Стадии рассмотрения дел об административных правонарушениях

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ»

Факультет подготовки специалистов для судебной системы заочной формы обучения (заочный юридический факультет)

Магистерская диссертация

на тему «Стадии рассмотрения дел об административных правонарушениях»

Москва 2018 г.



Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретико-правовые основы производства по делам об административных правонарушениях

1.1 Общая характеристика понятия и содержания производства по делам

1.2 Участники производства по делам об административных правонарушениях, их права и обязанности

Глава 2. Стадии производства по делам об административных правонарушениях

2.1 Возбуждение дела об административном правонарушении

2.2 Рассмотрение дела об административном правонарушении

2.3 Пересмотр постановления и решения

2.4 Исполнение постановления по делу об административном правонарушении

Заключение

Список используемых источников



Введение

Актуальность исследования. В настоящее время производство по делам об административных правонарушениях носит достаточно сложный характер - в большинстве случаев необходим целый комплекс процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.

Возбуждение дела об административном правонарушении - это начальная стадия производства по делам об административных правонарушениях, которая имеет специфическое процессуальное оформление, суть которого заключается в составлении особого процессуального документа - протокола об административном правонарушении. Практика показывает, что именно на этом этапе допускаются ошибки, которые в дальнейшем остальные стадии теряют свое назначение.

Рассмотрение дела об административном правонарушении является второй и ключевой стадией производства по делам об административных правонарушениях. Анализ правоприменительной практики рассмотрения должностными лицами и судьями дел об административных правонарушениях выявил в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) ряд пробелов и недостатков.

Нельзя не отметить, что процедура пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях в КоАП РФ детализирована в меньшей степени, чем в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации и Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации, что негативно сказывается в правоприменительной практике при реализации положений главы 30 КоАП РФ.

Исполнение постановления по делу об административном правонарушении является четвертой стадией административно-деликтного производства, основная задача которой состоит в реализации уполномоченными органами государственной власти и должностными лицами по отношению к правонарушителю содержащихся в административном законодательстве мер правового воздействия, заключающихся в наложении административного наказания. В правоприменительной деятельности не снижается количество ошибок и нарушений законности, допускаемых должностными лицами органов государственного управления при исполнении таких постановлений.

В качестве элементов производства по делам об административных правонарушениях выступают его стадии. Стадия является самостоятельной частью производства, которая характеризуется наличием специфических задач, особого круга участников производства и совокупности процессуальных действий, осуществляемых в определенной логической последовательности и завершающихся принятием решения юридического характера.

Многие проблемы стадий рассмотрения дел об административных правонарушениях уже были предметом научного исследования, но, тем не менее, утверждать, что в настоящее время решены все проблемы в рассматриваемой сфере, пока невозможно. Например, отсутствует законодательное понятие производства по делам об административных правонарушениях; существуют проблемы связанные с отказом или уклонением от исполнения своих обязанностей свидетеля, специалиста, эксперта и переводчика; возникают процессуальные сложности при необходимости привода привод физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, законного представителя несовершеннолетнего лица, привлекаемого к административной ответственности.

Степень разработанности темы исследования. Анализ научной литературы по теме исследования свидетельствует о том, что в определенной мере проблемы изучения стадий рассмотрения дел об административных правонарушениях рассматривалась в трудах А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Г.А. Кузьмичевой, Ю.И. Мигачева, В.Н. Манохина, М.Я. Масленникова, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, И.В. Пановой, Л.Л Попова, В.А. Прокошина, А.С. Прудникова, Н.Г. Салищевой, С.А. Старостина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Н.Ю. Хаманевой, А.П. Шергина, В.А. Юсупова и других ученых.

Вместе с тем следует отметить, что при всей научной значимости этих исследований, в работах указанных авторов вопросы, связанные со стадиями рассмотрения дел об административных правонарушениях, рассматривались в формате отдельных компонентов различных институтов административной юрисдикции. Таким образом, поставленная в магистерской диссертации проблема нуждается в дополнительном рассмотрении.

Объектом магистерской диссертации являются общественные отношения, возникающие в различных стадиях рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Предметом исследования являются нормативные правовые акты регулирующие порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Целью магистерской диссертации заключается в комплексном исследовании особенностей стадий рассмотрения дел об административных правонарушениях и формулировании выводов с учетом правовых реалий современного развития административного законодательства.

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:

дать общую характеристику понятия и содержания производства по делам об административных правонарушениях;

изучить правовой статус участников производства по делам об административных правонарушениях, их права и обязанности;

изучить основания и порядок возбуждения дела об административном правонарушении;

проанализировать правовые аспекты рассмотрения дела об административном правонарушении;

дать правовую характеристику стадии пересмотра постановления и решения по делу об административном правонарушении;

изучить порядок исполнения постановления по делу об административном правонарушении.

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания: анализ, синтез, системный. В ходе исследование так же использовались специальные научные методы: конкретно-социологический, социально-правовой эксперимент, формально-юридический, сравнительно-правовой и иные методы. Данные методы позволили наиболее полно рассмотреть различные аспекты административно-правового статуса Федеральной службы безопасности Российской Федерации.

