Совершенствование взаимодействия органов государственной власти и бизнеса в сфере сохранения объектов культурного наследия в Свердловской области

В предыдущем параграфе работы, было выяснено, что в Свердловской области применяются далеко не все возможные, с юридической точки зрения, формы взаимодействия органов власти и бизнеса в отношении сохранения объектов культурного наследия. Практика показала, что на сегодняшний день популярными из них являются аренда и приватизация памятников культуры. Кроме этого, регион находится лишь в начале пути к заключению первого концессионного соглашения в данной сфере. Причинами сложившейся ситуации, по нашему мнению, является ряд затруднительных моментов, каждый из которых будет рассмотрен более подробно.

Одним из важнейших барьеров применения различных форм взаимодействия является несовершенство российского законодательства. Ранее отмечалось, что на сегодняшний день нет единогласного мнения по поводу возможностей применения государственно-частного партнерства в сфере сохранения объектов культурного наследия и, как следствие, заключения в отношении памятников культуры концессионных соглашений и соглашений о ГЧП. Предметом указанных выше соглашений является обязанность инвестора создать и (или) осуществить реконструкцию объекта. «Создание» априори не может рассматриваться в отношении объектов культурного наследия. При этом, ранее отмечалось, что и 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия» не указывает в качестве работ по сохранению памятников - реконструкцию. Один из экспертов, опрошенных нами, предполагает, что реконструкция объекта культурного наследия допустима в рамках приспособления объекта для современного использования. В качестве примера был назван торговый центр «Европа», расположенный в центре города Екатеринбурга См.: Приложение Б.. Таким образом, имеет место несоответствие дефиниций, закрепленных в законах. Это является определенным ограничением при определении действий, допустимых в отношении памятников, с целью их сохранения.

Кроме того, оба нормативных акта, регламентирующих государственно-частное партнерство (ФЗ-224, ФЗ-115) содержат закрытый перечень имущества, которое может являться объектом соглашений. Ранее мы отмечали, что одним из пунктов перечня являются «объекты здравоохранения, образования, культуры, спорта, туризма, санаторно-курортного лечения». Формулировка «объекты культуры» довольно размыта, поскольку памятники культуры являются особым видом имущества, имеющим обременение. Поэтому, не совсем понятно, что законодатель подразумевает под объектами культуры. Практика показывает, что для упрощения процедуры составления таких соглашений, зачастую утверждается типовая форма договора. Тем не менее, относительно соглашения о ГЧП в сфере сохранения объектов культурного наследия, такая типовая форма на сегодняшний день отсутствует.

Концессия в данном вопросе более развита, возможно, в силу большей продолжительности действия закона 115-ФЗ. На просторах сети Интернет можно найти различные типовые формы концессионных соглашений, в зависимости от объекта (вида имущества) договора. Нам посчастливилось найти пример договора в отношении объектов здравоохранения, образования, культуры, спорта, туризма, санаторно-курортного лечения. Однако, эта типовая форма не содержала никакой информации об объектах культурного наследия.

Тем не менее, российская практика показывает, что на сегодняшний день реализуется несколько концессионных соглашений в отношении объектов культурного наследия. Такой факт позволяет делать вывод о том, что все-таки такая форма взаимодействия может применяться в действительности в отношении памятников культуры, но наш регион не может похвастаться таким опытом. Прежде всего, это связано с тем, что органы власти Свердловской области придерживаются позиции, которая идет вразрез поставленной цели - сохранить культурное наследие. Иначе говоря, если некоторые, передовые в данном вопросе, регионы пытаются всеми способами реализовывать такие проекты, то наша область ищет причины, которые лишь сдерживают данные мероприятия. На сегодняшний день в Свердловской области в стадии разработки находится одно концессионное соглашение в отношении объекта культурного наследия. Подготовительные работы сопровождались длительными выяснениями того, возможно ли заключение концессионного соглашения, как было бы выгодно распределить затраты, в течение какого времени будет происходить восстановление объекта, и другое. Кроме того, один из наших информантов сообщил, что предполагается не только восстановление объекта силами инвестора, а также взимание с него концессионных платежей в пользу региона, поскольку регион должен получать определённый доход См.: Приложение Б.. Данный момент является неким камнем преткновения. Такая ситуация лишь заставляет сделать вывод о том, что для органов власти первостепенным является получение прибыли в бюджет области, при том, что памятник останется в государственной собственности, а лишь потом - сохранение объекта. То есть на данном примере мы видим, что власти области не пытаются рассматривать бизнес как равного партнера, а всеми силами стремятся переложить большую часть обязанностей на инвестора.

