Органы местного самоуправления и коммерческие организации как субъекты муниципально–правовых отношений

Н. А. Игнатюк, анализируя систему органов местного самоуправления, подчеркивает, что исполнительные органы по своей правовой природе и назначению должны выполнять исполнительно-распорядительные функции, но узаконена ситуация, когда исполнительные органы, принимая решения, сами же их исполняют.

И. Бабичев отмечает, что сегодня главы местного самоуправления не назначаются, а избираются, но результат во многих случаях тот же: статус «всенародно» избранных непомерно возвышает их над представительными органами.

По мнению депутата Городской Думы муниципального образования «Город Заречный» Свердловской области Г. В. Щербаковой, основными проблемами, связанными с организацией контроля за использованием муниципальных финансов и муниципальной собственности, наряду с другими, является структура органов местного самоуправления, которая, как правило, зависит от понимания населением функций представительного и исполнительного органов местного самоуправления, что в условиях становления местного самоуправления не позволяет представительным органам полноценно сформироваться и развиваться, это создает явный дисбаланс между представительным и исполнительным органами местного самоуправления, так как в подавляющем большинстве малых и средних муниципальных образований нет даже освобожденных руководителей представительных органов, нет аппарата, помещений, а сами выборные органы служат лишь декорацией.

Отсюда следует вывод, что в настоящее время в России сложилось местное самоуправление, ориентированное в основном на «сильную» исполнительную власть в муниципальных образованиях, что, по мнению автора диссертационного исследования, не отвечает требованиям Конституции и не способствует развитию самоуправленческих начал в организации и деятельности органов местного самоуправления. Хотя законодательных предпосылок к этому выводу нет. Например, согласно статье 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования, т. е. даже не законом субъекта федерации, а самостоятельно самим населением, либо представительным органом при принятии устава. Анализ некоторых уставов муниципальных образований свидетельствует, что представительные органы довольно малочисленны, получается, что в 37 тысячном городе избирается всего 10 депутатов, которые с трудом формируют комитеты и комиссии, состоящие из двух, трех человек, и не имеют возможности реально осуществлять контрольные функции.

По мнению диссертанта, такое положение возникло в связи с принятием Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 года № 138 - ФЗ, нормы которого должны применяться в случаях, если не приняты законы субъектов федерации, устанавливающие порядок проведения муниципальных выборов, а также, если отсутствует представительный орган местного самоуправления и не принят устав муниципального образования. Согласно указанному закону, если на день вынесения решения суда о назначении даты выборов депутатов представительного органа местного самоуправления не принят устав, не установлен численный состав представительного органа, а также, если на день вступления в силу ФЗ «Об общих принципах…» представительные органы местного самоуправления не избирались, выборы были признаны недействительными или было избрано недостаточное для осуществления полномочий представительного органа число депутатов, то представительный орган местного самоуправления должен избираться в следующих соотношениях:

Таблица

Практически большинство муниципальных образований включили данное соотношение в свои Уставы, что в настоящее время не отвечает требованиям формирования гражданского общества в России и не способствует эффективной работе представительных органов местного самоуправления как местных органов народовластия.

Кроме этого, практически все субъекты федерации полностью восприняли норму Федерального закона «Об общих принципах…» о порядке определения количественного состава представительного органа через принятие устава, но в мировой практике есть иной подход.

Как справедливо указывается в юридической литературе по сравнительному правоведению, необходимость сравнительного изучения зарубежного опыта не вызывает сомнений. Именно таким путем можно вести поиск новых идей и механизмов реализации правовых норм, выявлять тенденции развития права и политики.

Так, в ряде законов земель Германии, например в законе земли Рейнланд-Пфальц (устройство общины РЛП, сокращенно - GemO), где в главе 2 части 1 § 28 «органы общины» указана таблица, имеющая следующий вид:

Как видно из таблицы, количественный состав представительного органа зависит от количества жителей муниципального образования (общины), что на местном уровне наиболее целесообразно, так как приучает жителей к принятию решений по вопросам местного значения, формирует политическую культуру.

Аналогично решаются вопросы количественного определения членов (депутатов) представительных органов местного самоуправления (коммунального совета) и в Финляндии.

В связи с этим, по мнению диссертанта, следовало бы, используя опыт Германии и других стран, где сложилось гражданское общество, граждане воспитываются в духе исполнения законов, перенять регулирование количественного состава депутатов не только через устав, а и через закон субъекта федерации в зависимости от численности населения муниципального образования, чем больше активной части населения муниципального образования пройдет школу выборов, работы в муниципалитете, тем ближе будет реализация конституционного положения о создании правового государства и гражданского общества в России. Перевалов В. Д. под гражданским обществом понимает свободное демократическое правовое общество, ориентированное на конкретного человека, создающего атмосферу уважения к правовым традициям и законам, общегуманистическим идеалам, обеспечивающее свободу творческой и предпринимательской деятельности, создающее возможность достижения благополучия и реализации прав человека и гражданина, органично вырабатывающее механизмы ограничения и контроля за деятельностью государства.