Нормативную основу магистерской диссертации составили Конституция Российской Федерации (далее - Конституция РФ), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) и иные нормативно-правовые акты.

Теоретическую основу магистерской диссертации составили работы таких ученых, как: Агапов А.Б., Анохина Н.В., Бахрах Д.Н., Дугенец А.С., Кисин В.Р., Кононов П.И., Конин Н.М., Коренев А.П., Мещерякова Т.Р., Мигачев Ю.И., Новиков В.П., Панова И.В., Попов Л.Л., Пивченко Ю.В., Салищева Н.Г., Соловьева О.М., Серков П.П., Серов А.С., Цуканов Н.Н., Чекалина О.В., Шергин А.П., Якимов А.Ю. и др.

Положения, выносимые на защиту:

1. Сформулирована авторская дефиниция категории «производство по делам об административных правонарушениях» - это определенная упорядоченная совокупность действий органов публичной администрации по рассмотрению и разрешению административных правонарушений.

2. Целесообразно часть 1 ст. 27.15 КоАП РФ изложить в новой редакции: «Статья 27.15. Привод

1. В случаях, предусмотренных частью 3 статьи 29.4, пунктом 8 части 1 статьи 29.7 настоящего Кодекса, применяется привод физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, законного представителя несовершеннолетнего лица, привлекаемого к административной ответственности, потерпевшего, а также свидетеля».

3. Считаем необходимым ч. 5 ст. 25.5 КоАП РФ дополнить следующей формулировкой: «Адвокат, выступающий в качестве защитника и представителя, имеет право привлекать специалиста в процессе собирания доказательств».

4. Предлагаем дополнить ст. 17.9 КоАП РФ частью 2 следующего содержания: «Отказ или уклонение от исполнения своих обязанностей свидетеля, специалиста, эксперта и переводчика».

Теоретическое и практическое значение полученных результатов заключается в том, что они имеют как теоретический, так и практический интерес и могут быть использованы в:

- научно-исследовательских работах: для дальнейшей разработки теоретических и практических проблем рассмотрения дел об административных правонарушениях

- правотворческой и правоприменительной деятельности: результаты исследования содержат ряд предложений по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство, указанные рекомендации могут быть использованы в правоприменительной практике;

- учебном процессе: материалы исследования могут быть использованы при преподавании студентам высших учебных заведений дисциплин «Административное право РФ», «Административный процесс», «Административная ответственность», «Административное судопроизводство».

Структура магистерской диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, которые содержат в себе шесть параграфов, заключения и списка используемых библиографических источников.



Глава 1. Теоретико-правовые основы производства по делам об административных правонарушениях

1.1 Общая характеристика понятия и содержания производства по делам об административных правонарушениях

административный правонарушение постановление решение

Несмотря на значительное законодательное закрепление, правовое регулирование и практика производства по делам об административных правонарушениях остаются актуальными на сегодняшний день в связи с продолжающимися политическими, правовыми и социально- экономическими преобразованиями, происходящими в Российской Федерации.

Понятие производства по делам об административных правонарушениях в КоАП РФ и КАС РФ, что и обуславливает множественность и многообразие подходов в науке к пониманию этой разновидности административно-юрисдикционных производств. Так, например, по мнению авторов Научно-практического комментария Кодекса об административных правонарушениях РФ, производство по делам об административных правонарушениях, - это последовательность целого ряда действий уполномоченных органов и должностных лиц, а в некоторых случаях других субъектов, которые, согласно нормам административно-деликтного законодательства, способствуют привлечению правонарушителя к ответственности и обеспечивают исполнение вынесенного постановления. Аналогичное определение предлагает Д. Бахрах, по его мнению, под производством по делам об административных правонарушениях - следует понимать ряд последовательных действий субъектов, которые, согласно нормам законодательства, осуществляют производство по делам рассматриваемой категории.

А.П. Шергин определяет производство по рассматриваемой категории дел, как рассмотрение и разрешение административных дел, связанных с совершением административных проступков, а также условия и порядок привлечения правонарушителей к административной ответственности или применения к ним других мер административного принуждения компетентными органами на основе закона.

А.А. Мартынов определяет производства по делам рассматриваемой категории как процессуальную деятельность на основании определенных законодателем правил, направленную на установление объективной истины по делу об административном проступке и принятия решения в соответствии с действующим законодательством.

П.И. Кононов считает, что производство по делам об административных нарушениях - это регламентированный законом порядок деятельности органов (должностных лиц) по привлечению правонарушителей к административной ответственности.

По мнению коллектива авторов учебного пособия «Административная ответственность», производство по делам об административных нарушениях следует определить, как разновидность процессуальной деятельности т.е., как урегулированный законом процесс решения отдельной группы дел, это деятельность уполномоченных органов, регулируется нормами административно-процессуального права и направлена на привлечение лиц, совершивших административные правонарушения к административной ответственности.

Другие авторы под производством по делам об административных правонарушениях понимают порядок, регламентированный нормами административно-процессуального права.

