Стадии рассмотрения дел об административных правонарушениях

Решение о возбуждении дела об административном правонарушении с процессуальной точки зрения принимается прокурором на первой стадии производства по делам об административных правонарушениях. Согласно ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в п. п. 2, 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, должностное лицо, их рассмотревшее, выносит мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Отказ в возбуждении дела - это итоговое (основное) решение на стадии возбуждения дела, с которым связано завершение производства по делу об административном правонарушении.

Поскольку необходимость установления четкой процессуальной формы отказа в возбуждении дела обусловлена прежде всего потребностью эффективной защиты прав и интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административного правонарушения, вынесение такого определения в предусмотренных законом случаях является обязательным для прокурора. При этом обязанность по вынесению таких определений возложена на прокурора в части отказа в возбуждении только тех категорий дел об административных правонарушениях, компетенция по возбуждению которых является для него «исключительной» (п. 2.2. Приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях»).

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено прокурором только при наличии хотя бы одного из поводов и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Разумеется, в поступающих в органы прокуратуры обращениях, как правило, содержатся только данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, достоверность которых подлежит проверке. То есть в момент поступления подобного обращения делать вывод о возможности (и необходимости) возбуждения дела явно преждевременно.

Прокурор обязан принимать участие в рассмотрении дел, возбужденных по его инициативе. В ходе рассмотрения дела - выяснять причины административного правонарушения и условия, способствовавшие его совершению. Во всех необходимых случаях следует ходатайствовать о внесении представления о принятии мер по устранению указанных причин и условий (ст. 29.13 КоАП РФ) (п. 3.3.6 Приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78). Стоит иметь в виду, что некоторые административно-юрисдикционные органы применяют нормативные правовые акты (либо методические рекомендации), регламентирующие порядок внесения таких представлений (вплоть до введения образцов представлений). Законность такого рода документов также подлежит оценке.

В свете сказанного необходима подготовка методических рекомендаций для прокуроров, касающихся порядка оформления итоговых документов по делу об административном правонарушении (исходя из установленной КоАП РФ компетенции прокурора), с указанием типичных существенных и несущественных недостатков постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях.

Таким образом, совершенствование правового статуса участников производства по делам об административных правонарушениях будет способствовать повышению эффективности такого производства в целом, а также укреплению законности.

Также следует отметить, что должностные лица, составившие протокол об административном правонарушении, а также органы и должностные лица, вынесшие постановление по делу об административном правонарушении, не являются участниками производства по делам об административных правонарушениях. Должностные лица органов административной юрисдикции входят в группу субъектов производства по делу об административном правонарушении, сформированную по критерию осуществляемой роли в процессе, как компетентные лица, наделенные правом принимать властные акты, составлять правовые документы, определяющие движение и судьбу дела. Перечень данных должностных лиц органов административной юрисдикции дан в главе 23 КоАП РФ.

Глава 2. Стадии производства по делам об административных правонарушениях

2.1 Возбуждение дела об административном правонарушении

Стадия возбуждения административного дела - это первая и обязательная стадия, с которой начинается течение производства по делам об административных правонарушениях. На этом этапе проявляются юридические факты, играющие важную роль в дальнейшем развитии процедуры. Также здесь может осуществляться сбор доказательств.

Производство по делу об административном правонарушении начинается с возбуждения дела об административном правонарушении. При этом следует заметить, что термин «возбуждение дела» в юридической литературе употребляется в нескольких значениях.

Так, по мнению одних авторов, возбуждение дела об административном правонарушении - стадия производства по делу, включающая в себя совокупность процессуальных действий, обеспечивающих законность и обоснованность применения законодательства об административной ответственности. Возбуждение дела об административном правонарушении рассматривается и как решение уполномоченного должностного лица о начале производства по делу, предшествующее установлению и процессуальному оформлению фактических обстоятельств дела, направлению материалов для рассмотрения по подведомственности. Однако такому решению обычно предшествуют те или иные процессуальные действия уполномоченного должностного лица по установлению обстоятельств дела, личности правонарушителя. Совокупность именно таких действий и составляет, по нашему мнению, стадию возбуждения дела об административном правонарушении. Она начинается с получения (обнаружения) информации о событии административного правонарушения и заканчивается решением о возбуждении дела и его дальнейшем движении либо об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении или о прекращении производства по делу.

Нормами главы 28 КоАП РФ установлены поводы и основания возникновения этой стадии и основания ее завершения, сроки принятия решения о возбуждении дела об административном правонарушении и его возможные процессуальные формы. Анализ норм, содержащихся в ст. 28.1 КоАП РФ «Возбуждение дела об административном правонарушении», обнаруживает целый ряд дефектов правовой регламентации поводов и оснований к возбуждению дела об административном правонарушении: неоправданное дублирование, противоречия, правовые пробелы, юридическую некорректность отдельных формулировок. Авторами настоящей публикации ранее высказывались конкретные аргументированные предложения по устранению указанных недостатков.

