Прокурорский надзор за исполнением законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе

2) выезд в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, избирательными комиссиями муниципальных образований с государственными органами других государств, международными и иностранными организациями, органами местного самоуправления, избирательными комиссиями других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;

3) использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средств материально-технического и иного обеспечения, другого государственного или муниципального имущества, а также передача их другим лицам;

4) принятие без письменного разрешения представителя нанимателя (главы муниципального образования) наград, почетных и специальных званий (за исключением научных) иностранных государств, а в отношении гражданских служащих - также международных организаций, а также политических партий, других общественных и религиозных объединений, если в должностные обязанности гражданского служащего входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями.

Кроме того, гражданским служащим запрещается приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход Если владение гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством РФ. Данное положение вступает в силу и становится обязательным после определения организации, уполномоченной государством осуществлять доверительное управление принадлежащими гражданским служащим и приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций)..

К запретам информационного характера относятся:

разглашение или использование в целях, не связанных с гражданской или муниципальной службой, сведений, отнесенных в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебной информации, ставшей известной в связи с исполнением служащим должностных обязанностей;

публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности.

К запретам, связанным с осуществлением полномочий, относятся:

1) использование преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;

2) использование должностных полномочий в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публичное выражение отношения к указанным объединениям и организациям гражданского или муниципального служащего, если это не входит в его должностные обязанности;

3) создание в государственных органах, органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствование созданию таких структур;

4) прекращение исполнения должностных обязанностей в целях урегулирования служебного (трудового) спора.

К запретам после увольнения с гражданской или муниципальной службы относят следующие:

1) разглашение или использование в интересах организаций либо физических лиц сведений конфиденциального характера или служебной информации, ставших известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

2) для гражданских служащих также замещение в течение двух лет должностей, а кроме того, выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности.

При проверках органами прокуратуры должно проверяться соблюдение запретов и ограничений государственными гражданскими и муниципальными служащими. При выявлении фактов несоблюдения запретов и ограничений виновные лица должны привлекаться к ответственности в установленном федеральным законодательством порядке.

Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» ввел дополнительные меры, направленные на предупреждение коррупционных проявлений на государственной гражданской и муниципальной службе. Так, ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции» обязывает предоставлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера не только государственного служащего, но и членов его семьи (супруг (супруга) и несовершеннолетние дети). Такая норма закона весьма справедлива, поскольку в реальной жизни нередки случаи, когда движимое и недвижимое имущество оформлялось на супруга или на детей, что не давало правильного представления об имуществе и доходе государственного служащего. Эта простая схема сильно затрудняла возможность выявления незаконного обогащения. Статья 9 Федерального закона «О противодействии коррупции» предусматривает обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы. Вместе с тем ст. 9 этого Закона устанавливает ответственность государственных и муниципальных служащих за неуведомление о таких обращениях. Если государственный и муниципальный служащий не уведомил представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы о фактах обращения к нему в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, он может быть уволен с государственной или муниципальной службы либо привлечен к уголовной, административной или гражданско-правовой ответственности согласно законодательству РФ. Эта норма призвана стимулировать государственных и муниципальных служащих не совершать подобные нарушения. Федеральный закон «О противодействии коррупции» внес также дополнения в урегулирование случаев конфликта интересов. Государственный или муниципальный служащий теперь обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно. Важное правоприменительное значение имеет и ст. 12, которая ввела ограничения для бывших государственных и муниципальных служащих при заключении ими трудового договора. В соответствии с данной статьей гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами РФ, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы может замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ. Это принципиально новый подход, поскольку ранее существовавшая практика имела множество примеров, когда государственные и муниципальные служащие, увольняясь, переходили на работу, в том числе на высокооплачиваемые должности, в коммерческие структуры, сфера деятельности которых находилась непосредственно в их компетенции.

Нормами федерального законодательства установлен порядок урегулирования конфликта интересов на гражданской и муниципальной службе (ст. 19 Федерального закона № 79-ФЗ и ст. 13 Федерального закона № 25-ФЗ). Составы комиссий по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения. Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов утверждено Указом Президента РФ от 03.03.2007 № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов».

Индивидуальные служебные споры рассматриваются органами по рассмотрению индивидуальных служебных споров: комиссией государственного органа по служебным спорам и судом.

Порядок рассмотрения служебных споров в органах по рассмотрению служебных споров регулируется Федеральным законом № 79-ФЗ и другими федеральными законами, а порядок рассмотрения дел по служебным спорам в судах определяется также гражданским процессуальным законодательством РФ.