Следует отметить и выводы П.П. Серкова относительно содержания понятия производства по делам об административных правонарушениях как особой формы административного судопроизводства применительно к деятельности судебной системы.

Производство по делам об административных правонарушениях представляет собой урегулированный нормами административного процессуального права комплекс действий, который проводится специально уполномоченными органами в общем или в упрощенном порядке и направлен на выяснение фактических обстоятельств совершенного административного правонарушения, установление личности правонарушителя и применение к нему мер административной ответственности.

Существует мнение, согласно которому производство по делам об административных правонарушениях есть нормативно установленный порядок и формы осуществления юридических (процессуальных действий) по применению мер административного воздействия (мер обеспечения производства и мер наказания) в связи с совершением административных правонарушений, а также формы результатов осуществления указанных действий.

По мнению Н.Н. Цуканова, «производство по делам об административных правонарушениях - это особая система определенных правил, имеющая качественные характеристики с точки зрения полноты соответствия логике, принципам и методам процессуального права». Он делает вывод о том, что производство по делам об административных правонарушениях нужно рассматривать как «регламентированную административно-процессуальными нормами деятельность уполномоченных субъектов по сбору материалов, необходимых для полной, своевременной и качественной реализации норм об административной ответственности, их рассмотрению, в необходимых случаях - пересмотру принятого решения, а также порядок данной правоприменительной деятельности и систему административно-процессуальных отношений, складывающихся в ходе ее осуществления».

Как справедливо утверждает А.В. Илюшин, «производство по делам об административных правонарушениях является важнейшей гарантией соблюдения прав и охраняемых законом интересов лица, привлекаемого к административной ответственности, т.к. именно точное следование нормативным предписаниям процессуальных норм позволяет обеспечить законность, полноту, всесторонность и объективность рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях».

Производство по делам об административных правонарушениях - это один из видов административно-юрисдикционного производства.

Как видно из приведенных точек зрения в административно-правовой доктрине много разных вариантов определений рассматриваемого производства. В этом аспекте стоит остановиться на работе О.В. Чекалиной, в которой она представляет обобщенную характеристику имеющихся доктринальных подходов к определению этого вида административно-юрисдикционного производства и обосновывает существующее положение дел. Большое количество определений понятия производство по делам об административных правонарушениях объясняет тем, что ученые, указанное производство рассматривают, как объект исследования, характеризуют в зависимости от предмета исследования:

1) в случае, когда предметом исследования является значение и место производства по рассматриваемой категории дел в системе административных производств, то его следует относить к разновидностям административных юрисдикционных производств, которые наделены общими и специфическими признаками;

2) в случае, когда предметом исследования выступает организационная структура производства, тогда производство по делам рассматриваемой категории следует определять, как совокупность установленных законом последовательных действий (стадий) органов административной юрисдикции по привлечению виновных лиц к административной ответственности;

3) в случае, когда предметом будет нормативное содержание производства, то рассматриваемое производство следует характеризировать, как установленную систему правовых норм, которая регулирует порядок проведения административного расследования, рассмотрения и принятия решения по делам об административных правонарушениях, пересмотра постановления (решения).

Поэтому, стоит поддержать позицию О.В. Чекалиной и согласиться с определением производства по делам об административных правонарушениях как одной из разновидности административно-деликтных (юрисдикционных) производств, содержащих в себе ряд предусмотренных действующим законодательством, последовательных действий субъектов административной юрисдикции, по выявлению административных правонарушений и привлечения виновных к административной ответственности.

Вышеизложенное позволило сформулировать авторскую дефиницию категории «производство по делам об административных правонарушениях»: данное производство представляет собой определенную упорядоченную совокупность действий органов публичной администрации по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушений.

Производство по делам об административных правонарушениях призвано решить две основные задачи, установленные законом (ст. 24.1 КоАП РФ): всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. Эти задачи в полной мере реализуются на стадии рассмотрения дела, в рамках которой особое значение приобретает строгое соблюдение норм материального права, а также урегулированного административно-процессуальными нормами порядка разрешения таких дел. В соответствии с концептуальной идеей КоАП РФ все без исключения органы, наделенные административно-юрисдикционными полномочиями, а также судьи должны руководствоваться едиными процессуальными правилами рассмотрения дел об административных правонарушениях, закрепленными в гл. 29 КоАП РФ.

Производство по делам об административных правонарушениях должно осуществляться в соответствии с принципом законности, означающим полное и неукоснительное соблюдение законодательства субъектами права: органами государственной власти, их должностными лицами, организациями и гражданами. Фактически принцип законности выражается в соблюдении строгой процессуальной формы.

Кроме того, в ч.5 ст.41.1 КоАП РФ «Общие начала назначения административного наказания» речь идет о принципе справедливости: «Никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение».

Обеспечение принципа законности и справедливости при рассмотрении и разрешении дел об административных правонарушениях «осуществляется посредством соблюдения правил, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующем обстоятельствам дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных полномочий, а также получением гражданами и организациями реальной судебной защиты путем восстановления нарушенных прав и свобод».