Существенным недостатком правового регулирования рассматриваемой стадии производства по делам об административных правонарушениях, присущим действующему КоАП РФ и является отсутствие указаний на содержание деятельности уполномоченного должностного лица по рассмотрению (проверке) поступившей (обнаруженной) информации о событии административного правонарушения. Эта деятельность следует за обнаружением (получением) повода к возбуждению дела и предшествует принятию и процессуальному оформлению должностным лицом решения о возбуждении или об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Принятие такого решения требует проверки полученной информации на предмет наличия или отсутствия в ней достаточных данных о событии административного правонарушения. Содержание действий по рассмотрению (проверке) такой информации зависит от ее источника, содержания и объема. В одних случаях они сводятся лишь к ее правовой оценке (при достаточности и бесспорности данных о событии административного правонарушения), а в других - включают в себя поиск и оценку дополнительной информации, подтверждающей или опровергающей событие административного правонарушения.

Часть 2 ст. 28.1 КоАП РФ ограничивается указанием на то, что полученные сообщения (заявления, материалы) подлежат рассмотрению должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях. Именно рассмотрение сообщения предшествует составлению такого протокола (кроме случаев, когда необходимо и возможно проведение административного расследования). Содержание протокола об административном правонарушении предполагает установление и указание данных о лице, в отношении которого возбуждено дело, о потерпевшем и свидетелях, фиксацию показаний этих лиц, изложение обстоятельств совершения правонарушения, его квалификацию и пр. (ч. 2 ст. 28.2.КоАП РФ). Очевидно, что получение таких сведений требует совершения уполномоченным должностным лицом ряда административно-процессуальных действий. Представляется, что их перечень и должен быть закреплен в гл. 28 КоАП РФ. В него следовало бы включить: установление личности лица, подлежащего привлечению к административной ответственности, свидетелей, потерпевших, опрос указанных лиц, осмотр места совершения административного правонарушения (и не только в случаях, предусмотренных ст. 28.1.1 КоАП РФ), истребование сведений, применение некоторых мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Именно совокупность указанных действий и принятие на основе полученной в результате их выполнения информации соответствующего решения (о возбуждении, об отказе в возбуждении дел и др.) в форме того или иного процессуального акта и составляют содержание рассматриваемой стадии производства по делам об административных правонарушениях. Правовое регулирование стадии возбуждения дела об административном правонарушении оставляет это содержание вне своего внимания. Представляется необходимым в гл. 28 КоАП РФ включить статью (статьи), аналогичную(-ые) ст. 144 УПК РФ, устанавливающую(-ие) перечень возможных процессуальных действий, которые могут выполняться при рассмотрении сообщения об административном правонарушении, сроки рассмотрения таких сообщений (материалов, заявлений), процессуальные гарантии лицам, участвующим в процессуальных действиях при рассмотрении (проверке) сообщений.

Реализация этого предложения обеспечит равную степень полноты правовой регламентации рассматриваемой и последующих стадий производства по делам об административных правонарушениях, сориентирует правоприменителей в инструментарии, который может быть использован при рассмотрении сообщений (заявлений, материалов) о правонарушении, создаст правовые предпосылки обеспечения прав и законных интересов участников процессуальных действий, осуществляемых при рассмотрении (проверке) сообщения об административном правонарушении. Например, главы 29 и 30 КоАП РФ содержат детальные перечни конкретных процессуальных действий, выполняемых на стадиях рассмотрения дел об административных правонарушениях и пересмотра постановлений и решений по таким делам.

В ходе рассмотрения сообщения (заявления, материалов) об административном правонарушении могут быть получены данные, указывающие как на наличие признаков административного правонарушения, так и на наличие его состава. И в том и в другом случае на основании этих данных уполномоченным должностным лицом принимается решение о возбуждении дела об административном правонарушении. При установлении в исследуемом деянии состава административного правонарушения решение о возбуждении дела оформляется протоколом об административном правонарушении (постановлением прокурора о возбуждении дела) или постановлением о назначении административного наказания (в порядке, предусмотренном ч. ч. 1 и 3 ст. 28.6 КоАП РФ). Одним из этих процессуальных документов завершается стадия возбуждения дела об административном правонарушении.

При обнаружении в ходе рассмотрения сообщения об административном правонарушении признаков административного правонарушения и отсутствии достаточных данных для признания наличия в исследуемом деянии состава административного правонарушения решение о возбуждении дела принимается в форме определения о возбуждении дела об административном правонарушении и административном расследовании. Причем согласно ст. 28.7 КоАП РФ принятие такого решения обусловлено двумя обстоятельствами. Во-первых, необходимостью проведения экспертизы или других процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. Во-вторых, расследованию подлежат лишь правонарушения, посягающие на отношения, регулируемые указанными в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ отраслями законодательства. Последнее обстоятельство вызывает справедливую критику некоторых административистов.

