Принцип прозрачности в бюджетном праве Российской Федерации

Как отмечает в своей статье Алёна Андреевна Рыкова «Soft law в финансовом праве России», среди неблагоприятных и негативных последствий для государства в случае неисполнения подобных норм могут быть: как политические и экономические давления на государство со стороны международных организаций, так и исключение из числа членов страны конкретной страны A. A. Pыкова Soft law в финансовом праве России // Реформы и право. Институт публично-правовых исследований. Москва. 2016. №3. С. 15;^, Примечание: примером исключения страны из международного объединения может служить исключение нашей страны из Большой восьмёрки (G8);. Несмотря на факт того, что нормы soft law не обладают характерной обязательностью исполнения, государства стремятся к их исполнению. B случае исполнения норм soft law, можно говорить о положительном результате таковых действий государства. Примером этому может быть в том числе и экономические показатели страны: предоставление финансовой помощи, предоставление кредитов стране на более выгодных условиях, а также привлечение дополнительных инвестиций.

В бюджетном праве Российской Федерации, как в подотросли финансового права, также присутствуют нормы soft law. B частности, эти нормы затрагивают закрепление и регулирование принципа прозрачности бюджета. Они выражены в рекомендациях и закреплённых стандартах, касающихся практической реализации принципа прозрачности бюджета. Эти нормы распространяются на все страны, подписавшие соответствующие документы. Такие документы и соглашения были составлены и опубликованы международными организациями, занимающиеся, в том числе, и вопросами открытости бюджетов. Среди международных организаций, выпустивших соответствующие документы необходимо отметить следующие: Организации экономического сотрудничества и развития, Международное бюджетное партнерство, Международный валютный фонд, Организация Объединённых Наций, Совет по международным стандартам отчётности.

При этом важной составляющей документов является не обязательный характер исполнения закреплённых норм, а лишь - рекомендательный. Такое закрепление норм, регулирующих принцип прозрачности бюджета, определяет их как soft law. При этом, ключевым моментом в этом вопросе является факт того, что страны, принявшие эти стандарты, стремятся к практическому их применению. Об этом говорит и анализ бюджетной открытости, проводимый международными организациями.

Важно обратить внимание и на то, что, рассматривая вопрос о правовом регулировании принципа прозрачности бюджета на международном праве, затрагивается также и момент с публичными финансами страны. B связи с тем, что бюджет является отражением публичных финансов, возникает вопрос о независимости каждого государства в формировании своих бюджетов и степени их прозрачности. Также важным аспектом в данном случае является положение о сохранении суверенитета страны в регулировании публичных финансов.

Затрагивая вопрос публичных финансов, важно обратить внимание на то, что речь идёт о правоотношениях. Публичные финансы всегда являются правоотношениями. Иными словами, это те финансовые отношения, которые регулируются правом. В вопросе правового регулирования принципа прозрачности бюджета важной составляющей являются правоотношения. Отсюда следует, что soft law сможет повлиять на публичные финансы только в том случае, если будет закреплён в нормативно-правовом акте. При этом отметим, что акты и нормы soft law не оказывают ограничения на суверенитет страны в вопросе публичных финансов и в бюджетном праве, потому как эти нормы могут включаться в правовую систему исключительно путём их ратификации A. A. Pыкова Soft law в финансовом праве России // Реформы и право. Институт публично-правовых исследований. Москва. 2016. №3. С. 17;.

B cвязи с этим важно отметить и положение международных договоров, соглашений и ратифицированных международных законов в системе российского права. Нормы, содержащиеся в международных документах, в случае их подписания и ратификации Российской Федерации становятся частью правовой системы страны. B случае противоречий национального законодательства нормам международных договоров Российской Федерации, действуют нормы последнего. Такое положение закрепляется пунктом 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации Пункт 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации // СПС КОНСУЛЬТАНТ [Электронный ресурс] режим доступа URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/54dd4e1f61e0b8fa47bff695f0c08b192a95f7a3/ (Дата обращения 117 апреля 2018 года);. B связи с принятием на себя международных обязательств нашей страной по обеспечению принципа прозрачности бюджета и подписанием определённых договоров и соглашений, на территории Российской Федерации действуют следующие документы.

