Органы местного самоуправления и коммерческие организации как субъекты муниципально–правовых отношений

Как уже ранее отмечалось в диссертационной работе, можно выделить из общих принципов взаимоотношений органов местного самоуправления с коммерческими организациями «специальные» принципы (исходя из анализа Конституции РФ, гражданского и муниципального законодательства). Прежде всего, принципы взаимоотношений органов местного самоуправления с муниципальными унитарными предприятиями, которые условно можно подразделить на два вида: во-первых, принцип закрепления муниципального имущества в управлении муниципальных унитарных предприятий, и, во-вторых, принцип регулирования деятельности муниципальных унитарных предприятий.

Выше рассматривались основные проблемы реализации указанных принципов в законодательстве, поэтому остановимся на втором из них, который в большей степени отражает управленческую, публичную суть органов местного самоуправления, осуществляющих функцию управления муниципальной собственностью в интересах населения муниципального образования.

Принцип регулирования деятельности муниципальных унитарных предприятий выражается, прежде всего, в том, что органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий. Эти предприятия могут создаваться с целью решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и местных традиций. Такими целями, согласно статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», могут быть:

1) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

2) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

3) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

4) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

5) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

6) организация утилизации и переработки бытовых отходов;

7) организации ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

8) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи.

Органы местного самоуправления определяют общественно полезные цели деятельности предприятий, задавая тем самым алгоритм деятельности, ориентируя предприятие как коммерческую организацию не только на получение прибыли, но и на получение общественно полезного результата.

Л. А. Велихов, анализируя некоторые особенности муниципальных предприятий как элементов муниципального хозяйства, отмечал, что в процессе осуществления своей деятельности они преследуют «не цели индивидуального обогащения и личной прибыли, путем обычного присвоения создаваемой в хозяйстве прибавочной стоимости, а цели общественно полезные», поэтому основная задача органов местного самоуправления и муниципальных предприятий состоит в том, чтобы «достигнуть наивысшего уровня городского благоустройства и социального благосостояния городского населения посредством наименьших затрат труда и капитала».

В связи с этим некоторыми учеными ставится под сомнение отнесение муниципальных унитарных предприятий (а также государственных унитарных предприятий) к числу коммерческих организаций. И с этим можно согласиться.

Так, Н. И. Косякова, указывая на четыре основных признака унитарного предприятия, подчеркивает, что законодательство относит государственные унитарные предприятия к коммерческим организациям, что представляется спорным, так как отмеченные признаки (цель создания, право хозяйственного ведения и оперативного управления, воля собственника - государства, либо муниципального образования) позволяют сделать определенный вывод о своеобразном, сложном субъекте права, не подпадающем под категорию признаков, характерных для коммерческой организации.

Основными условиями создания и деятельности муниципальных унитарных предприятий являются: во-первых, осуществление предприятием деятельности, необходимой для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения муниципального образования и определяющейся задачами и функциями органов местного самоуправления как публичной власти; во-вторых, соответствие деятельности предприятия финансово-экономическим возможностям муниципального образования; в-третьих, если деятельность муниципальных предприятий не осуществляется и не может осуществляться коммерческими организациями, не входящими с состав муниципальной собственности либо предпринимателями в силу объективных причин.

Принцип регулирования деятельности муниципальных унитарных предприятий проявляется также и в том, что органы местного самоуправления осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, заключают контракты с руководителями предприятий, назначают и увольняют их, заслушивают отчеты о деятельности руководителей муниципальных предприятий.

К органам местного самоуправления, регулирующим деятельность муниципальных унитарных предприятий, управляющих муниципальной собственностью, можно отнести представительный орган и исполнительный орган.

Разграничение компетенции между этими органами по реализации принципа

регулирования деятельности муниципальных унитарных предприятий должно закрепляться в уставе муниципального образования, исходя из следующих соображений.

Определение целей, порядка деятельности муниципальных унитарных предприятий, утверждение уставов, заслушивание отчетов руководителей должно входить в компетенцию представительного органа местного самоуправления.

Регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги), назначение и увольнение руководителей этих предприятий возможно включить в компетенцию исполнительного органа с утверждением либо согласованием этих вопросов с представительным органом местного самоуправления.

Однако в науке муниципального права существует и другое мнение. Например, А. А. Шишкин, рассматривая проблемы управления такими объектами муниципальной собственности как муниципальное предприятие, подчеркивает, что представляется обоснованным четкое разграничение полномочий Главы местного самоуправления и структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления в сфере управления муниципальными учреждениями и унитарными предприятиями.