Действительно, необходимость административного расследования как процессуально обособленного альтернативного этапа стадии возбуждения дела об административном правонарушении обусловлена не видом административного правонарушения, а характером и объемом имеющейся о нем информации и той информации (совокупности доказательств), которая необходима правоприменителю для принятия решения о составлении протокола об административном правонарушении или о прекращении производства по делу. Именно поиск, обнаружение и закрепление требуемых для принятия решения доказательств предполагают совершение правоприменителем ряда процессуальных действий, в том числе и требующих значительных временных затрат или которые не могут быть им выполнены в срок, отведенный законом для составления протокола об административном правонарушении, в силу объективных причин.

По смыслу ст. 28.1 КоАП РФ решение о возбуждении дела об административном правонарушении при установлении признаков такого нарушения может выражаться в оформлении первого протокола о применении меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении или протокола осмотра места совершения административного правонарушения. Обоснованность такой позиции законодателя представляется сомнительной. Суть и значение решения уполномоченного должностного лица о возбуждении дела об административном правонарушении заключаются в констатации того, что в исследуемом деянии установлен состав конкретного вида правонарушения, а при наличии обстоятельств, требующих дальнейшего административного расследования, - признаки такого правонарушения. Процессуальный правовой акт о возбуждении дела об административном правонарушении служит основанием дальнейшего движения дела (его перехода в стадию рассмотрения дела или на относительно самостоятельный этап рассматриваемой стадии - административного расследования). Кроме того, акт возбуждения дела об административном правонарушении в отношении конкретного лица меняет его правовой статус, превращая его из лица, подлежащего административной ответственности, в лицо, привлекаемое к ответственности. Очевидно, что осмотр места совершения административного правонарушения, применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и протоколы, которыми оформляются такие процессуальные действия, указанными выше свойствами, характерными для акта возбуждения дела, не обладают. Эти процессуальные действия находятся в одном ряду с другими, которые выполняются при рассмотрении сообщения об административном правонарушении именно для решения вопроса о возбуждении дела (опрос заявителей, очевидцев правонарушения, установление их личности, истребование необходимых сведений и пр.). После их выполнения составляется протокол об административном правонарушении (который и является процессуальным актом, выражающим решение о возбуждении дела) или выносится определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. Для дальнейшего движения дела (его перехода на следующий этап или следующую стадию) имеет значение момент принятия именно этих решений. Так, с момента составления протокола (постановления прокурора) об административном правонарушении в течение трех суток (или немедленно) дело должно быть направлено для рассмотрения. С момента вынесения определения о возбуждении дела и проведении административного расследования исчисляются установленные ст. 28.7 КоАП РФ сроки административного расследования. То есть именно эти документы фиксируют завершение рассматриваемой стадии или этапа производства и переход дела на новую ступень.

Момент осмотра места совершения административного правонарушения или применения первой меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, о котором говорится в ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, указанного выше значения в движении дела по стадиям (или этапам) производства не имеет. Кроме того, признание протокола осмотра места совершения административного правонарушения или применения первой меры обеспечения производства актом возбуждения дела об административном правонарушении требует в случаях неполучения в результате совершения таких действий достаточных данных для привлечения лица к административной ответственности вынесения постановления о прекращении дела. Такие постановления должны были бы выноситься после досмотра транспортного средства, освидетельствования водителя на состояние алкогольного опьянения, доставления в служебное помещение и других процессуальных действий при неподтверждении данных, послуживших основанием (поводом) применения этих мер. Однако правоприменительной практикой такая процедура не воспринята.

Представляется, что процессуальными формами решения уполномоченного должностного лица о возбуждении дела об административном правонарушении бесспорно могут быть признаны: протокол об административном правонарушении, постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении, определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования и постановление о назначении административного наказания без составления протокола.

Протоколом об административном правонарушении (постановлением прокурора) завершается стадия возбуждения дела, и оно перемещается в следующую стадию производства (рассмотрение дела). Определением о возбуждении дела и проведении административного расследования завершается рассмотрение сообщения (заявления, материалов) о правонарушении, и дело переходит в следующий этап стадии возбуждения дела - административное расследование.

Постановление о назначении административного наказания без составления протокола об административном правонарушении представляет собой процессуальный акт, завершающий стадию рассмотрения дела, которая, в свою очередь, включает в себя одновременно и возбуждение дела об административном правонарушении. По нашему мнению, было бы целесообразно по изложенным выше соображениям нормативно установить, что именно перечисленными процессуальными документами и оформляется решение уполномоченного должностного лица о возбуждении дела об административном правонарушении.