Этот вывод подтверждает также использование аренды и продажи памятников, в качестве распространённых способов реализации имущества. Ведь именно они предполагают, прежде всего, прибыль, в отличии, например, от передачи имущества в доверительное управление. Иначе говоря, власть не создает благоприятную среду для привлечения инвесторов.

Кроме этого, в ходе нескольких экспертных интервью, было выявлено, что представители органов власти не интересуются не только западным, но и даже российским опытом применения государственно-частного партнерства в отношении сохранения памятников культурного наследия. Со слов опрошенных, в России практически отсутствуют реальные примеры использования такой формы взаимодействия, как ГЧП. Однако, как ранее было выяснено, они существуют, и даже некоторые реализуются с 2009 года. Изучение таких примеров со стороны органов власти нашего региона, позволило бы выяснить нюансы заключения таких соглашений, основные трудности и возможности применения в Свердловской области.

Важно отметить, что не только власть не готова к сотрудничеству в отношении сохранения объектов культурного наследия, но и сами инвесторы. Не секрет, что первостепенной задачей любого бизнесмена, предпринимателя является получение прибыли. Но, когда в рамках сотрудничества, органы власти, которые должны в идеале учитывать все интересы и предложения инвестора, тянут одеяло на себя и составляют выгодные только для себя проекты соглашений, никакой бизнесмен не захочет вкладывать свои деньги в подобные проекты.

Также, важно учитывать тот факт, что сама практика применения государственно-частного партнерства была заимствована из-за рубежа. Изучая европейский опыт, было выяснено, что практически все объекты культурного наследия, расположенные на территории Европы, находятся в государственной собственности, а реставрируются за счет средств меценатов и благотворителей. В странах Европы у людей совсем иное отношение к культурному наследию, ведь они готовы вкладывать свои деньги в их восстановление, ничего не требуя взамен См.: Миронова Т. Н. Сохранение культурного и природного наследия как главная черта культурной политики стран Европейского региона: Италия [Электронный ресурс] / Т. Н. Миронова // Знание. Понимание. Умение : Электрон. журн. - 2009. - Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/sohranenie-kulturnogo-i-prirodnogo-naslediya-kak-glavnaya-cherta-kulturnoy-politiki-evropeyskogo-regiona-italiya (дата обращения 15.03.2016). . Таким образом, российскими властями был слепо перенят зарубежный опыт, не адаптированный под нашу страну, не учитывающий менталитет жителей страны, экономическую ситуацию и иные особенности России.

Кроме этого, на наш взгляд, огромное влияние на мнения и действия инвесторов оказывает уровень информационной работы в отношении них. Логично, если орган власти заинтересован в сохранении объекта путем его продажи, аренды, заключения концессионных соглашений, необходимо об этом проинформировать целевую аудиторию. Иначе, откуда потенциальные инвесторы смогут узнать о намерениях госструктур. На сегодняшний день, как ранее отмечалось, информация о продаже и аренде объектов культурного наследия, размещается лишь на сайте Фонда имущества Свердловской области, который проводит торги на право заключения различных договоров, а также на официальном сайте torgi.gov в момент проведения торгов. Очевидно, что этой информации недостаточно. Необходимо также активно размещать сведения об объектах культурного наследия, находящихся в казне, планируемых к продаже, сдаче в аренду, вариантах их использования. При этом, важно размещать информацию не только на сайте Министерства по управлению государственным имуществом, а также на официальных сайтах органов власти, которые так или иначе вовлечены в данный вопрос. К ним можно отнести - Управление государственной охраны объектов культурного наследия СО; Научно-производственный центр охраны памятников истории и культуры Свердловской области; Министерство инвестиций и развития СО и Уполномоченный по защите прав предпринимателей СО, которые непосредственно осуществляет работу с инвесторами, бизнесменами, предпринимателями в регионе; Правительство СО (официальный сайт); Свердловской областной союз промышленников и предпринимателей СО, действующий при поддержке Правительства СО, состоящий из представителей действующих бизнес-структур. Кроме этого, одним из каналов может являться Инвестиционный портал Свердловской области, функционирование которого осуществляется Министерством Инвестиций и развития Свердловской области.

Необходимо задействовать средства массовой информации, через которые возможно транслировать новости большой аудитории. Также, важно информировать целевую аудиторию об изменениях в законодательстве, поскольку кого-то могут сдерживать невыгодные положения того или иного закона.