В частности, отмечает А. А. Шишкин, если принятие акта о создании муниципальных учреждений и унитарных предприятий можно оставить за Главой местного самоуправления, то учредителем муниципальных унитарных предприятий должен выступать комитет по управлению имуществом.

Данное мнение нашло отражение и в законодательстве некоторых субъектов

федерации. Так, например, в распоряжении Губернатора Ленинградской области от 30.01.1998 года № 43-рг «Об утверждении примерного положения об органе по управлению имуществом муниципального образования в Ленинградской области» рекомендуется органам и должностным лицам местного самоуправления при установлении порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью предусматривать наличие в системах органов местного самоуправления муниципальных образований органа по управлению имуществом муниципального образования, который образуется по решению представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования.

Основной задачей органа по управлению имуществом является осуществление полномочий собственника имущества муниципального образования в частности - учреждение муниципальных унитарных предприятий.

Но с этим мнением можно не согласиться по следующим основаниям: во-первых, необходимо исходить из того, что только представительный орган местного самоуправления может обладать правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, во-вторых, комитет по управлению муниципальным имуществом не должен от имени муниципального образования (его населения как субъекта права муниципальной собственности) выступать учредителем муниципального унитарного предприятия, так как является подразделением администрации (исполнительного органа) и может в принципе не создаваться в структуре исполнительного органа, в-третьих, нецелесообразно отделять правомочия по принятию акта о создании предприятия и утверждению его Устава, так как только учредитель может принять акт о создании (учреждении) предприятия и утвердить его устав. Согласно статьям 113, 114 ГК РФ, унитарное предприятие создается по решению уполномоченного органа местного самоуправления, учредительным документом предприятия является устав, утверждаемый опять же уполномоченным органом местного самоуправления. Таким уполномоченным органом местного самоуправления, по мнению автора диссертационной работы, может выступать только выборный орган - представительный орган местного самоуправления.

Данные положения действительно будут способствовать установлению такой компетенции представительного органа местного самоуправления, которая бы гарантировала его ведущую роль в системе органов местного самоуправления и обеспечивала его влияние на развитие территории муниципального образования путем создания муниципальных унитарных предприятий.

В связи с этим заслуживает внимания формулировка п. 1 Ст. 37 Закона Костромской области от 3 января 1996 года № 20-ЗКО (в редакции от 14.08.2000 № 107-ЗКО) «О местном самоуправлении в Костромской области», название которой «Распоряжение и управление муниципальной собственностью». Согласно п. 1 этой статьи, собственником от имени населения выступают представительные органы местного самоуправления, которые владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью. В данной норме областной законодатель попытался персонифицировать категорию собственника, посчитав, что муниципальное образование как населенная территория может выступать собственником муниципального имущества только через население, которое, выбирая органы местного самоуправления, тем самым дает этим органам соответствующие полномочия, в том числе по распоряжению и управлению этой собственности.

Кроме муниципальных унитарных предприятий, на территории муниципального образования действуют и коммерческие организации различных организационно - правовых форм, не входящие в состав муниципальной собственности. К таким организациям можно отнести: акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, производственные кооперативы, государственные унитарные предприятия, как основанные на федеральной собственности, так и на собственности субъектов федерации.

Основные принципы взаимоотношений органов местного самоуправления с указанными организациями закреплены ст.32 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». К правовым принципам взаимоотношений органов местного самоуправления с коммерческими организациями, не входящими в состав муниципальной собственности можно отнести, во - первых принцип невмешательства в хозяйственно - финансовую деятельность организации, который выражается в том, что органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности таких организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Во - вторых, принцип участия муниципального образования (через органы местного самоуправления) в деятельности коммерческих организаций.

Рассмотрим более подробно реализацию указанных принципов в законодательстве Российской Федерации и деятельности органов местного самоуправления.

Принцип невмешательства в хозяйственно - финансовую деятельность организации косвенно отражён в ст.8 Конституции Российской Федерации, где сказано, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, а также в нормах Гражданского кодекса ч.1, где указано (ст.1),что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, не прикосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого - либо в частные дела, т.е. по своему содержанию правовой принцип невмешательства органов местного самоуправления в хозяйственно - финансовую деятельность коммерческих организаций, не входящих в муниципальную собственность носит частно - правовой характер, несмотря на то, что органы местного самоуправления являются публично - правовым институтом. Поэтому в ст. 32 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ нашли отражение, как частно - правовые, так и публично - правовые стороны реализации данного принципа, а именно:

1). По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с коммерческими организациями, не входящими в состав муниципальной собственности, строятся на основе договоров.

2). Органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности организации, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. По мнению автора, формулировки ч.1 ст.32 названного закона недостаточно точны, т.к. из сферы применения данной статьи закона выпадают договоры, которые могут заключаться органами местного самоуправления в рамках вопросов, входящих в компетенцию этих органов, вытекающих из ст.6 «Предметы ведения местного самоуправления». Как подчёркивает Петрова Г.В., «Трудности применения данной статьи связанны с формированием и осмыслением в законодательстве оснований применения договорных форм при установлении отношений в области управления. Поскольку далеко не все гражданско - правовые договоры применимы при оформлении и взаимодействия органов местного самоуправления и отдельных юридических и физических лиц, целесообразно разработать типовой (модельный) акт о договорах в области управления с участием муниципального образования». То, что касается второго момента - неправомерности установления ограничений хозяйственной деятельности организаций, наиболее полно принцип невмешательства отражён в Законе РСФСР от 22.03.1991 года № 948-1 (в редакции от 30.12.2001 года) «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», где указано, что органам местного самоуправления (также, как и федеральным органам исполнительной власти и субъектов федерации) запрещается принимать акты или совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов (коммерческих организаций) создают дискриминирующие, или, напротив, благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом ограничения конкуренции или ущемление интересов хозяйствующих субъектов. Данным законом установлены императивные нормы, запрещающие органам местного самоуправления необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой либо сфере, ограничивать права организаций на продажу (приобретения), покупку (обмен) товаров, необоснованно препятствовать созданию новых хозяйствующих субъектов в какой - либо сфере деятельности, давать указания организациям о первоочередной поставке товаров (выполнении работ, оказании услуг) определённому кругу покупателей. Кроме этого запрещаются и признаются недействительными соглашения органов местного самоуправления с коммерческими организациями, направленные на повышение, снижение или поддержание цен (тарифов), на раздел рынка по территориальному принципу, на ограничение доступа на рынок или устранение с него тех или иных коммерческих организаций.

Как справедливо отмечает Жилинский С.Е., «… складывается всё более тревожное положение. Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления не только не служат примером уважительного отношения к праву, законам, но и наметилась явная тенденция к их преобладанию среди правонарушителей. Сейчас уже они занимают стабильное второе место, и число приходящихся на них нарушений антимонопольного законодательства из года в год заметно увеличивается».

Из федеральных законов, регулирующих правовое положение акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и производственных кооперативов, только в одном законе, а именно: «О сельскохозяйственной кооперации» принцип невмешательства закреплён в отдельной норме (ч.3 ст.7 данного закона), где сказано, что органы государственной власти и органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в хозяйственную, финансовую и иную деятельность кооператива, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Кроме того, данный принцип реализуется и через ограничения, связанные с выполнением главой муниципального образования как единоличным органом местного самоуправления своих полномочий, в частности, в запрете состоять в органах управления коммерческих организаций и в обязанности передать в доверительное управление на время нахождения на должности находящиеся в его собственности пакеты акций коммерческих организаций.

Однако в настоящее время условия и порядок реализации этих ограничений, как элементов статуса главы муниципального образования, в федеральном законодательстве не установлены, поэтому некоторые субъекты федерации, не дождавшись Федерального закона «О статусе депутата, выборного должностного лица местного самоуправления» (проект которого находится в Государственной Думе), приняли свои законы о статусе этих выборных должностных лиц. Из анализа законов субъектов федерации в части ограничений, связанных с выполнением главой муниципального образования своих полномочий следует, что региональные законодатели ориентировались на федеральные законы, регулирующие правовое положение государственных и муниципальных служащих, депутатов Государственной думы, членов Правительства РФ. Так, согласно статье 11 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в РФ» от 8 января 1998 года № 8-ФЗ, муниципальный служащий не вправе состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией. Кроме этого, муниципальный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций.

Данная норма включена в ряде законов субъектов федерации «О статусе главы муниципального образования», таких как Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Красноярский край и др.

В связи с этим необходимо отметить, что законы субъектов федерации допускают участие глав муниципальных образований в управлении коммерческих организаций только при условии, если порядок участия установлен в Уставе муниципального образования, основанным на федеральном законе и законе субъекта федерации. Таким федеральным законом можно считать ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 31 декабря 2001 года № 178-ФЗ, где в статье 39 указано, что права акционера открытых акционерных обществ, акции которых находятся в собственности муниципальных образований, от их имени осуществляют органы местного самоуправления, а представителями интересов муниципальных образований в органах управления и ревизионных комиссиях этих акционерных обществ могут быть лица, замещающие муниципальные должности, и иные лица.

Однако указанный закон не определяет порядок такого участия, а устанавливает только возможность главы муниципального образования участвовать в органах управления открытого акционерного общества.