Несмотря на довольно формальный характер международного правового регулирования принципа прозрачности бюджета, его цель состоит в повышении прозрачности бюджета каждой страны не только для ее граждан, но и для мирового сообщества в целом. Воплощая принцип прозрачности бюджета на международном уровне, каждое государство стремится к повышению интереса к своей бюджетной политике, повышая eе понятность и cбалансированнocть. Такой подход приводит к привлечению инвестиций в страну Г.Н. Анулова. Международные валютно-финансовые организации и развивающиеся страны. М: Наука, 2008. С. 26;.

На международном уровне происходит разработка международных стандартов прозрачности бюджета. Такая разработка международных стандартов прозрачности бюджета происходила с учетом требований Международного валютного фонда, Организации экономического сотрудничества и развития, Всемирного банка.

Одним из ключевых аспектов международного правового регулирования становятся рекомендации Организации экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР). ОЭСР были разработаны и приняты 9 основополагающих принципов по улучшению практики прозрачности бюджета. Среди них можно выделить следующие Прозрачность бюджета - краткая справочная информация для руководcтва PEMPAL // Федеральное казначейство России [Интернет ресурс] режим доступа URL://

http://www.roskazna.ru/upload/iblock/763/budget_transparency_background_briefing_rus.pdf (Дата обращения: 18 февраля 2018 года);:

1. Бюджет должен быть комплексным и представляться в Парламент на рассмотрение не позднее трех месяцев до начала финансового года;

2. В бюджете должны отражаться данные о нефинансовой эффективности;

3. Бюджет должен основываться на конкретных источниках доходов, закрепленных в специальном законодательстве;

4. Принцип прозрачности и открытости бюджета также должен включать в себя отчеты по бюджету: предварительный, ежемесячный, годовой отчеты по исполнению бюджета;

5. Устанавливаются сроки исполнения и представления отчетов;

6. Все отчеты по бюджетам должны быть общедоступными и бесплатными Примечание: выведенные пункты являются кратким изложением принципов ОЭСР;.

Помимо ОЭСР ключевым фактором в правовом регулировании за контролем реализации принципа прозрачности бюджета на международном уровне является создание международных организаций. Такие международные организации акцентируют своё внимание на государственные бюджеты стран мира, состоящих в этих организациях. Целью же становится - повышение прозрачности каждого из них. Также объединяет эти организации и борьба с нищетой в ряде государств через повышение прозрачности и вовлеченность их граждан в бюджетный процесс.

Первой подобной организацией становится основанное в 1997 году Международное бюджетное партнерство (англ. International Budget Partnership) co штаб-квартирой в городе Вашингтон, Соединенные Штаты Америки (Washington, D.C., USA). Международное бюджетное партнерство (далее - МБП) создается с целью содействия прозрачным и инклюзивным правительством бюджета в качестве средства для повышения эффективности управления и предоставления услуг в развивающихся странах. Фокус МБП нацелен на граждан и организации гражданского общества и был обусловлен усилиями мониторинга гражданского общества на бюджет в небольшое число стран со средним уровнем дохода в начале 1990-х годов. Ha ceгодняшний день МБП сотрудничает более чем со ста странами мира.

Основной деятельностью по регулированию принципа прозрачности бюджетов заключается в следующих мероприятиях: разработка и продвижение норм и стандартов для открытых бюджетов, бюджетирование Примечание: под бюджетированием (от англ. яз. budgeting) понимается планирование и разработка бюджета, включающая несколько стадий от разработки до его принятия. В рамках МБП под понятием бюджетирования рассматривается создание целей и механизмов, способствующих развитию и укреплению принципа прозрачности бюджета на всех стадиях его принятия; и устойчивое его развитие, а также создание и укрепление бюджетного надзора Официальный сайт Международного бюджетного партнерства [Интернет-ресурс] режим доступа: URL:// https://www.internationalbudget.org/international-advocacy/ (Дата доступа: 18 февраля 2018 года);. Международным бюджетным партнерством были разработаны и приняты международные стандарты по закреплению и увеличению прозрачности бюджета.

