Органы местного самоуправления и коммерческие организации как субъекты муниципально–правовых отношений

Размещено на http://www.allbest.ru/

Органы местного самоуправления и коммерческие организации как субъекты муниципально-правовых отношений

1. Публично-правовые и частно-правовые аспекты правосубъектности органов местного самоуправления и коммерческих организаций

Муниципальное право, как комплексная отрасль права, регулирует особую сферу общественных отношений, под которыми в науке понимаются отношения, регулируемые нормами муниципального права, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Именно в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских и других территориях субъекты муниципально-правовых отношений становятся носителями субъективных прав и обязанностей. Абсолютным признаком муниципально-правовых отношений является тот факт, что обязательной стороной этих отношений является население муниципального образования непосредственно, а также его представители в лице органов местного самоуправления. Данное положение закреплено в действующей Конституции Российской Федерации и относится к основам конституционного строя (статья 2, статья 12). «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление».

Наряду с населением и органами местного самоуправления, в научной и учебной литературе выделяют и другие субъекты муниципально-правовых отношений, в частности, коммерческие организации, находящиеся на территории муниципального образования.

Нормативное выделение таких субъектов муниципально-правовых отношений содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 30, 31, 32), которые регулируют отношения органов местного самоуправления с коммерческими организациями, входящими и не входящими в состав муниципальной собственности.

Однако некоторые ученые, по нашему мнению, ограничивают перечень субъектов муниципально-правовых отношений. Так, Ю. А. Дмитриев подчеркивает, что субъектами муниципально-правовых отношений по смыслу действующего законодательства выступают местные жители, формируемые ими муниципальными органы и муниципальные сообщества, представляющие собой исторически сложившиеся территориальные образования в составе субъекта Российской Федерации. Под муниципальным сообществом он понимает совокупность постоянно проживающих на данной территории жителей (в том числе и не являющихся гражданами данного государства). И. В. Бабичев, анализируя понятие «местное самоуправление», отмечает, что вся полнота правовых свойств и правовых отношений местного самоуправления проявляется и реализуется во взаимодействии субъектов муниципально-правовых отношений между собой. К этим субъектам он относит: муниципальное образование; население муниципального образования; государство (в лице Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а так же их органов); органы местного самоуправления (представительные и иные) и выборные должностные лица местного самоуправления (глава муниципального образования, депутаты представительного органа, члены иных выборных органов местного самоуправления); органы территориального общественного самоуправления. По мнению диссертанта, субъектами муниципально-правовых отношений являются наряду с населением и муниципальное образование, и органы местного самоуправления, и органы территориального общественного самоуправления, и общественные объединения, и органы государственной власти, и, наконец, коммерческие организации.

Н. В. Постовой классифицирует субъектов муниципально-правовых отношений, исходя из особенностей местного самоуправления, на шесть групп, а именно: муниципальное образование и юридические лица - хозяйствующие субъекты; сообщество граждан, проживающих в пределах муниципального образования, осуществляющих публичную власть путем принятия решений на выборах, референдумах, сходах; отдельные физические лица или группы лиц при реализации своего права на обращение в органы местного самоуправления и правотворческую инициативу; органы местного самоуправления (представительные и исполнительные) и органы территориального общественного самоуправления; выборные должностные лица (депутаты, главы муниципальных образований); государственные органы РФ и субъектов РФ.

Недокушева Л. Н. полагает, что первичным субъектом муниципальной власти необходимо считать местное население, вторичными субъектами муниципальной власти, хотя они реально более активно и на постоянной основе вовлечены в ее осуществление, являются органы муниципальной власти, органы территориального общественного самоуправления, общественные объединения, предприятия, организации всех форм собственности, действующие на территории муниципального образования.

В. И. Фадеев все субъекты муниципально - правовых отношений условно подразделил на три вида. Первый вид - особый субъект - муниципальное образование. Ко второму виду он относит субъекты, наделенные правом принимать решения по вопросам местного значения, это - население, органы местного самоуправления. И, наконец, к третьему виду он отнес субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления, это - государственные органы; общественные объединения, органы территориального общественного самоуправления; предприятия, учреждения, организации.

Можно согласиться с таким условным подразделением субъектов, однако возможно на основании существующих норм муниципального права расширить, а точнее дополнить подвидовое подразделение субъектов муниципально-правовых отношений. Что имеется ввиду? Прежде всего, необходимо выделить из третьего вида субъектов ряд подвидов, которые не только содействуют осуществлению местного самоуправления, но и оказывают значительное влияние на принятие решений по вопросам местного значения, формирование органов местного самоуправления, создание финансово-экономической основы местного самоуправления. К таким подвидам можно отнести, во-первых, муниципальные унитарные предприятия, во-вторых, коммерческие организации, не входящие в состав муниципальной собственности. Данные организации служат удовлетворению потребностей населения муниципального образования и являются одним из основных элементов экономической основы местного самоуправления.