То, что касается исполнения обязанности по передаче в доверительное управление акций (долей) главой муниципального образования, то эта обязанность, также как и рассмотренное ограничение, связана с порядком, который должен устанавливаться в уставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Но такого федерального закона, который бы регулировал порядок передачи ценных бумаг (долей), принадлежащих главе муниципального образования, в доверительное управление в настоящее время нет, соответственно возникает правовой вакуум в части исполнения этой обязанности.

Следующим правовым принципом взаимоотношений органов местного самоуправления с коммерческими организациями, не входящими в состав муниципальной собственности, является принцип участия органов местного самоуправления в деятельности коммерческих организаций. Этот принцип сформулирован в законодательстве наиболее противоречиво.

Здесь надо иметь ввиду два момента, во-первых, участие органов местного самоуправления в создании (учреждении) коммерческих организаций и соответственно выступление их в качестве участников (учредителей) таких организаций, во-вторых, участие в деятельности коммерческих организаций, использование правовых механизмов влияния муниципальной власти на хозяйственную деятельность коммерческих организаций, не входящих в состав муниципальной собственности (например, в случае банкротства таких организаций, утверждение планировки застройки населённых пунктов, муниципальный заказ и др.).

В целом гражданское законодательство ограничивает участие органов местного самоуправления в создании (учреждении) коммерческих организаций (кроме муниципальных унитарных предприятий). Так, согласно ст.66 Гражданского кодекса, государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено федеральным законом. В постановлении Пленума Верховного суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 1 июля 1996г. №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» в п.26 указано, что акты о регистрации созданных после 7 декабря 1994г. хозяйственных обществ и товариществ, одним из учредителей которых является государственный орган или орган местного самоуправления, должны признаваться не действительными, за исключением случаев, когда право учреждать хозяйственные общества предоставлено соответствующим государственным органам или органам местного самоуправления федеральным законом, а также иными правовыми актами, изданными до введения кодекса в действие (п. 4 ст. 66).

Недействительными признаются также сделки, связанные с приобретением после введения в действие кодекса государственными органами или органами местного самоуправления, не уполномоченными на то в соответствии с законом, акций акционерных обществ, либо доли в уставном капитале иных хозяйственных обществ (ст.168).

Федеральный закон «Об акционерных обществах» практически воспроизвёл нормы ст. 66 ГК РФ, однако расширил право органов местного самоуправления выступать учредителем (участником) только открытых акционерных обществ в случаях, установленных федеральными законами.

Аналогичная норма (ст.66 ГК РФ) содержится и в Федеральном законе «Об обществах с ограниченной ответственностью», где в ст.7 сказано, что государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками обществ, если иное не установлено федеральным законом. Если в указанных Федеральных законах «Об акционерных обществах» и «Об обществах с ограниченной ответственностью» имеются нормы, ограничивающие участие органов местного самоуправления в создании таких обществ, то ни в Гражданском кодексе, ни в Федеральных Законах «О производственных кооперативах» и «О сельскохозяйственной кооперации» прямой запрещающей нормы об участии органов местного самоуправления в создании производственных и сельскохозяйственных кооперативов нет.

Так, в Федеральном законе «О производственных кооперативах» в ст.1 сказано, что учредительным документом кооператива может быть предусмотрено участие в его деятельности юридических лиц, следовательно, и органов местного самоуправления, которые, согласно уставу муниципального образования, являются юридическими лицами. Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации» допускает участие юридических лиц в качестве ассоциированных членов кооператива. Так, согласно ст.14, в производственных и потребительских кооперативах допускается в соответствии с их уставами ассоциированное членство. Ассоциированными членами кооператива могут быть внёсшие паевой взнос в кооператив юридические лица независимо от их организационно - правовых форм и форм собственности и граждане.

Следовательно, законодательство, регулирующее деятельность производственных кооперативов косвенно допускает без ограничений и ссылок на иные федеральные законы участие органов местного самоуправления в создании и деятельности производственных кооперативов как коммерческих организаций, не входящих в состав муниципальной собственности.

Если гражданское законодательство, регулирующее деятельность хозяйственных обществ, формулирует участие органов местного самоуправления в коммерческих организациях по принципу «не вправе, если иное не предусмотрено федеральным законом», то нормы муниципального законодательства, а именно Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» формулирует участие иначе, по принципу «вправе в соответствии с законом».

Возникает справедливый вопрос, если вправе, то в соответствии с каким законом органы местного самоуправления вправе создавать и принимать участие в деятельности коммерческих организаций, не входящих в состав муниципальной собственности. Ответ на этот вопрос содержится в нормах Гражданского кодекса и Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», а также в ст.80. Бюджетного кодекса Российской Федерации¹¹ Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №31 Ст.3823 и Федеральном законе «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений».

