Органы местного самоуправления и коммерческие организации как субъекты муниципально–правовых отношений

Эти особенности позволяют органам местного самоуправления решить ряд проблем, связанных с банкротством градообразующих организаций. Прежде всего, решается проблема сохранения организации как источника налоговых поступлений в бюджет, а также сдерживания массового увольнения работников и сохранения предприятия как единого имущественного комплекса.

Однако статус градообразующей организации, определенный в Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве)», по мнению диссертанта, носит «специальный характер», и относится только к правоотношениям банкротства. Поэтому использовать это определение в других отраслях права, в частности в муниципальном, следует с учетом дополнительных критериев отнесения организации к градообразующей. Что имеется ввиду?

Так, согласно ч. 2 ст. 275.1 Налогового кодекса РФ налогоплательщики, которые являются градообразующими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации и в состав которых входят структурные подразделения по эксплуатации объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, вправе принять для целей налогообложения фактически осуществленные расходы на содержание указанных объектов в пределах нормативов, устанавливаемых органами местного самоуправления.

Эта норма Налогового кодекса устанавливает косвенную льготу по налогу на прибыль, связывая ее с градообразующим характером организации. Приказом МНС РФ от 26.02.2002 г № БГ-3-02/98 «Об утверждении методических рекомендаций по применению главы 25 «Налог на прибыль организаций» ч. 2 Налогового кодекса РФ» в п. 1.32 рассматривается понятие «градообразующей организации», но опять же со ссылкой на ст. 132 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», что по мнению диссертанта значительно сужает сферу применения указанной нормы Налогового кодекса по субъектам - коммерческим организациям, имеющим объекты жилищно-коммунальной и социально-культурной сферы и не подходящим под критерии, установленные в Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве)». В связи с этим возникает необходимость либо разграничить сферы использования этого понятия либо внести в ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» в ст.132 изменения, связанные с определением понятия «градообразующей организации»

Какие же основные черты таких организаций следует отразить в законе?

Во-первых, численность работающих, во-вторых, объём производства продукции, работ и услуг в денежном выражении, в-третьих, сумма налогов, перечисляемая в местный бюджет, в-четвертых, наличие на балансе объектов жилищно-коммунальной и социально-культурной сферы. Эти критерии отнесения организации к градообразующей (муниципальнообразующей) позволяют объективно на основе статистических данных определить её «градообразующую силу» или градообразующий характер.

Поэтому ст. 132 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» может иметь следующее содержание:

«1. Для целей настоящего Федерального закона градообразующими (муниципальнообразующими) организациями признаются юридические лица, в которых:

а) численность работников с учетом членов их семей составляет не менее 25 % численности населения соответствующего муниципального образования;

б) объем производства продукции (товаров) работ и услуг составляет не менее 25 % от общего объема по соответствующему муниципальному образованию;

в) сумма уплачиваемых налогов, поступающих в местный бюджет составляет не менее 25 % от общего объема поступлений;

г) на балансе находятся объекты жилищно-коммунальной и социально-культурной сферы.

2. Законом субъекта Российской Федерации может снижаться указанные в пункте 1 настоящей статьи процентные соотношения, но не более чем в 2 раза.

3. Указанный в пункте 1 настоящей статьи статус градообразующих (муниципальнообразующих) организаций применяется и к правоотношениям, не связанным с банкротством организаций».

Диссертант полагает, что указанные признаки градообразующей организации требуют дальнейшей научной проработки с целью использования этого понятия в законодательстве Российской Федерации и субъектов федерации о местном самоуправлении.

Органы местного самоуправления, как публично-властные субъекты, взаимодействуют с коммерческими организациями, не входящими в состав муниципальной собственности в двух основных сферах. Это, во-первых, по вопросам местного значения и, во-вторых, по отдельным государственным полномочиям, которыми могут наделяться органы местного самоуправления федеральным законом и законом субъекта федерации.