А. И. Солженицын в своей книге «Россия в обвале» отмечает, что «повседневная реальная жизнь людей зависит - на четыре пятых или больше - не от общегосударственных событий, а от событий местных, и потому - от местного самоуправления, направляющего ход жизни в округе. Именно так и регулируется жизнь в странах Запада: через эффективное местное самоуправления, где каждый имеет возможность участвовать в решениях, определяющих его существование. И только такой порядок есть демократия».

Как подчеркивается в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 года, «Особую роль играет местное самоуправление в становлении гражданского общества в России, являясь и механизмом формирования такового общества, и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений является одним из механизмов реального осуществления народовластия. Органы государственной власти должны … способствовать тому, чтобы граждане имели реальную возможность участвовать в решении вопросов местного значения».

Любое муниципальное образование, в пределах которого осуществляется местное самоуправление, т. е. признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, должно иметь финансово-экономическую основу, на базе которой возможна реализация основных функций местного самоуправления, или иначе основных направлений муниципальной деятельности, которые по своей правовой природе могут быть публичными, частными и частно-публичными или, другими словами, могут реализовываться публично-правовыми, частно-правовыми и смешанными способами, методами.

В научной и учебной литературе выделяются шесть основных функций местного самоуправления. Это, во-первых, обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения, во-вторых, управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления, в-третьих, обеспечение комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования, в-четвертых, обеспечение удовлетворения потребностей в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах, в пятых, охрана и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Из названных функций местного самоуправления к теме диссертационного исследования в первую очередь относятся вторая и третья функции, которые с точки зрения правового регулирования охватывают сферы частного и публичного права, со свойственными им способами и методами, такими как: создание общих условий, содействие, регулирование, координация, контроль, управление.

Данные функции реализуются через органы местного самоуправления, как субъектов муниципально-правовых отношений, во взаимосвязи с другими субъектами, в частности с коммерческими организациями, которые размещаются на территории муниципального образования и выступают в пяти основных качествах. Во-первых, работодателя - дающего, сохраняющего и создающего рабочие места, во-вторых, налогоплательщика, т. е. источника налоговых поступлений в местный бюджет, от объема которых зависит возможность решения тех или иных социально-экономических проблем в интересах населения муниципального образования, в-третьих, субъекта хозяйственной деятельности, оказывающего и обеспечивающего удовлетворение потребностей населения в социально значимых услугах, производящего продукцию и товары для населения, в-четвертых, коллективного образования или организованного коллектива, работники которого проживают на территории муниципального образования и являются частью населения данной территории, и, в-пятых, пользователя природных и иных ресурсов муниципального образования.

Для того чтобы дать определение коммерческой организации, необходимо обратиться к нормам Гражданского кодекса РФ. По смыслу ст.50 ч.I ГК РФ, под коммерческими организациями понимаются юридические лица - хозяйствующие субъекты, осуществляющие предпринимательскую деятельность, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и созданные в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Из данного определения явствует: во-первых, что коммерческие организации - это, прежде всего, юридические лица, т.е. организации которые имеют в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечающие по своим обязательствам этим имуществом, приобретающие и осуществляющие от своего имени имущественные и личные неимущественные права, несущие обязанности и выступающие в суде в качестве истцов и ответчиков. Во-вторых, коммерческие организации являются хозяйствующими субъектами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, т.е. самостоятельную на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. В-третьих, указанные организации в качестве основной своей деятельности должны преследовать извлечение прибыли. В-четвёртых, коммерческие организации должны быть созданы в конкретных организационно - правовых формах, а именно: акционерное общество (открытое или закрытое), общество с ограниченной ответственностью, полное товарищество, товарищество на вере, общество с дополнительной ответственностью, производственный кооператив, государственное или муниципальное унитарное предприятие. В-пятых, коммерческие организации имеют свою внутреннюю структуру, органы управления, закрепленные в учредительных документах. В-шестых, коммерческие организации, выступая от своего имени в различных правоотношениях, несут самостоятельную имущественную, административную ответственность.

Существенную роль в характеристике коммерческих организаций играют способы участия учредителей в образовании имущества этих организаций.

К юридическим лицам, в отношении которых их участники (учредители), имеют обязательственные права, относятся хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы.

К юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, в том числе дочерние предприятия, а также финансируемые собственником учреждения.