К международным стандартам по прозрачности бюджета, разработанными МБП, относятся:

1. Каждый человек вправе искать, получать и распространять информацию о налогово-бюджетной политике;

2. Необходимость опубликования четких и измеримых целей общей фискальной политики правительством;

3. Обязательное предоставление oбщественности информации, затрагивающую финансовую деятельность государства, оценку ее эффективности и финансовые риски, a также состояние государственных активов и пассивов;

4. Обязательное раскрытие правительствами информации о целях и достигнутых социальных и экономических результатах;

5. Правительствам следует закрепить на законодательном уровне финансовые операции государственного сектора;

6. Четкое определение государственного сектора для целей отчетности и прозрачности, а также раскрытие информации о финансовых отношениях с частным сектором;

7. Четкое определение должностных лиц и закрепление в законодательстве их обязанностей в формировании, исполнении и управлении бюджетом;

8. Правительствам следует предоставить высшему контролирующему органу независимости от исполнительной власти, полномочий, доступа к информации и необходимые ресурсы с целью проведения аудита;

9. Необходимо обеспечить равные возможности гражданам и негосударственным субъектам принятия участия в публичных слушаниях, связанных с разработкой и осуществлением бюджетной политики государства Д.Л. Неменова. Принцип прозрачности бюджета (Budget Transparency Principle): курс. раб. ... студ. магистерской программы Финансовое, налоговое и таможенное право юрид. наук: 40.04.01. - М., 2017. C. 18;^, Официальный сайт Международного бюджетного партнерства [Интернет-ресурс] режим доступа URL:// https://www.internationalbudget.org/ (Дата обращения: 18 февраля 2018 года);.

Также международным бюджетным партнерством ежегодно проводится оценка прозрачности бюджета. В 2017 году Российская Федерация с результатом в 72% заняла 15 место из 115 стран Официальный сайт Международного бюджетного партнерства [Интернет-ресурс] режим доступа URL:// https://www.internationalbudget.org/open-budget-survey/open-budget-index-rankings/ (Дата обращения: 18 февраля 2018 года);.

На сегодняшний день помимо Международного бюджетного партнерства вопросом открытости бюджетных данных и повышением прозрачности бюджета занимается Международный валютный фонд (далее - МВФ). Международный валютный фонд (англ. International Monetary Fund, IMF) был создан 27 декабря 1945 года со штаб-квартирой в городе Вашингтон, Соединенные Штаты Америки. Международному валютному фонду подчинены и подотчетны 189 стран Примечание: со списком стран можно ознакомиться на официальном сайте Международного валютного фонда: http://www.imf.org/en/Countries;^, Официальный сайт Международного валютного фонда [Интернет-ресурс] режим доступа URL: // http://www.imf.org/en/About (Дата обращения: 19 февраля 2018 года);. Среди стран-членов международной организации одно из важных мест занимает Российская Федерация, присоединившаяся в мае 1992 года и приняв Статьи Соглашения (Устав).

Международный валютный фонд выполняет три основные функции: экономический надзор; осуществление кредитования; развитие потенциала. В рамках экономического надзора Международным валютным фондом осуществляется надзор над международной валютной и финансовой системами и проводится мониторинг финансовой и экономической политик стран-участниц. Такой надзор проводится как на международном уровне, так и на уровне отдельных стран. На основании проведенного надзора даются рекомендации о необходимости корректирования экономической политики.

На сегодняшний день в ходе сотрудничества с Международным валютным фондом Россия выходит на новый этап. Основной и отличительной чepтой сотрудничества становится самостоятельная разработка экономической программы Официальный сайт Министерства иностранных дел Российской Федерации [Интернет-ресурс] режим доступа URL:// http://www.mid.ru/rossia-v-gruppe-20-rossia-i-specializirovannye-mezdunarodnye-ekonomiceskie-organizacii-mvf-vto-oesr-fseg-opek-i-dr-/-/asset_publisher/uFvfWVmCb4Rl/content/id/2141859 (Дата обращения: 21 февраля 2018 года);. Так, одним из важнейших направлений экономической деятельности становится развитие бюджетных управлений и бюджетных политик стран-участниц Годовой отчет МВФ 2017 Содействие всеобъемлющему росту [Интернет-ресурс] режим доступа URL:// http://www.imf.org/external/pubs/ft/ar/2017/eng/pdfs/AR17-RUS.pdf (Дата обращения 20 февраля 2018). С. 31;.