Как уже было отмечено выше, муниципальное право как комплексная отрасль права закрепляет и регулирует общественные отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления, имеет специфический предмет, охватывающий сферы, пласты публичного и частного права. Рассмотрим эти положения более подробно, опираясь на теоретические разработки и законодательство применительно к субъектам муниципально - правовых отношений - органам местного самоуправления и коммерческим организациям.

В юридической науке мнения ученых в части трактовок понятий частное и публичное право условно можно подразделить на две группы. Первая группа ученых - В. Ф. Яковлев, В. Д. Перевалов, С. С. Алексеев, Ю. А. Тихомиров, А. П. Семитко полагают, что главными слагаемыми системы права, ее основными подразделениями, являются право частное и право публичное со свойственными способами, методами правового регулирования.

Для публично-правового регулирования, для публичного права, подчеркивает В. Ф. Яковлев, характерны централизация, субординация, подчинение одного субъекта воле другого, широкое использование запретов и обязываний, а частное право - право автономии, децентрализации, координации, стороны (субъекты) правоотношений юридически равноправны, преобладает право дозволения.

Как отмечает С. С. Алексеев, - «Формальные критерии между границами этих правовых сфер - порой весьма зыбкими, подвижными, стертыми реальной жизнью, законодательством и юридической практикой - обрисованы аналитической юриспруденцией довольно основательно и убедительно… При известной общности культуры и прогресса в сферах публичного и частного права, все же основные тенденции и ценности, важные для общества и права, их развития и будущего, изначально складываются и реализуются отдельно, по указанным фундаментальным сферам. В то же время взаимное проникновение этих категорий и ценностей их одной сферы в другую не должно заслонять того решающего обстоятельства, что каждая из них имеет свою первородную обитель, по своим исходным свойствам коренится либо в естественном «праве свободы» индивида, либо во властно-государственных началах…».

Ко второй группе ученых, полагающих, что в настоящее время не существует ни публичного, ни частного права, а есть лишь публичные и частные начала, публичные и частные стороны в любой отрасли права, в любой сфере законодательства, и что публично-правовые и частно-правовые начала, стороны взаимно проникают и смешиваются, можно отнести Т. В. Игнатенко, В. М. Корельского, В. В. Невинского и других.

Автор диссертационной работы склоняется к мнению, что, действительно, в настоящее время можно говорить о публично-правовых и частно-правовых аспектах, сферах, началах в области права и законодательства, а также об интегрированных сферах права и законодательства, где присутствуют частно-публичные элементы. Этой сферой и является комплексный институт муниципального права - институт финансово-экономической основы местного самоуправления, а также институт формирования и организации деятельности органов местного самоуправления. Если рассматривать их во взаимодействии, то мы имеем дело с частно-публичной сферой в муниципальном праве - это, прежде всего, область взаимоотношений органов местного самоуправления с коммерческими организациями по вопросам местного значения.

По своей природе органы местного самоуправления являются органами публичной муниципальной власти, действующие в рамках своей компетенции, закрепленной в Уставе муниципального образования, и являются одной из форм осуществления власти народа (часть 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации). Кроме этого, в статье 130 Конституции говорится, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. С другой стороны, органы местного самоуправления, как публично-властные органы в соответствии с главой 5 Гражданского кодекса Российской Федерации могут быть субъектами частно-правовых отношений наравне с гражданами и юридическими лицами. Кроме того, сами могут иметь статус юридического лица на основании Устава муниципального образования, владеть, пользоваться, распоряжаться публичной муниципальной собственностью.

Известный русский ученый правовед, философ И. А. Ильин, подметив эту двойственность публичной власти, писал, что государство в своем здоровом осуществлении всегда совмещает в себе черты корпорации с чертами учреждения: оно строится - и сверху, и снизу - по принципу властной опеки, и по принципу самоуправления. Есть государственные дела, в которых уместно и полезно корпоративное управление, и есть такие дела, в которых оно решительно неуместно и недопустимо.

Под корпорацией И. А. Ильин образно понимает такие методы, формы построения публичной власти как свобода выбора, общего интереса, общей воли, «корпорация (кооперация) начинается с индивидуума: с его мнения, изволения, решения, с его «свободы» и интереса» - подчеркивает ученый. И здесь уместно заметить, что некоторыми авторами, в частности Е. И. Колюшиным, предлагается ввести в законодательство о местном самоуправлении понятие «корпорации публичного права». Само понятие корпорация публичного права отражает частно-публичные стороны в регулировании местного самоуправления, в частности органов местного самоуправления, и их взаимодействия с коммерческими организациями. Воронин А. Г. рассматривая методы муниципального управления, замечает, что из двух основных составляющих этого понятия - властной и хозяйственной - в местном самоуправлении в отличие от государственной власти преобладает хозяйственная. Эти составляющие очень тесно взаимообусловлены и требуют подбора собственных специфических методов управления.

