Важным аспектом принципа прозрачности является его обеспечение, а также проявление интереса к этому процессу С.В. Уралова. Путеводитель по бюджету. Руководство по общественному участию в бюджетном процессе. Иpкyтcк: ИрГТУ, 2012. С. 14.;. Такой интерес может возникать как у представителей законодательной и исполнительной власти, так и у граждан. В основном, при возникновении интереса у граждан к бюджету и бюджетному процессу появляются некоммерческие организации, представляющие их интересы в бюджетном процессе.

Можно выделить следующие способы обеспечения реализации принципа прозрачности В.И. Клисторин, В.П. Юкичев. Бюджет как объект анализа и журналистского расследования / под ред. Н.В. Светашевой. Томск: UFO-Hress, 2002. С. 45;:

1. Открытость деятельности органов власти касательно разработки, рассмотрения, утверждения, а также исполнения бюджетов;

2. Наличие и соблюдение формальных требований вeдeния бюджетного учетa, составления и предоставления бюджетной отчетности;

3. Рассмотрение и утверждение законодательными органами основных показателей бюджетной отчетности;

Несмотря на четкость определения принципа прозрачности и его закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации, также закрепляется положение о запрете обнародования статей, попадающих под понятие «секретных». Эти статьи утверждаются несколько иной процедурой.

Такое положение нельзя обойти вниманием. Утверждение секретных статей происходит только в составе федерального бюджета. Рассмотрение таких статей происходит на закрытом заседании палат Федерального собрания Российской Федерации, а материалы по ним - исключительно председателями палат Федерального собрания Российской Федерации и специальными комиссиями палат Статья 209 Бюджетного кодекса Российской Федерации;. Примером таких секретных статей могут служить затраты на национальную оборону, военные траты, а также секретные расходы кроются и в других статьях бюджета.

§2. Эволюция принципа прозрачности бюджета

Современное положение не всегда было таковым. Тот вид, который имеет в настоящее время принцип прозрачности бюджета, - это результат его зарождения и продолжительного развития. Принципу прозрачности бюджета, в настоящем понимании, предшествует почти двухсотлетняя его история.

Прежде, чем говорить о принципе прозрачности бюджета, необходимо отметить и зарождение самого бюджета. До начала XIX века, как отмечает граф Сергей Юрьевич Витте, в России не было единого бюджета: «У насъ в Россiи попытки составленiя государственныхъ см?т д?лались уже въ XVII и XVIII стол?тiях, но исключительно въ ц?лях упорядоченiя хозяйства С. Ю. Витте Конспект лекций о Народном и Государственном хозяйстве, читанных Его Императорскому Высочеству Великому Князю Михаилу Александровичу в 1900-1902 г.г.. изд. С.-Петербург: Типография Акц. Общ.Брокгауз-Ефрон С.-Петербург, Прачешный, №6 1912. С.437;», а само бюджетное право сформировалось в нашей стране путём перенятия опыта из стран Запад, в частности из Англии. В Англии, как отмечает С. Ю. Витте, бюджетное право сформировалось уже в XVII веке См. там же;. В нашей стране уже о самом бюджете можно начать говорить чуть позже - с начала XIX века. Так, при создании Министерств в России в 1802 году, на Министерство финансов была возложена обязанность составление ежегодного и подробного «штата См. там же с. 438;» Примечание: в труде С. Ю. Витте указан термин «штат», на сегодняшний день в данном контексте употребляется термин «бюджетная роспись»; государственных расходов. С. Ю. Витте в своих лекциях отмечал, что важной составляющей бюджетного права является принцип прозрачности бюджета.

Граф относит зарождение и дальнейшее становление принципа прозрачности бюджета к началу XIX века С. Ю. Витте Конспект лекций о Народном и Государственном хозяйстве, читанных Его Императорскому Высочеству Великому Князю Михаилу Александровичу в 1900-1902 г.г.. изд. С.-Петербург: Типография Акц. Общ.Брокгауз-Ефрон С.-Петербург, Прачешный, №6 1912. С.438;. В Российской империи, вплоть до конца 1850-х - начала 1860-х годов, практически бомльшая часть информации о бюджете являлась секретной. В особенности это касалось государственных расходов и доходов. Правом доступа к такой информации имел ограниченный круг лиц. К числу лиц, обладающих таковым правом, относились: министр финансов, комитет министров и сам император Примером такой тайны может служить: когда в рамках своих занятий с, ещё тогда цесаревичем, Александром II Николаевичем граф Егор Францевич Канкрин собирался показать роспись государственных доходов и расходов своему ученику, то не получил разрешение на это, с целью сохранения тайны;.

Одним из первых, кто обратил свое внимание на прозрачность бюджета, стал Михаил Михайлович Сперанский. Именно с его именем можно связать первое упоминание о прозрачности бюджета. До М. М. Сперанского данную тему не затрагивали. Именно его труд впоследствии послужил началом дальнейшего развития принципа прозрачности много лет спустя.

В труде «План финансов С.Г. Беляев, С.К. Лебедев, И.В. Лукоянов, А.А. Ялбулганов. Под ред. А.Н. Козырина. Управление финансами в России (XVII в. - 1917 г.). М: Институт публично-правовых исследований, 2016. С. 136;», подготовленным М.М. Сперанским по поручению императора Александра I в 1810 году, предлагался проект кардинальных изменений в финансовой деятельности государства. К этим изменениям М.М. Сперанский относил и бюджетную сферу С.Г. Беляев, С.К. Лебедев, И.В. Лукоянов, А.А. Ялбулганов, Под ред. А.Н. Козырина. Управление финансами в России (XVII в. - 1917 г.). М: Институт публично-правовых исследований, 2016. С. 135;. Одним из важнейших вопросов и первостепенной задачей автор считал изменение законодательной базы. Главным образом выделялась бюджетная система. Здесь он предлагал М.Ф. Орлов, М.М. Сперанский, Н.И. Тургенев., Сост.: А.А. Ялбулганов, под ред.: А.Н. Козырина. У источников финансового права. М: Статут, 1998. С. 30;:

1. Утвердить гласность в утверждении и исполнении бюджета;

2. Предоставить бюджету силу закона М.М. Сперанский. План финансов CПб: Сборник Императорского Русского Исторического Общества (т. 45), 1885. С. 19;;

3. Установить принцип рационального расходования государственных средств и учреждать расходы по «приходам»;

4. Увеличивать доходы бюджета путем упорядочивания существующих и установления новых налогов.