В Гражданском кодексе дан исчерпывающий перечень коммерческих организаций, точнее, перечень организационно - правовых форм этих организаций. Согласно гражданскому законодательству, существует два основных вида коммерческих организаций, в основу классификации которых положен критерий участия в образовании имущества коммерческой организации. Первый - коммерческие организации, в отношении которых их участники имеют обязательственные права. Это, прежде всего, хозяйственные товарищества, хозяйственные общества, производственные кооперативы. Второй - коммерческие организации, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право - это государственные и муниципальные унитарные предприятия. Кроме этого, Гражданский кодекс определяет, что коммерческие организации, кроме государственных и муниципальных предприятий, являются собственниками имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками, членами), а также имущества, приобретённого этими организациями по иным основаниям.

В законодательстве, особенно до принятия Гражданского кодекса РФ, под коммерческими организациями понимались те или иные формы предприятий, т.е. понятие «предприятие» использовалось как родовое и широко применялось в законодательстве.

Однако с принятием ч. 1 Гражданского кодекса, где понятие «предприятие» используется как объект гражданских правоотношений или иначе имущественный комплекс - недвижимость, а также применяется только к дефиниции государственного или муниципального унитарного предприятия, во многих законодательных актах приводится дифференциация организаций, перечисляемых в ГК РФ. Так, постановлением Правительства РФ от 30 октября 1997г. № 1373 утверждена концепция реформирования предприятий и иных коммерческих организаций, где оговорено, что в настоящей концепции используется понятие «предприятие», под которым понимаются коммерческие организации, созданные в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных предприятий.

Многие учёные в области административного права (Алёхин А.П., Манохин В.М., Овсянко Д.М. и др.) в своих работах отстаивают использование понятия «предприятие» в законодательных актах, в частности, Манохин В.М., Адушкин Ю.Э., Багишаев З.А. подчёркивают, что во всех сферах государственной и общественной жизни число организаций естественно велико. Тем не менее, законодательство разделяет все их всего на два вида: предприятия и учреждения. Предприятие - это организация (государственная, общественная, частная, значения не имеет), ведущая производство.

А. П. Алёхин подчёркивает, что коммерческие организации являются субъектами и объектами и других отраслей права (административного, финансового, трудового и др.) поэтому в правовых актах термин «предприятие» часто употребляется в качестве родового понятия, охватывающего все виды коммерческих организаций независимо от их организационно - правовых форм как юридических лиц.

Д. М. Овсянко в целом поддерживает тезис о том, что нормы права, устанавливающие административно - правовой статус организаций, содержатся в ГК

РФ и других федеральных законах, принятых в рамках положений Гражданского кодекса, однако считает, что разновидностями организаций являются предприятия и учреждения, и что предприятия могут создаваться в организационно - правовых формах указанных опять - же в Гражданском кодексе.

С этими мнениями нельзя согласиться, т.к. понятия коммерческой и некоммерческой организации чётко определены в гражданском законодательстве, поэтому использовать старый понятийный аппарат в частности, «предприятие», как универсальное в законодательных актах различных уровней (федерального, субъектов федерации, муниципальных образований) не совсем правильно и, конечно, не отражает современное понимание коммерческих организаций как субъектов различных отраслей права, в том числе муниципального.

По нашему мнению, такая путаница в понятиях возникала в связи с тем, что длительное время действовали нормы права (ст.34, 35 Закона о предприятиях и предпринимательской деятельности) о государственной регистрации организаций и отсутствует федеральный закон о государственных, муниципальных унитарных предприятиях, в котором должно чётко зафиксировано положение о том, что понятие «предприятие» относится только к государственным и муниципальным предприятиям и к недвижимости как объекту гражданского права, а не ко всем коммерческим организациям.

Последующее развитие законодательства свидетельствует о том, что понятийный аппарат Гражданского кодекса широко используется и в других отраслях права и законодательства, в том числе муниципального, а также в научной литературе. Так Бахрах Д. Н. выделяет четыре класса коллективных субъектов административного права: 1) организации; 2) структурные подразделения организаций; 3) трудовые и иные коллективы организаций; 4) сложные организации.

В Налоговом кодексе РФ ч.I, ст.2, которая называется «Институты, понятия и термины, используемые в настоящем кодексе», определено, что институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства Российской Федерации, используемые в кодексе, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено кодексом. По Налоговому кодексу организации - это, прежде всего, юридические лица, образованные в соответствии с законодательством Российской Федерации, обладающие гражданской правоспособностью, т.е. имеющие гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в их учредительных документах, и несущие связанные с этой деятельностью обязанности.

Коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций (некоммерческих), предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности в видах деятельности не запрещённых законом.

Отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).