В КоАП РФ закреплены те основные позиции, которых должны придерживаться соответствующие органы и должностные лица при рассмотрении и разрешении конкретных дел об административных правонарушениях.

Правовую основу регулирования порядка производства по делам об административных правонарушениях составляют главы 24-32 КоАП РФ, устанавливающие общие условия производства, порядок применения мер обеспечения; круг лиц, участвующих в производстве по делу и в его рассмотрении; их права и обязанности; доказательства; порядок производства процессуальных действий; порядок исполнения наказаний.

Указанные нормы КоАП детализируются:

1) в постановлениях Правительства РФ, определяющих порядок применения отдельных мер обеспечения административного производства, например, проведение медицинского освидетельствования на установление состояния алкогольного опьянения, и др.

2) в нормативных актах федеральных органов исполнительной власти:

- в нормативных актах, определяющих порядок применения отдельных мер обеспечения производства;

- в приказах федеральных органов исполнительной власти, которыми утверждается перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях.

В правовом регулировании административного производства важную роль играют принципы права, т.е. те исходные позиции, которыми призваны руководствоваться соответствующие органы и должностные лица при рассмотрении конкретных дел.

Следует отметить, что текст КоАП РФ закрепляет некоторые из правовых принципов, которые в научной литературе условно принято разделять на административно-материальные, административно-процессуальные и административно-исполнительного производства. Следует подчеркнуть, что в КоАП РФ прямо закреплены лишь принцип равенства перед законом (ст. 1.4) и принцип презумпции невиновности (ст. 1.5), являющийся исключительно административно-процессуальным, т.е. принципом производства по делам об административных правонарушениях, а также принцип законности.

Принцип равенства перед законом означает, что лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. При этом физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица, в свою очередь, подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.

Принцип презумпции невиновности непосредственно зафиксирован в ч.2, 3 и 4 ст.1.5 КоАП РФ: «Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренным настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело» (ч.2 ст. 1.5 КоАП РФ); «Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением случаев, предусмотренных примечанием к настоящей статье» (ч.3 ст.1.5 КоАП РФ); «Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица» (ч.3 ст.1.5 КоАП РФ).

Именно публичный характер административной ответственности и публичное начало при производстве по делам об административных правонарушениях предопределяют действие презумпции невиновности при производстве по таким делам, которое распространяется как на физических лиц, привлекаемых к административной ответственности, так и на юридических лиц. Как представляется, отражение данного исключительно административно-процессуального принципа (принципа производства по делам об административных правонарушениях) необходимо в главе 24 КоАП РФ, где определяются общие положения производства по делам административных правонарушений.

Как справедливо отметила Кузьмичева Г.А., «административная ответственность имеет публичный характер, так как в любом случае она наступает перед государством в лице уполномоченных органов государственной власти, с которыми правонарушитель не состоит в служебных отношениях».

В 2007 г. ст. 1.5 КоАП РФ, закрепляющая прямую связь административной ответственности с установлением вины лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, была дополнена примечанием, согласно которому за отдельные виды правонарушений, фиксируемых в автоматическом режиме специальными техническими средствами, бремя доказывания своей невиновности ложится на само лицо, привлекаемое к административной ответственности. Такое нововведение, как представляется, размывает само понятие принципа презумпции невиновности и вызывает обоснованную критику в научных кругах.

О.И. Хаустова полагает, что механизмы, связанные с оформлением полученного данным способом результата и использованием его в качестве доказательств вины лица, которое при этом должно само опровергнуть свою причастность к зафиксированному правонарушению, не только подрывает принцип презумпции невиновности, но и не обеспечивает соблюдение прав лиц при привлечении их к административной ответственности.

Кроме того, в таких случаях, как справедливо отмечает М.С. Студеникина, по сути, пропадают две первые стадии производства по делу об административном правонарушении: возбуждение дела, которое оформляется протоколом, и стадия фактического рассмотрения дела, включающая в себя, кроме вынесения постановления по делу, проведение в целях установления вины привлекаемого лица разнообразной проверочной деятельности и доказательственной процессуальной деятельности.

В результате преобразования ст. 1.5 КоАП РФ сложился механизм, когда привлекаемые к ответственности лица не имеют процессуальной возможности оспорить сам протокол, письменно мотивировать в нем свое несогласие; заявлять различного рода ходатайства; лично присутствовать при рассмотрении дела.

В соответствии с примечанием к ст. 1.5 КоАП РФ исполнение обязанности по доказыванию своей невиновности осуществляется лицом на стадии обжалования постановления по делу, т.е. когда ему уже назначено административное наказание. Тем самым нововведение закрепляет легальную возможность объективного вменения, что недопустимо в публично-правовом отношении.