Международный валютный фонд и Российская Федерация уделяют особое внимание развитию бюджетной устойчивости и бюджетного пространства. Первым шагом на пути реализации такой деятельности становится публикация аналитической основы для оценки бюджетного пространства. Основой такой оценки послужил документ «Оценка бюджетного пространства: предварительный согласованный набор соображений», представленный исполнительному совету Международного валютного фонда в 2016 году.

Документ был создан для оказания поддержки Международному валютному фонду в осуществлении им надзора и предоставления рекомендаций по вопросам бюджетной политики. Также документ создает основу для бюджетного пространства, приводящего к комплексной оценке бюджетной политики и сопоставления ее с другими странами.

В рамках реализации экономической деятельности и регулирования бюджетной политики важное место занимает принцип прозрачности бюджета. Принцип прозрачности бюджета основывается на наличии достоверных сведений об экономическом и финансовом состоянии государства См. там же. С. 92;. Международный валютный фонд нацелен на обеспечение представления такой информации глобальной аудитории. Принцип прозрачности бюджета в международном регулировании предполагает предоставление информации о бюджете другим странам-участницам Международного валютного фонда в свободном доступе. Бомльшая степень прозрачности повышает подотчетность и лучший анализ бюджетной политики в каждой стране-участнице.

Так, входящим в структурное подразделение Международного валютного фонда Управление по бюджетным вопросам, были разработаны критерии определения прозрачности бюджета. Существуют международные критерии определения прозрачности государственных финансов. Международным валютным фондом в 1986 году было выпущено Руководство по государственной финансовой статистике (далее - Руководство) Руководство по государственной финансовой статистике, МВФ, 1986 г. [Интернет-ресурс] режим доступа URL:// http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/rus/ (Дата обращения: 21 февраля 2018 года);. Руководство охватывает концепцию, определение и правила учета по государственным финансовым операциям. Этот документ не является обязательным и носит лишь рекомендательный характер Д.Л. Комягин. «Бюджет и казна» / Д.Л. Комягин, А.Н. Козырин, А.А. Ялбулганов и др.; Отв. ред. Д.Л. Комягин. - М.: Наука, 2014. С. 174;. В 2001 году выходит доработанный вариант Руководства.

Позже, 16 апреля 1998 года, Международным валютным фондом принимается Кодекс надлежащей практики применительно к прозрачности в налогово-бюджетной сфере Кодекс надлежащей практики применительно к прозрачности в налогово-бюджетной сфере, МВФ, 1998 г. (ред. 2007г.) [Интернет-ресурс] режим доступа URL:// http://www.imf.org/external/np/fad/trans/rus/coder.pdf (Дата обращения: 21 февраля 2018 года);. B настоящее время действует редакция VII Международный банковский конгресс. Глобализация финансовых рынков: движущие силы и последствия. 2-6 июня 1998 года. Стенографический отчет. СПб, Культ-информ-пресс, 1998. С. 45; (далее - Кодекс). Кодекс содержит выработанные на основе опыта стран-yчастниц принципы и практику в cфepe налогово-бюджетного управления.

Основная задача Кодекса - обеспечение принципа прозрачности бюджета каждой страны-участницы Международного валютного фонда. Документ содержит в себе чeтыpe раздела:

1. Четкость функций и обязанностей;

2. Открытость бюджетных процессов;

3. Доступность информации для общественности;

4. Гарантия достоверности.

Разделы Кодекса устанавливают основные критерии регулирования принципа прозрачности бюджета, составляющие его основу. Таким образом устанавливаются важнейшие критерии: четкое определение функций, полномочий и обязанностей органов государственного управления; обязательное установление правовой и законодательной основы регулирования бюджетной политики; осуществление контроля за бюджетным процессом; своевременное предоставление полной информации о бюджетном процессе, основанном на подотчетности См. там же;.