Кроме этого, надо отметить, что в основном муниципальное законодательство субъектов федерации полностью копирует старые дефиниции «предприятие, учреждение, организация», закрепленные в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» в части их взаимоотношений с органами местного самоуправления, однако в ряде законов субъектов федерации (Свердловской области, Сахалинской области), регулирующих местное самоуправление, используется уже понятийный аппарат Гражданского кодекса. Например, статьи 38, 39, 40 Закона Сахалинской области от 31.01.1997 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Сахалинской области» содержат нормы с использованием дефиниции коммерческой и некоммерческой организации. Так, согласно указанным статьям - органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, находящихся в муниципальной собственности. По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с коммерческими и некоммерческими организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров.

Рассматривая коммерческие организации как субъектов муниципально - правовых отношений, необходимо отметить, что правовой статус этих организаций не одинаков в силу выше указанных видовых признаков. В связи с этим, исходя из приведенного анализа законодательства, можно так сформулировать дефиницию коммерческой организации как субъекта муниципально-правовых отношений.

Коммерческая организация - это субъект предпринимательской, хозяйственной деятельности, являющийся юридическим лицом, образованным в организационно-правовых формах, указанных в Гражданском кодексе и находящаяся на территории муниципального образования, где осуществляет производство продукции (товаров, работ), оказание услуг. Из данного определения коммерческой организации следует, что, в основном, эти организации регулируются нормами частного гражданского права, которое признает равенство субъектов правоотношений, неприкосновенность собственности, свободы договора, преобладает право дозволения, диспозитивности, частного интереса.

Однако элементы публичности, особенно в организации органов этих субъектов, а также порядка регистрации акций акционерных обществ, предоставления отчетности и т. д., присутствуют в деятельности коммерческих организаций.

Органы же местного самоуправления как публично-властные структуры в меньшей степени, нежели коммерческие организации, подвержены «императивному» регулированию, особенно это касается формирования органов их системы, структуры, компетенции. Например, в Гражданском кодексе, Федеральных законах «Об акционерных обществах», «О рынке ценных бумаг» имеется достаточное количество императивных норм, норм запретов с элементами публично-правового регулирования, которые касаются таких сфер, как выпуск акций акционерных обществ, регистрация проспекта эмиссии, представление отчетов, опубликование информации, проведение годовых собраний, порядок заключения крупных сделок или сделок с заинтересованностью и т. д.

Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» в части регулирования компетенции органов местного самоуправления, их системы и структуры, вопросов местного значения, содержит, в основном, диспозитивные нормы, давая населению «неограниченные» права - дозволения, которые на практике приводят к искажению сути местного самоуправления, к конфликтам с другими субъектами муниципально-правовых отношений.

Так, Е. И. Колюшин считает полезным разобраться, где заканчиваются полномочия муниципального образования. Запретов нет. В результате полномочия безграничны. Когда в суде надо доказывать, где муниципальный орган превысил свои полномочия, то во многих случаях практически невозможно доказать, что у муниципалитета такого права нет.

Отсюда возникает необходимость включения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» большего количества императивных норм в части регулирования деятельности органов местного самоуправления, их компетенции, как публичных субъектов муниципальной власти, а также уточнения вопросов местного значения.

Как подчеркнул Президент России В. В. Путин на заседании Президиума Госсовета РФ, «Мы много говорили о Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Однако, надежды на то, что регионы своими законодательными актами разовьют и уточнят порядок деятельности местной власти, к сожалению, на практике не оправдались. Задача федерального центра - … конкретизировать полномочия местной власти и ее функциональные задачи».

Как уже было отмечено выше, две основные функциональные задачи местного самоуправления и, соответственно, органов местного самоуправления выделяются в части правового регулирования взаимоотношений с коммерческими организациями, находящимися на территории муниципального образования, это, во-первых, - управление объектами муниципальной собственности, и, во-вторых, обеспечение комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования путем удовлетворения потребностей населения в коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах.

Этим функциям местного самоуправления соответствуют те правовые формы, способы, методы, принципы, с помощью которых органы местного самоуправления реализуют эти функции на практике, взаимодействуя с другими субъектами муниципально-правовых отношений, в частности, с коммерческими организациями.

2. Правовые принципы и формы взаимоотношений органов местного самоуправления и коммерческих организаций

В научной и учебной литературе выделяют шесть общих (универсальных) принципов взаимоотношений органов местного самоуправления и коммерческих организаций.

Во-первых, конституционный принцип законности, который требует, чтобы взаимоотношения органов местного самоуправления с коммерческими организациями строились и осуществлялись только на основании закона.

Во-вторых, принцип равенства муниципальных образований (органов местного самоуправления) и коммерческих организаций в имущественных (экономических) отношениях.

В-третьих, принцип равных условий по отношению к субъектам предпринимательской деятельности, независимо от форм собственности.

В-четвертых, принцип самостоятельности хозяйствующих субъектов и невмешательства в их деятельность органов местного самоуправления.

В-пятых, принцип содействия развитию предпринимательства.

В-шестых, принцип гласности.