Г. Н. Алимурзаев по этому поводу отмечает, что дальнейшая реализация потенциала местного самоуправления во многом зависит от осознания носителями последнего его объективной двойственной природы, … муниципальное образование, с одной стороны, является объектом публичной власти, а с другой представляет форму своеобразной территориальной корпорации. В этой корпоративной ипостаси, замечает Г. Н. Алимурзаев, находятся истоки силы, жизненности и неискоренимости местных сообществ в современной России.

В чем конкретно проявляется частно-публичный характер формирования и деятельности органов местного самоуправления как субъектов муниципально-правовых отношений?

Необходимо отметить, что понятие корпорация связано, прежде всего, с англосаксонской системой права и широко используется в законодательстве США. Корпорация - это, прежде всего, юридическое лицо, рассматриваемое как единое целое, выступающее участником гражданско-правовых отношений. Известно, что в США корпорации существую в четырех основных формах - это публичные корпорации, полупубличные, предпринимательские и непредпринимательские.

К публичным корпорациям в англосаксонской системе права относятся государственные и муниципальные органы, наделенные соответствующими властными полномочиями и осуществляющими управленческую, хозяйственную, социально-культурную деятельность в пределах определенной территории. В европейской системе права, к которой относят и правовую систему России, понятия «корпорации публичного права» или «публичные корпорации» применительно к органам государственной власти и органам местного самоуправления не используются.

Можно ли, несмотря на то, что в российской системе права не используется такое понятие как корпорация публичного права, говорить о равенстве - орган местного самоуправления есть корпорация публичного права?

Исходя из норм муниципального права, содержащихся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно, если исходить из следующих соображений.

Во-первых, корпорация - это, прежде всего, объединение граждан, коллективное образование, организация, признанная юридическим лицом, выполняющая какую-либо социально полезную деятельность. В корпорации частные (личные) интересы объединяются, превращаясь в коллективные (корпоративные) публичные интересы. Предположим, что в одном сельском поселении с населением в количестве 50 человек организуется (учреждается) местное самоуправление, т. е. образуется муниципальное образование, формируется муниципальная собственность и местный бюджет, выбираются органы местного самоуправления, очерчивается территория, на которой будет осуществляться местное самоуправление, принимается устав. На данной территории существует несколько фермерских хозяйств, которые ведут сельскохозяйственное производство, т. е. осуществляют предпринимательскую деятельность и являются источником налоговых поступлений. В данном случае мы имеем дело с организацией местного самоуправления снизу, т. е. той моделью, которая была присуща при организации многих муниципалитетов в Западной Европе и США. Если посмотреть на эту модель с точки зрения частных интересов, то мы можем констатировать, что каждый житель этого «абстрактного» села, исходя из своих частных интересов, добровольно, осознав необходимость решения общих дел, согласился учредить публичную корпорацию по решению вопросов местного значения, определив их в принятом уставе.

Здесь мы имеем почти все признаки корпорации, но с одной оговоркой, именно публичной корпорации, которая отражает публичные интересы, объединяя всех жителей в организацию, способную решать вопросы обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Эта организация не преследует извлечение прибыли как основную цель своей деятельности, не объединяет капиталы своих учредителей. Цель этой организации - решение вопросов местного значения, а чтобы решать эти вопросы, организация должна иметь публичный характер, т. е. иметь властные полномочия.

Некоторые авторы, например Югов А. А., используют частно-правовые категории при рассмотрении вопросов формирования органов публичной власти: «… договор между избирателями и кандидатами в представители публичной власти есть договор поручения ..., следует констатировать, что по существу избиратели являются учредителями всех органов народного представительства, а сами выборы как социально-правовой институт представляют собой основанную на законе систему учредительных договоров по конституированию публичной власти».

По нашему мнению, в настоящее время говорить об органах местного самоуправления как «публичных корпорациях» еще рано, так как не созданы в полной мере финансово-экономические основы местного самоуправления, а главное, население не имеет достаточного опыта в осуществлении местного самоуправления, которое в России было установлено «сверху», путем слома системы местных Советов как органов государственной власти на местах. Кроме этого, использовать частно-правовые категории в отношениях, которые носят публичный характер (формирование органов местного самоуправления, проведение выборов и т. д.), нет необходимости, так как эти правовые институты подвержены жесткому правовому регулированию со стороны государства, начиная с Конституции, федеральных законов и кончая законами субъектов федерации.

Безуглов А. А., Солдатов С. А., рассматривая основные теории местного самоуправления, в частности, «общественную» теорию самоуправления или общественно-хозяйственную теорию отмечают, что она смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т. п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. Между тем, подчеркивают ученые, принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальной единицы устанавливаются законом и связаны с местом проживания человека.

В научной и учебной литературе по вопросам местного самоуправления освещены проблемы правового регулирования деятельности органов местного самоуправления, их компетенции, классификации, однако четкого определения и достаточно полной видовой классификации этих органов наука муниципального права не дает. Осмысливание природы, роли и места муниципальных органов учеными-юристами продолжается.