Помимо решения о возбуждении дела об административном правонарушении, рассматриваемая стадия может заканчиваться определением об отказе в возбуждении дела или постановлением о прекращении производства по делу. В научной литературе высказано мнение о том, что решение об отказе в возбуждении дела означает, что «первый этап производства по делу не начинается». Нельзя отрицать, что такое утверждение полностью соответствует тексту нормы, содержащейся в ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, которая устанавливает, что производство по делу об административном правонарушении не может быть начато (а начатое производство подлежит прекращению) при наличии хотя бы одного из обстоятельств, указанных в этой статье. К таким обстоятельствам отнесены: отсутствие состава административного правонарушения, действие лица в состоянии крайней необходимости, отсутствие события административного правонарушения и другие, которые могут быть установлены не иначе как в ходе производства по делу об административном правонарушении (при рассмотрении сообщения об административном правонарушении). Совокупность процессуальных действий, посредством которых устанавливаются эти обстоятельства, и составляет содержание стадии возбуждения дела, которая в данном случае заканчивается вынесением определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Это определение свидетельствует не о том, что не было начато производство по делу, а о том, что при рассмотрении сообщения о правонарушении не установлено оснований для принятия решения о возбуждении дела (например, отсутствует событие или состав административного правонарушения) или установлены иные предусмотренные законом обстоятельства, исключающие возможность привлечения лица к административной ответственности (например, истечение срока давности привлечения к административной ответственности). Эти же обстоятельства, если они выявлены в ходе административного расследования или после составления протокола об административном правонарушении (например, по результатам представленных при ознакомлении с протоколом доказательств, удовлетворения заявленных ходатайств и т.п.), являются основанием вынесения постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Однако среди обстоятельств, служащих основанием отказа в возбуждении дела или прекращения производства по делу до направления протокола об административном правонарушении на рассмотрение, нет указания на обнаружение в деянии признаков преступления. Выявление такого обстоятельства на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении в соответствии с п. 3 ч. 1.1. ст. 29.9 КоАП РФ влечет прекращение производства по делу и передачу материалов дела прокурору, в орган предварительного следствия или орган дознания. Очевидно, что гл. 28 КоАП РФ должна быть дополнена аналогичной нормой. Актуальность этого представляется совершенно очевидной, если принять во внимание, что более 100 составов административных правонарушений являются «смежными» с составами однообъектных преступлений и отличительные признаки последних могут быть выявлены именно на стадии возбуждения дела об административном правонарушении.

Объем данного параграфа не позволяют более полно проанализировать законодательство, регулирующее возбуждение производства по делам об административных правонарушениях. Внимание к оценке состояния и перспектив правового регулирования стадии возбуждения дела об административном правонарушении обусловлено прежде всего тем, что процессуальная деятельность, составляющая содержание этой стадии, осуществляется очень широким кругом должностных лиц. Их количество значительно превосходит число тех, кто рассматривает дела об административных правонарушениях и пересматривает принятые по ним решения, а уровень их юридической квалификации, как правило, ниже, чем у последних. Поэтому именно данная должностная категория особо нуждается в детальной, понятной, непротиворечивой правовой регламентации своих процессуальных действий.

Устранение вышеуказанных дефектов правового регулирования рассмотренной стадии производства по делам об административных правонарушениях представляется необходимой правовой предпосылкой законности, обоснованности и эффективности правоприменительной деятельности должностных лиц, осуществляющих данное производство.

2.2 Рассмотрение дела об административном правонарушении

В КоАП РФ подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении посвящены статьи 29.1-29.4, которые включены в главу 29 - «Рассмотрение дела об административном правонарушении».

Положения гл. 23 КоАП РФ закрепляют право рассмотрения дел об административных правонарушениях за несколькими десятками органов власти и их должностными лицами. При этом в ряде случаев предполагается единоличное рассмотрение дел, например, для главных государственных санитарных врачей по субъектам РФ и их заместителей (ст. 23.13 КоАП РФ), главных государственных ветеринарных инспекторов субъектов РФ и их заместителей, городов и районов (ст. 23.14 КоАП РФ), руководителей территориальных органов Росздравнадзора и их заместителей (ст. 23.81 КоАП РФ). В то же время положения КоАП РФ не содержат требований к уровню квалификации должностных лиц административных органов. Общие требования, применяемые к должным лицам административных органов, установленные ст. ст. 12, 16, 17 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также Указом Президента РФ от 16.01.2017 № 16 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы», также не предусматривают обязательного наличия высшего юридического образования, а только стажа государственной гражданской службы или стажа работы по специальности. Как следствие, руководители административных органов и их заместители, фактически осуществляя в рамках рассмотрения дел об административных правонарушениях публично-правовые задачи судебной власти, вправе не иметь высшего юридического образования. В то же время в силу ст. 119 Конституции РФ одним из требований к судьям является наличие высшего юридического образования, что служит квалифицированному отправлению правосудия. В свою очередь, в научной юридической литературе достаточно широко представлена точка зрения о недостаточно полном регулировании КоАП РФ процессуальных аспектов рассмотрения дел об административных правонарушениях. В его отсутствие крайне важное значение приобретают пленумы Верховного Суда РФ и действующие в настоящее время пленумы Высшего Арбитражного Суда РФ, а также правоприменительная практика апелляционной, кассационной и надзорной инстанций. Однако лица, не имеющие высшего юридического образования, с высокой долей вероятности не смогут в рамках самообразования «разобраться» в соответствующих юридических вопросах. При этом высокая загруженность руководителей органов власти, обусловленная необходимостью организации работа соответствующего административного органа, может не оставить времени для получения второго высшего юридического образования.