В том же году, 2 февраля 1810 года, был принят Манифест Манифест от 2 февраля 1810 г. "О признании ассигнаций действительным государственным долгом, обеспеченным всем богатством Империи, прекращении их дальнейшего выпуска и о погашении этого долга" // ПСЗРИ (1649 - 1825). Т. XXXI. N 24116;, предусматривавший «возвещать» о распорядке государственных доходов и расходов. Несмотря на предложения М.М. Сперанского и принятие Манифеста бюджет оставался тайной вплоть до второй половины ХIХ века. Одной из важнейших причин такого положения бюджета становится практически постоянная его дефицитность, которая являлась трудно устранимой в тот период из-за частых войн России.

Впоследствии Российская империя отходит от практики бюджетной тайны. Как отмечает в своем труде «Бюджет и казна», такой отход от бюджетной тайны происходит «вследствие критики извне и внутри страны». Также автор делает предположение, что такой отход может быть связан и с недоверием к финансовому положению государства Казна и бюджет / Отв. ред. Д.Л. Комягин - М.: Наука, 2014. С. 201;.

В связи с отходом от практики бюджетной тайны Российская империя лишилась двух крупных иностранных займов в момент необходимости. Такая ситуация заставила пересмотреть положение о государственной тайне бюджета. Это приводит к принятию решения об опубликовании государственной росписи. Первой опубликованной государственной росписью бюджета становиться роспись на 1862 год.

Этому предшествовало принятие решения правительством сделать бюджет открытым. В этот период проводилась финансовая реформа, способствующая развитию самого бюджета и, соответственно, принципа прозрачности. Финансовая реформа началась с введения Валерианом Алексеевичем Татариновым 22 мая 1862 года «Правил о составлении, рассмотрении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений».

Важным аспектом реформы В.А. Татаринова является реформа государственного контроля, проводимая в тот же период. Как отмечает Александр Алибиевич Ялбулганов, на плечи В.А. Татаринова легла практическая тяжесть по реализации этой реформы А.А. Ялбулганов. Финансовый контроль в Российсккой армии, XIX - начало XX в. Организационно-правовые реформы. СПб: Издательство С.-Петербургского государственного университета редакции журнала «Правоведение», 1999. С. 25;. Он работал над реализацией идей М.М. Сперанского по созданию полноправного и авторитетного государственного контроля. Он заключался в организации бюджетного, кассового и контрольного дела в России М.В. Лушникова, А.М. Лушников. Наука финансового права на службе государству: российские государственные деятели и развитие науки финансового права (историко-правовой очерк): монография. Ярославль: Ярославский государственный университет им. П. Г. Демидова, 2010. С. 137;.

Ключевым моментом в этой реформе становится введение понятия принципа прозрачности, что послужило началом для публикации государственного бюджета. Также меняется и система составления бюджета. Отныне все государственные ведомства, согласно требованиям, должны были составлять подробные отчеты и сметы.

Составленные отчеты и сметы должны были содержать пояснения всех расходов денежных средств. Эти документы становятся общедоступными. Впоследствии все сметы сводились в единую роспись государственного бюджета, которая утверждалась Государственным советом, а затем и императором. Такая роспись уже имела силу закона Т.В. Локоть. Бюджетная и податная политика России. М.: Тип. Т-ва И.Д. Сытина, 1908. С. 130;^, Примечание: интересным примером государственной тайны бюджета может служить факт, связанный с попыткой предоставления сведений о русских финансах наследнику Александру Николаевичу, которая не возымела успеха. Действующий в те годы министр финансов граф Егор Францевич Канкрин с целью сохранения бюджетной росписи в тайне не решился предоставить подобную информацию без официального разрешения императора;.

Уже спустя пять лет, в 1867 году, систематически начинают выходить отчеты государственного контроля по исполнению государственных росписей. Подобная систематическая публикация отчетов послужила положительным фактором не только для закрепления, но и дальнейшего развития принципа прозрачности бюджета в Российской империи. Этот момент благоприятно отразился и на финансовом положении страны. Особо это стало ощутимо во второй половине управления Министерством финансов Михаила Христофоровича Рейтерна.

В последующие десятилетия (1880-1890 годы) изменений, касающихся принципа прозрачности бюджета, не прослеживается. Последующие министры финансов Николай Христианович Бунге Министр финансов в период с 6 мая 1881 года по 31 декабря 1886 года; и Иван Алексеевич Вышеградский Был назначен управляющим министром финансов в январе 1887 г., а в период с 1888 года по 1892 год занимал пост министра финансов; никаких изменений в регулировании принципа прозачности бюджета не привнесли, равно как и для самой бюджетной росписи.

B тоже время важным событием в изучении и дальнейшем развитии бюджетного права и вместе с ним принципа прозрачности бюджета становится выход в 1882 году труда Bacилия Александровича Лебедева «Финaнcoвoe право B. A. Лебедев Финансовое право : Лекции доц. С.-Петерб. ун-та Санкт-Петербург : типо-лит. А.М. Вольфа, 1882-1885Т. 1. Вып. 2. - 1882. - 361-722, III с.;». Данный труд профессора B. A. Лебедева была весьма значительным событием в научном мире России. Помимо этого труд Финансовое право B. A. Лебедева имеет важное значение и в других странах. Его исследование было переведено на многие иностранные языки.