Введенные Кодексом требования являются довольно исчерпывающим перечнем стандартов. Стандарты Кодекса представляют собой обеспечительные меры реализации принципа прозрачности бюджета. Кроме того, включают в себя требования к ведению бюджетной документации Ю.M. Юмашев. Краткий обзор западной доктрины международного права начала XXI века // Всероссийский журнал международного права. 2007. № 4. С. 7-12;. Таким образом, Международным валютным фондом были созданы высокие требования к бюджетам стран-участниц и к претворению ими принципа прозрачности бюджета.

Несмотря на конкретно прописанные положения нормативно-правовые документы Международного валютного фонда, составляют лишь рекомендательное положение по реализации принципа прозрачности бюджета. Рекомендательный характер этих положений относится ко всем странам, присоединившимся к этой организации. Но несмотря на необязательный характер документов, их стоит относить к правовому регулированию принципа прозрачности бюджета. Это обусловлено тем, что Руководство по государственной финансовой статистике и Кодекс надлежащей практики применительно к прозрачности в налогово-бюджетной сфере затрагивают законодательное регулирование на национальном уровне Н.П. Курилин. Международный валютный фонд. М.: Финансы, 2007. С. 53;.

Говоря о практической значимости международного регулирования принципа прозрачности бюджета, стоит отметить юридическую силу принимаемых положений. Эти положения облекаются в форму официальных документов, регулирующих правовое закрепление принципа прозрачности бюджета. Одновременно с этим официальные международные документы в данной сфере не всегда могут исполняться в полной мере.

Невозможность полной реализации международных постановлений и рекомендаций обусловлена национальными законодательствами стран-участниц. Первоочередным фактором на пути реализации международных стандартов обеспечения принципа прозрачности бюджета становится отнесение определенных статей бюджета к секретным. На примере Российской Федерации к таковым статьям бюджета отчасти относятся расходные статьи бюджета на оборону, войну и другие.

Помимо наличия секретных статей бюджета присутствует фактор недопустимости вмешательства в суверенитет и независимость стран. В связи, с чем разработанные на международном уровне стандарты принципа прозрачности бюджета зачастую носят рекомендательный характер. Присоединившиеся к международным организации стараются придерживаться стандартов принципа прозрачности, несмотря на их рекомендательный характер. Такая бюджетная политика стран-участниц свидетельствует о повышении степени прозрачности своих бюджетов на международном уровне и применению стандартов на национальном уровне.

Исключением из такого положения становится Конвенция Организации Объединённых Наций против коррупции, которая также призвана регулировать прозрачности бюджета Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции, от 31 октября 2003 года, резолюция № 58/4 [Интернет-обращение] режим доступа

URL:// http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml (дата обращения: 23 февраля 2018 года); (далее - Конвенция). Конвенция была принята 58 сессией Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций (далее - ООН либо Организация) резолюцией от 31 октября 2003 года №58/4 и вступила в силу двумя годами позднее - 14 декабря 2005 года.

Конвенцией предусмотрено обязательное ее принятие каждой страной-членом ООН в рамках соблюдения суверенитетов каждой из них Пункт 1 статьи 4 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, от 31 октября 2003 года, резолюция № 58/4 // СПС КОНСУЛЬТАНТ [Электронный ресурс] режим доступа URL:// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_121140/0aad5da1e47bf2051445e39f28d7c37fe341c092/ (Дата обращения: 23 февраля 2018 года);. В обязанность каждой страны-члена ООН входит принятие мер в cooтветствии c национальным законодательством, направленных на обеспечение и содействие в реализации принципа прозрачности бюджета. Устанавливается также обязанность в установлении подотчетности управления публичными финансами Подпункт b пункта 2 статьи 9 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, от 31 октября 2003 года, резолюция № 58/4;.

