ о государственной гражданской службе субъектов РФ, установление законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ квалификационных требований к гражданам для замещения должностей государственной службы (ст. 8);

утверждение реестра должностей государственной гражданской службы субъекта РФ, а также содержания и порядка ведения такого реестра (ст. 9);

осуществление переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (ст. 11);

присвоение классных чинов государственной гражданской службы субъекта РФ (ст. 13);

утверждение программ развития гражданской службы субъектов РФ (ст. 66).

Кроме того, к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относятся:

решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта РФ, в том числе вопросов оплаты труда государственных служащих органов государственной власти субъекта РФ (подп. 1 п. 2 ст. 26³ Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»);

организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ (подп. 62 п. 2 ст. 26³ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»);

определение размеров и условий оплаты труда работников органов государственной власти субъекта РФ, работников государственных учреждений субъекта РФ, установление региональных минимальных социальных стандартов и других нормативов расходов бюджета субъекта РФ на финансовое обеспечение полномочий (п. 2 ст. 26¹⁴ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»);

финансирование расходов, связанных с деятельностью комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов, образуемых в государственных органах субъектов РФ (Указ Президента Российской Федерации от 03.03.2007 № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов»).

Субъектам РФ также предоставлено право самостоятельно устанавливать условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов РФ за счет средств субъектов РФ (ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»).

В регионах России продолжается формирование целостной нормативно-правовой базы по вопросам государственной гражданской службы субъектов РФ.

По состоянию на 1 декабря 2007 г. принято и действует 3787 нормативных правовых актов субъектов РФ в указанной сфере правового регулирования.

В законодательстве субъектов РФ закреплены основы статуса государственных гражданских служащих, установлен порядок присвоения и сохранения классных чинов, их соотношения, порядок поступления, прохождения и увольнения с государственной гражданской службы, порядок и размеры оплаты труда гражданских служащих, их социальные гарантии.

Но пока еще преждевременно делать вывод о завершении создания правовой основы института государственной гражданской службы в субъектах РФ. Остаются законодательно неурегулированными некоторые вопросы, касающиеся государственной гражданской службы в субъектах РФ.

Однако правовое регулирование в субъектах РФ замедляется вследствие отсутствия некоторых федеральных нормативных правовых актов по вопросам государственной гражданской службы, наличие в федеральном законодательстве положений, которые недостаточно конкретно регулируют некоторые вопросы.

В ряде регионов России конструктивно решается проблема предоставления гражданским служащим дополнительных государственных социальных гарантий. Помимо существующих гарантий, предусмотренных для всего населения, устанавливаются специальные социальные гарантии для государственных гражданских служащих в связи со спецификой их деятельности.

Установление дополнительных гарантий государственным гражданским служащим субъектов РФ способствует реализации поставленных Президентом РФ задач по повышению престижа государственной службы, притоку в государственные структуры высококвалифицированных кадров.

Осуществляя нормотворчество в сфере государственной гражданской службы, органы государственной власти субъектов РФ по-прежнему испытывают затруднения в применении некоторых положений федерального законодательства, в частности, по вопросу установления наименований классных чинов гражданских служащих субъектов РФ.

Согласно п. 1 ст. 11 Федерального закона № 79-ФЗ классные чины гражданской службы присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы.

Частью 11 ст. 11 Федерального закона № 79-ФЗ предусмотрено, что гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта РФ высшей и главной групп, классные чины гражданской службы субъекта РФ присваиваются в соответствии с законом субъекта РФ.

Это дает возможность закрепления в наименованиях классных чинов высшей и главной групп должностей гражданских служащих субъекта РФ принадлежности к конкретному субъекту РФ. Например, действительный государственный советник 3 класса Астраханской области, но секретарь государственной гражданской службы 3 класса (уже без принадлежности к Астраханской области).

Вместе с тем согласно положениям ч. 5, 6 и 7 ст. 11 Федерального закона № 79-ФЗ, регулирующим наименования классных чинов гражданских служащих ведущей, старшей и младшей групп должностей, указанные классные чины имеют принадлежность к РФ и могут применяться без дополнительной регламентации нормативным правовым актом субъекта РФ.

Таким образом, не усматривается четкой регламентации установления наименований классных чинов государственных гражданских служащих субъекта РФ, что влечет несоблюдение единообразия в наименованиях классных чинов всех групп должностей государственных гражданских служащих.