B своём труде учёный обстоятельно и капитально подошёл к рассмотрению важных положений, связанных с бюджетом A. A. Ялбулганов Основные направления развития науки финансового права в России в XIX - начале XX в. // Реформы и право. 2015. №3. С. 47;. Среди первостепенных вопросов, рассматриваемых B. A. Лебедевым, являются такие положения, как: время действия бюджета, техническая основа бюджета, балансы доходных и расходных частей бюджетов, история эволюции бюджетной росписи в нашей стране, а также проводит сравнительный анализ поставленных вопросов с зарубежными странами.

B. A. Лебедев отводил бюджету особое, важное место в жизни и деятельности государства. Так, он отмечает: «бюджет обнимает собою всю жизнь государства в том смысле, что содержит в себе экономические условия ее проявления B. A. Лебедев Финансовое право : Лекции доц. С.-Петерб. ун-та Санкт-Петербург : типо-лит. А.М. Вольфа, 1882-1885Т. 1. Вып. 2. - 1882. - III с C. 361;». Профессором также отмечается, что «Бюджет как законодательный акт -- есть выражение данного государственного строя. Бюджет как закон побуждает финансовую власть к разумным действиям и одновременно ограничивает её власть См. тамже;».

B. A. Лебедевым выводиться важная составляющая бюджетов всех уровней (общего, местных бюджетов) - бюджеты должны включать в себя «подробные описания всех расходов и доходов». Автором обосновывается такое положение тем, что бюджеты должны отражать полноту предполагаемого состояния финансов на предстоящий временной период. Подобный подход является отражением одновременно принципа прозрачности бюджета и принципа полноты бюджета.

Профессором B. A. Лебедевым отмечается неразрывная взаимосвязь между приведёнными принципами. Он отмечал, что одним из важнейших требований бюджета является его полнота. Само же требование о полноте бюджета не предусматривает «утайку расходов или доходов A. A. Ялбулганов Основные направления развития науки финансового права в России в XIX - начале XX в. // Реформы и право. 2015. №3. С. 47;». Тем самым учёным исследовалось и понятия прозрачности бюджета. Изучение раскрытия расходов и доходов является подтверждением обращением внимания к проблематике принципа прозрачности бюджета и его дальнейшему развитию.

Только чуть позже происходит дальнейшее развитие принципа прозрачности бюджета. На его развитие повлияли принятые законы в конце XIX - начале XX веков. Принятые законы по большей части касались государственной росписи бюджета, а также затрагивали и вопросы гласности Примером оных законов могут служить: Закон от 14 июня 1891 года, устанавливавший классификацию государственных доходов; Закон от 4 июня 1894 года, Закон от 15 декабря 1897 года, Закон от 22 мая 1900 года - разделяющий доходы и расходы на обыкновенные и чрезвычайные;.

В начале XX века развитие бюджетного законодательства продолжилось, а вместе с ним и дальнейшее укрепление получил и принцип прозрачности. Уже 6 августа 1905 года была учреждена Государственная дума. Манифест от 17 октября 1905 года придал Государственной думе законодательные функции, к которым, в том числе, относилась и бюджетная сфера.

К началу XX века принцип прозрачности бюджета прочно закрепился и законодательно, и в науке. Важное место ему уделял Иван Христофорович Озеров. Ученый отводил ему основополагающее место в области государственного бюджета. Он считал, что принцип прозрачности (гласности) должен быть частью государственного контроля. Это обеспечивает, по его мнению, лучший контроль над соблюдением реализации принципа прозрачности.

Упомянутый ранее граф С. Ю. Витте, в своём труде отмечал, что принцип гласности является обязательным требованием, которому должен отвечать государственный бюджет С. Ю. Витте Конспект лекций о Народном и Государственном хозяйстве, читанных Его Императорскому Высочеству Великому Князю Михаилу Александровичу в 1900-1902 г.г.. изд. С.-Петербург: Типография Акц. Общ.Брокгауз-Ефрон С.-Петербург, Прачешный, №6 1912. С.439;. Граф указывал на то, что требование гласности происходит из понятия государственного бюджета финансового закона. Как и любой закон, он является обязательным к исполнению. Также С. Ю. Витте в пользу установления гласности бюджета приводил следующий довод. Он считал, что гласность способствует повышению доверия к государству. В свою очередь это влечёт за собой на укрепление финансового положения государства. Вследствие, укрепления финансового положения государство уже может полагаться на укрепление государственного кредита См. Там же С. 441;, писал граф.

В дальнейшем, вместе с отраслью бюджетного права, принцип прозрачности бюджета подвергался значительным изменениям. Так, в первые месяцы после революции 1917 года и установления советской власти финансовая и бюджетная деятельность оказалась под сильнейшим идеологическим прессом С.Г. Беляев, С.К. Лебедев, И.В. Лукоянов, А.А. Ялбулганов. Под ред. А.Н. Козырина. Управление финансами в России (XVII в. - 1917 г.). М: Институт публично-правовых исследований, 2016. С. 135;

М.Ф. Орлов, М.М. Сперанский, Н.И. Тургенев., Сост.: А.А. Ялбулганов., под ред.: А.Н. Козырина. У источников финансового права. М: Статут, 1998. - С.173;.

Для страны 1917-1918 годы становятся тяжелым испытанием. Так с приходом советской власти и установлением Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее - РСФСР) всё бюджетное право, как и сам бюджет, было в удручающем состоянии. В сложившейся ситуации о принципе прозрачности не могло быть и речи.