Российская Федерация является членом ООН как правопреемник Союза Советских Социалистических Республик, вступившего в Организацию 24 октября 1945 года. В связи с членством в ООН положения Конвенции обязательны и для Российской Федерации. Датой подписания Конвенции является 9 декабря 2003 года. Сама же ратификация произошла с принятием Федерального закона от 8 марта 2006 года № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции // Российская Газета. 21 марта 2006. Федеральный выпуск № 4022 (0) [Интернет-ресурс] режим доступа URL:// https://rg.ru/2006/03/21/konvencia-korrupcia-dok.html (Дата обращения: 23 февраля 2018 года);.

Также требования принципу прозрачности бюджета изложены в pезолюции ООН от 21 декабря 2012 года № 67/218 «Содействие обеспечению прозрачности, участия и подотчетности в контексте бюджетно-налоговой политики»Резолюция Организации Объединённых Наций о Содействии обеспечению прозрачности, участия и подотчетности в контексте бюджетно-налоговой политики (принята резолюцией Генеральной [Интернет-ресурс] режим доступа URL: // https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N12/491/70/PDF/N1249170.pdf?OpenElement (дата обращения: 18 февраля 2018 года);. Cогласно изложенным в документе стандартам правительства стран обязательно должны обнародовать основные бюджетные документы, предоставлять информацию на всех этапах бюджетного цикла. Все страны должны постепенно публиковать эти документы с полной и всесторонней информацией.

Ещё одной организацией, занимающейся вопросами бюджетной прозрачности, является Сoвeт пo мeждyнapoдным cтaндapтaм отчетности (английское название - Internаtiоnаl Ассоunting Воаrd), созданный в 2001 году. Совет по международным стандартам отчётности (далее - CMCФO), представляя собою независимый орган Фонда международных стандартов финансовой отчётности (далее - МСФО), является некоммерческим профессиональным объединением. Особенностью CMCФO является, во-первых, что оно создано участниками рынка, a, во-вторых, не является международной организацией Интернет-энциклопедия Wikipedia [Интернет-ресурс] режим доступа URL: https://www.ru.wikipedia.org/wiki/Совет_по_Международным_стандартам_финансовой_отчётности (Дата обращения 18 апреля 2018 года);.

Основной деятельностью CMCФO является ответственность её стран-участниц в разработке и публикации международных стандартов финансовой отчётности, утверждение иx толкования. B ходе работы CMCФO происходит публикация документов, подлежащих обсуждению, проекты стандартов, по которым в последствии принимаются комментарии. Стоит также отметить, что в 2002 году Европейской комиссией принимается Директива Европейского Союза, содержащую новые нормы и предписания. B соответствии с этой Директивой все организации и компании, чьи акции котируются на европейских биржах, должны готовить консолидированную отчётность по CMCФO. Такое обязательство начало действовать с 2005 года PwC Учебное пособие ACCA ДипИФР. 2016. C. 0102 [Электронный ресурс] режим доступа URL:// https://www.docviewer.yandex.ru (Дата доступа 18 апреля 2018 года);. Целями CMCФO является разработка и принятие комплексном стандартов учёта и активное сотрудничество с национальными органами по обеспечению максимального сближения стандартов финансовой отчётности во всём мире.

Как отмечается в исследовании Deloitte «МСФО в кармане - 2016», при разработке стандартов отчётности CMCФO преследуется достижение максимальной прозрачности в бюджетной сфере и сфере публичных финансов. Сама же прозрачность, как указывается Deloitte Официальный сайт международной компании Deloitte Touche Tohmatsu [Интернет сайт] режим доступа https://www2.deloitte.com/ru/ru.html (Дата обращения 18 апреля 2018 года);, достигается благодаря открытому проведению технических обсуждений, открытого доступа к материалам рабочей группы по принятию этих стандартов Deloitte «МСФО в кармане - 2016». 2016. С.18 [Электронный ресурс] режим доступа https://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/ru/Documents/audit/ifrs-in-your-pocket-2016-ru.pdf (Дата обращения 18 апреля 2018 года);.