Так, Баглай М.В. отмечает, что, наряду с органами государственной власти, в Российской Федерации действуют органы местного самоуправления, которые обладают особой природой, они, согласно Конституции Российской Федерации, не входят в систему органов государственной власти, однако, подчеркивает он, три основных признака органа власти - определенный порядок создания, властные полномочия и определенный порядок деятельности - применимы и к органам местного самоуправления. Далее он пишет, что местное самоуправление регулируется через выборные и невыборные органы…уставом муниципального образования могут предусматриваться различные органы местного самоуправления: советы или комитеты микрорайонов жилищных комплексов, поселков, улиц, квартир, домов и др. Их правовой статус (компетенция, подотчетность и др.) определяется в соответствии с законами субъектов РФ, а иногда - положениями, принимаемыми муниципальными образованиями. Отметим, что такая позиция автора в части трактовки других (иных) органов не бесспорна и противоречива, если исходить из того, что органы местного самоуправления - это, по сути, органы публичной власти, и, прежде всего, обладающие властными полномочиями, т.е. в лице органов местного самоуправления государство видит специфический уровень власти, на котором могут решаться местные проблемы способами, характерными при осуществлении государственно-властных полномочий. Между тем, советы, комитеты микрорайонов, домов и т. п. органами публичной власти не являются. Особая природа органов местного самоуправления отражена в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В чем она конкретно проявляется?

Во-первых, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, соответственно осуществление местного самоуправления органами государственной власти не допускается.

Во-вторых, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

В-третьих, органы местного самоуправления действуют в форме выборных и других (невыборных) органов, причем образование органов местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

В-четвертых, возможность формирования иных органов местного самоуправления, не указанных в федеральном законе, в соответствии с законами субъектов федерации.

В-пятых, к органам местного самоуправления не применяется принцип разделения властей, а действует принцип разделения полномочий.

В отношении принципа разделения властей в местном самоуправлении ряд авторов придерживается другого мнения. В частности, А. А. Безуглов, С. А. Солдатов, отмечают, что действующая Конституция Российской Федерации не распространяет принцип разделения властей на местное самоуправление, что позволяет главам многих муниципальных образований сосредоточивать в своих руках огромную власть, которая при отсутствии развитого гражданского общества и эффективного контроля создает благоприятные условия для злоупотреблений этой властью, поэтому указанные авторы ратуют за разделение властей и на уровне местного самоуправления, а так же за повышение контрольных функций представительных органов муниципальных образований. Кроме этого, Безуглов А. А, Солдатов С. А. считают, что муниципальная власть является государственной, а органы, которые ее осуществляют, являются органами государственной власти.

В науке муниципального права существует несколько определений понятия органа местного самоуправления. Так, Кутафин О.Е. определяет понятие органа местного самоуправления через субъектов формирования этих органов, т.е. органы местного самоуправления - это органы самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащие осуществление своих полномочий.

Это понятие корреспондирует с законодательным определением органа местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти, т.е. за основу определения понятия органа местного самоуправления взят порядок формирования этого органа - выборность.

Выборные органы местного самоуправления в Федеральном законе «Об общих принципах…» названы хотя и не полно, но достаточно развернуто. Это, во-первых, представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования и состоящий из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, во-вторых, выборный орган, наделенный полномочиями на решение вопросов местного значения и состоящий из членов этого выборного органа. В-третьих, глава муниципального образования - выборное должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом из своего состава и наделенное, согласно уставу муниципального образования, полномочиями на решение вопросов местного значения.

Относительно понятия «другие органы местного самоуправления» в науке нет единого понимания таких органов, да и нормотворческая практика субъектов федерации и муниципальных образований свидетельствует о недостаточной проработанности этого понятия. Если в Конституции Российской Федерации (ст. 130 ч.2) сказано, что граждане осуществляют местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления, то в федеральном законе "Об общих принципах…" кроме других органов названы и иные органы местного самоуправления (ст.17).

Если обратиться к словарю С.И. Ожегова, то слово "другой" понимается в двух основных значениях: во-первых, "не этот, не данный" и, во- вторых, "не такой, иной", и слово "иной" понимается как "другой, отличающийся от этого". Лингвистический анализ слов позволяет сделать вывод, что понятия "другие органы" и "иные органы" тождественны. Поэтому в Федеральном законе "Об общих принципах…" можно было ст.17 назвать «иные (другие) органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления». Характерным признаком выборных органов местного самоуправления является то, что они образуются в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах…", законами субъектов федерации и уставами муниципальных образований, другие же органы образуются в соответствии с уставами муниципальных образований. Если считать, что понятия " другие органы "и "иные органы" совпадают и несут одинаковую смысловую нагрузку, то тогда непонятно, почему в ст.17 Федерального закона "Об общих принципах…" эти "иные органы" должны создаваться в соответствии с законами субъектов федерации.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01.02.1996 года № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области, по нашему мнению, не внесло ясности в решение данной проблемы, т.к. в постановлении указывается, что Федеральный закон «Об общих принципах…» не содержит понятия «исполнительные органы местного самоуправления» и требует в обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляя создание других органов на усмотрение самих местных сообществ. Исполнительные органы, о которых идет речь в ст.112 Устава Читинской области, относятся к этим «другим», а не к выборным органам местного самоуправления. Согласно ст.130 ч.2 Конституции, подчеркивается в постановлении, органы местного самоуправления могут быть как выборными, так и создаваемыми на других основах.