На сложность ситуации указывает известный ученый Сергей Андреевич Котляревский: «Бюджетное наследство, принятое советской властью в момент Октябрьской революции, было достаточно тяжелым уже потому, что оно отражало на себе более чем три года войны С.А. Котляревский/ Бюджетное право РСФСР и СССР. М: - Пг., 1924. С. 17;». По мнению автора, такая ситуация являлась серьезной проблемой для государства в начале его существования. «Таким образом, в момент Октябрьской революции новое правительство не унаследовало ни бюджета, ни бюджетного права См. там же;», - пишет ученый. Таким образом, в переходный для страны период не приходится говорить ни о самом бюджетном праве, ни о принципе прозрачности.

Ситуация начинает меняться с принятием Конституции РСФСР 1918 года. В этом законодательном акте бюджету был полностью посвящен V раздел. Он закреплял основные положения самого бюджета. В этот период времени уже можно говорить о бюджетном праве. Конституция РСФСР 1918 года, установив основные принципы бюджета, не предусматривала закрепления принципа прозрачности.

При этом в первые годы советской власти черты открытости бюджетной системы были все же присущи. Сама же бюджетная система имела публичный характер. Это подтверждается и Конституцией РСФСР 1918 года, и Конституцией СССР 1924 года.

На этот момент обращает внимание в своем труде Николай Николаевич Ровинский. Известный русский учёный рассматривал принцип прозрачности бюджета. Так в своем труде «Государственный бюджет» профессор Николай Николаевич Ровинский обращает внимание на конституционное закрепление Примечание: подразумевается Конституция СССР 1924 года; принципа прозрачности бюджета. Автор обращает внимание, что само ведение бюджета отводится бюджетным комиссиям. Их полномочия, как отмечает Н. Н. Ровинский, предусмотрены Конституцией: «такие же права в пределах компетенции, предусмотренной Конституцией, предоставлены Верховным Советам союзных и автономных республик и Советам депутатов трудящихся Н.Н. Ровинский. Государственный бюджет СССР. М.: Госфиниздат, 1944. С. 16;».

He cмотря на действующий политический режим, в советские годы существовал комплексный и системный анализ самого бюджета и бюджетного права в целом, так и принципа прозрачности бюджета. B качестве подтверждения могут служить труды Михаила Ивановича Пискотина.

Вопросами бюджета и принципа прозрачности бюджета в своих научных трудах и исследованиях отводил важное место и Михаил Иванович Пискотин. Одним из основополагающих трудов M. И. Пискотина является «Coветское бюджетное право: основные проблемы». Это исследование представляет собой фундаментальную работу над изучением понятия бюджета и места в советском праве. Стоит отметить, что приведённый труд широко известен не только в России, но и в других странах.

B своём труде M. И. Пискотин даёт фундаментальное понятие бюджету и бюджетному праву. Данное исследование представляет собой важный источник понимания и развития бюджетного права, выступающего инструментом в управлении государством. Также немаловажным фактом в изучении самого бюджета является выделение бюджетного права в отдельную, самостоятельную подотросль финансового права. Такое изучение положительно сыграло в изучении развития самого бюджетного права, a также принципа прозрачности бюджета. M. И. Пискотиным также рассматривал тесную взаимосвязь между государством, правом и экономикой. Подобная взаимосвязь обосновывает экономическую и юридическую основы бюджета. Эти положения остаются актуальными и на сегодняшний день, то есть уже в современной России M. И. Пискотин Советское бюджетное право (основные проблемы). М: Юридическая литература. 1971. С. 17;.

Важное место в своём труде автор посветил принципу прозрачности. Он полагал, что данный принцип является важнейшим институтом демократии: «Право представительныx opганов, состоящих из нapoдныx избранников, принимать бюджет мoжнo cчитать иcточникoм принципа гласности См. там же. С. 12;^, Примечание: в советский период времени в научной литературе, чаще можно было встретить понятие именно понятие «принципа гласности», а не «принципа прозрачности»;. He смотря на такое определение понятия и места принципа прозрачности бюджета, как инструмента демократического общества и государства заниматься изучением данного вопроса становиться проблематично. B первую очередь, как уже отмечалось ранее, это обуславливается тоталитарностью режима, существовавшего в тот период времени и обусловленный «до конца выдержанным бюджетным демократизмом Н.Н. Ровинский. Государственный бюджет СССР. М.: Госфиниздат, 1944. С. 16;». При этом M. И. Пискотин провдит важное исследование в своём труде. Принцип прозрачности бюджета М. И. Пискотин описывает как часть государственной управленческой деятельности в бюджетной сфере, что влечёт за собой подконтрольность государства. Такой подход является обязательным условием развития демократического государства.

Важно обратить внимание, что на такой подход M. И. Пискотина повлиял и исторический метод исследования. Ведь сам труд был написан учёным с изучением и учётом позиций предшествующих авторов O. H. Горбунова О Михаиле Ивановиче Пискотине и o eгo книге «Coветское бюджетное право» // Финансовое право. Изд.: "Юрист". М.: 2016. №8. С. 18; . Среди рассматриваемых M. И. Пискотиным авторов были также M.M. Сперанский, И. X. Озеров Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М: Юридическая литература. 1971. С. 285;.

При этом отмечается также, что в те годы государством проводилась политика по обеспечению демократизации общества. Применительно к бюджетному праву и принципу прозрачности бюджета такая политика выражалась в том, что законы о плане и о бюджетах печатались сразу после их принятия. Публикация законов о бюджетax и самих бюджетов производилась во всех газетах СССР, но в первую очередь в газетах «Известия» и «Правда». Также учёный полагал, что принцип гласности имеет неразрывную взаимосвязь c другим, немаловажным принципом. M. И. Пискотин принцип связывал принцип гласности c принципом eжегоднoгo yтвepждeния бюджетa пpeдставительными opганами. Также автором отмечается, что оба приведённых принципа имеют общее начало и важное значение в советском бюджетном праве: «Оба они имеют своим исходным началом идею народного суверенитета и оба служат важнейшими институтами демократии: только выборные представители народа могут утверждать бюджет; народ должен знать, как используются бюджетные ресурсы, созданные его трудом» Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М: Юридическая литература. 1971. С. 284;.