То, что касается первой сферы взаимоотношений, то она носит публично-правовой характер и согласно ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к ней можно отнести: во-первых, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, во-вторых, участие в охране окружающей среды, в-третьих, регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения, в-четвертых, контроль за использованием земель, и, в-пятых, установление местных налогов и сборов. В связи с этим необходимо отметить, что властные полномочия органов местного самоуправления не исчерпываются Федеральным законом «Об общих принципах…» в части взаимоотношений с коммерческими организациями. Они, эти полномочия, содержатся и в других федеральных законах. Так, согласно Закону Российской Федерации «О защите прав потребителей» (в редакции ФЗ от 9.01.96 года № 2-ФЗ) органы местного самоуправления в целях защиты прав потребителей на территории муниципального образования вправе анализировать договоры, заключаемые продавцами (исполнителями, изготовителями) с потребителями в целях выявления условий, ущемляющих права потребителей, а также приостанавливать или прекращать продажу товаров (выполнение работ, оказание услуг) в случаях выявления продажи товаров (работ, услуг), не сопровождающихся достоверной и достаточной информацией или с просроченными сроками годности.

Согласно ст. 7 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 года № 1032-1 (в редакции от 29.12.2001 года), в случаях массового высвобождения работников коммерческих организаций и учреждений и затруднений в их дальнейшем трудоустройстве органы местного самоуправления по предложению органов службы занятости, профсоюзных органов или иных представительных органов работников могут приостановить на срок до шести месяцев решение о высвобождении работников или принять решение о проведении поэтапного их высвобождения в течении года, осуществляя финансирование данных мероприятий за счет средств местного бюджета.

Наиболее полно «публично - правовые» полномочия органов местного самоуправления закреплены, в части взаимоотношений с коммерческими организациями, в Градостроительном кодексе Российской Федерации и Земельном кодексе Российской Федерации.

Так, согласно статье 23 Градостроительного кодекса РФ в ведении муниципальных образований в области градостроительства находятся (наряду с другими): принятие и изменение правил застройки, иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства, а также выдача в установленном порядке разрешений на строительство объектов недвижимости.

Разрешение на строительство - это документ, индивидуально-правовой акт, удостоверяющий право собственника, владельца, арендатора или пользователя объекта недвижимости осуществить застройку земельного участка, строительство, реконструкцию здания, строения и сооружения, благоустройство территории. Разрешение на строительство и утвержденная проектная документация подлежит регистрации органами местного самоуправления. Следует отметить, что статьей 72 о введении в действие Кодекса - предметы ведения местного самоуправления, в частности, выдача разрешений на строительство действуют до вступления в силу норм, которые устанавливаются законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

В новом Земельном кодексе РФ закреплены (ст.II) полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений, к которым относятся: изъятие земельных участков для муниципальных нужд (в том числе путем выкупа), установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, а также другие полномочия, связанные с регулированием земельных отношений.

Коммерческие организации, находящиеся на территории муниципального образования, как правило, оказывают непосредственное влияние на окружающую природную среду, поэтому в этой части их взаимоотношения с органами местного самоуправления также строятся на публично-правовых основах. Но в отличие от Градостроительного кодекса РФ и Земельного кодекса РФ природоохранное федеральное законодательство отличается большим количеством федеральных законов, регулирующих несколько взаимосвязанных объектов природной среды и с разной степенью определенности закрепляющих полномочия органов местного самоуправления в этой сфере. Так, согласно статье 10 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19.12.1991 года № 2060-1 к компетенции органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды (а к объектам охраны закон относит - атмосферный воздух, животный мир и т.д.) относится: выдача разрешений на отдельные виды природопользования, выбросы и сбросы вредных веществ, захоронение токсичных отходов, принятие решений об ограничении, приостановлении, прекращении экологически вредной деятельности. Однако, уже в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» от 04.05.1999 года № 96-ФЗ и Федеральном законе «О животном мире» от 24.04.1995 года № 52-ФЗ полномочия органов местного самоуправления формулируются иначе. Так, согласно указанным федеральным законам, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха и охраны объектов животного мира в порядке, установленном законодательством РФ. В принятом Федеральном законе РФ от 10.01.2001 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» уточнены полномочия органов местного самоуправления. Так, ст. 7 этого закона определено, что полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определяются в соответствии с федеральными законами, кроме этого, в ст. 10 указано, что управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с данным Федеральным законом, а также другими федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Указанным федеральным законом введена новая дефиниция - «муниципальный контроль в области охраны окружающей среды». Этот контроль проводится в целях обеспечения органами местного самоуправления исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, нормативов и нормативных документов и обеспечение экологической безопасности.