В связи с этим заслуживает внимания особое мнение судьи Конституционного Суда Н. В. Витрука по данному делу, который в части рассмотрения понятий «другие органы», «иные органы» склоняется в сторону «иных органов», «… под исполнительными органами в системе местного самоуправления законодатель Читинской области понимает помимо представительных органов иные органы местного самоуправления…, выполняющие организационно - распорядительные функции в органах местного самоуправления», - отмечает судья.

На основании рассмотренных положений Конституции, Федерального закона «Об общих принципах…» можно сформулировать следующее понятие органа местного самоуправления: это выборный и другой (иной), формируемый невыборным путем, орган, наделенный, согласно уставу муниципального образования, полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящий в систему органов государственной власти.

В данном определении просматриваются три вышеназванных признака органа власти, это: выборность и невыборность (определенный порядок создания), полномочие на принятие решений, а решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми субъектами на территории муниципального образования (властные полномочия) и, наконец, указание на устав как основной нормативный акт, регулирующий определенный порядок деятельности органов местного самоуправления.

Некоторые авторы, например, Шугрина Е.С. считает, что можно выделить три основных субъекта системы местного самоуправления: главу местного самоуправления, представительный орган местного самоуправления, исполнительный орган местного самоуправления.

Здесь необходимо отметить, что понятие система местного самоуправления, система органов местного самоуправления и структура органов местного самоуправления некоторыми учеными трактуется по-разному.

Мирошниченко Е.В., рассматривая понятие "структура органов местного самоуправления", подчеркивает неоднозначность этого понятия, которое может толковаться в узком и широком смысле. В узком смысле под структурой органов местного самоуправления автор понимает систему, включающую органы, имеющие самостоятельный статус, образующие определенную организационную модель самоуправления. В широком смысле понятие "структура органов местного самоуправления" охватывает и внутренние подразделения органов, наделенных самостоятельным статусом. Отсюда автором делается вывод о том, что структура органов местного самоуправления и в узком, и в широком смысле определяется на местах.

Фадеев В.И. считает, что система органов местного самоуправления включает в себя виды органов местного самоуправления, которые призваны обеспечить населению муниципальных образований возможность осуществлять местное самоуправление через:

а) выборные органы;

б) иные органы местного самоуправления, формируемые другим (невыборным) путем.

Под структурой органов местного самоуправления он понимает перечень конкретных органов местного самоуправления, создаваемых в муниципальном образовании. Писарев А. Н. к органам местного самоуправления относит: а) представительный орган местного самоуправления; б) собрания (сходы) граждан.

От точного понимания и толкования понятий орган местного самоуправления, система органов и структура органов зависит, как на уровне субъектов федерации будут регулироваться вопросы установления общих принципов организации системы органов местного самоуправления.

По нашему мнению, Конституция Российской Федерации и принятый на ее основе федеральный закон достаточно определенно расставляют акценты в плане рассмотренных понятий. Это подтверждается и законами субъектов федерации.

Так, в законе Нижегородской области от 8 апреля 1996 года № 27-3 (в редакции от 01.12.2000 года № 144-3) в статье 1 указано, что структура органов местного самоуправления - внутреннее устройство каждого из органов местного самоуправления, а система органов - это совокупность органов местного самоуправления внутри муниципального образования в их взаимосвязи и взаимодействии. Система органов местного самоуправления - это прерогатива совместного ведения федерации и субъектов федерации.

Подтверждение тому ст.72 п.1(н) Конституции Российской Федерации и гл.III Федерального закона "Об общих принципах…", где эта система включает выборный орган (представительный коллегиальный орган), главу муниципального образования и иные органы местного самоуправления, наименование, порядок формирования, компетенция которых определяются уставами в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. В проекте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вносимого Президентом РФ и рассмотренного на заседании Государственного Совета 24 октября 2002 года указывается, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, избирательная комиссия, иные коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления, избираемые населением и (или) формируемые представительным органом муниципального образования, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. По мнению диссертанта определение «структуры» в проекте не совсем удачно, т.к. согласно ст. 131 Конституции Российской Федерации «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». В данном случае эта «структура» устанавливается «императивно» в проекте Федерального закона. По мнению автора, правильнее было бы указать систему органов местного самоуправления.

Нормы Конституции Российской Федерации (ст. 72 п.1 и ФЗ «Об общих принципах …») соответствуют ст.6 Европейской Хартии местного самоуправления, где сказано, что местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных полномочий, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

Законодательство субъектов федерации отличается большим разнообразием определений понятия «органы местного самоуправления» и их классификации.