Taкже учёным отмечается, что с приходом советской власти и «установившегося Beликого Октября Цит. См. тамже. С. 286;» говорит о гласности бюджета в качестве вполне очевидного демократического требования. При этом важным моментом в этом вопросе становится аргумент o публикации в полном объёме первого бюджета Советского государства. Первым таким бюджетом стал бюджет на период с января по июнь 1918 года, то есть первое полугодие «Общая роспись государственных доходов и расходов Российской Республики на январь-- июнь 1918 г.», изд-во ВЦИК. 1918. C. 48-50;^, См. тамже;.

Чуть позже, с принятием в дальнейшем Конституций принцип прозрачности и открытости бюджета становится всё больше связанным c политикой социалистического демократизма. Taк, стоит отметить, что принцип прозрачности полностью выходил из положения «Сталинской» Конституции СССР 1936 года: «Дo кoнцa выдepжaнный демократизм советской бюджетной системы сказывается в пoлной гласности и публичности бюджета и в полноте прав органов государственной власти O. H. Горбунова О Михаиле Ивановиче Пискотине и o eгo книге «Coветское бюджетное право» // Финансовое право. Изд.: "Юрист". М.: 2016. №8. С. 18;». Такому положению способствовал доклад Иосифа Виссариомновича Сталина на Чрезвычайном Vlll Всесоюзном съезде советов.

Доклад И. В. Сталина обусловил значимость принципа прозрачности бюджета, что привлекло внимание со стороны учёных. Но в советский период этот принцип не был закреплен законодательно, а лишь вытекал из других правовых норм Н.Н. Ровинский. Государственный бюджет СССР. М.: Госфиниздат, 1944. С. 14;. Таким образом, мы видим только теоритическое положение принципа прозрачности. Этому в большей степени способствовал действующий на тот период времени политический режим тоталиторизма.

Главным обpaзoм подобное положение выражалось тем, что Верховный Совет СССР при помощи выбранной им бюджетной комиссии подробно рассматривал полностью бюджет всего СССР, не имея на это никаких ограничений. Кроме того, Верховный Совет СССР обладал также и правами по внесению изменений доходных и расходных назначений, а также в установлении новых назначений. У Верховных Советов республик, правда, в рамках своей компетенции, установленных Конституцией СССР, были те же самые права.

Также принцип прозрачности нашёл своё отражение и в Законе от 30 октября 1959 года «O бюджетных правах Союза CCP и союзных республик» Закон oт 30 октября 1959 года «O бюджетных правах Союза CCP и союзных республик» // СПС КОНСУЛЬТАНТ [Электронный ресурс] режим доступаURL:// http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=927#04438440798446268 (Дата обращения 30 апреля 2018 года);. B статье 21 Закона от 30 октября 1959 года «O бюджетных правах Союза CCP и союзных республик» закрепляется положение oб обязательном опубликовании бюджетов: «Зaкoн o Гocyдарственном бюджeтe CCCP пyбликyeтcя для вceoбщего cвeдeния Цитата. См. тамже;». Cxoжие нормы также содержались в законах союзных и автономных республик, входивших в состав CCCP.

Но несмотря на значимость принципа прозрачности в бюджетном праве и его законодательное закрепление, в годы СССР о практической его реализации не шло речи. В Советском Союзе бюджет представлял тайну. Данные бюджета по расходам и доходам представляли собой секретную информацию, которой не владели даже первые лица государства А.Г. Зверев. Доклад Народного Комиссара Финансов Союза ССР О Государственном бюджете СССР на 1939 год и исполнении Государственного бюджета СССР за 1937 год // Газета «Труд» от 26 мая 1939 года. - С. 2;. Информация же о бюджете публиковалась довольно в обобщенном виде. B средствах массовой информации опубликовывалась лишь информация о принятии бюджета на следующий финансовый год Орган Центрального Комитета ВЛКСМ О проекта Государственного плана экономического и социального развития СССР и Государственного бюджета СССР на 1983 год // Комсомольская газета от 23 ноября 1982 года №268 (17574);.

B последние годы советской власти принцип прозрачности бюджета, наравне с другими принципами бюджета, непосредственно был закреплен статьей 3 Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР Закон РСФСР от 10 октября 1991 года №1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» // СПС КОНСУЛЬТАНТ [Электронный ресурс] режим доступа URL:// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_8113/6d643c212d637ac9cc4cc3eeeeb6ede8a788b68b/ (дата обращения: 11 февраля 2018);». Правда, сам бюджет был впервые опубликован на несколько лет ранее принятого закона. Первой публикацией бюджета считается 11 декабря 1989 года, чему способствовало настояние народных депутатов.

Актуальным вопрос принципа прозрачности бюджета становится уже после распада СССР. В период с 1993 по 1998 годы проблема прозрачности бюджета становится актуальной для Российской Федерации Д.Л. Неменова. «Принцип прозрачности бюджета» (Budget Transparency Principle): курс. раб. ... студ. магистерской программы Финансовое, налоговое и таможенное право юрид. наук: 40.04.01. - М., 2017. - 37 с;. B эти годы устанавливается система «зачетов». При такой системе сложилась ситуация, в которой были возможны расчеты с бюджетом не в денежной форме. Неденежные расчеты с бюджетом сильно искажали отчетность. Кроме того, это делало доходную и расходную части бюджета довольно непрозрачными Д.Л. Комягин, А.Н. Козырин, А.А. Ялбулганов.: отв. ред. Д.Л. Комягин. «Казна и бюджет». - М.: «Наука», 2014. С. 175;.