Представляется, что для владельцев транспортных средств, осуществляющих движение в городе Москве и Московской области, обязанность доказывать свою невиновность усугубляется еще и тем, что средства видеоконтроля нередко устанавливаются через небольшие интервалы (300 метров). В таких случаях камеры видеонаблюдения в течение одной и той же минуты, с привязкой к одному и тому же адресу фиксируют, по сути, одно продолжаемое правонарушение, предусмотренное ч. 1.1 ст. 12.17 КоАП РФ, а должностное лицо уполномоченного органа выносит, как правило, два постановления об административной ответственности «априори виновного» лица.

Статья 24.2 КоАП РФ определяет, что производство по делам об административных правонарушениях ведется на русском языке - государственном языке Российской Федерации, или языке республики в составе Российской Федерации. В то же время КоАП РФ предусматривает гарантии для лиц, участвующих в производстве по делу и не владеющих языком, на котором оно ведется. Эти гарантии обеспечиваются возможностью привлечения в качестве участника производства по делу об административных правонарушениях переводчика. Следует согласиться с А.А. Хоревым в том, что «принцип производства по делам об административных правонарушениях на государственном языке должен быть реализован в безусловном порядке, если участник производства по делу выражает неспособность участия в производстве на русском языке (или на языке республики в составе Российской Федерации). Судья, орган, должностное лицо не вправе каким-либо образом устанавливать знание или не знание языка производства его участником». Данный правовой принцип, закрепленный в КоАП РФ, конкретизирует ряд положений Конституции РФ (ч. 2 ст. 26, ч. 1 ст. 48, ч.1 и 2 ст. 68) и является, на наш взгляд, одним из основных принципов административного процесса.

В основу производства по делам об административных правонарушениях законодателем положен и принцип оперативности административного процесса, т.е. своевременное выяснение обстоятельств каждого дела означает соблюдение сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях, установленных ст.29.6 КоАП РФ. Сроки рассмотрения дел призваны способствовать вынесению постановления по делу в кратчайшее время, максимально приближенное к моменту совершения противоправного деяния. Так, срок давности привлечения к административной ответственности по ряду дел об административных правонарушениях составляет всего два месяца, при рассмотрении судом - три месяца, протокол по делу об административном правонарушении составляется немедленно или в течение двух суток, жалоба - в течение 10 дней, срок рассмотрения дела об административном правонарушении составляет 15 дней.

Несмотря на сжатые сроки разрешения дел об административных правонарушениях, права участников соответствующего производства должны быть соблюдены. На основании ст. 25.15 КоАП РФ происходит надлежащее извещение участников производства по делу об административном правонарушении, в которой закреплены следующие способы извещения или вызова лиц, участвующих в производстве: заказное письмо с уведомлением о вручении, повестка с уведомлением о вручении, телефонограмма или телеграмма, по факсимильной связи или с использованием иных средств связи и доставки, которые обеспечивают фиксирование извещения или вызова и его вручение адресату. Извещения, адресованные гражданам и индивидуальным предпринимателям, направляются по месту их жительства, а юридическим лицам - по месту их нахождения.

На практике могут возникать вопросы относительно установления места жительства лиц, участвующих в административном производстве, времени получения извещения, зависящего в первую очередь от работы почтовых отделений и влияющего на всю процедуру рассмотрения дела.

Как считает Т.Р. Мещерякова, «уведомление о рассмотрении дела должно поступить заблаговременно, чтобы успеть подготовиться к рассмотрению дела, а к должностному лицу, органу, судье, уполномоченному рассматривать дело, поступила информация о надлежащем извещении участников производства».

Этому мнению корреспондирует точка зрения Е.В. Дружковой: «чтобы в полной мере воспользоваться правом на защиту, лицо, в отношении которого возбуждено дело, должно узнать о времени и месте его рассмотрения заранее, не в день рассмотрения». В настоящее время предусмотрена возможность уведомления посредством СМС-сообщений в случае согласия лица на уведомление таким способом и при фиксации факта отправки и доставки СМС-извещения адресату, а также предусмотрены условия и порядок отправки извещения посредствам СМС-сообщений. Однако данный способ уведомления может применяться только к лицам, желающим получить уведомление вовремя.

В этой связи стоит согласиться с авторами, считающими, что самым надежным способом является личное вручение извещения адресату, осуществляемое лицом, в чьем производстве находится дело об административном правонарушении. Оно отвечает требованиям оперативности и законности, хотя осуществление указанного способа довольно затруднительно в силу отсутствия финансирования. В целях исключения нарушения процессуальных сроков необходимо принять норму, предусматривающую приостановление сроков производства на период доставки извещения посредствам почтовой связи.

Исходя из сказанного выше, можно сделать вывод, что законодатель, основываясь на принципе оперативности процесса, ограничил процессуальные сроки, не учтя все необходимые процедуры, осуществление которых в установленные временные рамки не всегда возможно. Соблюдая одни нормы права, должностное лицо нарушает другие, либо точное соблюдение норм влечет прекращение дела за истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Следует согласиться с А.Е. Гришковой в том, что «некоторые общеюрисдикционные принципы не находят отражения в производстве по делам об административных правонарушениях». Принцип непрерывности производства не упоминается в КоАП РФ. Ничто не препятствует органу административной юрисдикции рассматривать другие дела об административных правонарушениях до вынесения постановления по данному делу. Принцип непосредственности исследования доказательств и принцип устности также не отражены в производстве по делам об административных правонарушениях. Ни при рассмотрении дела об административном правонарушении, ни при пересмотре постановления или решения по делу орган административной юрисдикции не обязан заслушивать показания свидетелей, потерпевшего, осматривать вещественные доказательства и т.д. Все это делается только при необходимости, т.е. в зависимости от усмотрения лица, рассматривающего дело.