Все законодательные акты субъектов федерации, регулирующие местное самоуправление, а точнее систему органов местного самоуправления, можно классифицировать так: во-первых, акты, полностью переписанные с федерального закона (понятия, формулировки, касающиеся органов местного самоуправления, содержание статей и их совпадение), во-вторых, акты, реализующие права, данные субъектам федерации федеральным законом (образование выборных органов и других (иных)); в-третьих, акты, противоречащие федеральному закону, либо ограничивающие полномочия органов местного самоуправления.

Что касается правового регулирования системы органов местного самоуправления, то Федеральный закон «Об общих принципах…» относит к ведению субъектов федерации следующие полномочия:

1. Определение наименования органов местного самоуправления;

2. Законодательные возможности осуществления полномочий представительного органа местного самоуправления собраниями (сходами) граждан;

3. Установление социальных гарантий депутатов и членов выборных органов;

4. Установление института отзыва населением депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления;

5. Правовое регулирование организации иных органов местного самоуправления, их наименование, порядок формирования, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности;

6. Определение наименования и видов правовых актов местного самоуправления, полномочия, порядок их принятия и вступления в силу.

По остальным вопросам правовое регулирование системы органов местного самоуправления осуществляется совместно с федеральным законодательством, а также самостоятельно самими муниципальными образованиями в соответствии с принятыми уставами.

Рассмотрим более подробно законодательство субъектов федерации о местном самоуправлении в части регулирования системы органов местного самоуправления, а именно: акты, реализующие права, данные субъектам федерации федеральным законом, т.е. акты, конкретизирующие Федеральный закон «Об общих принципах…». Таких актов в системе законов субъектов федерации большинство.

Так, согласно закону Алтайского края от 05.12.1995 года № 29-3С «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае» (в редакции от 09.11.2000 года № 68-3С ст.16), к органам местного самоуправления относятся: выборные органы и органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований для выполнения управленческих и контрольных функций - исполнительные и контрольные органы местного самоуправления (администрация, исполнительные комитеты, ревизионные комиссии и т.д.). Ст.19 названного закона регулирует организацию иных органов и должностных лиц и предоставляет право муниципальному образованию в соответствии с уставами создавать иные органы для выполнения распорядительных, исполнительных, контрольных и других полномочий. В этих случаях органы и должностные лица избираются или назначаются представительным органом.

В данном законе понятия «другие органы» и «иные органы» практически совмещены и ликвидировано противоречие между ними.

Аналогично решено данное противоречие и в законах Амурской области от 23.10.1995 года № 33-03 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Амурской области» (в редакции от 28.02.2000 года № 224-03. Ст. 21), Астраханской области от 13.08.1996 года № 9 «О местном самоуправлении в Астраханской области» (в редакции от 11.03.1998 года № 7).

В ст. 26 Закона Ивановской области от 03.04.1996 года № 13-03 «О местном самоуправлении в Ивановской области» (в редакции от 28.12.1998 года № 90-03) указывается об иных органах местного самоуправления, к которым областной закон относит: муниципальную администрацию, осуществляющую в соответствии с уставом исполнительно-распорядительные полномочия местного самоуправления, а также могут быть предусмотрены контролирующие, надзорные и иные органы.

Закон Воронежской области от 28.12.1994 года № 8-3 «О местном самоуправлении в Воронежской области» (в редакции от 02.08.1999 года № 102-11-03) к органам местного самоуправления относит: выборные органы и другие органы местного самоуправления, причем деятельность указанных органов регулируется отдельными статьями. Ст.14 к выборным органам относит: представительный орган и иные выборные органы местного самоуправления, ст.15 к другим органам, которые могут создаваться кроме выборных, относит: исполнительный орган местного самоуправления, имеющий наименование «администрация муниципального образования» и иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования.

В Законе Кемеровской области от 06.10.1997 года № 31-03 «О местном самоуправлении в Кемеровской области» (в редакции от 28.07.2000 года № 45-03 в ст.33) к иным органам местного самоуправления могут относиться помимо представительных органов и выборных должностных лиц - исполнительные органы, а также могут быть предусмотрены другие органы и должностные лица. Наименование этих органов, порядок формирования, компетенция, сроки полномочий, вопросы организации и деятельности определяются положениями о них и уставами в соответствии с законами области. Согласно ст.21 Закона Тюменской области «О местном самоуправлении» от 29.11.1995 года № 321 для реализации представительных, распорядительных, исполнительных, контрольных и иных функций муниципальное образование образует органы местного самоуправления и наделяет их соответствующими полномочиями. В Уставах муниципального образования помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены иные органы и должностные лица местного самоуправления, т.е. Тюменский областной закон предоставляет полное право формировать иные органы местного самоуправления самим муниципальным образованиям без оговорки «в соответствии с законом области».