В результате положения гл. 23 КоАП РФ, распределяя полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях между судьями и должностными лицами органов государственной власти, косвенно нарушают принцип равенства и справедливости. Обязанность наличия у судьи высшего юридического образования обеспечивает квалифицированное рассмотрение дела. Отсутствие данной обязанности у должностного лица административного органа, рассматривающего дело, по меньшей мере вызывает сомнения в его компетентности и, как следствие, в справедливости вынесенного решения. В свою очередь, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, лишено возможности выбирать, кто будет рассматривать его дело - судья или представитель административного органа.

Стадия рассмотрения дела и вынесения решения традиционно делится на три этапа: 1) подготовка к рассмотрению дела; 2) само рассмотрение; 3) вынесение решения по результатам рассмотрения дела.

На первом этапе данной стадии производства по делу выясняются вопросы, предусмотренные в ст. 29.1 КоАП РФ: относится ли к компетенции конкретного субъекта административной юрисдикции рассмотрение этого дела; имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела субъектом административной юрисдикции; правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные в КоАП РФ, а также правильно ли оформлены иные материалы дела; имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу; достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу; имеются ли ходатайства и отводы.

При подготовке к рассмотрению дела могут быть приняты различные решения. Имеются в виду следующие решения:

1) о продолжении ведения производства по делу на первом этапе данным субъектом административной юрисдикции, когда выносится определение об отложении рассмотрения дела, о вызове лиц, указанных в ст. ст. 25.1 - 25.10 КоАП РФ, об истребовании необходимых дополнительных материалов по делу, о назначении экспертизы, о приводе лиц, указанных в ч. 1 ст. 27.15 КоАП РФ (п. п. 2 и 3 ч. 1, ч. 3 ст. 29.4 КоАП РФ);

2) о возврате к стадии возбуждения дела, когда выносится определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела (п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ).

В связи с этим О.В. Панкова обращает внимание на следующее: если все недостатки, послужившие основанием для возвращения материалов дела, не устранены, то субъект административной юрисдикции (судья) вправе вновь возвратить материалы, в силу чего этап подготовки дела к рассмотрению может повторяться неоднократно;

3) о возврате к началу первого этапа анализируемой стадии, на котором производство по делу осуществляется другим субъектом административной юрисдикции, когда выносится определение о передаче протокола об административном правонарушении и других материалов дела на рассмотрение по подведомственности, если рассмотрение дела не относится к компетенции данного субъекта административной юрисдикции, либо вынесено определение об отводе этого субъекта (п. 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ);

4) о завершении производства по делу, когда при наличии обстоятельств, предусмотренных в ст. 24.5 КоАП РФ, выносится постановление о прекращении производства по делу (ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ);

5) о переходе ко второму этапу данной стадии производства - рассмотрению дела, когда выносится определение о назначении времени и места рассмотрения дела (п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ).

Порядок рассмотрения дела об административном правонарушении, являющегося вторым этапом второй стадии, детально регламентирован в ст. 29.7 КоАП РФ. В частности, в процессе рассмотрения устанавливается факт явки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу, а также иных лиц, участвующих в рассмотрении дела; проверяются полномочия законных представителей физического или юридического лица, защитника и представителя; выясняется, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выясняются причины неявки участников производства по делу; рассматриваются заявленные отводы и ходатайства (п. п. 2, 3, 4 и 6 ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ).

На этапе рассмотрения дела также могут быть приняты различные решения. Среди них два решения о возврате:

1) к первому этапу данной стадии, когда выносится определение об отложении рассмотрения дела в следующих случаях: поступления заявления о самоотводе или об отводе субъекта административной юрисдикции, если отвод препятствует рассмотрению дела по существу; отвода специалиста, эксперта или переводчика, если указанный отвод препятствует рассмотрению дела по существу; необходимости явки лица, участвующего в рассмотрении дела, истребования дополнительных материалов по делу или назначения экспертизы (п. п. 4 и 7 ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ), а также о приводе лица, участие которого признается обязательным при рассмотрении дела, в соответствии с ч. 3 ст. 29.4 КоАП РФ (п. 8 ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ);

2) к первому этапу данной стадии, на котором производство по делу осуществляется другим субъектом административной юрисдикции, когда выносится определение о передаче протокола об административном правонарушении и других материалов дела на рассмотрение по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу, при наличии его ходатайства об этом в соответствии с ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ (п. 9 ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ).