Муниципальный контроль в области охраны окружающей среды на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Эти положения нового закона говорят о том, что властные полномочия органов местного самоуправления будут определяться, исходя из требований, прежде всего, федерального законодательства. В связи с этим законодатель отказался указывать властные полномочия этих органов в части взаимоотношений с коммерческими организациями в сфере охраны окружающей среды.

Публично-правовая область взаимоотношений органов местного самоуправления и коммерческих организаций по предметам ведения местного самоуправления в случае неисполнения властных решений этими организациями может трансформироваться в форму юридической ответственности, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение решений органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий влекут ответственность в соответствии с законами, предусматривающими ответственность за неисполнение решений органов местного самоуправления.

В связи с этим вызывает недоумение позиция федерального законодателя, выраженная в Кодексе Российской Федерации «Об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ и отменившая административную ответственность за неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, на собраниях (сходах) граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренную ст. 193³ КоАП РСФСР.

По мнению диссертанта, отмена нормы об административной ответственности на уровне федерации говорит о недооценке конституционного положения гарантированности местного самоуправления в Российской Федерации, даже несмотря на то, что в новом кодексе предусматривается принятие законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

То, что касается ответственности органов местного самоуправления перед коммерческими организациями, то она может наступить в основном в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления. Т.е. эта юридическая ответственность является по своему характеру гражданско-правовой, т.к. одними из способов защиты гражданских прав, согласно ст. 12 ГК РФ является признание недействительным акта органа местного самоуправления и неприменения судом этого акта, если он противоречит закону.

На основании изложенного можно сделать следующие выводы:

1) Органы местного самоуправления являются субъектами муниципально-правовых отношений и выступают в двух основных качествах: как органы публичной власти, наделенные соответствующей компетенцией и как субъекты экономических, гражданско - правовых отношений, вступающие в общественные отношения с другими субъектами - коммерческими организациями, находящимися на территории муниципального образования.

2) В Российской Федерации сложилось местное самоуправление, ориентированное на «сильную» исполнительную власть в муниципальных образованиях, в связи с этим требуется законодательно решить проблему «малочисленности» представительных органов местного самоуправлении и усиления их роли в создании финансово - экономической основы местного самоуправления и контроля за эффективным использованием муниципальной собственности.

3) Взаимоотношения органов местного самоуправления и коммерческих организаций должны строиться (в зависимости от вида коммерческой организации) на следующих правовых принципах: закрепления муниципального имущества в управлении муниципальных унитарных предприятий; регулирования деятельности таких предприятий; невмешательства в хозяйственно-финансовую деятельность коммерческих организаций, не входящих в состав муниципальной собственности, участия органов местного самоуправления в деятельности этих организаций.

4) В связи с тем, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяя основы взаимоотношений органов местного самоуправления с коммерческими организациями, отсылает к другим федеральным законам, возникает необходимость в принятии федеральных законов, регулирующих реализацию указанных принципов, а именно: ФЗ «О муниципальных унитарных предприятиях», ФЗ «Об основах взаимодействия органов местного самоуправления и коммерческих организаций».

Размещено на Allbest.ru