Достаточный интерес с точки зрения рассматриваемого вопроса представляет собой Закон Краснодарского края от 22.11.1995 года № 18-КЗ «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» (в редакции от 17.08.2000 года № 315-КЗ), который к органам местного самоуправления относит: представительный орган местного самоуправления (Совет местного самоуправления) и другие органы, образуемые в соответствии с уставом муниципального образования.

К другим органам по смыслу закона относится исполнительный комитет представительного органа местного самоуправления, который может быть предусмотрен уставом муниципального образования, имеющий статус юридического лица и избираемый представительным органом местного самоуправления из числа депутатов. В случае, если представительный орган не сформировал исполнительный комитет, то полномочия исполнительного комитета представительного органа местного самоуправления осуществляются представительным органом самостоятельно.

Исходя из анализа законодательных актов субъектов Российской Федерации, регулирующих организацию местного самоуправления, можно классифицировать органы местного самоуправления по следующим критериям: во-первых, по способу формирования - на выборные и невыборные органы. К выборным органам относятся представительные органы местного самоуправления (Советы, думы и т.д.), главы муниципальных образований, исполнительные органы, избираемые представительным органом. К невыборным органам относятся исполнительно-распорядительные органы. Во-вторых, по обязательности создания - «императивные» и «диспозитивные». «Императивные» органы местного самоуправления - это, прежде всего, выборные органы, «диспозитивные» - это иные органы, создаваемые на усмотрение муниципального образования, согласно их уставам, а также глава муниципального образования. В-третьих, по функциональному назначению - на представительные, исполнительно-распорядительные и контрольные органы. Представительные выборные органы обладают правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения. Исполнительно-распорядительные органы - это иные органы местного самоуправления, осуществляющие исполнение решений, принятых непосредственно населением, а также представительным органом, и управляющие местным хозяйством. Незнамова Е. А. рассматривая вопросы организации местной власти, отмечает, что отсутствие четкой и однозначной формулировки в законодательстве, научной и учебной литературе таких понятий как «исполнительные органы местного самоуправления», «компетенция исполнительных органов местного самоуправления» создает многочисленные проблемы с определением компетенции органов муниципальной власти в законах субъектов РФ и уставах муниципальных образований. Контрольные органы - это иные органы местного самоуправления, осуществляющие контрольные функции представительного органа. Это могут быть счетные палаты, ревизионные комиссии и т.д. Как справедливо отметил Президент России В. В. Путин на заседании Президиума Госсовета РФ «Необходимо создать прозрачную и эффективную систему контроля за деятельностью рабочих органов местного самоуправления. В том числе за счет усиления полномочий его представительных органов».

В учебной и научной литературе существует еще один критерий классификации - это назначение органа по компетенции.

Органы местного самоуправления, по мнению ряда авторов, подразделяются на органы общей и специальной компетенции. К органам общей компетенции относят представительные органы и исполнительные коллегиальные органы, к органам специальной компетенции - отделы, управления, департаменты местной администрации.

С этим вряд ли можно согласиться, т.к. эта классификация органов больше подходит к государственным органам исполнительной власти, нежели к органам местного самоуправления.

Во многих законах субъектов Российской Федерации отделы, департаменты названы структурными подразделениями администрации как исполнительного органа, а не как самостоятельными органами местного самоуправления.

Следующим критерием классификации органов местного самоуправления может быть наличие или отсутствие статуса юридического лица.

По общему требованию федерального закона такой статус может быть предоставлен органам местного самоуправления уставом муниципального образования, причем выборным и иным органам.

Следовательно, можно классифицировать органы местного самоуправления, во-первых, обладающим статусом юридического лица (как правило, это представительные и исполнительные органы), во-вторых, не обладающим таким статусом (это могут быть контрольные органы - счетные палаты, ревизионные комиссии, сходы граждан, общегородские собрания).

Классификация по признаку юридического лица очень важна, т.к. Федеральный закон «Об общих принципах …» относит наделение статусом юридического лица того или иного органа местного самоуправления к компетенции муниципальных образований через принятие устава. Порой региональные законодатели дают возможность исполнительным органам предоставлять статус юридического лица структурным подразделениям администраций, тем самым, приравнивая их к органам местного самоуправления. Замотаев А., Лабезная Н., рассматривая проблемы участия муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, отмечают, что для практики характерно наделение правами юридического лица структурных подразделений органов местного самоуправлении, что прямо противоречит Гражданскому кодексу.

В проекте Федерального закона «Об общих принципах …» вносимого Президентом РФ и рассмотренного на заседании Государственного Совета 24 октября 2002 года местная администрация является юридическим лицом, причем, как указано в проекте (ст. 37 п. 8), «В структуру органов местной администрации могут входить функциональные и территориальные структурные подразделения, в том числе являющиеся юридическими лицами».

Жилинский С.Э. определяя роль в предпринимательстве органов местного самоуправления, подчёркивает, что в общественные отношения они вступают в двух разных ипостасях: как властные органы, субъекты административного права и как субъекты гражданского права - юридические лица в организационно - правовой форме учреждений, наделённых собственником имуществом на праве оперативного управления. Никаких ограничений органам местного самоуправления для участия в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, не установлено. Они (эти органы) должны действовать только в пределах предоставленной им компетенции, и обладают специальной правоспособностью.