Отметим, что указанный перечень принципов принципы производства по делам об административных правонарушениях не является исчерпывающим. Кроме того, законодательно он не закреплен.

Для административно-деликтного производства характерен процессуальный его порядок, что обусловило необходимость установления основных стадий этого производства в действующем законодательстве об административных правонарушениях.

Каждая стадия административно-деликтных производств в целом и производств по делам об административных правонарушениях, в частности, имеют свои пространственно-временные границы, которые состоят из деятельности специальных субъектов и тех процессуальных правоотношений, которые здесь возникают и прекращаются или переходят в следующую стадию производства.

Необходимо отметить, что административно-процессуальные отношения имеют «динамический» характер. В свою очередь, административно-деликтные правоотношения, возникая, не остаются неподвижными и развиваются путем прохождения ряда последовательно определенных стадий, одновременно подвергаются регулирующему влиянию других групп правовых норм, в результате чего меняют свой юридический смысл. В данном случае речь идет о правоотношениях, имеющих длительный характер и существуют до тех пор, пока не будет достигнуто окончательного правового результата (выполнения постановления, восстановления нарушенного правопорядка), хотя каждая стадия может иметь целью достижение только ей присущего результата.

Административно-правовые отношения отдельной стадии имеют характер правовых отношений. Обязательной стороной этих правоотношений является лидирующий субъект, который наделен государственно-властными полномочиями. Правовой характер деятельности лидирующего субъекта создает условия для успешного решения конкретных задач, которые перед ним поставило государство. Это обеспечивает целенаправленность процессуальной деятельности уполномоченных вести производство субъектов, а также деятельности всех участников производства по рассматриваемой категории дел в целом, создает условия для изучения фактического материала, познания объективной истины на отдельном этапе рассмотрения дела рассматриваемой категории.

В то же время любая часть производств, что признается отдельной стадией, характеризуется кругом специфических задач, выполнение которых приводит к истечению особого производства путем достижения соответствующего результата. Отсутствие специальных задач, на конкретной стадии производства, указывает на отсутствие оснований для выделения определенной части производства в самостоятельную стадию. Итак, любые правовые задачи характеризируют статическое состояние тех разновидностей процессуальной деятельности, которые в будущем выполняются как объективная необходимость, без реализации которой невозможно решить соответствующую задачу.

Таким образом, процессуальная деятельность субъектов на отдельной стадии производства направлена на выполнение специальных задач и достижения определенных целей. В то же время надо отметить тесную взаимосвязь понятий «цель» и «задачи». Так, Ю.В. Степаненко отмечает, что цель - это то, к чему надо стремиться, что надо осуществить. В то же время задача - это реализация цели через определенный промежуток времени.

Все стадии административного производства неразрывно связаны между собой и имеют взаимообусловленную связь. Только полная реализация предыдущей стадии дает основания для совершения действий по реализации следующей. Поглощение стадий в упрощенном производстве не является исключением из этого правила, поскольку действует принцип логической последовательности продвижения дела.

Вместе с тем надо обратить внимание на то, что стадия является не последним структурным элементом производства. Она охватывает значительную совокупность действий, в рамках конкретной процессуальной стадии могут быть сгруппированы по определенным общим признакам и объединяться в этапы.

Ученые-административисты выделяют структурные элементы стадий производства - этапы и действия.

В частности, Д.Н. Бахрах утверждает, что каждый процесс, его производство имеет четырехуровневую структуру: действия - этапы - стадии - производства (процесса) в целом.

В свою очередь, О.М. Соловьева утверждает, что понятие «этап» и «фаза» тесно взаимосвязаны и касаются понятия «стадия». Если понятие «стадия», как правило, связано с циклически осуществляемым процессом, то понятие «этап» и «фаза» должны использоваться для определения пространственно-временных границ и последовательности определенных операций в процессах, развиваются не циклически. Следовательно, эти термины должны использоваться для выделения пространственно- временных границ и последовательности действий в середине одной стадии.

Таким образом, структура стадии производства имеет схему: стадии - этапы - действия - совокупность действий образует этап, соответственно, совокупность этапов образует стадию. Стадии взаимопроникающие и дополняют друг друга, образуя логическую последовательность решения вопросов, стоящих перед производством.

Законодатели еще четко не определили количество стадий производства по делам рассматриваемой категории. Одновременно в КоАП РФ отсутствует закрепление названий стадий этого производства, хотя отдельные его структурные части положены в основу названий разделов КоАП, их содержание подробно определено процессуальными нормами. Кроме того, нет единого мнения относительно теоретических подходов ученых к количеству и содержанию стадий производства.