Порядок рассмотрения служебного спора комиссией по служебным спорам, а также порядок принятия решения комиссией по служебным спорам регулируется федеральным законом.

Прекращение служебного контракта (трудового договора) и дисциплинарная ответственность гражданского и муниципального служащего

Основания прекращения служебного контракта (трудового договора) с гражданским и муниципальным служащим условно можно разделить на две группы: не связанные с нарушением законодательства о гражданской и муниципальной службе и связанные с нарушением законодательства о гражданской и муниципальной службе. К превентивным мерам, предотвращающим совершение гражданским и муниципальным служащим нарушения законодательства, следует отнести отстранение гражданского служащего от замещаемой должности.

Представитель нанимателя отстраняет от замещаемой должности гражданской службы (не допускает к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего на весь период до устранения обстоятельств, послуживших основанием для отстранения от замещаемой должности гражданской службы (недопущения к исполнению должностных обязанностей) по вине гражданского служащего. В период отстранения от замещаемой должности гражданской службы (недопущения к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего денежное содержание ему не начисляется, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Представитель нанимателя обязан отстранить от замещаемой должности гражданской или муниципальной службы (не допускать к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего:

1) появившегося на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения;

2) не прошедшего в установленном порядке обучение и проверку знаний и навыков в области охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда);

3) не прошедшего в установленном порядке обязательный медицинский осмотр (обследование), а также обязательное психиатрическое освидетельствование в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;

4) при выявлении в соответствии с медицинским заключением, выданным в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, противопоказаний для выполнения работником работы, обусловленной трудовым договором;

5) в случае приостановления действия на срок до двух месяцев специального права работника (лицензии, права на управление транспортным средством, права на ношение оружия, другого специального права) согласно федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, если это влечет за собой невозможность исполнения работником обязанностей по трудовому договору и если невозможно перевести работника с его письменного согласия на другую имеющуюся у работодателя работу (как вакантную должность или работу, соответствующую квалификации работника, так и вакантную нижестоящую должность или нижеоплачиваемую работу), которую работник может выполнять с учетом его здоровья. При этом работодатель обязан предлагать работнику все отвечающие указанным требованиям вакансии, имеющиеся у него в данной местности. Предлагать вакансии в других местностях работодатель обязан, если это предусмотрено коллективным или трудовым договором, соглашениями;

6) по требованию органов или должностных лиц, уполномоченных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;

7) в других случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Гражданские служащие отстраняются от замещаемой должности гражданской службы в случаях:

1) привлечения в качестве обвиняемого (при вынесении судом постановления о временном отстранении от должности в соответствии с положениями уголовно-процессуального законодательства РФ);

2) урегулирования конфликта интересов на весь период (при этом гражданскому служащему сохраняется денежное содержание на все время отстранения от замещаемой должности гражданской службы).

Кроме того, по усмотрению нанимателя гражданский служащий может быть отстранен от замещаемой должности гражданской службы при проведении в отношении него служебной проверки (с сохранением на этот период денежного содержания по замещаемой должности гражданской службы).

Муниципальный служащий может быть отстранен от замещаемой муниципальной должности в случае совершения дисциплинарного проступка (до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, с сохранением денежного содержания).

К основаниям прекращения служебного контракта (трудового договора) с гражданским и муниципальным служащим, не связанным с нарушением законодательства о гражданской и муниципальной службе, относятся:

1)соглашение сторон (ст. 34 Федерального закона № 79-ФЗ и ст. 78 ТК РФ);

истечение срока действия срочного служебного контракта (трудового договора) (ст. 35 Федерального закона № 79-ФЗ и ст. 79 ТК РФ За исключением случаев, когда трудовые отношения с муниципальным служащим фактически продолжаются и ни одна из сторон не потребовала их прекращения.);

расторжение служебного контракта (трудового договора) по инициативе гражданского (муниципального) служащего (ст. 36 Федерального закона № 79-ФЗ и ст. 80 ТК РФ);

расторжение служебного контракта (трудового договора) по инициативе представителя нанимателя (работодателя) (ст. 37 Федерального закона № 79-ФЗ, а также ст. 71 и 81 ТК РФ):

несоответствие гражданского (муниципального) служащего замещаемой должности гражданской службы:

а) по состоянию здоровья согласно медицинскому заключению;

б) вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации Несоответствие устанавливается по результатам проведения аттестации.;

для муниципальных служащих также:

а) ликвидация организации либо прекращения деятельности индивидуальным предпринимателем При прекращении деятельности филиала, представительства или иного обособленного структурного подразделения организации, расположенного в другой местности, расторжение трудовых договоров с работниками этого подразделения производится по правилам, предусмотренным для случаев ликвидации организации.;

б) сокращение численности или штата работников организации, индивидуального предпринимателя Увольнение по основанию, предусмотренному п. 2 и 3 ч. 1, допускается, если невозможно перевести работника с его письменного согласия на другую имеющуюся у работодателя работу (как вакантную должность или работу, соответствующую квалификации работника, так и вакантную нижестоящую должность или нижеоплачиваемую работу), которую работник может выполнять с учетом его состояния здоровья. При этом работодатель обязан предлагать работнику все отвечающие указанным требованиям вакансии, имеющиеся у него в данной местности. Предлагать вакансии в других местностях работодатель обязан, если это предусмотрено коллективным договором, соглашениями, трудовым договором.;

в) смены собственника имущества организации (в отношении руководителя организации, его заместителей и главного бухгалтера);

перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида (на работу к другому работодателю или переход на выборную работу (должность) (п. 5 ч. 1 ст. 33 ст. 37 Федерального закона № 79-ФЗ и п. 5 ст. 77 ТК РФ);

отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы (ч. 4 ст. 31 Федерального закона № 79-ФЗ);

отказ гражданского (муниципального) служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской (муниципальной) службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта (трудового договора) (ст. 29 Федерального закона № 79-ФЗ и ч. 4 ст. 74 ТК РФ);

8)отказ гражданского (муниципального) служащего от перевода на иную должность гражданской (муниципальной) службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе (муниципальном органе) (ч. 2 и 3 ст. 28 Федерального закона № 79-ФЗ и ч. 3 и 4 ст. 73 ТК РФ);

9)отказ гражданского (муниципального) служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом (работодателем) (п. 9 ч. 1 ст. 33 ст. 37 Федерального закона № 79-ФЗ и ч. 1 ст. 72¹ ТК РФ);

обстоятельства, не зависящие от воли сторон (ст. 39 Федерального закона № 79-ФЗ и ст. 83 ТК РФ):

а) призыв гражданского (муниципального) служащего на военную службу или направление его на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу Если в течение трех месяцев после прекращения данных обстоятельств, послуживших основанием для прекращения (приостановления) служебного контракта, гражданский служащий не назначен на должность гражданской службы, то служебный контракт подлежит прекращению, а гражданский служащий увольняется с гражданской службы и исключается из реестра гражданских служащих.;

б) восстановление на службе гражданского (муниципального) служащего, ранее замещавшего эту должность гражданской (муниципальной) службы, по решению суда (или государственной инспекции труда) Прекращение служебного контракта в этом случае допускается с письменного согласия гражданского служащего, если невозможно в течение шести месяцев предоставить ему для замещения иную должность гражданской службы.;

в) наступление чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению отношений, связанных с гражданской (муниципальной) службой (военных действий, катастрофы, стихийного бедствия, крупной аварии, эпидемии и др.), если данное обстоятельство признано чрезвычайным решением Президента РФ или органа государственной власти субъекта РФ (решением Правительства РФ или органа государственной власти субъекта РФ);

г) осуждение гражданского (муниципального) служащего к наказанию, исключающему возможность замещения должности гражданской (муниципальной) службы по приговору суда, вступившему в законную силу;

д) признание гражданского (муниципального) служащего полностью нетрудоспособным в соответствии с медицинским заключением;

е) признание гражданского (муниципального) служащего недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

ж) достижение гражданским (муниципальным) служащим предельного возраста пребывания на гражданской службе - 65 лет;

11)выход гражданского служащего из гражданства РФ (ст. 41 Федерального закона № 79-ФЗ) Служебный контракт расторгается, гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы по решению представителя нанимателя со дня выхода из гражданства РФ. Гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы по решению представителя нанимателя со дня приобретения гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ.

Особенности по данному основанию предусмотрены для муниципальных служащих, в частности, трудовой договор расторгается в случае прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, согласно которому гражданин РФ, обладающий гражданством иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе..

Кроме того, на гражданских служащих распространяются следующие основания прекращения трудового контракта:

1) обстоятельства, не зависящие от воли сторон (ст. 39 Федерального закона № 79-ФЗ и ст. 83 ТК РФ):

избрание или назначение гражданского служащего на выборную должность в государственный орган, избрание его на выборную должность в орган местного самоуправления либо избрание его на оплачиваемую выборную должность в орган профессионального союза, в том числе в выборный орган первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;

иные случаи, связанные с исполнением государственных обязанностей, установленных федеральным законом;

2) отказ гражданского служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания (ч. 7 ст. 27 Федерального закона № 79-ФЗ).

Трудовой договор с муниципальным служащим подлежит прекращению по следующим обстоятельствам, не зависящим от воли сторон:

1) неизбрание на должность;

2) смерть работника либо работодателя - физического лица, а также признание судом работника либо работодателя - физического лица умершим или безвестно отсутствующим;

3) дисквалификация или иное административное наказание, исключающее возможность исполнения работником обязанностей по трудовому договору;

4) истечение срока действия, приостановление действия на срок более двух месяцев или лишение работника специального права (лицензии, права на управление транспортным средством, права на ношение оружия, другого специального права) в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, если это влечет за собой невозможность исполнения работником обязанностей по трудовому договору;

5) прекращение допуска к государственной тайне, если выполняемая работа требует такого допуска;

6) отмена решения суда или отмена (признание незаконным) решения государственной инспекции труда о восстановлении работника на работе;

7) приведение общего количества работников, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства, в соответствие с допустимой долей таких работников, установленной Правительством РФ для работодателей, осуществляющих на территории РФ определенные виды экономической деятельности Трудовой договор по основанию, предусмотренному данным пунктом, прекращается не позднее окончания срока, установленного Правительством РФ для приведения работодателями, осуществляющими на территории РФ определенные виды экономической деятельности, общего количества работников, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства, в соответствие с допустимой долей таких работников..

К основаниям прекращения служебного контракта (трудового договора) с гражданским и муниципальным служащим, связанным с нарушением законодательства о гражданской и муниципальной службе, относятся:

1) нарушение установленных Федеральным законом № 79-ФЗ или другими федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта (трудового договора), если это нарушение исключает возможность замещения должности гражданской (муниципальной) службы (ст. 40 Федерального закона № 79-ФЗ) В случае прекращения служебного контракта по данным основаниям представитель нанимателя выплачивает гражданскому служащему месячное денежное содержание, если нарушение правил заключения служебного контракта допущено не по вине гражданского служащего. в случае:

а) заключения служебного контракта (трудового договора) в нарушение вступившего в законную силу приговора суда о лишении лица права занимать определенные должности гражданской (муниципальной) службы или заниматься определенной деятельностью;

б) заключения служебного контракта (трудового договора) на исполнение должностных обязанностей, противопоказанных лицу по состоянию здоровья согласно медицинскому заключению;

в) отсутствия у лица соответствующего документа об образовании, если исполнение должностных обязанностей требует специальных знаний в силу федерального закона или иных нормативных правовых актов;

г) иные обстоятельства, предусмотренные федеральным законом;

д) для муниципальных служащих также при заключении трудового договора в нарушение постановления судьи, органа, должностного лица, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, о дисквалификации или ином административном наказании, исключающем возможность исполнения работником обязанностей по трудовому договору;

2) несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных Федеральным законом № 79-ФЗ, ст. 13 Федерального закона № 25-ФЗ и другими федеральными законами;

3) нарушение запретов, связанных с гражданской (муниципальной) службой, предусмотренных ст. 17 Федерального закона № 79-ФЗ и ст. 14 Федерального закона № 25-ФЗ;

4) расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (ст. 37 Федерального закона № 79-ФЗ) в случае:

а) неоднократного неисполнения гражданским (муниципальным) служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание;

б) однократного грубого нарушения гражданским (муниципальным) служащим должностных обязанностей:

прогула (отсутствия на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня);

появления на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения;

разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому (муниципальному) служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей;

совершения по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях;

нарушения гражданским (муниципальным) служащим требований охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда), если это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный случай на службе, аварию, катастрофу) либо заведомо создавало реальную угрозу наступления таких последствий;

в) совершения виновных действий гражданским (муниципальным) служащим, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему представителя нанимателя;

г) принятия гражданским (муниципальным) служащим, замещающим должность гражданской (муниципальной) службы категории «руководители», необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного (муниципального) органа;

д) однократного грубого нарушения гражданским (муниципальным) (муниципальным) служащим, замещающим должность гражданской (муниципальной) службы категории «руководители», своих должностных обязанностей, повлекшего причинение вреда государственному (муниципальному) органу и (или) нарушение законодательства РФ;

е) предоставления гражданским (муниципальным) служащим представителю нанимателя подложных документов или заведомо ложных сведений при заключении служебного контракта (трудового договора);

ж) прекращения допуска гражданского служащего к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей требует допуска к таким сведениям;

з) в иных ситуациях, предусмотренных Федеральным законом № 79-ФЗ, ТК РФ и другими федеральными законами.

Трудовой договор с муниципальным служащим также может быть расторгнут работодателем в случаях:

совершения работником, выполняющим воспитательные функции, аморального проступка, несовместимого с продолжением данной работы;

предусмотренных трудовым договором с руководителем организации, членами коллегиального исполнительного органа организации.

Прекращение служебного контракта (трудового договора), освобождение от замещаемой должности гражданской (муниципальной) службы и увольнение с гражданской (муниципальной) службы оформляются правовым актом государственного (муниципального) органа.

Служебная дисциплина на гражданской (муниципальной) службе

Служебная дисциплина - обязательное для гражданских (муниципальных) служащих соблюдение служебного распорядка государственного (муниципального) органа и должностного регламента (инструкции), установленных в соответствии с Федеральным законом № 79-ФЗ, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного (муниципального) органа и со служебным контрактом.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. До применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского (муниципального) служащего объяснение в письменной форме. Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка.

При применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским (муниципальным) служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским (муниципальным) служащим своих должностных обязанностей.

Служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского (муниципального) служащего. При проведении служебной проверки должны быть полностью, объективно и всесторонне установлены:

факт совершения гражданским (муниципальным) служащим дисциплинарного проступка;

вина гражданского (муниципального) служащего;

причины и условия, способствовавшие совершению гражданским (муниципальным) служащим дисциплинарного проступка;

характер и размер вреда, причиненного гражданским (муниципальным) служащим в результате дисциплинарного проступка;

обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского (муниципального) служащего о проведении служебной проверки.

Гражданский (муниципальный) служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, имеет право:

давать устные или письменные объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы;

обжаловать решения и действия (бездействие) гражданских (муниципальных) служащих, проводящих служебную проверку, представителю нанимателя, назначившему служебную проверку;

3) ознакомиться по окончании служебной проверки с письменным заключением и другими материалами по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.

В письменном заключении по результатам служебной проверки указываются:

1) факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки;

2) предложение о применении к гражданскому (муниципальному) служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания.

Письменное заключение по результатам служебной проверки подписывается руководителем подразделения государственного (муниципального) органа по вопросам государственной (муниципальной) службы и кадров, а также другими участниками служебной проверки и приобщается к личному делу гражданского (муниципального) служащего, в отношении которого проводилась такая проверка.

За совершение дисциплинарного проступка, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским (муниципальным) служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

замечание;

выговор;

увольнение с гражданской (муниципальной) службы по соответствующим основаниям, установленным федеральными законами № 79-ФЗ и № 25-ФЗ, ТК РФ.

Кроме перечисленных мер дисциплинарной ответственности на гражданских служащих могут быть наложены следующие взыскания:

1) предупреждение о неполном должностном соответствии;

2) освобождение от замещаемой должности гражданской службы.

Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий в отношении муниципальных служащих определяется ст. 189, 195 ТК РФ.

Глава 2. Характеристика нарушений законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе и личности правонарушителей

2.1 Понятие, виды и основные показатели нарушений законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе

Рассматриваемые нарушения законодательства представляют собой широкий круг деяний, совершаемых в основном лицами, состоящими на государственной гражданской и муниципальной службе, и непосредственно посягающих на нормальную, регламентированную законом деятельность публичного аппарата управления. Наиболее опасны из них нарушения уголовно-правовых запретов - преступления против государственной власти, интересов государственной (в том числе гражданской) службы и службы в органах местного самоуправления (глава 30 УК РФ). К ним относится: злоупотребление должностными полномочиями, нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, превышение должностных полномочий, отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию или Счетной палате, присвоение полномочий должностного лица, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение - дача взятки, служебный подлог и халатность.

При криминологическом анализе к должностной преступности обоснованно относятся не только деяния, предусмотренные главой 30 УК РФ, но и ряд преступлений, непосредственно посягающих на иные, помимо предусмотренных нормами данной главы, объекты: конституционные права и свободы человека и гражданина, правосудие, нормальную экономическую деятельность и др. Это, например, воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий, воспрепятствование законной предпринимательской и иной деятельности, регистрация незаконных сделок с землей, привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности, незаконное освобождение от уголовной ответственности, незаконное задержание, заключение под стражу или содержание под стражей и др. Криминология: учебник / под ред. В.Д. Малкова. М., 2006. С. 323, 324.

За последнее время в России ежегодно регистрируется около 40 тыс. преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, например, в 2008 г. - 40 437, что составляет около одного процента всей учтенной преступности. В 2000 г. их было зарегистрировано 25,2 тыс., в 2001 - 26,4 тыс. Наметившаяся тенденция роста регистрации этих преступлений (с небольшими отклонениями в отдельные периоды) должна рассматриваться как положительное явление, связанное с активизацией работы по их выявлению и, соответственно, с уменьшением весьма значительного латентного слоя.

Структура рассматриваемых преступлений определяется прежде всего путем выделения их отдельных видов в разрезе статей главы 30 УК РФ.

В массиве этих преступлений около 1/3 составляют служебные подлоги, 15-17% - получение взятки, 17-20% - превышение должностных полномочий, 15-18% - злоупотребление должностными полномочиями, 10-12% - дача взятки. Доли остальных преступлений колеблются в пределах от 0,01 до 3% (преступлений по ст. 287 УК РФ обычно не регистрируется ни одного).

Обращает на себя внимание незначительное число таких преступлений, как незаконное участие в предпринимательской деятельности: ежегодно их регистрируется в пределах четырех-пяти десятков, что, конечно, не соответствует фактической распространенности этих деяний.

По данным уголовной статистики, преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления чаще всего выявляются в сферах государственного управления и обеспечения военной безопасности, обязательного социального обеспечения, образования, здравоохранения, транспорта.

Более значительный, чем преступления, массив нарушений законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе составляют деяния некриминального характера, влекущие иную, помимо уголовной, ответственность: дисциплинарную, административную и др. Их выявляется намного больше, чем уголовно наказуемых деяний, предусмотренных главой 30 УК РФ. Так, в 2008 г. органами прокуратуры выявлено 114 321 нарушение законов о государственной (в основном о государственной гражданской) и муниципальной службе, в том числе 20 467 незаконных правовых актов. Это больше, чем число выявленных в 2007 г. нарушений законов о государственной, муниципальной службе и борьбе с коррупцией (подвиды указанных нарушений ранее учитывались одной строкой). Для сравнения можно указать, что в начале 2000-х годов нарушений законов о государственной, муниципальной службе и борьбе с коррупцией выявлялось намного меньше: 4,4 тыс. в 2000 г., 8,3 тыс. в 2001 г., 8,2 тыс. в 2002 г., 12,9 тыс. в 2003 г.

На такой динамике рассматриваемых правонарушений, наряду с активизацией правоохранительной деятельности, безусловно, сказалось формирование надлежащей правовой базы противодействия им, а именно принятие в 2004-2007 гг. федеральных и региональных законов о государственной гражданской и муниципальной службе, в которых более четко, чем прежде, были прописаны основные права и обязанности служащих, требования, предъявляемые к их служебному поведению, ограничения и запреты, иные основания юридической ответственности.

Статистика дает лишь самую общую картину нарушений законов о государственной, в том числе гражданской, и муниципальной службе (их состояние, определяемое абсолютным числом, динамику и некоторые другие сведения). Поэтому для получения дополнительной информации, необходимой для прояснения ситуации и разработки на этой основе эффективных мер противодействия данным правонарушениям, включая их предупреждение, требуются дополнительные источники. В связи с этим НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ проведено программированное изучение материалов прокурорской практики по профилактике, выявлению, пресечению и устранению нарушений требований двух федеральных законов: «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации» Всего изучено 360 материалов, в том числе 158 о нарушениях законодательства о государственной гражданской службе и 202 о нарушениях законодательства о муниципальной службе. Формализованные программы изучения (вопросники) заполнялись прокурорскими работниками, непосредственно участвовавшими в проверке и разрешении конкретных материалов (готовившими тексты протестов, участвовавшими в рассмотрении дел в суде и т.д.) По каждому материалу заполнялся отдельный вопросник. При ответах на поставленные вопросы использовались не только документально зафиксированные данные, но и наблюдения, выводы, оценки, не получившие отражения в документах. То есть метод изучения документов сочетался с методом социологического опроса. Содержание вопросников, касающихся государственной гражданской и муниципальной службы, в силу их единства по большинству параметров совпадало. Вопросники разработаны А.И. Алексеевым. Обработка эмпирических материалов исследования проведена Д.А. Дмитриевым и В.А. Непомнящим. . Ниже излагаются результаты данного выборочного исследования.

По конкретным видам и юридической квалификации нарушения закона о государственной гражданской службе выглядят следующим образом (доли в процентах от общего числа изученных материалов о нарушениях):

несоблюдение квалификационных требований к должностям гражданской службы (ст. 12 Федерального закона № 79-ФЗ) - 9,3%;

нарушение основных прав гражданского служащего (ст. 14) - 3,4%;

нарушение основных обязанностей гражданского служащего (ст. 15) - 16,2%;

несоблюдение требований к служебному поведению гражданского служащего (ст. 18) - 2,7%;

несоблюдение ограничений, связанных с гражданской службой (ст. 16) - 11,6%;

нарушение запретов, связанных с гражданской службой (ст. 17), - 1,3%;

нарушение правил урегулирования конфликта интересов на гражданской службе (ст. 19) - 0,7%;

непредставление (предоставление ложных) сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 20) - 20,4%;

формирование конкурсных комиссий с нарушением установленных требований, непроведение либо нарушение условий проведения конкурса на поступление на службу (замещение должности) (ст. 22) - 9,7%;

принятие органом государственной власти субъекта РФ нормативного правового акта, противоречащего федеральному или региональному законодательству, - 0,9%;

иное нарушение норм Федерального закона № 79-ФЗ либо другого федерального или регионального закона - 15,8%.

Как видно, наиболее распространены нарушения основных обязанностей гражданского служащего, несоблюдение ограничений, связанных со службой, и непредставление (предоставление ложных) сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (в совокупности они составляют около половины всех правонарушений), а также иные нарушения. К последним относятся: установление незаконных надбавок к должностным окладам и другие нарушения порядка оплаты труда служащих; непроведение в установленный срок аттестации служащих; непроведение проверок достоверности сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера; нарушение порядка оформления личных дел служащих; отсутствие должностных регламентов и некоторые другие.

Обращает на себя внимание незначительная доля нарушений правил урегулирования конфликта интересов, что, по-видимому, связано с тем, что практика применения этого сравнительно нового правового института еще только нарабатывается. Возможно, сказывается и стремление руководителей органов (организаций) «не выносить сор из избы».

При оценке ничтожной доли таких нарушений, как принятие нормативных правовых актов, противоречащих федеральному или региональному законодательству, следует учитывать, что прокуратурой (особенно на уровне субъектов РФ), как правило, принимаются превентивные меры, направленные на обеспечение соответствия норм этих актов Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству. В частности, как сообщали опрошенные при другом исследовании прокурорские работники, специализирующиеся на надзоре за исполнением законодательства о противодействии коррупции, практически все проекты региональных законов о государственной гражданской и муниципальной службе направлялись для правовой оценки в органы прокуратуры, замечания и предложения которых, как правило, принимались во внимание.

По своей юридической природе выявленные нарушения законов о государственной гражданской и муниципальной службе относятся к различным видам правонарушений, влекущим все основные виды юридической ответственности. Среди них преобладают служебные проступки, влекущие дисциплинарную ответственность (58,6%).

Большинство нарушений законов о государственной гражданской службе выявлено в территориальных подразделениях федеральных органов исполнительной власти (63%), в органах государственной власти субъектов РФ выявлено 27,5% нарушений, в иных органах 9,5%.

Лишь около четверти (21,5%) нарушений носили одномоментный характер, 37,5% - длились около года, 19,6% - от 6 мес. до года, 12,6% - от 1 до 5 мес. (в остальных случаях длительность нарушения четко не зафиксирована). Это свидетельствует о том, что весьма значительная часть нарушений могла бы быть пресечена при условии своевременного вмешательства намного раньше, чем это имело место.

Социально-правовая характеристика нарушений законодательства о муниципальной службе, по материалам исследования, в основном совпала с изложенной характеристикой нарушений о государственной гражданской службе. Например, на долю нарушений основных прав гражданских служащих приходится 3,4% всех нарушений, муниципальных служащих - 3%, на несоблюдение квалификационных требований к должностям соответственно 9,3 и 8,6% и т.д.

Имеющиеся расхождения укладываются в рамки допустимых статистических погрешностей, за исключением, пожалуй, одной позиции, касающейся такого нарушения, как принятие нормативных правовых актов, противоречащих федеральному или региональному законодательству: по материалам, относящимся к гражданской службе, показатель равен 0,9%, а к муниципальной службе - 18,8%. Такая существенная разница объясняется скорее всего разным уровнем правовой культуры и юридической подготовки тех, кто занимается нормотворчеством (готовит проекты нормативных актов, организует их правовую экспертизу, принимает акты) на региональном и местном уровне. В первом случае он выше, чем во втором.

2.2 Личность правонарушителя, причины и условия, способствующие нарушениям законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе

Нарушения законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе - это правонарушения со специальным субъектом. Их совершают в большинстве случаев лица, состоящие на должностях государственной гражданской и муниципальной службы, осуществляющие профессиональную служебную деятельность с использованием властно-распорядительных и других полномочий государственных и муниципальных органов. Эта деятельность носит публичный характер. Она состоит из юридически значимых актов и деяний, способных порождать, изменять или прекращать правовые отношения.

К государственным и муниципальным служащим предъявляются особые квалификационные требования. Нарушение ими порядка службы, установленного законом, помимо причинения материального ущерба способствует дезорганизации или ослаблению управления, порождает социальную энтропию, снижает авторитет государственных и муниципальных органов, дискредитирует власть в целом, подрывает у граждан уверенность в защищенности своих прав и законных интересов.

Число лиц, совершивших преступления, предусмотренные нормами главы 30 УК РФ, фиксируется статистически и составляет около 15 тыс. в год.

Соотношение состояния должностной преступности «по фактам» и «по лицам» в основном соответствует закономерностям, характерным для всего массива регистрируемых уголовно наказуемых деяний.

Число лиц, совершивших по службе административные, дисциплинарные и другие правонарушения непреступного характера, в статистике не отражается. Можно, однако, предположить, что разрыв между количеством зарегистрированных правонарушений и числом выявленных лиц, их совершивших, здесь значительно меньше, чем применительно к должностной преступности, а может быть, и вовсе отсутствует.

По данным выборочного исследования, 38% лиц, совершавших нарушения законодательства о государственной гражданской службе, занимали государственные должности РФ, 29% - государственные должности субъектов РФ, 4% были представителями нанимателя, остальные занимали иные должности. В 9,6% случаев нарушение допущено коллегиальным органом.

Среди нарушителей преобладают лица, относящиеся к средней ведущей группе должностей гражданской службы (55%). К главной группе относится 25%, к высшей - 7,4%, к старшей - 9,9%, к младшей - 2,7% нарушителей.

По категориям должностей гражданской службы нарушители распределились следующим образом: руководители - 39,2%, помощники - 7%, специалисты - 50,4%, обеспечивающие специалисты - 3,4%.

Большинство нарушителей (69,9%) составляют возрастную группу 31-49 лет, 21% имеют возраст до 30 лет, т.е. это вполне социально зрелые люди, относящиеся к активно действующим слоям населения. Значительная часть их получила образование, овладела профессией, иным образом состоялась в социально-ролевом плане уже в постсоветское время.

Возраст свыше 50 лет имеет всего 9,1% нарушителей.

Среди лиц, допустивших нарушение законодательства о муниципальной службе, 89,3% составляют лица, замещающие должности непосредственно этой службы. Среди них также преобладают служащие в возрасте 31-49 лет (65,8%).

Нарушители законодательства по муниципальной службе распределились следующим образом: высшая группа должностей - 29,5%, главная - 27%, ведущая - 29,5%, старшая - 10% и младшая - 4%.

Причинный комплекс нарушений законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе включает множество разнообразных факторов, различающихся по природе возникновения, характеру, содержанию, механизму действия и другим основаниям. Совершение любого правонарушения - результат взаимодействия негативных свойств личности и объективных обстоятельств. Центральным звеном в причинной цепочке противоправного поведения выступает мотивация (внутреннее побуждение). В целом для лиц, совершающих рассматриваемые правонарушения, характерен широкий спектр дефектов нравственно-правовой психологии, играющих роль субъективных (непосредственных) причин и условий их противоправных деяний. При этом субъективные детерминанты противоправного поведения могут иметь значительные качественные и количественные различия, простираясь, например, от развитой и стойкой корыстной ориентации (установки) злостного взяткополучателя, занимающего ответственный пост и превратившего место службы в непрерывно действующую «кормушку», до банального разгильдяйства и небрежности в исполнении служебных обязанностей, допущенных рядовым сотрудником кадрового аппарата, не удосужившимся правильно оформить личное дело служащего.

...