В ст. 217 ГК РФ сказано, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.

Хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы являются собственниками имущества, переданного им учредителями (участниками, членами), следовательно, процесс создания (учреждения) таких коммерческих организаций состоит, прежде всего, из действий, направленных на формирование уставного капитала путём передачи имущества участников и с разделением на доли (вклады, паи) этого уставного (складочного) капитала. Вкладом, имущественным паевым взносом могут быть деньги, ценные бумаги, другие вещи (недвижимые и движимые вещи) или имущественные права, либо иные права, имеющие денежную оценку. Порядок передачи муниципального имущества в уставные капиталы коммерческих организаций регулируются нормами приватизационного законодательства. Так, согласно ст.16, 23 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ» при приватизации муниципального имущества использовался такой способ, как внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ, причём такое внесение осуществлялось по решению органов местного самоуправления в порядке, установленном программами приватизации субъектов Российской Федерации. Из данного закона выпадали имущественные и паевые взносы, которые могли вносить при создании производственных кооперативов органы местного самоуправления, как юридические лица. Либо это пробел в приватизационном законодательстве, либо законодатель в принципе не предполагал, что такая возможность могла предоставляться органам местного самоуправления ГК РФ, как юридическим лицам. По мнению автора, Федеральный закон «О приватизации…», особенно названные статьи (ст.16,23) противоречили, прежде всего, Конституции Российской Федерации (ст.130), где указано, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, а также Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», согласно которому к исключительному ведению представительного органа местного самоуправления отнесены вопросы установления порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Данное противоречие было ликвидировано принятым ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ, где в ст.1 п.3 указано, что приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом. В отличие от Федерального закона «О приватизации имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ» (утратил силу с момента принятия ФЗ от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ) в новом законе «О приватизации …» такой способ приватизации как внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ сохранен, однако, только в уставные капиталы открытых акционерных обществ, то есть внесение муниципального имущества в качестве вклада в общество с ограниченной ответственностью либо не является приватизацией, либо вообще не допускается. В новом законе установлены дополнительные условия внесения муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ (в отличие от ранее действовавшего).

К этим условиям относятся, во-первых, то, что решение органа местного самоуправления о внесении вклада в уставной капитал открытого акционерного общества должно содержать требование, при котором доля акций этого акционерного общества, находящаяся в муниципальной собственности должна быть не менее 25 % плюс одна акция в общем количестве акций, во-вторых, внесение муниципального имущества в уставные капиталы открытых акционерных обществ может осуществляться при учреждении открытых акционерных обществ и в порядке оплаты размещаемых дополнительных акций при увеличении уставных капиталов этих обществ.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации предусмотрено (ст.80) предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями. Расходы на финансирование бюджетных инвестиций предусматриваются в бюджете муниципального образования. Согласно Федеральному закону «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений»¹¹ Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 9. Ст. 1096., инвестициями являются денежные средства, ценные бумаги, иное имущество или имущественные права, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли и достижения иного полезного эффекта.

Понятие «бюджетные инвестиции» связано, прежде всего, с бюджетом, денежными средствами, направляемыми муниципальными образованиями в уставные капиталы создаваемых либо действующих коммерческих организаций, не входящих в состав муниципальной собственности. Согласно ст.80 Бюджетного кодекса РФ сам факт предоставления бюджетных инвестиций влечёт возникновение права муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества юридических лиц, которое должно оформляться участием муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством. Оформление доли муниципального образования в уставном (складочном) капитале, принадлежащей муниципальному образованию, осуществляется в порядке и по ценам, которые определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации. Бюджетные инвестиции юридическим лицам включаются в проект бюджета только при наличии технико - экономического обоснования инвестиционного проекта, и проектно - сметной документации, плана передачи земли и сооружений, а также при наличии проекта договора между органом местного самоуправления и юридическим лицом, об участии муниципального образования в собственности субъекта инвестиций. Созданные с привлечением бюджетных средств объекты производственного и не производственного назначения в эквивалентной части уставных (складочных) капиталов и имущества передаются в управление органам управления муниципальным имуществом.

По мнению диссертанта, данная норма ст.80 Бюджетного кодекса РФ, противоречит действующему гражданскому законодательству.