В рамках общих принципов взаимоотношений органов местного самоуправления и коммерческих организаций можно выделить две «специальных» группы принципов, критерием выделения которых может служить организационно-правовая форма коммерческой организации. Это, во-первых, принципы взаимоотношений органов местного самоуправления и муниципальных унитарных предприятий, во-вторых, принципы взаимоотношений органов местного самоуправления и коммерческих организаций, не входящих в состав муниципальной собственности.

Каждой из названных двух групп принципов соответствуют частно-правовые и публично - правовые методы правового регулирования. Что имеется ввиду?

Во-первых, органы местного самоуправления как органы публичной власти в соответствии с законом могут регулировать деятельность коммерческих организаций (как входящих в состав муниципальной собственности, так и не входящих в ее состав) с помощью запретов, императивных норм, административной ответственности, контроля, т.е. методов (способов) правового регулирования, характерных для сферы публичного права. Во-вторых, органы местного самоуправления, как «публичные корпорации», в целях реализации функций формирования своей финансово-экономической основы, могут выступать во взаимоотношениях с коммерческими организациями как равные субъекты с использованием таких методов (способов) правового регулирования, как договор, координация, согласование, дозволение, т. е. тех методов (способов) правового регулирования, которые характеризуют сферу частного права.

В правоприменительной практике возможен и третий вариант. Его можно условно назвать «сфера взаимодействия частного и публичного права» или «частно-публичная сфера правового регулирования». Это, прежде всего, касается таких общественных отношений, как отношения между органом местного самоуправления и муниципальным унитарным предприятием, отношения по заключению договора муниципального заказа, участие этих органов в деятельности таких коммерческих организаций, как акционерные общества и т.д.

Муниципальным унитарным предприятием, согласно ст. 113 ГК РФ, признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество муниципального унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Имущество муниципального унитарного предприятия находится в муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения.

Муниципальное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, создается по решению уполномоченного органа местного самоуправления, который утверждает устав предприятия, содержащий сведения о предмете и целях деятельности предприятия.

Право органов местного самоуправления на создание муниципальных унитарных предприятий основывается на нормах гражданского и муниципального законодательства, причем гражданское законодательство определяет базовые права органов местного самоуправления как субъектов, осуществляющих право собственника муниципального образования. Согласно статье 295 ГК РФ собственнику имущества - муниципальному образованию в лице органов местного самоуправления, находящегося в хозяйственном ведении, принадлежат следующие права: во-первых, право на создание (учреждение) муниципального предприятия, его реорганизацию и ликвидацию, во-вторых, определение предмета и целей деятельности предприятия, в-третьих, назначение руководителя предприятия, в-четвертых, осуществление контроля за использованием по назначению и сохранностью закрепленного за предприятием имущества.

В отличие от государственных предприятий, муниципальные унитарные предприятия могут основываться только на праве хозяйственного ведения в отношении имущества, которое передал этому предприятию собственник - муниципальное образование в лице органов местного самоуправления. Необходимо отметить, что понятие «право хозяйственного ведения» появилось впервые в Гражданском кодексе 1994 года. В ранее действовавшем законодательстве в Основах гражданского законодательства Союза ССР от 31 мая 1991 года была включена дефиниция «право полного хозяйственного ведения», которая присутствовала и в старом Гражданском кодексе РСФСР 1964 года. В соответствии со статьей 294 ГК РФ муниципальное унитарное предприятие, «которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с настоящим кодексом».

Следовательно, юридическая категория права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий, включающих в частности: во-первых, право владения, пользования и распоряжения по своему усмотрению любым движимым имуществом, во-вторых, право владения и пользования по своему усмотрению (в рамках целевой определенности) недвижимым имуществом, в-третьих, право распоряжения недвижимым имуществом, а также внесения этого имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ и товариществ с согласия собственника -муниципального образования в лице органов местного самоуправления, в-четвертых, право на защиту владения, в том числе против собственника. Как видно из перечисленных прав, предоставленных Гражданским кодексом, муниципальное унитарное предприятие имеет достаточно полномочий для осуществления своей хозяйственной деятельности, что нельзя сказать об органах местного самоуправления как субъектах, осуществляющих права собственника - муниципального образования.

Сфера полномочий органов местного самоуправления в части имущества, переданного ими в хозяйственное ведение муниципальному унитарному предприятию очень узка и определяется Гражданским кодексом исчерпывающе. Во-первых, органы местного самоуправления дают согласие на сделки по распоряжению недвижимым имуществом, переданным на праве хозяйственного ведения муниципальному унитарному предприятию, в том числе на сдачу в аренду, передачу в залог, внесение в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ и товариществ. Во-вторых, право на получение части прибыли от использования имущества, переданного в хозяйственное ведение. В-третьих, право на правомерное изъятие имущества у муниципального унитарного предприятия.