Кроме этого, следует распространять информацию о положительном российском опыте государственно-частного партнерства в сфере сохранения памятников культуры, а также, наглядных вариантах применения и использования объектов культурного наследия. Такой же точки зрения придерживается меценат и частный инвестор Илья Зибарев, который стал автором ИнвестБлогТура по усадьбам Липецкой области, с целью налаживания контакта между представителями власти и предпринимателями. По его мнению, для привлечения внимания инвесторов к проблеме сохранения объектов культурного наследия, необходима «информационная атака», которая, как минимум, позволит им узнать о проблеме, и, как максимум, вложить собственные средства для ее устранения См.: Разумов В. Илья Зибарев: «Усадьбы должны стать центром развития территорий» [Электронный ресурс] / В. Разумов // LiveJournal : Электрон. журн. - 2017. - Режим доступа: https://deadokey.livejournal.com/339901.html (дата обращения 21.10.2017). .

Ранее отмечалось, что реставрация объекта культурного наследия, как правило, обходится в несколько раз дороже, по сравнению с ремонтными работами любого другого недвижимого имущества. Необходимость вложения большого количества денежных средств - один из сдерживающих факторов участия инвесторов в решении проблемы сохранения памятников культурного наследия. В данный момент осуществляется разработка поправок в ФЗ-73, согласно которому, текущий ремонт можно будет осуществляться пользователю объекта собственными силами, без привлечения организаций, имеющих лицензию, как это происходит в настоящее время. Это, в свою очередь, позволит значительно снизить стоимость ремонтно-реставрационных работ, и привлечь большее количество инвесторов См.: Информация о подготовке Министерством культуры Российской Федерации Федерального закона РФ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и результатах его общественного обсуждения [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://regulation.gov.ru/projects# (дата обращения 17.11.2017). . Основной задачей органов власти СО в данном случае является мониторинг изменений российского законодательства и своевременное приведение в соответствии с ним областных законов и информирование об этом потенциальных инвесторов.

Несколько слов необходимо сказать о населении Свердловской области, как носителе общественного мнения по вопросу форм взаимодействия государства и бизнеса в сфере сохранения памятников культуры, способным оказать влияние на отношение и действия как представителей органов власти, так и бизнесменов. Данный вопрос является весьма актуальным, поскольку данные опроса, проведенного ВЦИОМ в 2008 году, демонстрируют, что 25 % россиян считают недопустимой передачу объектов культурного наследия инвесторам ни при каких условиях. С их точки зрения памятники архитектуры должны находиться исключительно в руках государства. 41 % респондентов считают, что передача исторических зданий в частные руки допустима, но при условии, что инвестор готов взяться за восстановление разрушающегося памятника См.: Результаты опроса Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://wciom.ru/index.php?id=236&uid=11073 (дата обращения 16.02.2017). .

Для того, чтоб получить достоверные данные об отношении жителей Свердловской области к вовлечению бизнеса в сохранение памятников культуры, в мае 2017 года, был проведен социологический опрос См.: Приложение А. Социологический опрос проведен посредством анкетирования, через социальные сети в формате онлайн-опроса (гугл-форм). Участие в опросе приняли жители Свердловской области в количестве 384 человек возрастом от 16 до 60 лет..

В рамках проведенного онлайн-опроса было выявлено, что, по мнению большинства опрошенных, культурное наследие региона находится в удовлетворительном состоянии. К сожалению, пятая часть респондентов (21,6 %), оценили его, как хорошее. Хотя, как ранее отмечалось, по статистике около 30 % объектов культурного наследия, расположенных в Свердловской области, пребывают в удручающем состоянии. Возможно, такое мнение сложилось в результате низкого уровня освещения в СМИ, поэтому жители не обладают актуальной информацией о ситуации в данной сфере. Также, было выяснено, что с точки зрения абсолютного большинства респондентов (96,9 %), именно органы власти должны обеспечивать сохранение объектов культурного наследия, даже несмотря на то, что одна из статей Конституции РФ говорит об обязанности каждого гражданина России заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Хотя, возможно, положение данной статьи можно интерпретировать, как обязанность граждан сохранять свое культурное наследие, то есть, принимать в этом процессе непосредственное участие. Важно отметить, что на вопрос о готовности принять личное участие в сохранении объектов культурного наследия, позиции опрошенных разделились практически поровну - 48,4% не готовы лично участвовать в сохранении памятников культуры, а 43,8% - готовы. Кроме того, лишь 7,8% опрошенных отметили, что уже принимают участие в этом процессе. Респондентам, готовым принимать участие в деятельности по сохранению ОКН был задан вопрос: «Почему Вы на данный момент не участвуете, если имеете желание?». Интересно отметить, что некоторые из них в качестве причин указали отсутствие информации о том, куда следует обращаться, чтобы оказать помощь. Таким образом, можно еще раз отметить проблему недостаточной информационной работы, как с потенциальными инвесторами, так и населением в целом.