Согласно ст.90 ГК РФ, уставный капитал общества с ограниченной ответственностью составляется из стоимости вкладов его участников, в Федеральном законе «Об обществах с ограниченной ответственностью» указывается, что уставный капитал общества составляется из номинальной стоимости долей его участников. Размер доли участников общества в уставном капитале определяется в процентах или в виде дроби. Размер доли участников общества должен соответствовать соотношению номинальной стоимости его доли и уставного капитала общества. Аналогичные нормы содержатся в ГК РФ в отношении акционерных обществ. Так, в ст.99 ГК РФ сказано, что уставный капитал акционерного общества составляется из номинальной стоимости акций общества, приобретённых акционерами. При учреждении общества все его акции должны быть распределены среди учредителей, в Федеральном законе «Об акционерных обществах» указывается, что уставом общества должны быть определены количество и номинальная стоимость акций, приобретённых акционерами (размещённые акции). Уставом общества могут быть определены количество и номинальная стоимость акций, которые общество вправе размещать дополнительно к размещенным акциям (объявленные акции). Уставом должны быть определены права, предоставляемые акциями обществом каждой категории (типа), которые оно размещает.

Если применительно к хозяйственным обществам ГК РФ употребляет понятие уставный капитал, то к полным товариществам - складочный капитал, а к производственным кооперативам - паи, паевой фонд. Но, как отмечалось выше, органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ (акционерных, и обществ с ограниченной ответственностью) и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. Что касается товариществ, то участниками таких юридических лиц могут быть только индивидуальные предприниматели и (или) коммерческие организации, но не как органы местного самоуправления.

По смыслу же ст.80 Бюджетного кодекса РФ получателями бюджетных инвестиций могут быть все коммерческие организации, в том числе и полные товарищества, но тогда возникает противоречие между Бюджетным кодексом РФ и Гражданским кодексом РФ.

Кроме этого, имеются и противоречия, касающиеся таких понятий, как право собственности, вещное и обязательное право, которые являются понятиями частного - гражданского права, и трактуются достаточно определённо.

Все юридические лица (кроме государственных, муниципальных унитарных предприятий, учреждений, общественных организаций) являются собственниками имущества, переданного им учредителями. Поэтому непонятно на каком требовании гражданского законодательства основана норма ст.80 Бюджетного кодекса РФ, на основании которой предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам (коммерческим организациям) влечёт возникновение права муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных капиталов и имущества юридических лиц. Данное требование противоречит гражданскому законодательству, т.к. в связи с участием в образовании имущества юридического лица его учредители (участники) могут иметь обязательственные права в отношении этого юридического лица либо вещные права на его имущество. К юридическим лицам, в отношении которых их участники имеют обязательственные права, относятся хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, т.е. коммерческие организации, не входящие в состав муниципальной собственности, о которых ведётся речь в ст.80 Бюджетного кодекса РФ. Поэтому, правильней бы было сформулировать норму ст.80 так: «предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам (кроме юридических лиц, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право) влечёт возникновение права государственной или муниципальной собственности на соответствующие акции, паи, доли в уставных капиталах этих юридических лиц».

Из приведённого анализа законодательства как гражданского, бюджетного, так и муниципального, следует, что реализация принципа участия органов местного самоуправления в деятельности коммерческих организаций, не входящих в состав муниципальной собственности, должна проходить в жёстких рамках приватизационного законодательства, что говорит об особых, исключительных случаях такого участия, регламентированного, прежде всего, решением представительного органа местного самоуправления. Все, что касается бюджетных инвестиций, законодатель относит их к чисто бюджетным отношениям, а не отношениям по приватизации и здесь заложено определённое противоречие, которое заключается в том, что если муниципальное имущество (например, средства бюджета) вносятся в качестве вклада (деньги, ценные бумаги, другое имущество) в уставные капиталы хозяйственных обществ (а это ничто иное как приобретение акций, долей этих обществ), то такое внесение (участие) признаётся согласно ст.217 ГК РФ и ст.16 Федерального закона «О приватизации… « приватизацией и является одним из способов приватизации муниципального имущества. Если то же муниципальное имущество, средства бюджета, назвать бюджетными инвестициями, то, оказывается, эти бюджетные инвестиции (деньги, ценные бумаги, другое имущество) и порядок их предоставления не являются приватизацией, и регулируются бюджетным и инвестиционным законодательством, причём делающим ссылки на гражданское законодательство.

Малочисленная судебная практика также свидетельствует о неоднозначности права органов местного самоуправления выступать учредителем (участником) хозяйственных обществ после введения в действие Гражданского кодекса, а также такого способа приватизации, как внесение государственного или муниципального имущества в виде вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ.

Так, Президиум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации при рассмотрении протеста Председателя Высшего Арбитражного суда РФ на решение Арбитражного суда Свердловской области от 16.06.1998 года по делу № А60-664/98-С5 и постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 07.10.1998 года по тому же делу установил, что прокурор Свердловской области в защиту государственных и общественных интересов обратился в Арбитражный суд Свердловской области с иском к администрации города Нижнего Тагила, Нижнетагильскому городскому комитету по управлению муниципальным имуществом и ОАО «Уралбыттехника» о признании недействительным постановления от 13.098.1996 года № 485 Главы администрации города Нижнего Тагила о создании общества с ограниченной ответственностью «Мир домашней техники» с долевым участием муниципального образования «Город Нижний Тагил». Решением судебных инстанций исковые требования прокурора удовлетворены в части признания недействительными постановлений органов местного самоуправления, при этом судебные инстанции в обосновании своих решений руководствовались ст. 66 ГК РФ, которая запрещает органам местного самоуправления выступать участниками хозяйственных обществ.

Однако эти доводы Президиумом признаны необоснованными по следующим основаниям:

1) Статьей 16 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ» от 21 июля 1997 года установлена возможность внесения муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ.

2) Согласно п. 4 ст. 66 ГК РФ участниками хозяйственных обществ не вправе выступать органы муниципального образования, участником ООО «Мир домашней техники» является муниципальное образование «Город Нижний Тагил», а не орган этого муниципального образования.

На основании этих доводов Президиум Высшего Арбитражного суда все судебные решения в части признания недействительными постановлений органов местного самоуправления отменил и направил на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

По мнению диссертанта, данные доводы Президиума противоречат как Гражданскому кодексу (ст. 124, ст. 125), так и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст. 29, ст. 30), где однозначно указывается, что права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в некоторых случаях и население непосредственно. Статья 66 ГК РФ кроме запрета содержит норму «если иное не установлено законом». Если считать, что такой закон - это Федеральный закон «О приватизации…» от 21 июля 1997 года (действовавший до принятия нового) и ФЗ «О приватизации…» от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ, то возникает вопрос - можно ли считать внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ способом приватизации?

По мнению автора диссертационного исследования, нельзя, так как под приватизацией обычно понимается правовой институт, относящийся к сфере правового регулирования права собственности и означающий прекращение права государственной либо муниципальной собственности на определенное имущество и возникновение права частной собственности на это же имущество.

В случае внесения муниципального имущества в качестве вклада в уставный капитал, например, общества с ограниченной ответственностью муниципальные образования в лице органов местного самоуправления на основании статьи 26 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью» от 8 февраля 1998 года № 14-ФЗ могут выйти из общества с получением имущества той же стоимости в натуре, то есть муниципальное имущество трансформируется при учреждении общества в имущественные доли, которые могут быть возвращены органу местного самоуправления в случае его выхода из общества, несмотря на то, что это имущество передавалось в собственность юридического лица - общества с ограниченной ответственностью.

То же самое можно сказать и об открытом акционерном обществе, по существу муниципальное имущество трансформируется (не продается) в акции этого акционерного общества и эти акции как ценные бумаги становятся муниципальной собственностью. А вот уже продажа этих акций коммерческим организациям (кроме муниципальных унитарных и государственных предприятий) или физическим лицам будет являться приватизацией.

Поэтому отношения, связанные с созданием (учреждением) хозяйственных обществ с участием органом местного самоуправления, должны регулироваться отдельным федеральным законом, а не законом о приватизации, так как при приватизации переход права собственности обычно опосредствуется договором купли-продажи либо дарения.

В отличие от российского правового регулирования, в Германии, в частности, в законодательстве земель Рейнланд-Пфальц и Северная Рейн Вестфалия, посвященном устройству общин (GemO), есть разделы, регулирующие экономику (хозяйство) общины, в которых достаточно подробно отражены полномочия общины (муниципального образования) и ее органов в экономической деятельности и участия общины в частных предприятиях. Так, в законе земли Рейнланд-Пфальц (GemO) гл.5 ч.3, которая называется «Экономическая деятельность и участие общины в частных предприятиях», закреплены основные принципы такого участия (в частности, в § 87 указанного закона).

Во-первых, принцип общественной цели, т.е. община - муниципальное образование может участвовать в создании и деятельности частных предприятий (а в Германии это общества с ограниченной ответственностью GmbH и акционерные общества AktG) только в случае, если общественная цель оправдывает данную правовую форму организации, и эта общественная цель закреплена в учредительном договоре и уставе данной коммерческой организации.

Во-вторых, принцип экономической достаточности и финансовой возможности участия общины в деятельности предприятий в частно-правовой форме (GmbH,AktG), который выражается в том, что община при формировании уставного капитала должна учитывать возможности местного бюджета или экономическую мощность бюджета.

И, в-третьих, принцип влияния (воздействия) на хозяйственную деятельность предприятий в частно-правовой форме, выраженный в участии представителей совета общины в органах управления (наблюдательном совете), гарантируемого доступа представителей общины к формированию экономического и финансового плана, к проверке финансово-хозяйственной деятельности предприятия.

Данные принципы говорят о том, что в указанных землях Германии на уровне субъекта федерации сделана попытка правового регулирования вопросов, которые в России в принципе отнесены к сфере федерального регулирования, в частности, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» указаны права органов местного самоуправления в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации, координировать деятельность коммерческих организаций, не входящих в муниципальную собственность по комплексному социально-экономическому развитию территорий.

Кроме этого, в Гражданском кодексе РФ есть нормы (ст.66), которые запрещают органам местного самоуправления участвовать в учреждении хозяйственных обществ и товариществ, если иное не предусмотрено законом. Напрашивается вывод - такой закон (рамочный) должен быть разработан на уровне федерации с предоставлением права субъектам Российской Федерации определять механизм участия муниципалитетов в деятельности коммерческих организаций с учетом опыта законодательного регулирования Германии. местный самоуправление коммерческий правовой

По мнению диссертанта, противоречие в приватизационном, гражданском,

бюджетном законодательстве можно ликвидировать путём издания Федерального закона «Об основах взаимодействия органов местного самоуправления и коммерческих организаций» (приложение № 1 к диссертации), в котором достаточно полно отразить правомочия органов местного самоуправления в части участия их в создании, учреждении и деятельности коммерческих организаций, не входящих в состав муниципальной собственности.

По существу, речь идет о праве органов местного самоуправления не только создавать организации (учреждения), но и о праве приобретать за счет средств местного бюджета акции акционерных обществ, размещенных среди акционеров, т. е. осуществлять сделки купли-продажи акций этих обществ. С. И. Комарицкий, рассматривая правовые проблемы приватизации государственных и муниципальных предприятий, в этой связи отмечает, что сейчас необходимо решить и взаимосвязанную с приватизацией юридическую задачу - создать законодательство, которое позволяло бы в законной форме не только осуществлять переход от публичной собственности (государственной и муниципальной) к частной, но и реализовать обратный путь - от частной собственности к публичной.

Следующим моментом, характеризующим принцип участия органов местного самоуправления в деятельности коммерческих организаций, не входящих в состав муниципальной собственности, является участие их в процедурах банкротства градообразующих организаций, а также воздействие муниципальной власти на хозяйствующих субъектов по вопросам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления.

Понятие градообразующей организации (предприятия) чётко не определено в законодательстве, а используется в основном в сфере банкротства организаций. Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» так определяет статус таких организаций - «Для целей настоящего Федерального закона градообразующими организациями признаются юридические лица, численность работников которых с учётом членов их семей составляет не менее половины численности населения соответствующего населённого пункта».

Положение о порядке отнесения предприятий к градообразующим и особенностях продажи предприятий - должников, являющихся градообразующими принято постановлением Правительства Российской Федерации от 29 августа 1994г. № 1001. К градообразующим предприятиям (государственным) относятся: а) предприятие - должник, на котором занято не менее 30 % от общего числа работающих на предприятиях города (посёлка); б) предприятие - должник, имеющее на своём балансе объекты социально - коммунальной сферы и инженерной инфраструктуры, обслуживающие не менее 30 % населения города (посёлка).

В положении об особенностях процедуры применяемых в отношении неплатежеспособных сельскохозяйственных организаций, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 2 ноября 1995г. № 1081 указано, что при принятии и реализации решений о применении процедур в отношении неплатежеспособных сельскохозяйственных организаций учитываются особенности, а именно: градообразующий и селообразующий характер организаций.

Как правило, градообразующая (муниципально образующая) коммерческая организация - это, прежде всего, социально значимая организация, от деятельности которой зависит, прежде всего, благополучие населения, проживающего на территории муниципального образования. Поэтому в Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве)» включены нормы, регламентирующие особенности банкротства таких организаций.

В чем заключаются основные особенности? Во-первых, при рассмотрении дел о банкротстве градообразующей организации лицом, участвующим в деле о банкротстве, признается соответствующий орган местного самоуправления, во-вторых, по ходатайству органа местного самоуправления при условии предоставления им поручительства по обязательствам должника, арбитражный суд вправе ввести внешнее управление, если такое решение не принято собранием кредиторов, в-третьих, возможность продления внешнего управления по ходатайству органа местного самоуправления на срок до 10 лет, в-четвертых, уполномоченные органы местного самоуправления вправе в любое время до окончания внешнего управления градообразующей организации рассчитаться со всеми кредиторами иными способами, чем те, которые предусмотрены законом, в-пятых, в стадии внешнего управления возможна продажа предприятия, при наличии ходатайства органа местного самоуправления продажа производится путем проведения конкурса, и, в-шестых, при продаже имущества должника, признанного банкротом - это предприятие продается как единый имущественный комплекс.