Следует обратить внимание на то, что на этом этапе второй стадии производства по делу не может быть принято решение о возврате к первой стадии производства по делу.

В п. 4 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» специально указано следующее: при рассмотрении дела возвращение протокола не допускается, поскольку в ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ не предусмотрена возможность вынесения определения о возвращении протокола и иных материалов органу или должностному лицу, составившим протокол, по результатам рассмотрения дела.

В этой связи следует отметить, что в ст. 29.7 КоАП РФ также не предусмотрена аналогичная возможность. Видимо, отсутствие соответствующих положений в КоАП РФ можно воспринимать в качестве своеобразного «стимула» для обеспечения качественной подготовки к рассмотрению дела.

Разумеется, на этом этапе второй стадии может быть принято и решение о продолжении ведения производства по делу. В данном случае имеется в виду рассмотрение дела в отсутствие участников производства по делу, причем форма такого решения не определена (п. 4 ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ).

При продолжении рассмотрения дела осуществляются различные процессуальные действия: оглашается протокол об административном правонарушении, а при необходимости и иные материалы дела, заслушиваются объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу, показания других лиц, участвующих в производстве по делу, пояснения специалиста и заключение эксперта, исследуются иные доказательства, в случае участия прокурора в рассмотрении дела заслушивается его заключение, а при необходимости осуществляются другие процессуальные действия, предусмотренные в КоАП РФ (ч. ч. 2 и 3 ст. 29.7 КоАП РФ).

Если субъектом административной юрисдикции является коллегиальный орган, то указанные действия находят отражение в протоколе о рассмотрении дела (ст. 29.8 КоАП РФ). Согласно п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» не исключается возможность ведения такого протокола судьей.

После завершения рассмотрения дела наступает третий этап данной стадии - вынесение решения. По результатам рассмотрения дела принимаются различные решения, причем одни имеют форму постановления по делу, а другие - определения по делу (ст. 29.9 КоАП РФ). К ним относятся следующие решения:

1) о возврате к первому этапу данной стадии, на котором производство по делу осуществляется другим субъектом административной юрисдикции, когда выносится определение о передаче дела субъекту, уполномоченному назначать административные наказания иного вида или размера либо применять иные меры воздействия в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 1 ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ);

2) о возврате к первому этапу данной стадии, на котором производство по делу также осуществляется другим субъектом административной юрисдикции, когда выносится определение о передаче дела на рассмотрение по подведомственности, если выяснено, что рассмотрение дела не относится к компетенции рассмотревшего его субъекта административной юрисдикции (п. 2 ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ);

3) о привлечении к административной ответственности, когда выносится постановление о назначении административного наказания (п. 1 ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ);

4) о завершении производства, когда выносится постановление о прекращении производства по делу в случаях: наличия хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных в ст. 24.5 КоАП РФ; объявления устного замечания в соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ; передачи материалов дела прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания, если в действиях (бездействии) содержатся признаки преступления; освобождения лица от административной ответственности за правонарушения, предусмотренные некоторыми статьями Особенной части КоАП РФ, в соответствии с примечаниями к указанным статьям (п. 2 ч. 1 и ч. 1.1 ст. 29.9 КоАП РФ).

Вторая стадия производства по делу завершается объявлением вынесенного постановления и вручением либо направлением его копий соответствующим лицам, среди которых отсутствует прокурор, вынесший постановление о возбуждении дела (ст. 29.11 КоАП РФ).

Необходимо устранить данный пробел, поскольку указанные действия организационного характера обеспечивают возможный переход к стадиям, связанным с обжалованием или опротестованием постановления по делу.

Актуальным вопросом является соблюдение принципа беспристрастности при рассмотрении дел об административных правонарушениях должностными лицами органов государственной власти. Конституционным Судом РФ в определении от 16.07.2013 № 1180-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Рябинина Дениса Александровича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 25.1, статьями 25.6 и 25.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» высказано утверждение о том, что законодательство об административных правонарушениях исключает возможность рассмотрения дела об административном правонарушении должностным лицом, заинтересованным в его разрешении. В то же время данная позиция носит дискуссионный характер по следующим причинам. Положениями ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ установлено, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа. Как следствие, руководитель (заместитель руководителя) административного органа с высокой долей вероятности будет рассматривать протоколы об административном правонарушении, составленные его же собственными подчиненными. В то же время данный руководитель в рамках федерального статистического наблюдения будет заполнять полугодовую форму федерального статистического наблюдения № 1-контроль «Сведения об осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», утвержденную Приказом Росстата от 21.12.2011 № 503, в которой, помимо прочего, указывается:

- общее количество проверок, по итогам проведения которых по фактам выявленных нарушений были возбуждены дела об административных правонарушениях;

- общее количество проверок, по итогам проведения которых по фактам выявленных нарушений наложены административные наказания;

- общее количество наложенных в отчетный период по итогам плановых, внеплановых проверок, административных штрафов;

- общая сумма наложенных в отчетный период административных штрафов по итогам плановых, внеплановых проверок.