В отличие от Гражданского кодекса, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» в части правового регулирования статуса муниципальных унитарных предприятий и органов местного самоуправления как органов, осуществляющих права собственника муниципального образования, использует иные понятия, делая акцент на управлении муниципальной собственностью со стороны органов местного самоуправления, вводит такие дефиниции как состав муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки, цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, регулирования цен и тарифов на продукцию и услуги. В. Г. Игнатов и В. В. Рудой отмечают, что в связи с отсутствием отдельного нормативного документа, регламентирующего данную сферу предпринимательской деятельности муниципалитетов, четкое определение понятия «муниципальный банк» сформулировать сегодня довольно сложно.

По мнению автора диссертационного исследования, в «муниципальном» законе законодатель не совсем удачно расширил категории гражданского права в части указанных дефиниций, а в Гражданском кодексе использовал сферу публично-правового регулирования и сделал неудачную попытку определения органов управления муниципальным унитарным предприятием, его статуса и взаимодействия с учредителем - органом местного самоуправления.

В связи с этим хотелось бы обратиться к ст. 7. п. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» и ст.3 п. 2 Гражданского кодекса РФ. В «Основном» законе муниципального права, определяющим законодательные основы местного самоуправления (ст.7 п. 3) указано, что Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и настоящему Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления. В «Основном» законе гражданского права (ст. 3 п. 2) устанавливается, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу. Это означает, подчеркивает, Ю. А. Тихомиров, что в случае разногласий между положениями ГК РФ и более позднего Федерального закона приоритет будет отдаваться Гражданскому кодексу. Данное правило вызывает серьезные нарекания со стороны некоторых ученых. Так, по мнению В. В. Лаптева, закрепление в ГК РФ подобного положения есть «ориентация на застой, не допустимая вообще и особенно неприемлемая в условиях перехода от одной экономической системы к другой». Поэтому следует констатировать, продолжает Ю. А. Тихомиров, что указанное положение противоречит общепризнанным правилам толкования законов, согласно которым более поздний закон имеет преимущество перед ранее изданным, а специальный закон - перед общим. Но в данном случае мы имеем дело с более тонкой правовой сферой, со сферой частого и публичного права и их взаимодействием.

Если проанализировать статьи 29, 30, 31 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», регулирующие права органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, их отношения с муниципальными предприятиями, а также права органов местного самоуправления на создание предприятий, учреждений и организаций, то можно заметить несоответствие понятий, закрепленных в указанных статьях, Гражданскому кодексу. Это несоответствие имеет принципиальный характер. Например, в статье 29 указанного Федерального закона устанавливается, что в состав муниципальной собственности входят муниципальные предприятия и организации. В Гражданском кодексе нет дефиниций «муниципальное предприятие» и «муниципальная организация», а есть муниципальное унитарное предприятие и коммерческая и некоммерческая организация. Если вводится понятие «муниципальная организация», входящая в состав муниципальной собственности, то это не что иное, как некоммерческая организация - муниципальное учреждение. В связи с этим можно было в статье 29 указать, что в состав муниципальной собственности входят муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения, не указывая отраслевую принадлежность этих учреждений (образование, здравоохранение, культуры и спорта). Кроме этого, статью 31 «Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности», можно было бы с учетом вышеуказанных замечаний назвать как «Отношения органов местного самоуправления с муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями, находящимися в муниципальной собственности».

Следующее несоответствие касается правомочий собственника муниципального образования в лице органов местного управления в отношениях с муниципальными унитарными предприятиями.

В Гражданском кодексе указывается (ст.295), что собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом (именно в соответствии с законом - примечание автора) решает вопросы создания предприятия (в данном случае муниципального унитарного предприятия), определения предмета и целей его деятельности.

В статье 31 «муниципального» закона указывается, что органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, именно (подчеркнуто мной) цели, условия и порядок, а не только предмет и цели.

По мнению автора диссертационного исследования, в данном случае законодатель хотел подчеркнуть, что только население через органы местного самоуправления, согласно статье 130 Конституции российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, в том числе по определению целей, условий и порядка деятельности муниципальных унитарных предприятий, входящих в состав муниципальной собственности.

Здесь хотелось бы сделать некоторые замечания по поводу регулирования Гражданским кодексом отношений, носящих по своей природе публичный характер. Это, прежде всего, правоотношения, возникающие между органами местного самоуправления и муниципальными унитарными предприятиями, как в плане создания таких предприятий, так и в части определения целей, условий и порядка деятельности данных субъектов, закрепления за ними муниципального имущества на праве хозяйственного ведения.

Не умаляя значение Гражданского кодекса, надо откровенно признать, что многие его категории не соответствуют современному пониманию таких дефиниций, как «местное самоуправление», «муниципальное образование» (впервые появившееся, кстати, в ГК РФ), «органы местного самоуправления», «муниципальная собственность», а также использование старых правовых категорий советского периода, таких, например, как «право хозяйственного ведения».

Как подчёркивает Дозорцев В.А.: «Право хозяйственного ведения, как институт гражданского права следовало бы исключить вообще, равно как и фигуру предприятия, как субъекта гражданского права (комплекс вопросов, связанных с казёнными предприятиями, нуждается в особом рассмотрении). Консервативная позиция, занятая в этом вопросе Гражданским кодексом, нуждается в корректировке, тем более, что для неё нет никаких объективных оснований. Хозяйственное ведение в новых условиях обнаруживает свою полную неэффективность, которая ничем не компенсируется. Была сделана попытка совместить несовместимое, сочетать наследие командно - административной системы - хотя в несколько изменённой форме - с новыми экономическими началами».

Слепнев Е. Л., анализируя муниципальное образование как субъекта частноправовых отношений, отмечает, что муниципальные образования участвуют в частноправовых отношениях через унитарные предприятия, образованные на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Предполагается, что, наделяя данные лица имуществом, публичное образование устраняется от права

собственности на него. На самом деле, подчеркивает Слепнев Е. Л., из правил ст. ст. 125, 215 ГК РФ следует, что формирование воли муниципальных унитарных предприятий происходит на основе воли представительного и исполнительного органов, поэтому участие таких субъектов в гражданском обороте сдерживает хозяйственную инициативу, как публичных органов, так и предпринимателей.

Данное мнение ученых нашло своё отражение в концепции реформирования предприятий и иных коммерческих организаций, где указывается, что необходимо сокращать применение права хозяйственного ведения по отношению к предприятиям, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Дальнейшее существование в российской экономике указанного правового института ведёт к замедлению структурной перестройки, необходимой для структурного роста, концентрации промышленного капитала, а также служит препятствием для вертикальной и горизонтальной интеграции предприятий. В связи с этим правительством предлагается реорганизовать все унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, путём преобразования их в хозяйственные общества с закреплением в установленном порядке прав участия в уставном капитале таких обществ в собственности Российской Федерации, либо в Федеральные казённые предприятия, либо в учреждения.

Как справедливо отмечает Суханов Е.А.: «Важнейшей задачей правового, в том числе гражданского - правового регулирования остаётся организация управления публичными имуществами в новых, изменившихся социально - экономических условиях. В её решении тесно взаимодействуют частноправовой и публично - правовой подход… гражданско-правовая регламентация в Российском правопорядке носит исключительно федеральный характер, в принципе не оставляя места для нормативных актов субъектов Федерации и муниципальных образований (подпункт «ж» и «о» ст.71 Конституции РФ).

В регламентации же «внутренних» отношений, возникающих «внутри» сферы публичной собственности, не только допустимы, но и преобладают акты публично-правового характера.

Именно они определяют, в частности, компетенцию органов публично - правовых образований по использованию и распоряжению (управлению) объектами собственности, по сути, предопределяя случаи и характер участия этих органов в гражданском обороте. Поэтому данная регламентация строится на сочетании актов федерации и её субъектов».

В связи с этим на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления возможно принятие нормативных актов, регулирующих порядок управления муниципальной собственностью.

Данное регулирование может оказать непосредственное влияние на формирование правовой среды коммерческих организаций, а также позволит органам местного самоуправления провести муниципальную приватизацию, привлечь инвестиции, образовать муниципальные унитарные предприятия.

В субъектах Российской Федерации такие нормативные акты принимаются, но на уровне местного самоуправления в данной сфере образовался правовой пробел, который необходимо восполнить.

Отсюда возникает необходимость в нормы частного гражданского права инкорпорировать бланкетные нормы, регулирующие муниципально-правовые отношения. Что имеется ввиду? Муниципальное право как комплексная отрасль российского права динамично развивается по двум основным направлениям. В области публично-правовых и частно-правовых отношений, элементами которых является муниципальная собственность, юридическое лицо - муниципальное унитарное предприятие, регулирование деятельности которого (особенно в части управления таким предприятием, определения условий и порядка деятельности) следует возложить на законодательство субъектов федерации.

Поэтому возникает необходимость во внесении поправок в Гражданский кодекс, предусматривающих исключение такого правового режима, как «право хозяйственного ведения» и принятия Федерального закона «О государственных унитарных предприятиях», а также рамочного Федерального закона «О муниципальных унитарных предприятиях», в котором предоставить субъектам федерации правомочия по регулированию деятельности муниципальных предприятий, исходя из общих принципов местного самоуправления.

В настоящее время проект Федерального закона «О государственных и муниципальных предприятиях» рассматривается в Государственной Думе. В частности, проект, разработанный депутатами Государственной Думы II созыва, членами Комитета Государственной Думы по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности, а также правительственный вариант закона, внесенный Правительством Российской Федерации 24 июля 1995г. и рассмотренный в первом чтении Государственной Думой 5 декабря 1995г. Оба законопроекта имеют одну концептуальную линию, а именно: основываются на нормах Гражданского кодекса, и не учитывают специфику муниципальных унитарных предприятий как субъектов муниципально - правовых отношений и как объектов, входящих в состав муниципальной собственности.

В юридической литературе существует достаточно определенное мнение о том, что вхождение местного самоуправления в единую систему народовластия, предусмотренную Конституцией Российской Федерации, не говорит о тождестве государственной и муниципальной властей как по содержанию их деятельности, так и по форме их осуществления, а также не говорит о том, что государственная собственность тождественна муниципальной собственности, хотя и имеет общую юридическую базу, а именно: содержание права собственности (владение, пользование, распоряжение). В ст. 1 правительственного законопроекта (проект Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», выписки из протокола № 196 заседания Совета Государственной Думы от 16 марта 1999г.) говорится о том, что государственные предприятия действуют в следующих организационно-правовых формах:

государственное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения (государственное предприятие);

муниципальное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения (муниципальное предприятие);

федеральное унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (федеральное казенное предприятие).

Из данной формулировки возникает знак равенства между государственными и муниципальными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения, а также то, что унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления, может быть создано только в форме федерального казенного предприятия. Возникает справедливый вопрос: «Почему не может быть создано муниципальное унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления?» Ответ на него частично содержится в Гражданском кодексе (ст.115 ГК РФ). Однако опять же не понятно, почему такое предприятие может быть создано только на базе имущества, находящегося в федеральной собственности.

Как следует из норм Гражданского кодекса, право хозяйственного ведения и право оперативного управления являются вещными, однако права собственника в отношении имущества, находящегося в оперативном управлении, и имущества, находящегося в хозяйственном ведении, различны. Собственник - муниципальное образование в лице органов местного самоуправления имеет «больше прав» в отношении своего имущества, закрепленного на праве оперативного управления, нежели на праве хозяйственного ведения, поэтому создание муниципальных унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления (казенных муниципальных предприятий) наиболее соответствует принципу самостоятельного управления населением муниципальной собственностью и отражает жесткий контроль со стороны собственника в лице органов местного самоуправления за имуществом, закрепленным на основе этого права.

Собственник - муниципальное образование в лице органов местного самоуправления вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество, закрепленное за предприятием и распорядиться им по своему усмотрению. Кроме этого, собственник выдает задания предприятию и определяет порядок распределения его доходов, несет субсидиарную ответственность по долгам предприятия. Предприятие, основанное на праве оперативного управления вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества.

В законопроекте, разработанном депутатами Государственной Думы, также проводится линия Гражданского кодекса, а именно указывается на то, что в Российской Федерации создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий:

унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения (далее - государственное (муниципальное) предприятие);

унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (далее - казенное предприятие).

Однако в отличие от правительственного проекта, в депутатском проекте просматриваются элементы муниципально - правового регулирования организации и деятельности муниципальных унитарных предприятий в части управления такими предприятиями.

Депутатский законопроект предусматривает образование (кроме руководителя) такого органа управления, как наблюдательный совет, который может предусматриваться уставом предприятия. К компетенции наблюдательного совета могут быть отнесены: определение основных направлений деятельности муниципального унитарного предприятия, утверждение годовых отчетов и годовых бухгалтерских балансов, утверждение документов, регламентирующих внутреннюю деятельность, подготовка заключений для органов местного самоуправления по вопросам об использовании по назначению и сохранности принадлежащего предприятию имущества и т.д. Порядок образования и деятельности наблюдательного совета, а также порядок прекращения полномочий членов наблюдательного совета и компетенция определяются уставом муниципального предприятия.

В научной и учебной литературе поддерживается мнение законодателей о создании (кроме руководителя) такого органа муниципального унитарного предприятия как Наблюдательный (Попечительский) Совет и подчеркивается, что отношения органов местного самоуправления с муниципальными унитарными предприятиями отличаются тем, что в отношении этих предприятий муниципальные органы выступают как учредители, закрепляя за ними имущество, обладают определенными правами и несут определенные обязанности по отношению к этим предприятиям. Специфика взаимоотношений между указанными субъектами предполагает необходимость введения действенного контроля за деятельностью муниципальных предприятий со стороны муниципалитетов, а также принятия мер к повышению эффективности деятельности таких предприятий. В качестве возможного решения в рамках действующего законодательства предлагается функцию органа контроля за деятельностью муниципальных унитарных предприятий возложить на Наблюдательные (Попечительские) Советы при органах местного самоуправления с наделением их широкими полномочиями, что предполагает принятие по этому вопросу локальных нормативных актов.