По мнению А.П. Алехина, в производстве по делам рассматриваемой категории можно выделить три элемента, а именно:

1) возбуждение административного дела;

2) рассмотрение дела и решения вопросов о применении к виновному меры воздействия;

3) исполнение принятых в деле постановлений.

В.А. Юсупов определяет семь стадий:

1) возбуждение дела;

2) сбор и изучение нужной информации;

3) предварительное изучение материалов дела;

4) выбор норм права, подлежащих применению;

5) рассмотрение дела органом, уполномоченным принимать решения;

6) рассмотрение жалобы и опротестования окончательного решения;

7) исполнение решения по делу.

А.П. Коренев выделяет пять стадий:

1) возбуждение дела;

2) выяснение фактических обстоятельств дела;

3) рассмотрение дела;

4) вынесение решения;

5) исполнение решения по делу.

Заряев А.В., Малков В.Д определяют пять процедур производства:

1) административное расследование;

2) возбуждение дела об административном преследовании;

3) рассмотрение и разрешение этого дела;

4) обжалование и пересмотр постановления;

5) исполнение постановления.

Впрочем, по нашему мнению, наиболее содержательной и последовательной, на наш взгляд, является позиция, которую занимает по этому вопросу Д.М. Бахрах. Он определяет следующие четыре стадии:

1) возбуждение и административное расследование дела;

2) рассмотрение дела и вынесение решения по делу;

3) пересмотр постановлений и решений по делу;

4) исполнение решения по делу.

В настоящее время в КоАП РФ зафиксировано названия четырех стадий исследуемого производства: глава 28 «Возбуждение дела об административном правонарушении» (ст.ст. 28.1-28.9), глава 29 «Рассмотрение дела об административном правонарушении» (ст.ст. 29.1 -29.13), глава 30 «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях» (ст.ст. 30.1-30.19), раздел V «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях» (гл. 31-32).



1.2 Участники производства по делам об административных правонарушениях, их права и обязанности

КоАП РФ не содержит определение «участник производства по делу об административном правонарушении». Глава 25 КоАП РФ «Участники производства по делам об административных правонарушениях, их права и обязанности» включает в их состав: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшего, законных представителей физического лица, законных представителей юридического лица, защитника и представителя, свидетеля, понятого, специалиста, эксперта, переводчика, прокурора. Все перечисленные участники производства по делу об административном правонарушении отличаются друг от друга по своему процессуальному положению и выполнению задач в производстве.

КоАП РФ не содержит термина «лица, участвующие в производстве по делам об административных правонарушениях»; в названии гл. 25 КоАП РФ используется термин «участники производства по делам об административных правонарушениях».

На наш взгляд, не может быть никакого сомнения, что участвующие в производстве лица это и есть участники производства. В данном случае законодатель, несомненно, имеет в виду «участников» производства, ведь слова «участвующий», «участвующие» не расходятся с общепринятым значением слов «участник», «участники». В юридической литературе используются понятия «участник» и «субъект». Физические и юридические лица, наделенные государством правами и обязанностями, следовательно, являются субъектами права.

Субъекты права, участвующие в правоотношениях, становятся субъектами этих отношений. Закон предоставляет всем участникам производства по делам об административных правонарушениях необходимые права, которые порождают и взаимные обязанности. На их основе участники могут активно выступать в производстве, защищая свои права, а также законные интересы других участников производства. Права и обязанности, а в связи с этим и вся процессуальная деятельность каждого из них не одинаковы как по сущности, так и по объему. Но все действия, совершенные на основе административно-деликтного законодательства, основанные на правах и порождаемых ими взаимных обязанностях участников, объединяются в общих рамках производства по делам об административных правонарушениях.

Каждый участник производства по делу об административном правонарушении вправе требовать обусловленного законом поведения от всех участников данного производства, с которыми он вступает в административно-процессуальные отношения. Все без исключения участники на основе своих прав и обязанностей осуществляют определенную процессуальную деятельность в производстве по делу об административном правонарушении. Это говорит о том, что все они являются субъектами соответствующего административно-процессуального правоотношения.

Круг субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, определен в гл. 23 КоАП РФ.

Статья 25.1 КоАП РФ определяет статус лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Элементами такого статуса являются права и обязанности лица, привлекаемого к административной ответственности. К правам законодатель относит следующее: знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом. Отсутствие исчерпывающего перечня прав лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, справедливо критикует профессор А.С. Дугенец: применение законодателем аморфной формулировки», а также иными процессуальными правами...» является неприемлемым, не соответствующим требованиям Основного Закона страны.

Что же касается обязанностей лица, привлекаемого к административной ответственности, то в ч. 3 ст. 25.1 КоАП РФ законодатель ограничился лишь одной обязанностью: присутствовать при рассмотрении дела об административном правонарушении в случае, если судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, признают присутствие правонарушителя обязательным.

Другие обязанности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, расположены по КоАП РФ, что, безусловно, создает сложности для правоприменителя.