Многие нормативные правовые акты по вопросам государственной службы субъектов РФ содержат нарушения федерального законодательства. Основная причина выявления в нормативных правовых актах субъектов РФ несоответствий федеральному законодательству - это динамично развивающееся федеральное законодательство и, как следствие этого процесса, несвоевременное приведение региональных правовых актов в соответствие с требованиями федерального законодательства.

В настоящее время процесс формирования нормативной правовой базы института государственной гражданской службы субъектов РФ продолжается. Органам прокуратуры следует особо обращать внимание на эффективность формирования правовых основ осуществления государственной службы в субъектах Российской Федерации, а также осуществлять надзор за законностью нормативных актов в этой сфере См.: Зубарев С. Предмет государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе //Законность. 2006. № 2. С. 23..

Правовое регулирование муниципальной службы

Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеральным законом № 25-ФЗ и другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (далее - законодательство о муниципальной службе), уставами муниципальных образований, решениями, принятыми на сходах граждан, и иными муниципальными правовыми актами.

На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом № 25-ФЗ.

В части, касающейся соотношения норм законодательства о муниципальной службе и трудового законодательства, действует принцип соотношения общего и специального закона. Федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с муниципальной службой, в части, не урегулированной Федеральным законом № 25-ФЗ.

Таким образом, нормы Федерального закона № 25-ФЗ являются специальными и имеют приоритетное действие, а в части, не урегулированной данным законодательным актом, могут применяться иные правовые акты.

Федеральным законом № 25-ФЗ устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы муниципальной службы в Российской Федерации, регулируются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) муниципального служащего (далее также - муниципальный служащий).

Согласно Федеральному закону № 25-ФЗ под должностью муниципальной службы понимается должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которая образуется в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами согласно реестру должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утвержденному в форме закона субъекта РФ. Прокуратуры при проверке нормативных актов, принятых органами местного самоуправления, должны обращать внимание на соответствие должностей, указанных в штатном расписании, реестру, утвержденному субъектом РФ.

Реестр должностей муниципальной службы предусматривает следующие пять групп должностей муниципальной службы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.

Законом субъекта РФ также должно быть установлено соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ с учетом квалификационных требований к аналогичным должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта РФ.

Для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Основной институт правового регулирования муниципальной службы представляет собой массив норм, посвященных правовому статусу муниципального служащего. Правовой статус муниципального служащего в наибольшей степени отражает его положение как публичного лица, обладающего властными полномочиями. Нормы о правовом статусе устанавливают отличие муниципальной службы от обычной трудовой деятельности, а муниципального служащего, соответственно, от обычного работника. Нормы, определяющие правовой статус муниципального служащего, отражают взаимосвязь государственной и муниципальной службы.

1.2 Статус государственного гражданского и муниципального служащего

Правовое положение (статус) государственного гражданского и муниципального служащего включает права, обязанности, ограничения, запреты, требования к служебному поведению, поощрения и ответственность гражданского и муниципального служащего, нормы, касающиеся поступления, прохождения и прекращения гражданской и муниципальной службы, а также порядок урегулирования конфликта интересов на гражданской и муниципальной службе, порядок прохождения государственной и муниципальной службы.

Одно из отличий гражданской службы от муниципальной заключается в том, что она основывается на контракте, в то время как муниципальная - на трудовом договоре.

Поступление на государственную гражданскую и муниципальную службу, ее прохождение

Поступление на гражданскую службу осуществляется по контракту. В соответствии с Федеральным законом № 79-ФЗ контракт с гражданином может заключаться: на неопределенный срок; на определенный срок; на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок гражданской службы после его окончания. Условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия устанавливаются федеральными законами (порядок поступления на гражданскую службу предусмотрен главой 4 Федерального закона № 79-ФЗ) и указами Президента РФ.

Поступление гражданина на муниципальную службу оформляется актом представителя нанимателя (работодателя) о назначении на должность муниципальной службы. Сторонами трудового договора при поступлении на муниципальную службу являются представитель нанимателя (работодатель) и муниципальный служащий См.: Пылин В.В. Некоторые аспекты реформирования муниципальной службы // Гос. власть и местное самоуправление. 2006. № 7. С. 32-36. .

Для лица, поступающего на гражданскую и муниципальную службу, устанавливаются следующие требования:

1)возрастные: минимальный возраст - 18 лет, предельный возраст - 65 лет;

знание языка: владение государственным языком Российской Федерации;

соответствие квалификационным требованиям в зависимости от категории и группы;

отсутствие ограничений, установленных федеральным законом и препятствующих назначению гражданского и муниципального служащего.

Поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы проводится, как правило, по конкурсу. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.

Следует иметь в виду, что законом устанавливается ряд фактических оснований, при которых конкурс не проводится:

1) назначение на должности гражданской службы категорий руководители и помощники (советники), замещаемые на определенный срок полномочий;

2) назначение на должности гражданской службы категории руководители, назначение на которые и освобождение от которых производится Президентом РФ или Правительством РФ;

3) заключение срочного служебного контракта;

4) назначение гражданского служащего на иную должность гражданской службы в связи с невозможностью по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением исполнять должностные обязанности по замещаемой должности гражданской службы;

5) назначение гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случае сокращения должностей гражданской службы;

6) назначение гражданского служащего на иную должность гражданской службы при реорганизации государственного органа или изменении его структуры;

7) назначение гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случае ликвидации государственного органа;

8) назначение на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе;

9) назначение на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому указом Президента РФ;

10) назначение на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы, по решению представителя нанимателя.

Необходимо обращать внимание, что отказ в допуске к участию в конкурсе возможен только в связи с несоответствием лица квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, а также в связи с ограничениями, установленными Федеральным законом № 79-ФЗ для поступления на гражданскую службу и ее прохождения.

Конкурс проводится образуемой соответствующим государственным органом конкурсной комиссией. Порядок и условия проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации утверждены Указом Президента РФ от 01.02.2005 № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации». Органы прокуратуры обязаны проверять законность формирования и деятельности конкурсных комиссий.

По результатам конкурса должен быть издан акт государственного органа о назначении на должность гражданской службы, на основании которого заключается служебный контракт.

При этом следует отметить, что в отличие от государственной службы, где предусмотрено конкурсное замещение должностей государственной службы, для муниципальной службы данной требование как обязательное отсутствует. Орган местного самоуправления вправе сам принять решение о порядке замещения вакантных должностей муниципальной службы, в том числе и в порядке конкурса или без проведения такового. Согласно ст. 17 Федерального закона № 25-ФЗ при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого оценивается профессиональный уровень претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствие квалификационным требованиям к должности муниципальной службы.

Особенности установлены для поступления на должность главы местной администрации. Гражданин, поступающий на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности, заключает контракт. Порядок замещения должности главы местной администрации по контракту и порядок заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту, определяются Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Типовая форма контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту, утверждается законом субъекта РФ.

Порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования, и должен предусматривать опубликование его условий, сведений о дате, времени и месте его проведения, а также проекта трудового договора не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании и порядок ее формирования устанавливаются представительным органом муниципального образования. Представитель нанимателя (работодатель) заключает трудовой договор и назначает на должность муниципальной службы одного из кандидатов, отобранных конкурсной комиссией по результатам конкурса на замещение должности муниципальной службы.

При проведении проверок прокурорам следует обращать внимание на форму и содержание служебного контракта, в частности, смотреть, предусмотрены ли в нем установленные федеральным законом существенные условия, без указания которых служебный контракт не считается заключенным (например, наименование замещаемой должности гражданской службы с указанием подразделения государственного органа; дата начала исполнения должностных обязанностей; права и обязанности гражданского служащего, должностной регламент; виды и условия медицинского страхования гражданского служащего и иные виды его страхования; права и обязанности представителя нанимателя; условия профессиональной служебной деятельности, компенсации и льготы, предусмотренные за профессиональную служебную деятельность в тяжелых, вредных и (или) опасных условиях; режим служебного времени и времени отдыха (в случае, если он для гражданского служащего отличается от служебного распорядка государственного органа); условия оплаты труда (размер должностного оклада гражданского служащего, надбавки и другие выплаты, в том числе связанные с результативностью его профессиональной служебной деятельности), установленные Федеральным законом № 79-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами; виды и условия социального страхования, связанные с профессиональной служебной деятельностью; ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых на себя обязанностей и обязательств в соответствии с законодательством РФ; для срочного служебного контракта - указание в нем срока его действия и обстоятельств (причин), послуживших основанием для заключения срочного служебного контракта). В служебном контракте могут предусматриваться иные условия, не носящие обязательный характер. Условия такого контракта изменяются только по соглашению сторон и в письменной форме.

Служебный контракт заключается в письменной форме в двух экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами. Один экземпляр передается гражданскому служащему, другой хранится в его личном деле. Примерная форма служебного контракта установлена Указом Президента РФ от 16.02.2005 № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации».