Нарушениям законов о государственной гражданской и муниципальной службе в значительной мере способствуют некомпетентность служащих, пробелы в их профессиональной подготовке, отсутствие необходимого опыта работы, недостаток управленческих и юридических знаний.

Нарушения законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе причинны и иным образом связаны также с разнообразными объективными (внешними) условиями, главным образом организационно-управленческого характера.

Изученные материалы о нарушениях законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе не дают полного представления об их причинах и условиях (вопрос этот сложный и требует специального исследования), и тем не менее они содержат некоторые сведения, характеризующие причинный комплекс данных нарушений.

Среди обстоятельств, детерминирующих нарушения, в заполненных вопросниках отмечены корыстные устремления самого нарушителя или других лиц: в 8,1% случаев по материалам, относящимся к государственной гражданской службе, и в 9,3% - применительно к муниципальной службе. Оценивая эти данные, следует иметь в виду, что в целом выявление корыстной мотивации не так просто, поскольку она обычно тщательно маскируется и скрывается. Установление корысти в действии виновного - скорее, задача расследования преступлений, нежели прокурорских проверок. Неслучайно, конечно, применительно к криминальному компоненту рассматриваемых правонарушений - должностным преступлениям - наличие корысти констатируется несравненно чаще: по данным криминологических исследований, 2/3 этих преступлений совершаются из корыстных побуждений Криминология / под ред. В.Д. Малкова. С. 325.. Помимо корысти умышленные нарушения законов о государственной гражданской и муниципальной службе могут совершаться из иной личной заинтересованности (защита узковедомственных, местнических интересов, стремление приукрасить результаты служебной деятельности и др.).

Определенная часть нарушений имеет своим аналогом уголовно наказуемую халатность - совершается лицами, демонстрирующими безответственность, недобросовестное или небрежное отношение к службе, т.е. действующими по неосторожности.

Среди объективных (внешних) обстоятельств, способствующих изученным нарушениям, чаще всего фиксируется слабый контроль за действиями служащего: в 61,9% случаев по материалам, относящимся к государственной гражданской службе, и в 52,3% - применительно к муниципальной службе. Действие таких негативных факторов, как противоречивость, несогласованность, пробельность, а также иных изъянов нормативных правовых актов, регулирующих службу, отмечено соответственно в 4,6 и 8,5% случаев; проявление семейственности, кумовства, протекционизма - в 5,8 и 6,8%; отсутствие регламентов - в 5,2 и 3%; отсутствие прозрачности в деятельности органа (учреждения) - в 3 и 4,7%.

К другим обстоятельствам, способствующим нарушениям законов в обоих видах службы, отнесены: некомпетентность, слабая юридическая подготовка руководителей органов (учреждений, предприятий) и сотрудников кадровых служб, недостаточное внимание к организации повышения их квалификации, низкий уровень оплаты труда, невозможность проведения конкурсов на замещение должностей из-за отсутствия нескольких претендентов на них и некоторые другие факторы как объективного, так и субъективного свойства.

Среди специфических для муниципальной службы факторов фигурируют недостаточное финансирование органов местного самоуправления, неурегулированность во взаимоотношениях органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Следует, наконец, отметить такой в известном смысле парадоксальный факт: по 6,4% материалов о нарушениях в сфере государственной гражданской и по 6% материалов о нарушениях законодательства о муниципальной службе данные о каких-либо причинах, условиях и других обстоятельствах, способствующих нарушениям законов, вообще отсутствуют.

Поскольку беспричинных, ничем не обусловленных явлений не существует, это свидетельствует об одном - о плохом изучении того, что их порождает и им способствует.

Глава 3. Предмет надзора и полномочия органов прокуратуры по выявлению и устранению нарушений законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе

3.1 Предмет надзора

Надзор за исполнением законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе - одно из направлений широкой и многогранной деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности. Отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую и муниципальную службу, прохождением и прекращением этих видов службы, а также определением правового положения (статуса) государственных гражданских и муниципальных служащих, предметно и детально регулируется нормами права. Это целая система норм, включающая, как показано в главе 1, некоторые положения Конституции РФ, три базовых закона («О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации»), ряд других федеральных законов, региональное (субъектов РФ) законодательство, а также значительное число нормативных правовых актов подзаконного характера, изданных на основе и во исполнение законов.

Государственная гражданская и муниципальная служба регулируется правовыми нормами, относящимися практически ко всем известным их видам. Это могут быть общеобязательные веления, выраженные в нормах-принципах, нормах-дефинициях и нормах-правилах, в нормах материальных и процессуальных, в нормах управомочивающих, обязывающих и запрещающих и др.

Реализация совокупности этих норм, претворение их в жизнь обеспечивают функционирование государственной и муниципальной службы в режиме законности, обоснованно рассматриваемой в качестве предмета прокурорского надзора, который «с одной стороны характеризует содержательную специфику действий прокурора, их привязку к достижению определенных целей, решению конкретных задач, и с другой - тот конечный результат, на достижение которого направлена деятельность прокурора. Наиболее последовательно специфику надзорных действий прокурора, конечный результат раскрывает правовая категория законности - действий и актов указанных в законе органов, организаций и лиц, на которые распространяется надзорная компетенция органов прокуратуры» Ястребов В.Б. Прокурорский надзор. М., 2001. С. 11, 12.. Такое понимание предмета прокурорского надзора согласуется с легальными (законодательными) его определениями, данными в ст. 1, 21, 26, 29, 32 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Далее - статусный закон..

Наряду с прямым упоминанием законности в законодательных определениях предмета прокурорского надзора в статусном законе употребляются понятия «соблюдение Конституции Российской Федерации», «исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации».

Очевидно, однако, что и в том, и в другом случае этими терминами обозначаются все известные формы реализации права, которые наряду с соблюдением (реализация запрещающих норм) и исполнением (совершение активных действий по претворению в жизнь обязывающих предписаний) включает также использование права (осуществление правомочий лица как активным, так и пассивным поведением) и применение права (комплексная властная деятельность по реализации правовых норм, сочетающая в себе одновременно разные поведенческие акты) См.: Общая теория права. Курс лекций / под ред. В.К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. С. 357, 358..

Реализация законов в сфере государственной гражданской и муниципальной службы происходит в виде действий или бездействия не только гражданских и муниципальных служащих, но и других лиц (органов), а также путем принятия правовых актов, соответствие которых закону - важная составляющая предмета прокурорского надзора. При этом имеются в виду как акты индивидуального (разового) значения и действия, так и нормативные правовые акты.

Специфика предмета того или иного направления надзора определяется характером (содержанием) реализуемых в данной сфере законов (и, соответственно, их нарушений), а также субъектным составом правоприменителей (и, соответственно, нарушителей закона). В сфере государственной гражданской и муниципальной службы реализуется множество самых разнообразных законов: экономических, социальных и др.; государственные гражданские и муниципальные служащие своими действиями (бездействием), издаваемыми правовыми актами могут нарушать бюджетное, природоохранное, земельное, антимонопольное и иное законодательство. Но в предмет рассматриваемого направления надзора включаются лишь исполнение, соблюдение и другие формы реализации законов, относящихся к соответствующему предмету правового регулирования (ст. 2 Федерального закона № 79-ФЗ, ст. 1 Федерального закона № 25-ФЗ).

Что касается нарушений законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе, то они совершаются в основном лицами, состоящими на этих видах службы (либо органами, их осуществляющими). Но в числе субъектов этих нарушений могут быть и другие лица (органы). Например, законодательным (представительным) органом субъекта РФ принимается региональный закон, противоречащий законодательству об основах государственной службы либо о государственной гражданской службе; депутаты, представительный или исполнительный орган местного самоуправления издают правовой акт, не соответствующий федеральному или региональному законодательству о муниципальной службе, и т.д.

В связи с изложенным большое практическое значение для организации прокурорского надзора, направленного на обеспечение законности в сфере отношений, связанных с поступлением на рассматриваемые виды службы, их прохождением и прекращением, а также с определением статуса государственных гражданских и муниципальных служащих, имеет характеристика нарушений норм законодательства, регулирующего эти отношения. В главе 2 эта характеристика дана в увеличенном виде - в разрезе статей базовых федеральных законов, регламентирующих права и обязанности служащих, связанные со службой ограничения и запреты и т.д.

Для организации прокурорского надзора, в частности, в целях обеспечения предметности и целенаправленности прокурорских проверок (определение их конкретной тематики и объектов, круга проверяемых лиц, выбора источников информации и т.п.) важно иметь более детализированные представления о типичных нарушениях законов, например о том, какие именно ограничения не соблюдаются, какие и каким образом запреты нарушаются, в чем состоят отступления от установленных правил поступления на службу и замещения должностей и т.д.

Расшифровка данных, характеризующих нарушения рассматриваемых законов с указанием не только их видов применительно к статьям законов, но и их подвидов, разновидностей, соотносимых с содержащимися в этих статьях нормами, конкретными правилами, должна проводиться в каждом органе прокуратуры с учетом имеющейся информации об этих нарушениях, наработанной на местах практики их выявления и устранения. По материалам выборочного исследования детализированная картина нарушений законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе применительно к различным ее элементам выглядит по-разному. Так, несоблюдение квалификационных требований к должностям гражданской и муниципальной службы нашло в изученных материалах наиболее полное выражение в нарушении норм базовых законов, предусматривающих наличие в соответствующих случаях высшего профессионального образования, определенного стажа (опыта) работы по специальности, а также определенных знаний и навыков, необходимых для исполнения служебных обязанностей При этом следует иметь в виду, что соответствующие квалификационные требования по-разному сформулированы в законах о муниципальной и государственной гражданской службе, а применительно к последней в отношении разных групп должностей (ст. 9 Федерального закона № 25-ФЗ, ст. 12 Федерального закона № 79-ФЗ)..

В других случаях подвиды, разновидности нарушений, представленные в изученных материалах, такой полной картины не содержали. Например, нарушение основных прав служащего чаще всего сводится к отказу (или невозможности по иным причинам) его ознакомления со всеми материалами своего личного дела, а также неознакомлению с должностным регламентом и иными документами, определяющими обязанности и права служащего. А более серьезных нарушений прав, например, на отдых, оплату труда, на доступ в государственные органы, органы местного самоуправления, на должностной рост на конкурсной основе, на профессиональную подготовку и повышение квалификации, на медицинское страхование и т.д. в материалах исследования не зафиксировано.

Точно так же в весьма узком диапазоне отражаются в актах прокурорского надзора нарушения предусмотренных законом обязанностей служащих. В основном это непредставление сведений о полученных доходах и принадлежащем на праве собственности имуществе, являющихся предметом налогообложения, и обязательствах имущественного характера, а также несообщение представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении служебных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов (в то время как только в ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 79-ФЗ основные обязанности служащего перечислены в 12 пунктах, кроме того, обязанности сформулированы в ряде других норм закона).

Зафиксированные в актах прокурорского надзора несоблюдения ограничений, связанных со службой, сводятся в основном к фактам близкого родства или свойства со служащими, если замещение должностей службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Имели также место случаи представления подложных документов при поступлении на службу; принятия на службу (нахождения на ней) лиц, осужденных к наказанию, исключающему возможность исполнения обязанностей по должности в соответствии с приговором суда, либо имеющих неснятую или непогашенную судимость. Остальные ограничения, предусмотренные соответственно ст. 16 Федерального закона № 79-ФЗ и ст. 13 Федерального закона № 25-ФЗ, отражения в актах прокурорского надзора не нашли.

Из нарушений многочисленных запретов (которых в законах предусмотрено около 20 по каждому из рассматриваемых видов службы) в актах прокурорского надзора в основном фигурируют занятие незаконной предпринимательской деятельностью, когда лица, поступающие на службу, остаются собственниками (совладельцами) коммерческих структур, индивидуальными предпринимателями; участие на платной основе в деятельности органов управления коммерческими организациями (без соответствующих поручений); приобретение ценных бумаг, по которым может быть получен доход; получение в связи с исполнением служебных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц; совмещение службы со статусом депутата.

На первый взгляд, такое положение дел позволяет предположить, что рассматриваемое направление прокурорского надзора недостаточно эффективно, так как его предмет выглядит чрезмерно избирательным, урезанным, не охватывающим многие аспекты государственной гражданской и муниципальной службы. Однако такой вывод был бы поспешным и в целом необоснованным, хотя, конечно, нельзя полностью исключать того, что часть фактически совершаемых нарушений (их подвидов, разновидностей) остаются невыявленными, латентными. Во-первых, в задачу прокуратуры не входит непрерывная, сплошная (всеохватывающая) проверка реализации законов о государственной гражданской и муниципальной службе. В ч. 2 ст. 21 статусного закона, раскрывающей содержание предмета так называемого общего надзора, специально оговорено, что при осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, а проверки исполнения законов проводятся на основании поступающей в органы прокуратуры информации о нарушении законов, требующих принятия мер прокурором.

Во-вторых, прокуратурой выявляются и пресекаются в основном наиболее серьезные, как правило, умышленные, нередко корыстно мотивированные нарушения законов о государственной гражданской и муниципальной службе.

В-третьих (и это, пожалуй, главное), не следует, как это порой делается, оценивать состояние позитивного явления - законности только по негативным фактам ее нарушения (преступлениям и иным правонарушениям). Законность в известном смысле самодостаточна, и ее состояние определяется не столько отступлениями от норм закона, сколько множеством деяний и актов правоприменителей, соответствующих требованиям правовых норм. И если в актах прокурорского надзора из года в год не фиксируются нарушения норм закона о некоторых правах и обязанностях, ограничениях, запретах, действующих в системе государственной гражданской и муниципальной службы, то это означает (возможно, за редкими исключениями) лишь то, что такие нарушения просто не совершаются. В свою очередь это объясняется тем, что эффективно срабатывают различные гарантии и механизмы обеспечения законности, включая частно- и общепревентивную роль прокурорского надзора.

3.2 Выявление нарушений законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе

В целях выявления нарушений законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе органы прокуратуры используют разнообразные источники и предоставленные им законом полномочия. Наибольшая часть нарушений (89,6% нарушений законов о государственной гражданской и 89,3% нарушений законов о муниципальной службе) выявляется в результате плановых проверок исполнения законов. Сравнительно редко указанные нарушения выявляются по обращениям граждан (около 6%), при расследовании уголовных дел (2,5%), по сообщениям средств массовой информации (около 1%). В остальных случаях источниками информации о нарушении законов были материалы оперативно-розыскной деятельности, сообщения и другие обращения должностных лиц.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что большинство нарушений законов о государственной гражданской и муниципальной службе выявляются прокуратурой в инициативном порядке, по материалам прокурорских проверок, которые проводятся на основе анализа практики надзора за исполнением данного законодательства.

Осуществляемые на этом направлении надзора проверки производятся по общим правилам и рекомендациям с некоторыми особенностями, обусловленными спецификой их объектов, содержанием нормативных материалов и характером нарушений законов.

Проверки могут быть сугубо целевыми (предметными), когда проверяется, например, исполнение норм законов, устанавливающих только ограничения и запреты, связанные с гражданской или муниципальной службой. В других случаях проверки носят комплексный характер, когда проверяется исполнение законов, регулирующих все или основные аспекты организации и функционирования службы (поступления на нее, прохождения и прекращения, соблюдения во всех составляющих статуса служащих и т.д.). Разумеется, при этом прокурорская проверка не может превращаться в ревизию, когда сплошным методом проверяется, как говорится, от а до я вся служебная деятельность и отражающие ее документы. Прокурорские проверки должны проводиться с учетом имеющихся сигналов о нарушениях законов, сведений о «болевых точках» данной сферы правоприменения, требующих прокурорского вмешательства.

В необходимых случаях производятся совместные проверки с участием других правоохранительных и контролирующих органов. Так, вопросы наличия у служащих недекларированного имущества, незаконного осуществления ими предпринимательской деятельности обычно проверяются прокурорами во взаимодействии с органами внутренних дел, налоговыми органами, подразделениями регистрационной службы.

Довольно часто по материалам о нарушении законов о государственной гражданской и муниципальной службе проводятся контрольные проверки: по 42% материалов в первом случае и 48,5% - во втором.

Случаев проведения сквозных проверок, одновременно охватывающих полностью все звенья и уровни тех или иных государственных и муниципальных органов, в ходе исследования не выявлено. Это можно расценивать как пробел практики, поскольку такие проверки могли бы быть полезными с учетом тесных взаимосвязей государственной гражданской и муниципальной службы, а также сложившихся вертикалей управленческих структур и их связей по горизонтали.

Поводами для большинства проверок служат поступающие в прокуратуру сигналы о конкретных нарушениях законов о государственной гражданской и муниципальной службе. Это так называемые текущие проверки. В других случаях проверки увязываются со стратегическими приоритетами в деятельности прокуратуры, в том числе проводятся по планам и заданиям вышестоящих органов прокуратуры. Им обычно предшествует анализ статистических данных, обобщение материалов текущих проверок, иных сведений о состоянии законности на объектах проверки.

На подготовительном этапе проводится целенаправленное, предметное изучение соответствующего законодательства, отслеживание возможных изменений в нем; четко формулируются цели проверки, содержание и источники истребуемой информации. При подготовке проверки необходимо изучить имеющиеся по проверяемым вопросам нормативные акты, обзоры, информационные письма, другие документы Генеральной прокуратуры РФ, рекомендации и методические пособия.

Если в проверке участвуют несколько прокурорских работников, то между ними распределяются конкретные участки работы и функции. Подготовительная работа завершается составлением плана проверки, который утверждается прокурором (района, города, субъекта РФ) либо его заместителем.

В плане отражаются:

наименование организации, ее структурных подразделений, где планируется проведение проверки;

перечень законодательных и связанных с ними подзаконных актов (отдельных правовых институтов, норм), исполнение которых будет проверяться;

содержание основных вопросов, подлежащих выяснению;

сведения, документы, материалы, подлежащие истребованию и изучению;

основные тактические приемы, которые предполагаются в ходе проверки (например, установление очередности получения объяснений, обеспечение сохранности изучаемой документации, при необходимости ее изъятие, определение круга специалистов, привлекаемых к проверке);

порядок изучения и анализа собранной информации, формы ее фиксации с указанием ответственных исполнителей;

сроки и исполнители по каждому пункту плана См.: Викторов И.С. Полномочия прокурора по выявлению нарушений закона и применению правовых средств реагирования на выявленные нарушения: методич. рекомендации. М., 2004. С. 9..

В целях выявления нарушений законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе используется весь спектр полномочий, предоставленных законом прокурору (ст. 22 статусного закона и другие нормы). Наиболее часто используются полномочия по беспрепятственному вхождению на территорию и в помещения поднадзорных органов (учреждений), доступу к документам и материалам, их истребованию, вызову должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений закона.

Круг документов, с которыми знакомятся прокурорские работники, проверяя исполнение законов о государственной гражданской и муниципальной службе, весьма широк. Это приказы о назначении на должность, о служебных перемещениях и об освобождении от должности, о наложении дисциплинарных взысканий и поощрениях, служебные контракты, протоколы заседаний и другие документы конкурсных, аттестационных комиссий, комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов, платежные и иные бухгалтерские документы, личные дела сотрудников, реестры, регламенты, должностные инструкции (правила, положения), документы профсоюзных организаций, акты ведомственных проверок, служебная переписка, письма, жалобы и предложения граждан, а также другие источники документально зафиксированной информации.

При необходимости, например при проверке фактов непредставления (представления ложных) сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, занятия незаконной предпринимательской деятельностью проводятся так называемые встречные проверки с ознакомлением с документами (истребованием их) из налоговых инспекций, из коммерческих структур, других организаций.

Объяснения по поводу нарушения закона отбираются как у нарушителей закона, так и у других лиц. Это могут быть руководители органов (организаций, учреждений, предприятий), их отдельных подразделений (чаще всего кадровых служб и бухгалтерий), сослуживцы лиц, допустивших нарушения, служащие, осуществляющие контрольные, учетно-регистрационные функции, и многие другие лица, располагающие информацией, интересующей прокурорских работников.

В большинстве случаев проверки исполнения законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе (по изученным материалам) проходили бесконфликтно, и прокурорским работникам не чинилось препятствий в реализации их полномочий по выявлению нарушений закона. Однако иногда имели место эксцессы в виде недопущения беспрепятственного вхождения прокурорских работников на территорию и в помещения проверяемых объектов, отказа в предоставлении документов, уклонения от явки в прокуратуру по вызову для дачи объяснений. Случалось это не часто и в основном в ситуациях проверок исполнения законов о государственной гражданской (а не муниципальной) службе (по каждому из указанных деструктивных действий (бездействия) до 2% от общего числа изученных материалов). В обоснование решений и действий, направленных на воспрепятствование деятельности прокурорских работников, обычно делались ссылки на режимный характер проверяемых объектов, на то, что истребуемые документы и материалы содержат государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну, либо просто демонстрировалось несогласие с результатами проверки. Несостоятельность подобных доводов очевидна.

Согласно закону прокурору (в соответствующих случаях - так называемому уполномоченному прокурору) для прохода на нужную территорию и в помещение достаточно предъявить служебное удостоверение, и это его право не может быть ограничено ведомственными инструкциями и правилами. Нормативные акты, ограничивающие данное право, должны опротестовываться прокурорами (и это имеет место на практике).

Что касается документов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, то правом ознакомления с ними обладают прокурорские работники, имеющие соответствующий допуск. При необходимости ознакомления с документами, содержащими сведения, составляющие коммерческую и иную охраняемую законом тайну (что на практике случается довольно редко), прокурорский работник вправе потребовать их предоставления с обеспечением надлежащих гарантий неразглашения сведений закрытого характера.

На практике рассматриваемые проблемные ситуации в основном разрешаются методом убеждения, путем разъяснения требований закона, их толкования. Когда это не срабатывает, применяются полномочия прокурора по реагированию на нарушения закона. Так, имели место случаи привлечения должностных лиц к административной ответственности по ст. 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях (невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по административному правонарушению).

Сравнительно редко (по 1-2% изученных материалов) используются для выявления нарушений законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе полномочия прокуроров, связанные с выделением специалистов и назначением ревизий. По-видимому, объясняется это тем, что большинство нарушений носят очевидный, бесспорный характер, и для их выявления не требуется специальных познаний, сложных трудоемких процедур.

Результаты проверки отражаются в справке, которая составляется прокурорским работником, производившим эту проверку. Если в ней участвовало несколько прокурорских работников, то каждый из них готовит соответствующий раздел, а руководитель - сводный документ. В справке отражаются все установленные факты, имеющие значение для правовой оценки проверявшихся действий (бездействия) и актов. В заключительной части справки формулируются предложения о необходимых мерах реагирования на выявленные нарушения закона, их причины и условия. Результаты проверки докладываются руководителю органа прокуратуры, которым принимаются решения о формах их реализации (опротестовании правовых актов, внесении представлений, обращений с заявлением в суд и т.д.).

Выявлению, а чаще всего предупреждению нарушений законодательства способствует принятие нормативных правовых актов, касающихся государственной гражданской и муниципальной службы, а также участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления (ст. 7 статусного закона), а кроме того, сложившаяся практика правовой проверки проектов нормативных актов в органах прокуратуры.

3.3 Полномочия прокурора по устранению нарушений законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе

Выявив нарушения законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе, прокурор добивается их устранения, для чего использует предоставленные ему законом полномочия. «Полномочия прокурора по устранению нарушений закона представляют собой систему правовых средств, используемых для пресечения правонарушений, восстановления законности, ликвидации вызванных нарушителями закона негативных последствий» Прокурорский надзор: учебник / под ред. А.Я. Сухарева. М., 2001. С. 198..

Полномочия по устранению нарушений закона реализуются в актах прокурорского надзора, суть которых, при всех различиях в их форме, состоит в обращенных к определенным адресатам юридически обоснованных требованиях прокурора о принятии мер к восстановлению нарушенной законности, недопущении нарушений закона.

К этим полномочиям (и, соответственно, актам надзора) относятся: принесение протестов, внесение представлений, вынесение постановлений о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, о направлении материалов для решения вопроса о возбуждении уголовного преследования, объявление предостережений о недопустимости нарушений закона, направление в суд (арбитражный суд) заявления (искового заявления), в том числе о признании нормативных и ненормативных актов недействующими или недействительными.

Выбор из указанного перечня средств прокурорского реагирования определяется характером противоречащего закону акта (деяния), формой вины, распространенностью и последствиями нарушений, другими обстоятельствами, которые прокурор в каждом конкретном случае оценивает самостоятельно.

Любой акт прокурорского надзора должен быть основательно мотивирован, сформулирован на прочном фундаменте достоверно установленных фактов и их адекватной правовой оценке.

Очень важно обеспечить своевременность прокурорского реагирования - чем оно оперативнее, тем эффективнее.

Далеко не последнюю роль играет правильный выбор адресатов направления актов прокурорского реагирования (когда он не предопределен законом, например, при обращении прокурора с иском (заявлением) в суд).

Большое значение имеет обеспечение последовательности и настойчивости прокурорского реагирования с использованием при соответствующих ситуациях различных его средств (актов надзора).

Необходимо всячески избегать своего рода девальвации актов прокурорского надзора, ситуаций «стрельбы из пушек по воробьям», когда, например, протесты приносятся на единичные незначительные отступления от технических по сути правил выдачи служебных удостоверений или оформления личных дел служащих (даже без ссылок на конкретные нормы закона). Или ничего практически не даст, кроме искусственного увеличения показателей надзорной работы, протест по поводу незаконного установления (нарушения порядка установления) испытательного срока, принесенный после его окончания.

Одно из основных, наиболее последовательно отражающих специфику прокурорского надзора полномочий по устранению нарушений закона - это опротестование противоречащих закону правовых актов (действий, бездействия), для чего используется такой вид прокурорского реагирования, как принесение протеста.

В литературе обоснованно отмечается, что хотя сфера применения протеста законом ограничена только правовыми актами, по смыслу ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, в нее следует включить и действия (бездействие) органов и лиц, надзор за исполнением (и в целом реализацией) законов которыми производит прокуратура Ястребов В.Б. Указ. соч. С. 183..

Нарушения законов о государственной гражданской и муниципальной службе могут в некоторых (сравнительно редких) случаях совершаться путем не зафиксированных в приказах, распоряжениях, иных актах правоприменения действий (например, нарушение порядка ведения личных дел служащих), а также в форме бездействия (например, невыплата служащему причитающихся ему ежемесячных надбавок к должностному окладу). Однако на практике эти нарушения обычно облекаются в форму правовых актов - как нормативных, так и правоприменительных (индивидуального действия). И именно правовые акты, противоречащие закону, чаще всего фигурируют в прокурорских протестах.

Протест как акт надзора, в котором прокурор предъявляет юридически обоснованное требование об устранении допущенного нарушения закона, приносится либо в орган, где состоялось это нарушение, либо в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу). Необходимость обращения в вышестоящий орган (к вышестоящему должностному лицу) возникает в случаях:

необоснованного, по мнению прокурора, отклонения протеста либо наличия веских оснований полагать, что орган управления или должностное лицо, допустившее нарушение, проявит необъективность, предвзятость при рассмотрении протеста;

если опротестуемый акт (действие, бездействие) был согласован с вышестоящей организацией или утвержден ею;

когда в протесте ставится вопрос не только об отмене или изменении правового акта (прекращении незаконного действия, бездействия), но и о привлечении виновных в порядке подчиненности к дисциплинарной ответственности.

Протесты по поводу нарушений законов о государственной гражданской и муниципальной службе должны отвечать общим требованиям, предъявляемым к содержанию, структуре и реквизитам этих актов прокурорского надзора, которые достаточно полно сформулированы в литературе См., напр.: Викторов И.С. Указ. соч. С. 22, 23.. В их описательно-мотивировочной части необходимо четко изложить юридическое и фактическое обоснование требования прокурора, конкретно указать содержание правового акта, суть (состав) действия (бездействия), противоречащего закону, дать их юридическую квалификацию. В заключительной части протеста должно быть четко сформулировано само требование прокурора: отменить опротестованный акт полностью или частично, привести его в соответствие с законом, прекратить незаконное действие (бездействие), устранить незаконные последствия издания акта (совершения деяния), принять меры к восстановлению нарушенного права, при необходимости к возмещению ущерба, привлечению виновных к ответственности.

Статистика свидетельствует, что прокуроры достаточно широко используют протесты для реагирования на выявленные нарушения законов о государственной гражданской и муниципальной службе. В 2008 г. было принесено 19,2 тыс. протестов о нарушениях законов о государственной и муниципальной службе. Количество таких протестов из года в год возрастает (например, в 2000 г. их было, с учетом протестов по фактам нарушений законов о борьбе с коррупцией, всего 566, в 2005 г. - 41 тыс., в 2007 г. - 17,6 тыс.).

По удовлетворенным протестам в 2008 г. было отменено и изменено 17,7 тыс. незаконных правовых актов; всего лишь 305 протестов (1,7% от числа принесенных) отклонено.

По данным выборочного исследования, 88,8% протестов о нарушениях законов о государственной гражданской службе принесены непосредственно в орган (должностному лицу), допустивший нарушение, 11,2% - в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу).

Наряду с протестами распространенной формой реагирования прокурора на выявленные нарушения законов о государственной гражданской и муниципальной службе является внесение представлений.

По юридической природе эти акты прокурорского надзора во многом совпадают - и те и другие содержат требование об устранении нарушений закона. Различия состоят в том, что представления направлены на устранение не только нарушений закона, но и их причин, а также способствующих им условий; они вносятся, как правило, на основании обобщенных материалов о неоднократных нарушениях закона на отдельных объектах (группах объектов); адресаты представлений - органы или должностные лица, полномочные устранить допущенные нарушения. В ситуациях надзора за исполнением законов о государственной гражданской и муниципальной службе это могут быть наниматели (работодатели), их полномочные представители, управления (отделы) госслужбы и кадров органов исполнительной власти субъектов РФ.

Методические требования к содержанию, структуре и реквизитам представлений в основном совпадают с тем, о чем говорилось по этому поводу применительно к протестам.

В 2008 г. прокурорами внесено 20,3 тыс. представлений об устранении нарушений законов о государственной и муниципальной службе (в 2007 г. - 17,7 тыс. вместе с данными актами реагирования на нарушения антикоррупционного законодательства, а до этого намного меньше - например, 7,8 тыс. - в 2004 г., 4,8 тыс. - в 2005 г.). По представлениям прокуроров привлечено в 2008 г. к дисциплинарной ответственности 12,4 тыс. лиц (в 2007 г. - 8,0 тыс.).

На выявленные нарушения законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе прокурор реагирует также путем вынесения постановлений: о возбуждении производства об административном правонарушении и о направлении материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке ч. 2 ст. 37 УПК РФ (до вступления в силу с 7 сентября 2007 г. Федерального закона от 05.06.2007 № 87-ФЗ прокурор был вправе сам возбудить уголовное дело).

В соответствии с ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ при осуществлении надзора прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена данным Кодексом или законом субъекта РФ. Кроме того, в КоАП РФ дан перечень дел об административных правонарушениях, которые могут быть возбуждены только прокурором (ст. 5.1, 5.5, 5.7, 5.8, 5.22-5.24, 5.40, 7.24, 13.13, 13.14, 19.4, 19.9 и др.).

Возможность привлечения гражданских и муниципальных служащих к административной ответственности (наряду с другими ее видами, включая дисциплинарную) за нарушения по службе предусмотрена Федеральным законом № 79-ФЗ (ч. 3 ст. 15) и Федеральным законом № 25-ФЗ (ч. 2 ст. 12).

В постановлении о возбуждении производства об административном правонарушении указывается время, место, способ совершения и другие фактические обстоятельства правонарушения, приводятся сведения о личности правонарушителя, о причиненном ущербе, излагаются доказательства виновности с указанием установочных данных потерпевших и свидетелей.

Квалификация деяний (актов) в постановлениях о возбуждении производства об административном правонарушении может быть двойной: указывается статья (часть, пункт статьи) КоАП РФ либо закона субъекта РФ об ответственности за соответствующее административное правонарушение и нарушенная этим деянием (актом) норма законодательства о муниципальной или государственной гражданской службе (в последнем случае ссылка может быть сделана, например, на п. 1, 4, 8 ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 79-ФЗ.

В постановлении должен быть четко указан орган, в который возбужденное прокурором производство направляется для рассмотрения по существу.

К постановлению прилагаются объяснения лица (в том числе законного представителя юридического лица), в отношении которого возбуждено производство, письменные доказательства и другие материалы, имеющие значение для рассмотрения дела.

Участникам производства разъясняются их права и обязанности, о чем делается отметка в постановлении.

Методические требования к постановлениям о направлении материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в основном совпадают с тем, что говорилось по этому вопросу применительно к возбуждению производства об административном правонарушении. Различие состоит в том, что в этих постановлениях излагаются фактические обстоятельства и дается юридическая квалификация деяний, содержащих признаки должностных и иных преступлений. На практике это - чаще всего мошенничество, присвоение или растрата с использованием служебного положения (ч. 3 ст. 159, ч. 3 ст. 160 УК РФ), незаконное предпринимательство (ст. 171 УК РФ), невыплата заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат (ст. 145¹ УК РФ), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ), служебный подлог (ст. 292 УК РФ), халатность (ст. 293 УК РФ) и некоторые другие уголовно наказуемые деяния.

Постановление прокурора с приложенными к нему объяснениями служащих, иными материалами направляются в орган, уполномоченный на возбуждение уголовного дела.

В 2008 г. по постановлениям прокурора, вынесенным по фактам нарушения законов о государственной и муниципальной службе, органами административной юрисдикции привлечено к административной ответственности 1884 лица; направлено материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке ч. 2 ст. 37 УПК РФ - 1519, возбуждено по этим материалам уголовных дел - 529.

В целях предупреждения нарушений законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях используется такое полномочие прокурора (и, соответственно, акт прокурорского надзора), как объявление должностным лицам предостережения о недопустимости нарушения закона.

Предостережение применяется тогда, когда нарушение закона еще не состоялось, но есть угроза его совершения в случае, если не будут приняты профилактические меры. Так, в государственном либо муниципальном органе подготавливается правовой акт, нарушающий закон, или такой акт уже принят, но не вступил в силу, или в государственном либо муниципальном учреждении имеют место факты невыплаты зарплаты, которые при их продолжении свыше двух месяцев могут быть квалифицированы как совершение преступления, предусмотренного ст. 145¹ УК РФ.

Типичными основаниями для применения предостережения служат материалы общенадзорных проверок и контролирующих органов, заявления граждан, материалы уголовных, гражданских и административных дел, сообщения СМИ и иные данные, содержащие достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях (актах).

Предостережения объявляются не любым категориям служащих, а только должностным лицам, соответствующим признакам, указанным в примечании к ст. 290 УК РФ (а в ситуациях противодействия экстремистской деятельности также иным лицам). Для этого они вызываются в прокуратуру, где данный акт прокурорского надзора, облеченный в письменную форму, объявляется им под расписку. Этим лицам предлагается воздержаться от действий (бездействия), которые могут привести к нарушению закона, разъясняется содержание соответствующих правовых норм, возможные юридические последствия их несоблюдения.

Применению предостережения предшествует проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях с истребованием от должностного лица письменного объяснения.

Предостережение не должно подменять другие акты прокурорского надзора, применяемые по фактам уже состоявшихся нарушений (протесты, постановления и т.д.), однако возможны ситуации, когда оно используется не отдельно, а в совокупности с другими формами прокурорского реагирования.

В 2008 г. прокурорами (их заместителями) предостережено о недопустимости нарушения законов о государственной и муниципальной службе 5590 лиц (в 12 раз больше, чем в 2003 г., когда применение данного акта прокурорского надзора стало отражаться в статистике).

В целях устранения нарушений законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе прокуроры используют также полномочия по обращению с заявлением (исковым заявлением) в суд общей юрисдикции или арбитражный суд.

В соответствии с процессуальным законодательством прокурор вправе обратиться в суд с заявлением (исковым заявлением) или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав и охраняемых законом интересов общества или государства.

Основания, поводы, порядок реализации рассматриваемого полномочия прокурора, его положение в гражданском или арбитражном процессе регламентируются процессуальным законом (ГПК РФ, АПК РФ).

Прокурор использует свое право на обращение в суд (арбитражный суд) для устранения нарушений законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе, совершаемых путем принятия противоречащих закону нормативных и ненормативных правовых актов, а также противоправных действий (бездействия).

Конкретно это происходит в ситуациях, когда актами государственных и муниципальных органов нарушаются права множества граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобретает особое общественное значение. На практике прокуроры нередко обращаются в суд (арбитражный суд), когда иные акты прокурорского реагирования, например протесты, безосновательно отклоняются (либо есть основание полагать, что это может произойти).

По делам искового производства прокурор предъявляет в суд исковое заявление (определяя цену иска); по делам, вытекающим из административно-правовых отношений, а также по делам особого производства - заявление.

По изученным материалам о нарушениях законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе иски (заявления) предъявлялись по делам о невыплате зарплаты, о возмещении ущерба, причиненного производственной травмой, о незаконном увольнении и других нарушениях трудового законодательства, о возмещении ущерба, причиненного окружающей среде, о признании недействительными сделок, противоречащих закону, об оспаривании нормативных правовых актов.

В 2008 г. по фактам нарушения законодательства о государственной и муниципальной службе прокурорами (их заместителями) направлено в суды общей юрисдикции и арбитражные суды 2370 исков (заявлений); из рассмотренных исков удовлетворено 2024, что свидетельствует о высокой обоснованности данных актов прокурорского реагирования.

Рассмотрение всех актов прокурорского реагирования на нарушения законов о государственной гражданской и муниципальной службе должно тщательно контролироваться. По изученным материалам 4/5 протестов, иных актов рассматривались в установленные сроки с полным удовлетворением требований прокурора и своевременным сообщением ему об этом. Несмотря на то что прямо отклоняется лишь небольшая часть актов (такие случаи практически единичны), еще распространены случаи скрытого, косвенного противодействия удовлетворению требований прокурора либо формального их исполнения. Так, почти по каждому десятому акту реагирования на нарушения законодательства о государственной гражданской службе имела место волокита с его рассмотрением, и только после напоминаний, обращений прокурора в вышестоящий орган принимались решения и исчерпывающие меры по устранению нарушений, прекращению незаконных действий (бездействия).

Контроль осуществляется в различных формах. Это участие прокуроров в рассмотрении актов реагирования на нарушение законов, проверка на месте фактического их устранения, запросы копий приказов, распоряжений, иных документов, принятых поднадзорными органами (должностными лицами) по актам прокурорского реагирования, опросы граждан и некоторые другие. Реализация обращений в суд (арбитражный суд), в следственные органы, органы административной юрисдикции контролируется путем использования предусмотренных законом процессуальных средств.

При любых формах и способах контроля прокурор выясняет, устранено ли нарушение: отменен ли, изменен, иным образом приведен в соответствие с законом правовой акт, по поводу которого состоялось прокурорское реагирование; прекращены ли незаконные действия (бездействие); устранены ли негативные последствия нарушения закона; восстановлены ли нарушенные права граждан и организаций; выполнены ли предложения прокурора о привлечении к дисциплинарной, материальной и иной ответственности виновных лиц; какие приняты меры по устранению причин нарушений и способствующих им условий.

Приложение

Список нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере государственной гражданской и муниципальной службы

Конституция Российской Федерации.

Федеральные законы:

от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»;

от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 25.12.2008);

от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в ред. от 25.12.2008);

от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

от 25.12.2008 № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции».

Указы Президента Российской Федерации:

от 23.08.1994 № 1722 «О повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих»;

от 13.09.1994 № 1047 «Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти»;

от 11.01.1995 № 32 «О государственных должностях Российской Федерации»;

от 16.08.1995 № 854 «О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы»;