Однако с такой позицией можно не согласится в связи с тем, что понятие органа местного самоуправления не тождественно учреждению как некоммерческой организации по гражданскому праву. В самом Гражданском Кодексе РФ в главе 5 органы местного самоуправления (наряду с органами государственной власти) определены как отдельные субъекты гражданских правоотношений с особым статусом.

Поэтому статус юридического лица этих органов, установленный Уставом

муниципального образования, не совпадает со статусом юридического лица по гражданскому праву, и, следовательно, эти органы не должны приравниваться к учреждениям, а должны так и называться - органы местного самоуправления, т.к. только органы местного самоуправления имеют право от имени муниципального образования представлять интересы населения, принимать от его имени решения, осуществлять права собственника, имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде, осуществлять властные функции. На этот факт обращают внимание и Замотаев А., Лабезная Н., которые подчеркивают, что в отношении муниципальных образований не могут применяться положения Гражданского кодекса, определяющие порядок создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц, в том числе применительно к различным организационно-правовым формам юридических лиц.

Сами органы местного самоуправления, осуществляя права собственника муниципального образования, имеют право создавать учреждения, наделяя их соответствующим имуществом на праве оперативного управления, причем, эти учреждения являются некоммерческими организациями и не должны иметь статус органа местного самоуправления.

Чем же отличается юридическое лицо - орган местного самоуправления от юридического лица - учреждения? Во-первых, порядком образования (учреждения). Органы местного самоуправления либо избираются населением муниципального образования, либо формируются иным невыборным путем. Учреждение же - это организация, созданная собственником (муниципальным образованием в лице органов местного самоуправления) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Во-вторых, учредительными документами. Органы местного самоуправления действуют на основании устава муниципального образования, которое само по себе не является юридическим лицом, а включает в себя пять основных признаков - это население, территория, муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Однако И. В. Бабичев, рассматривая субъектов местного самоуправления, считает, что согласно Гражданскому кодексу муниципальное образование можно отнести к особой форме юридического лица. Кроме этого, устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Учреждение как некоммерческая организация действует на основании устава либо на основании общего положения об организациях данного вида. Устав учреждения принимается (утверждается) собственником в лице соответствующих органов. В-третьих, порядком регистрации и моментом создания. Органы местного самоуправления как таковые государственной регистрации не подлежат, регистрируется устав муниципального образования в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Моментом создания органов местного самоуправления является для выборных представительных - начало работы или со дня вступления в должность для выборного главы местного самоуправления, для назначаемых - издание соответствующего акта. Учреждение как юридическое лицо подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, определяемом Федеральным законм от 08.08.2001 г № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц». Учреждение считается созданным с момента его государственной регистрации.

Эти отличия говорят о том, что органы местного самоуправления являются специфической формой юридического лица с частно-публичным характером образования и деятельности. С. Г. Соловьев считает, что ораны местного самоуправления, входящие в систему местного самоуправления, осуществляющие деятельность по решению местных вопросов, научнее будет обозначить термином «муниципальные органы», а власть ими осуществляемую термином «муниципальная власть», соответственно, органы местного самоуправления он предлагает классифицировать на два вида: во-первых, органы, осуществляющие муниципальную власть (учреждения как властные субъекты), во-вторых, органы, не осуществляющие властные полномочия (местные учреждения, не имеющие власти). Рассматривая проблемы публичной власти и компетенции, Ю. А. Тихомиров отмечает, что если большинство коммерческих и некоммерческих организаций создаются по воле собственника, учредителя или будущих членов для обеспечения общих интересов, включая имущественные, то публично-правовые субъекты получают, «приобретают» компетенцию не по своей воле и не в своих собственных интересах. Они легализуются либо в силу общих, либо конкретных предписаний закона и иных правовых актов. Действуют не в своих собственных интересах, что является противоправным, а в публичных.

В некоторых Уставах муниципальных образований структурные подразделения администраций как исполнительных органов местного самоуправления могут наделяться статусом юридического лица, без детализации порядка наделения таким статусом. В данном случае в таких Уставах следовало бы указывать ссылку на Гражданский кодекс, так как наделение статусом юридического лица комитета, отдела, департамента администрации - это не что иное, как создание органом местного самоуправления - учреждения, которое должно иметь устав и закрепленное за ним имущество на праве оперативного управления. Если же отдел, департамент, комитет действует на основании положения и не является юридическим лицом, тогда это подразделение администрации. Следовательно, представительный орган местного самоуправления или население при принятии Устава должны определить структуру исполнительного органа, порядок образования его внутренних подразделений. Как справедливо отмечает В. И. Васильев - «к сожалению, во многих (если не в значительном большинстве) законах субъектов Федерации и уставах муниципальных образований структура органов администрации не только не устанавливается населением, но даже не утверждается представительным органом».