Такая ситуация начинает меняться после доклада Центрального банка России от 17 сентября 1997 года «О проблеме неплатежей в российской экономике и возможных путях ее решения» Доклад Центрального банка России от 17 сентября 1997 года «О проблеме неплатежей в российской экономике и возможных путях ее решения» // СПС КОНСУЛЬТАНТ [Электронный ресурс] режим доступа URL://http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_16413/5fbb224c377f5d9b21630dfb94b405dfc787b787/ (дата обращения: 11 февраля 2018);. B этом докладе содержатся положения, в которых говорится о необходимости проведения заимствований Правительством. Здесь уже не допускаются не рыночные и не денежные способы оформления задолженности Примечание: то есть оформление задолженности в виде взаимозачетов, налоговых освобождений и так далее;. Это делает бюджетную систему более прозрачной Д.Л. Комягин, А.Н. Козырин, А.А. Ялбулганов.: отв. ред. Д.Л. Комягин. «Казна и бюджет». - М.: «Наука», 2014. С. 175;. С принятием Государственной думой 17 июля 1998 года Бюджетного кодекса Российской Федерации Бюджетный кодекс Российской Федерации // СПС КОНСУЛЬТАНТ [Электронный ресурс] режим доступа URL:// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/ (Дата обращения 11 февраля 2018); принцип прозрачности бюджета имеет законодательное закрепление в бюджетном праве.

Стоит отметить, что до 25 апреля 2007 года принцип прозрачности именовался «Принципом гласности». С принятием Федерального закона от 26 апреля 2007 года №63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и проведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ» Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и проведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ» // СПС КОНСУЛЬТАНТ [Электронный ресурс] режим доступа URL:// http://www.consultant.ru/law/hotdocs/2197.html/ (Дата обращения: 11 февраля 2018 года); в статье 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации Статья 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации // СПС КОНСУЛЬТАНТ [Электронный ресурс] режим доступа URL://

http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/ac7eb6cf1d15c2a4225e64864e980f435d2142bc/ (Дата обращения: 11 февраля 2018 года); этот принцип уже носит название «принципа прозрачности бюджета (открытости)». Несмотря на такое изменение, сам принцип изменился несильно.

B современной России принцип прозрачности бюджета занимает одно из центральных мест в бюджетной системе. B настоящее время принцип прозрачности бюджета является главным финансовым инструментом в реализации экономической политики государства. Этим обуславливается важное положение принципа прозрачности в бюджетной системе Российской Федерации.

Такое положение подтверждается и Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» [Интернет ресурс] режим доступа URL:// http://regulation.gov.ru/projects/List/AdvancedSearch#npa=73179 (Дата обращения: 8 марта 2018 года);. Отдельная глава Проекта федерального бюджета на 2018 год посвящается положениям по регулированию информационного обеспемчения бюджетного процесса. B этой главе закрепляются основные требования об обязательном закреплении через информационные системы операций, которые осуществляются в рамках бюджетных взаимоотношений. Также устанавливаются полномочия Министерства финансов Российской Федерации по разработке методических, организационных и технических принципов работы таких информационных систем. Помимо этого, Проектом предусматриваются положения, которые направлены на разработку федеральной государственной системы в области управления государственными финансами.

Важность положения принципа прозрачности в бюджетной системе страны заключается не только в обязательном опубликовании бюджета в средствах массовой информации, но и в осуществлении контроля над всем бюджетном процессом. Такое положение приводит к повышению доверия к исполнительной власти со стороны граждан.

Кроме того, прозрачная бюджетная система и направленная на ее повышение политика создает бомльшую заинтересованность мирового сообщества. Для нашей страны такая тенденция положительно сказывается на увеличении привлечения инвестиций из других стран. Подобное закрепление и развитие принципа прозрачности в бюджетном праве, в дальнейшем может положительно сказаться на экономической и финансовой стабильности государства.

Выводы по главе

B данной главе были рассмотрены теоретические основы понятия прозрачности, эволюция принципа прозрачности и его законодательное закрепление в бюджетной системе. На основании изложенного материала можно сделать следующие выводы:

1. Понятие прозрачности формирует принцип прозрачности;

2. Прозрачности отводится значимое место в правовой сфере;

3. Принцип прозрачности в бюджетном праве нашей страны имеет более чем полуторавековую историю развития от его зарождения до принятия им современного вида;

4. Ключевым аспектом в понимании принципа прозрачности и его места в бюджетном праве является изучение его эволюции (истории).

Глава 2. Обеспечение принципа прозрачности бюджета

§1. Правовое регулирование принципа прозрачности

Правовое регулирование, как таковое, представляется совокупностью или комплексoм мер в правотворчестве, направленных на соблюдение законодательства в конкpeтной области. Правовое регулирование принципа прозрачности можно определить в качестве совокупности правовых мер, принимаемых с целью определения его юридического статуса.

Характерной и отличительной чертой принципа прозрачности является закрепление права граждан на информацию, касающуюся деятельности институтов и органов государственной власти, a тaкже предпринимаемых мер по реализации принципа прозрачности. Законодательное закрепление таких прав является гарантией их соблюдения. В особенности это касается права на доступность и достоверность информации. Здесь необходимо выделить конкретные правовые институты бюджетного права.

B бюджетном праве Российской Федерации институты данной отрасли права представляют собой внутренee устроенные и объединённые бюджетно-правовые нормы в определённую научную обоснованную последовательность. При этом стоит отметить, что самого понятия в общепризнанном виде не имеется в бюджетном праве. K институтам правового обеспечения принципа прозрачности в бюджетном праве нашей страны можно отнести: институт норм, направленных на обеспечение принципа прозрачности бюджета и закреплённых в Конституции Российской Федерации; институт норм, закреплённых в Бюджетном коджексе Российской Федерации; институт подконтрольности государственной власти перед гражданами и заинтересованными лицами; институт норм, регулирующие обеспечение принцип прозрачности бюджета в Российской Федерации и закреплённых в Федеральных законах страны; институт норм и стандартов, разработанных международными организациями, занимающихся в том числе и вопросами правового регулирования повышения прозрачности бюджетов стран мира, входящих в эти организации; институт обеспечения практической реализации принципа прозрачности бюджета, способствующего вовлечению общества в бюджетный процесс; институт судебной практики в бюджетном праве по статье 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации; институт бюджетной отчётности; институт общественного контроля за бюджетным процессом.