Дополнительно результаты проверок, в т.ч. в части составленных протоколов об административных правонарушений, будут направляться в прокуратуру в рамках сверок данных согласно Приказу Генпрокуратуры России от 27.03.2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В результате у руководителя административного органа, уполномоченного рассматривать дела об административном правонарушении, возникает косвенная заинтересованность в том, чтобы по максимальному количеству протоколов, составленных его сотрудниками, было принято решение о наложении административного штрафа, т.к. это будет свидетельствовать об эффективности его собственной работы. При этом нормы КоАП РФ не содержат прямого запрета для руководителей административных органов (их заместителей) рассматривать дела об административном правонарушении, возбужденных собственными сотрудниками. Необходимо отметить, что установленный КоАП РФ порядок обжалования вынесенных постановлений по делам об административном правонарушении, безусловно, является одним из механизмов, призванных обеспечивать соблюдение принципов справедливости и беспристрастности. Однако, как правило, протоколы об административных правонарушениях составляются в результате проверок в отношении подконтрольных лиц. При этом положения п. 1 ч. 2 ст. 10, ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусматривают, что в случае выявления нарушений административный орган не только принимает меры по привлечению виновных лиц к ответственности, но и выдает предписание об устранении выявленных нарушений, а в последующем проводит внеплановую проверку на предмет выполнения данного предписания. Как следствие, лицо, в отношении которого вынесено «неправосудное» постановление о привлечении к административной ответственности, находится «между молотом и наковальней»: обжалуешь постановление - возможно, получишь максимально жесткую проверку в рамках контроля выполнения предписания, не обжалуешь - получишь административное наказание и созданный прецедент правоприменительной практики. В результате подконтрольные административному органу субъекты не всегда будут заинтересованы в реализации своего права на обжалование постановлений по делам об административном правонарушении, вынесенных руководителем органа государственного контроля (надзора) или его заместителем.

На основании изложенного представляется возможным сделать следующие основные выводы:

1) наличие нескольких существенно отличающихся друг от друга вариантов возбуждения дела значительно затрудняет осмысление структуры первой стадии производства по делам об административных правонарушениях, правовое регулирование которой характеризуется значительной пробельностью;

2) регламентация второй стадии, напротив, отличается достаточно высоким уровнем, позволяющим осуществлять переходы от одного этапа к другому в рамках данной стадии (включая возврат к первому этапу), возврат на первую стадию и переходы к последующим стадиям производства по делам об административных правонарушениях;

3) наличие множества различных решений, принимаемых в рамках указанного производства, затрудняет четкое определение статуса каждого из них, что в некоторых случаях способствует возникновению правовой неопределенности, оказывающей негативное влияние на правоприменительную практику.

2.3 Пересмотр постановления и решения

Порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях регламентирован главой 30 КоАП РФ.

Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, вынесенное судьей суда общей юрисдикции, может быть обжаловано в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ в вышестоящий суд общей юрисдикции.

Порядок обжалования и вступления в законную силу постановлений и (или) решений по делам об административных правонарушениях зависит от того, каким органом рассматривалось дело, так, например, если дело рассматривалось органом (должностным лицом), уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, то его постановление может быть обжаловано в районный суд, а военнослужащими - в гарнизонный военный суд согласно п. п. 2 и 3 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ.

В силу п. 3.1 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ, постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, уполномоченным на рассмотрение дел об административных правонарушениях, может быть обжаловано в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, в уполномоченный соответствующим нормативным правовым актом Президента РФ, Правительства РФ или соглашением о передаче осуществления части полномочий федеральный орган исполнительной власти либо в районный суд по месту рассмотрения дела.

По общему правилу, установленному в п. 4 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ, жалоба на постановление органа или должностного лица по делу об административном правонарушении подается в районный суд по месту рассмотрения дела.

На практике формулировка указанной нормы, оцениваемая в контексте положений ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ, в силу которой дело об административном правонарушении рассматривается по месту совершения правонарушения, вызвала вопрос о том, как следует определять территориальную подсудность дела по жалобе на постановление несудебного органа, территориальная юрисдикция которого не совпадает с местом его фактического нахождения, - по месту фактического нахождения органа или должностного лица, вынесших обжалуемое постановление, или по месту совершения административного правонарушения.

Ответ на поставленный вопрос содержится в п. 30 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», разъясняющем, что при определении территориальной подсудности таких дел необходимо исходить из территории, на которую распространяется юрисдикция должностных лиц, а не из места расположения органа, от имени которого должностным лицом составлен протокол.