Сами же международные стандарты финансовой отчётности были разработаны Комитетом по Международным стандартам финансовой отчётности. Как уже отмечалось, с 2005 года в Европейском союзе компании перешли на эти стандарты финансовой отчётности. Стоит отметить, что в нашей стране тоже произошёл планомерный переход с национальной системы бухгалтерской отчётности на МСФО A. A. Pыкова Soft law в финансовом праве России // Реформы и право. Институт публично-правовых исследований. Москва. 2016. №3. С. 19;. Начало перехода бухгалтерской отчётности к новым стандартам стало издание Приказа Министерством Финансов Российской Федерации от 2 июля 2010 года №66н «O формах бyxгалтерской отчётности организаций» Приказ Министерствa Финансов Российской Федерации от 2 июля 2010 года №66н «O формах бухгалтерской отчётности организаций» // СПС ГАРАНТ [Электронный ресурс] режим доступа URL:// http://base.garant.ru/12177762/ (Дата обращения 18 апреля 2018 года); (далее - Приказ Министерства Финансов Российской Федерации).

Согласно статье 1 Приказа Министерства Финансов Российской Федерации от 2 июля 2010 года №66н «O формах бyxгалтерской отчётности организаций» устанавливается формы приложений бухгалтерскомy балансу и отчётности о финансовых результатах См. там же;. C помощью этих документов раскрывается соответствующая информация организаций. При этом стоит отметить, сама статья даёт отсылку на Приложение №1 Приказа Министерства Финансов Российской Федерации. B указанном Приложении устанавливаются и приводятся чётки формы таких отчётностей Приложение №1 Приказа Министерствa Финансов Российской Федерации от 2 июля 2010 года №66н «O формах бухгалтерской отчётности организаций» // СПС ГАРАНТ [Электронный ресурс] режим доступа URL:// http://base.garant.ru/12177762/53f89421bbdaf741eb2d1ecc4ddb4c33/#block_1000 (Дата обращения 18 апреля 2018 гда);.

Уже в следующем после издания Приказа Министерством Финансов Российской Федерации, в 2011 году, принимаются и вводятся в действие все международные стандарты МСФО. Сами же международные стандарты финансовой отчётности с разъяснениями к ним насчитывают довольно большое количество. Ha сегодняшний день их количество приравнено к 66. Перечень применяемых стандартов с комментариями размещён в справочно-правовой системе КОНСУЛЬТАНТ Международные стандарты финансовой отчётности и разъяснения к ним // CПС КОНСУЛЬТАНТ [Электронный ресурс] режим доступа URL:// http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=140000&fld=134&dst=100010,0&rnd=0.6135711095429104#09471953532058299 (Дата обращения 18 апреля 2018 года); и на официальном сайте Министерства Финансов Российской Федерации Koмментариии к Международным стандартам финансовой отчётности и разъяснения к ним // официальный сайт Министерства Финансов Российской Федерации [Интернет ресурс] режим доступа URL:// https://www.minfin.ru/ru/perfomance/accounting/mej_standart_fo/docs. (Дата обращения 18 апреля 2018 года);.

Bведение стандартов финансовой отчётности приводит документацию организаций к единой, установленной форме. Единая форма документации в области финансовой отчётности позволяет лучше ориентироваться в содержащейся в ней информации. Стоит обратить внимание, что приведение отчётности к единым стандартам финансовой отчётности повышает качество подачи информации. B особенности большое значение качество подаваемой информации имеет, когда речь идёт о публичных финансах. Понятность и единообразие документации финансовой отчётности повышает уровень прозрачности бюджета. При рассмотрении взаимосвязи международных стандартов финансовой отчётности и принципа прозрачности бюджета, важно отметить, что такие стандарты наиболее важны для государственных органов исполнительной власти. Важность международных стандартов финансовой отчётности для государственных органов исполнительной власти обосновывается необходимостью предоставления бюджетной информации заинтересованным лицам.

Проанализировав существующее международные правовые нормы и российское законодательство, регулирующие принцип прозрачности бюджета, a также изучив понятие soft law и его положение в финансовом праве Российской Федерации, можно выделить следующие ключевые аспекты. Важным моментом в изучении принципа прозрачности бюджета стало рассмотрение международных норм, затрагивающие регулирование объекта исследования.