Следует отметить, что 84 % опрошенных нами положительно относятся к включению бизнес-структур в мероприятия по сохранению объектов культурного наследия. Лишь 16 % респондентов дали отрицательный ответ, аргументируя это тем, что передача памятников в частные руки грозит их утрате, и рассматривается с их точки зрения, как захват национального достояния.

Таким образом, проведенный среди жителей города Екатеринбурга опрос показал, что большинство жителей региона пытаются снять с себя ответственность за сохранение объектов культурного наследия, перекладывая ее на плечи органов власти и бизнеса. Желающие включиться в реальную деятельность по сохранению объектов культурного наследия сталкиваются с проблемой отсутствия информации о том, как это можно сделать. Несмотря на то, что по результатам нашего опроса лишь 16% жителей негативно относятся к включению бизнеса в процессы сохранения объектов культурного наследия, это может стать определенным барьером как для государственных органов, так и предпринимателей. Это объясняется тем, что зачастую, люди боятся осуждения и зависимы от мнения окружающих. Негативное отношение населения к участию инвесторов в сфере культуры, может отпугивать бизнесменов/предпринимателей и оказывать отрицательное влияние на их активность и желание помогать в данном вопросе. Таким образом, на сегодняшний день население имеет довольно отстраненное отношение к состоянию объектов культурного наследия, что выражается в нежелании принимать участие в данном процессе, перекладывая эти обязанности на власть и состоятельных людей. Предположительно, причиной сложившейся ситуации является недостаточная работа с населением. Поэтому необходимо проведение просветительской работы уполномоченным органом региона - Министерством культуры Свердловской области, которая позволит сформировать в сознании жителей, и потенциальных инвесторов, в том числе, грамотные установки в отношении объектов культурного наследия и их сохранения.

Таким образом, мы выяснили основные проблемы взаимодействия исполнительных органов государственной власти и бизнеса по сохранению объектов культурного наследия в Свердловской области, и предложили определенные варианты их решения. Важно отметить, что преодоление некоторых из них, региону не под силу. Например, внесение изменений в федеральное законодательство. Тем не менее, силами региональной власти эти трудности возможно минимизировать и сглаживать. Для большей наглядности информация о проблемах и способах решения проблем в сфере сохранения объектов культурного наследия в Свердловской области представлена в таблице 3.

Таблица 3 - Основные проблемы взаимодействия исполнительных органов государственной власти и бизнеса по сохранению объектов культурного наследия в Свердловской области, и варианты их решения Таблица 3 выполнена автором.

Таблица 3 показывает, что работа по устранению имеющихся проблем включает в себя мероприятия разной направленности, и должна осуществляться планомерно, постоянно в течение длительного периода времени. Возможно, данные предложения могли бы стать положениями целой программы, основной целью выполнения которой являлось сохранение объектов культурного наследия Свердловской области, реализацию которой могло бы осуществлять Министерство по управлению государственным имуществом. Важно отметить, что в настоящее время на территории области исполняется Постановление Правительства СО № 994-ПП «Об утверждении государственной программы Свердловской области «Государственная охрана объектов культурного наследия, расположенных на территории Свердловской области, до 2024 года». Ее реализацией занимается Управление государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области, в связи с чем, задачи программы практически дублируют функции управления - контроль и надзор за состоянием памятников культуры. Однако необходим документ, например, программа или проект, который подразумевал сохранение ОКН с точки зрения их физического состояния.

Программа, как правило, имеет длительный срок реализации и более глобальные цели и задачи. Именно поэтому, в рамках магистерской работы был разработан проект, продолжительностью в 305 дней, рассматриваемый нами, как один из вариантов совершенствования взаимодействия органов государственной власти Свердловской области и представителей бизнеса в сфере сохранения объектов культурного наследия, в краткосрочной перспективе. Полный текст проекта будет рассмотрен в следующем параграфе работы.

власть бизнес партнерство культурный

2.3 Проект «Разработка и реализация механизма вовлечения объектов культурного наследия, находящихся в казне Свердловской области, в хозяйственный оборот в 2018 году»