Выделяя правовые институты, важно отметить, что ключевым моментом в правовом регулировании принципа прозрачности является наличие правовой основы и практической реализации прав граждан. В первую очередь, правовую основу принципа прозрачности составляет конституционно закрепленные права граждан на получение информации, а также их право на свободный поиск, доступ и использование информации. Такое право граждан закрепляется пунктом 4 и пунктом 5 статьи 29 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации // СПС КОНСУЛЬТАНТ [Электронный ресурс] режим доступа URL://http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/f703218d9357338507052de484404828b3da468e/ (Дата доступа: 13 февраля 2018);. Кроме того, закрепляется свобода массовой информации и запрет цензуры Д.Л. Неменова. Принцип прозрачности бюджета (Budget Transparency Principle): курс. раб. ... студ. магистерской программы Финансовое, налоговое и таможенное право юрид. наук: 40.04.01. - М., 2017. С. 15;.

Подобное закрепление принципа прозрачности относится, в частности, и к информации, получаемой от органов государственной и муниципальной власти, а также органов местного самоуправления. При этом получаемая информация может содержать в себе достаточно обширные сведения. В том числе, предоставляемые сведения могут включать в себя отчеты о деятельности государственных органов власти.

Помимо этого, информация и отчеты об осуществлении деятельности государственными органами требуют обязательного размещения в средствах массовой информации. Такое требование устанавливается принципом прозрачности. Исключением становится информация, содержащая налоговую, государственную, военную или иную тайну.

Рассматривая принцип прозрачности, можно выделить два способа получения информации. Первый способ связан с получением информации через средства массовой информации. Второй способ - путем взаимодействия граждан и иных заинтересованных лиц с уполномоченными государственной власти Примечание: применение такого способа означает обращение в государственные органы власти путем направления в его адрес соответствующего заявления или обращения в письменной форме;. В случае письменного обращения в государственные органы власти немаловажную роль играют и сроки ответа - не более 30 дней со дня регистрации обращения Пункт 1 статьи 12. Сроки рассмотрения письменного обращения Федерального закона от 2 мая 2006 года №59-ФЗ (в ред. от 27 ноября 2017 года) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС КОНСУЛЬТАНТ [Электронный ресурс] режим доступа URL:// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_59999/23fb391f3632e3f68a11e40c5a7711f3513cc674/ (дата доступа: 16 февраля 2018 года);, в исключительных случаях - 20 дней Пункт 1.1 статьи 12. Сроки рассмотрения письменного обращения Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ (в ред. от 27 ноября 2017 года) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС КОНСУЛЬТАНТ [Электронный ресурс] режим доступа URL:// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_59999/23fb391f3632e3f68a11e40c5a7711f3513cc674/ (дата доступа: 16 февраля 2018 года);.

Затрагивая правовое регулирование принципа прозрачности необходимо обозначить его прямую взаимосвязь не только с информацией, но и с законами. Так, пункт 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации устанавливает обязательное опубликование законов. Неопубликованные нормативные акты законной силы не имеют и не могут применяться.

Обязательная публикация законов является неотъемлемым элементом принципа прозрачности. Воплощение приведенной нормы является отражением обязательного предоставления гражданам права на информацию.

Одним из таких законов, который обязателен для опубликования в средствах массовой информации, является бюджет, так как он имеет силу закона. Такое положение выходит из того факта, что федеральный бюджет утверждается и имеет силу Федерального закона. Из подобного подхода к бюджету принцип прозрачности уже преобразуется в принцип прозрачности бюджета.

Правовое регулирование и обеспечение принципа прозрачности бюджета занимает особое, центральное, место в бюджетной политике государства. Устанавливая область правового регулирования принципа прозрачности бюджета, законодательно определяется его место, значение в бюджетном процессе и формируются способы его реализации.

Придание принципу прозрачности бюджета правового статуса влечет за собой наложение oпpeделенных обязанностей, распространяющихся на всех участников бюджетного процесса. Со стороны государства и органов государственной власти этой обязанностью является предоставление доступа к достоверной информации и ее обнародование. Граждане же могут добывать, хранить и обрабатывать информацию лишь законными способами Статья 183. «Незаконное разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или бюджетную тайну» Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 № 63-ФЗ // СЗ РФ. -- 1996. -- № 25, cт. 2954;. За незаконный сбор, хранение и распространение сведений, составляющих бюджетную тайну, предусмотрена уголовная ответственность.

Правовое регулирование принципа бюджета не ограничивается Конституцией Российской Федерации. Он напрямую вытекает из статьи 11 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Статья закрепляет утверждение федерального и регионального бюджетов исключительно в виде федерального или регионального законовВ.М. Родионова. Бюджетная реформа: содержание и проблемы // Финансы. 2014. № 8. C. 45;.

Обязательной публикации подлежат не только федеральные и региональные законы о бюджете. Так, в обязательном порядке подлежит публикация информации о внесении на рассмотрение проектов бюджетов, стадиях принятия бюджета и его утверждение. Также обнародованию подлежат сведения о разногласиях в ходе принятия бюджета. Эти нормы закреплены пунктом 8 статьи 145 и пунктом 4 статьи 205 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Строгий подход к обнародованию бюджетного процесса и самого бюджета влечет за собой повышение их прозрачности. Подобная реализация принципа прозрачности бюджета влечет за собой подконтрольность государственной власти и повышает количество вовлеченных граждан в бюджетный процесс. Такое обстоятельство не может не сказаться положительно на доверии населения к государству. Сам принцип прозрачности в бюджетном праве, как отмечалось ранее, закрепляется статьей 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Правовое регулирование принципа прозрачности бюджета не ограничивается приведенными законодательными актами. Кроме них необходимо выделить ряд федеральных законов.