В соответствии с ч. 2 ст. 25.1 КоАП РФ, дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ, либо если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

О времени (13.12.2011) и месте рассмотрения дела ЗАО «А» было уведомлено Определением от 29.11.2011, которое было получено им 05.12.2011, что подтверждается почтовым уведомлением.

Вместе с тем, в материалах дела имеется телеграмма, направленная таможней в адрес ЗАО «А» 14.12.2011, о назначении к рассмотрению на 27.12.2011 восьми дел об административных правонарушениях, в том числе дела, постановление по которому оспаривается.

Оспариваемое постановление было вынесено таможней 13.12.2011 в отсутствие законного представителя ЗАО «А» и получено им 26.12.2012.

Довод таможни о том, что телеграмма от 14.12.2011 направлена в адрес ЗАО «А» ошибочно, не подтвержден какими-либо доказательствами, равно как нет и каких-либо доказательств, что фактическое рассмотрение дела состоялось 13.12.2011.

В материалах дела также отсутствуют доказательства, свидетельствующие о том, что таможня предпринимала какие-либо меры по устранению допущенной ею ошибки, связанной с назначением к рассмотрению дела на 27.12.2011.

Таким образом, вынесение постановления таможни при наличии извещения об отложении рассмотрения дела об административном правонарушении свидетельствует о существенном нарушении порядка привлечения к административной ответственности.

Президиум ВАС РФ отменил постановления апелляционной и кассационной инстанций, оставив в силе решение суда первой инстанции.

Несовершеннолетнее лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, может быть удалено на время рассмотрения обстоятельств дела, обсуждение которых может оказать отрицательное влияние на указанное лицо (ч. 4 ст. 25.1 КоАП РФ).

Обязанности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в КоАП РФ четко не прописаны, иногда подразумеваются, что неприемлемо. Исключение составляют обязанности, связанные с исполнением отдельных видов административных наказаний.

Согласно ст. 25.2 КоАП РФ потерпевшим является физическое или юридическое лицо, которому административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред.

Потерпевшему предоставлен ряд прав: знакомиться с материалами дела об административном правонарушении, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться иными процессуальными правами, предоставленными КоАП РФ, в т.ч. обжаловать постановление по делу об административном правонарушении (решение по жалобе на данное постановление) вплоть до надзорной инстанции, включая последнюю (ч. 2 ст. 25.2 КоАП РФ). КоАП РФ в целом ориентирован на защиту прав потерпевшего, в подтверждение чего можно также привести положение названного Кодекса, согласно которому при пересмотре постановления по делу ставить вопрос об усилении ответственности вправе только потерпевший (п. 4 ч. 1 ст. 30.7).

В настоящее время в законодательстве РФ присутствуют проблемы, связанные с затруднением в реализации своих прав потерпевшим предоставленных ему КоАП РФ. Одной из главных проблем является определение момента вступления данного участника в производство по делам об административном правонарушении.

В КоАП РФ не решен однозначно вопрос, с какого момента лицо, которому административным правонарушением причинен вред, становится потерпевшим по делу и, соответственно, приобретает всю полноту предусмотренных КоАП для потерпевшего прав. Некоторые ученые полагают, что поскольку «административно-процессуальное правоотношение является производным от предписаний административного права», то нарушение императивных норм права (совершение административного правонарушения), в результате которого какому- либо лицу причинен вред, автоматически влечет появление фигуры потерпевшего, т.е. юридическим фактом для появления фигуры потерпевшего является причинение ему вреда. При этом, как указывается, факт наличия вреда может быть на данной стадии достоверно и не известен, достаточно лишь наличие сведений, на основании которых можно полагать, что правонарушением нанесен вред.

С данным подходом корреспондирует позиция Конституционного Суда РФ, в соответствии с которой «правовой статус лица как потерпевшего устанавливается исходя из фактического его положения и лишь процессуально оформляется постановлением уполномоченного органа о признании потерпевшим, но не формируется им».

Стоит сказать, что данная правовая позиция, сформулированная Конституционным судом, была применительно к уголовном процессу, в котором, также присутствует проблема с определением момента вступления в процесс потерпевшего, чему посвящали свои работы некоторые ученые. Но на наш взгляд, данная правовая позиция, с полным правом может быть распространена и на сферу административной юрисдикции. В правоприменительной практике судов общей юрисдикции также встречаются примеры, содержащие аналогичные рассуждения судов применительно к вопросу участия потерпевшего в делах об административных правонарушениях.

Другая позиция заключается в том, что лицо приобретает статус потерпевшего не в момент причинения вреда, а только после признания его таковым в соответствующем правоприменительном акте по делу (протоколе или постановлении). Можно предположить, что именно из такого подхода исходил Верховный Суд РФ, разъясняя, что в соответствии с ч. 1 ст. 25.2 КоАП РФ потерпевшим признается лицо, которому административным правонарушением причинен вред. То есть, для приобретения лицом статуса потерпевшего, ему необходимо признание со стороны какого-либо органа административной юрисдикции, хотя в свою очередь, ст. 25.2 КоАП РФ использует слово «является».

...