Таким образом, если административное правонарушение совершено, например, на территории районного суда X, а орган, должностное лицо которого рассмотрело дело по существу, расположен на территории суда №, то жалоба на постановление по делу об административном правонарушении должна подаваться в суд X, т.е. по месту совершения правонарушения, причем независимо от того, находится данный орган за пределами населенного пункта или района, на которые распространяется его юрисдикция, либо в его пределах.

В случае, если жалоба на постановление по делу поступила в суд и в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, жалобу рассматривает суд (ч. 2 ст. 30.1 КоАП РФ). По результатам рассмотрения жалобы выносится решение.

При определении подведомственности дел по жалобам в соответствии с ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ следует учитывать не только субъектный состав участников правонарушения, но и характер административного правонарушения. В деле генерального директора ООО «ЧОО «НАШ ГОРОД» против УФАС по Астраханской области Общество признано виновным в совершении административного правонарушения в области законодательства о рекламе. Правовая норма, предусматривающая состав этого правонарушения, имеет объектом посягательства общественные отношения в области законодательства о рекламе. Оснований полагать, что оно было совершено юридическим лицом в связи с ведением предпринимательской или иной экономической деятельности, суд не нашел. Таким образом, дело об административном правонарушении было рассмотрено арбитражным судом с нарушением правил подведомственности. Ошибки, касающиеся юрисдикции, в принципе могут рассматриваться в качестве существенных нарушений, подлежащих исправлению посредством надзорного производства. Но при этом необходимо установить, могло ли нарушение правил подведомственности применительно к обстоятельствам конкретного дела рассматриваться как существенное, требующее пересмотра решения, которое заявитель считал окончательным. Если рассмотрение дела с нарушением правил подведомственности не повлияло на правильность выводов, не повлекло нарушения всесторонности, полноты и объективности рассмотрения дела, то обжалуемый судебный акт не подлежит отмене либо изменению.

Согласно ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ определение об отказе в возбуждении дела может быть обжаловано.

В соответствии с ч. 1 ст. 30.2 КоАП РФ жалоба может быть подана субъекту административной юрисдикции (судье, в орган, должностному лицу), вынесшему постановление по делу, который обязан в установленный срок направить жалобу со всеми материалами дела субъекту административной юрисдикции, уполномоченному ее рассматривать. Отметим, что в данной статье не регламентировано содержание подаваемой жалобы (в отличие от ст. 30.14 КоАП РФ), что создает большие проблемы при дальнейшем осуществлении производства по делу.

Жалоба может быть подана непосредственно тому субъекту административной юрисдикции, который наделен полномочиями по ее рассмотрению (ч. 3 ст. 30.2 КоАП РФ).

На первый взгляд речь идет о действиях организационного характера, обеспечивающих переход ко второму этапу данной стадии. Однако необходимо иметь в виду, что в ч. 4 ст. 30.2 КоАП РФ предусмотрено следующее: если рассмотрение жалобы не относится к компетенции субъекта административной юрисдикции, которому обжаловано постановление по делу, то жалоба направляется на рассмотрение по подведомственности.

Жалоба на постановление о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности подлежит направлению в вышестоящий суд в день получения жалобы (ч. 6 ст. 30.2 КоАП РФ).

В ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ установлен срок подачи жалобы на постановление по делу, причем в случае его пропуска он по ходатайству лица, подающего жалобу, может быть восстановлен субъектом административной юрисдикции, правомочным рассматривать жалобу (ч. 2 ст. 30.3 КоАП РФ).

В п. 31 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» разъяснено, что заявление и рассмотрение ходатайства осуществляются в порядке, предусмотренном в ст. ст. 30.2 - 30.8 КоАП РФ.

Однако процессуальная форма решения об удовлетворении ходатайства о восстановлении срока в ст. 30.3 КоАП РФ не установлена, несмотря на то что оно, по мнению Салищевой Н.Г. и Якимова А.Ю., имеет важное значение, поскольку влечет переход к следующему этапу данной стадии. Они считают, что речь может идти только об определении.

В подтверждение данного мнения укажем на то, что в соответствии с ч. 4 ст. 30.3 КоАП РФ при отклонении ходатайства о восстановлении срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении выносится определение.

В этом случае постановление по делу вступает в законную силу, и происходит переход к стадии исполнения решения по делу или к стадии пересмотра решения по делу, вступившего в законную силу.

В связи с изложенным вновь обратимся к п. 31Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», в котором отмечается следующее: КоАП РФ не предусматривает возможности обжалования такого определения, однако исходя из общих принципов осуществления правосудия на него может быть подана жалоба, поскольку оно исключает возможность дальнейшего движения дела, что влечет нарушение права лица, привлеченного к ответственности, на защиту.

Изложенная позиция Верховного Суда РФ имеет свою логику, однако она требует законодательного закрепления. При этом представляется целесообразным предусмотреть закрытый перечень обжалуемых определений, чтобы не допустить различных толкований по поводу того, исключает то или иное определение возможность дальнейшего движения дела либо нет, на что ранее уже было обращено внимание.