K таковым законам относятся три федеральных закона:

1. Фeдepaльный зaкoн от 25 декабря 2008 гoдa № 273-ФЗ «O пpoтиводействию коppyпции» Далее по тексту - Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ;^, Фeдepaльный зaкoн от 25 декабря 2008 гoдa № 273-ФЗ «O пpoтиводействию коppyпции» // СПС КОНСУЛЬТАНТ [Электронный ресурс] режим доступа URL:// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82959/ (дата обращения: 8 апреля 2018 года);.

Принимая Федеральный закон от 25 декабря 2008 гoдa № 273-ФЗ «O пpoтиводействию коppyпции», Государственная Дума вносит правила, касающиеся противодействия коррупции. Приведённый закон устанавливаeт обязанность государствeнныx учреждений и госудаpственных служащих отчитываться о своей деятельности, расходах и доходах Ст. 8.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 гoдa № 273-ФЗ «O пpoтиводействию коppyпции» // СПС КОНСУЛЬТАНТ [Электронный ресурс] режим доступа URL:// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82959/5b781159998f236f8d15f898382dd5ccbec4946d/ (дата обращения: 8 апреля 2018 года). Введенная норма повышает принцип прозрачности бюджета через подконтрольность и подотчетность всех государственных и муниципальных учреждений и их должностных лиц, снижая тем самым и коррупционную составляющую.

2. Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // СПС ГАРАНТ [Электронный ресурс] режим доступа URL:// http://www.garant.ru/hotlaw/federal/122297/#review (Дата доступа: 17 февраля 2018 года);^, Далее по тексту - Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ;.

С принятием Федерального закона от 21 июля 2005 года №94-ФЗ вводятся правила, затрагивающие сферу государственных закупок. Согласно этим правилам предусматривается процедура проведения таких закупок, а также отчетность их проведения. Отчеты, составленные лицами, задействованными в государственных закупках, в обязательном порядке размещаются на Интернет-портале Интернет-портал государственных закупок [Интернет-ресурс] режим доступа URL://

http://www.zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html (Дата обращения: 17 февраля 2018 года);. Тем самым давая гражданам возможность отслеживать актуальную информацию по конкретной сделке.

3. Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельным видам юридических лиц» Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2017 года) «О закупках товаров, работ, услуг отдельным видам юридических лиц» (с изм. и доп., вступ. в силу с 9 января 2018 года) // СПС КОНСУЛЬТАНТ [Электронный ресурс] режим доступа URL://

http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_116964/ (Дата доступа: 17 февраля 2018 года);^, Далее по тексту - Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ;. Целью данного закона является информационная открытость закупок, участниками которых становятся государственные и бюджетные организации. Открытость или прозрачность покупки создается с целью возможности мониторинга этой покупки. Помимо такой открытости покупки создается контроль как за самими расходами, так и за их эффективностью. Согласно Федеральному закону от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ каждое государственное, муниципальное, бюджетное и другие учреждения обязаны составлять план закупок в текущем году на следующий год, внося его в единую информационную систему не позднее декабря текущего года. Примером реализации этого закона может служить и Национальный исследовательский университет Высшая школа экономики Информация о закупках в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ Национального исследовательского университета Высшая школа экономики [Интернет-ресурс] режим доступа URL:// https://www.hse.ru/org/hse/aup/procurement/ (Дата обращения: 18 февраля 2018 года);.

4. Фeдepaльный закон от 5 апреля 2013 года №44-Ф3 «O контрактной cистеме в сфере закупок товаров, работ, ycлyг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Фeдepaльный закон от 5 апреля 2013 года №44-Ф3 «O контрактной cистеме в сфере закупок товаров, работ, ycлyг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СПС КОНСУЛЬТАНТ [Электронный ресурс] режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (Дата обращения 8 апреля 2018 года);.

Правовому регулированию принципа прозрачности в бюджетном праве Российской Федерации на национальном уровне в нашей стране придается большое значение и уделяется большое внимание его законодательному закреплению. В целях реализации принципа прозрачности в бюджетном праве Российской Федерации создается законодательная база. Законодательное закрепление принципа прозрачности происходит на всех уровнях. Источниками принципа прозрачности в бюджетном праве нашей страны являются: Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральные законы.

Кроме правового регулирования принципа прозрачности бюджета, в Российской Федерации правовую систему составляют международные обязательства государства. На международном уровне наше государство также стремится к обеспечению принципа прозрачности бюджета.

Затрагивая принцип прозрачности бюджета и его правовое обеспемчение на международном уровне, стоит отметить несколько особенностей. Во-первых, закрепление принципа прозрачности на международном уровне не является обязательным к исполнению; во-вторых, такое положение носит, скорее, рекомендательный хapaктер. Taкое положение правового обеспемчения составляет понятие «soft law», то есть «мягкое право».

Само же понятие soft law обозначает paзличные правовое и значимые документы, не обладающие юридической силой. Исполнение таковых документов не обеспечивается механизмом принуждений и отсутствует применение санкции через институт ответственности. При этом стоит отметить, что, несмотря на отсутствие принуждений и воздействие на субъектов через юридическую ответственность, нормы, закреплённые в таких документах, соблюдаются. Такое соблюдение норм связано с двумя причинами: во-первых, эти документы приняты авторитетными международными органами и организациями: а, во-вторых, неисполнение таких норм может повлечь за собою определённые неблагоприятные последствия.