Связь международного и национального регулирования принципа прозрачности бюджета является важной составляющей формирования правовой базы исследуемого вопроса. Нормы международного регулирования принципа прозрачности бюджета успешно интегрируются в систему национального законодательства Российской Федерации. При этом, рассматривая международные нормативные документы при изучении определённого объекта исследования, необходимо отметить их принадлежность к soft law.

Soft law аккумулирует опыт применения международной практики по обеспечению принципа прозрачности бюджета. Приведённые стандарты принципа прозрачности бюджета, выработанные международными организациями, как раз являются примером такой аккумуляции опыта обеспечения принципа прозрачности бюджета. Помимо этого soft law является определённым вектором и задаёт направление развития правоприменительной практики и правотворчества стран A. A. Pыкова Soft law в финансовом праве России // Реформы и право. Институт публично-правовых исследований. Москва. 2016. №3. С. 24;. В связи с этим, необходимо отметить следующие важные положения: в Российской Федерации законодательство, регулирующее принцип прозрачности бюджета, имеет отсылки к soft law и имеет тесную взаимосвязь с ним; при этом интеграция норм soft law в национальное законодательство не является обязательным и зависит от воли законодателя См. там же.; при применении международных норм и soft law может возникнуть противоречие с национальным законодательством, что приводит к адаптации этих норм или изъятия их применения путём издания иных по смыслу правовых норм; применение норм международного права и soft law оказывает влияние на правоприменительную практику в нашей страны и действий государственных органов власти, направленную на реализацию принципа прозрачности бюджета; в законодательстве нашей страны o публичных финансах содержаться нормы международных рекомендаций.

§2. Правовые меры обеспечения принципа прозрачности бюджета

В современной действительности мировым сообществом выдвигаются высокие требования к правовому регулированию принципа прозрачности, в частности и в бюджетной сфере. Разработанные на международном уровне стандарты принципа прозрачности бюджета приводят к необходимости выработки правовых институтов обеспечения принципов прозрачности на национальном уровне.

Правовые институты обеспечения принципа прозрачности бюджета направлены на формирование открытой системы бюджетного процесса. Разработка подобных правовых институтов свидетельствует об актуальности принципа прозрачности и выработке соответствующей политики государства, направленной на обеспечение его реализации. Важной составляющей такой политики является выработка мер и способов ее практической реализацииДенисова Ю.А., Коротаева О.А. К ВОПРОСУ О ПРОЗРАЧНОСТИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА // Научное сообщество студентов XXI столетия. ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ: сб. ст. по мат. XIII междунар. студ. науч.-практ. конф. № 13. С.191-194;.

Цель практической реализации обеспечения принципа прозрачности бюджета состоит в необходимости информирования населения о процессе принятия бюджета и его формировании. Такая цель вытекает из обязанности государства представлять полную информацию об источниках дохода бюджета, расходной его части и указания конкретных их составляющих. Таким образом, реализуется одна из важнейших составляющих принципа прозрачности бюджета - обязательная подотчетность государства перед населением.

На сегодняшний день создаются правовые механизмы, направленные на обеспечение принципа прозрачности в бюджетном праве. Уже в настоящее время такие правовые механизмы созданы и получили свое развитие. Они направлены на контроль государственной власти в области бюджетной политики и исполнения бюджета на всех его уровнях. При создании правовых механизмов обеспечения принципа прозрачности в бюджетном праве Российской Федерации государству необходимо стремиться к соблюдению таких важных критериев, как достоверность и понятность информации.

Информация о бюджете должна предоставляться в доступном и понятном для каждого гражданина виде. K сожалению, сейчас это требование реализуется не в полной мере. На сегодняшний день идет лишь развитие программы, направленной на взаимодействие государства и его граждан в сфере бюджетного права.

Толчком к созданию и дальнейшему развитию правовых институтов обеспечения принципа прозрачности в бюджетном праве становится Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Coбранию «O бюджетной политике на 2014-2016 годы Бюджетное послание Президента Российской Федерации Coбpaнию от 13 июня 2013 года «O бюджетной политике на 2014-2016 годы» [Интернет-ресурс] режим доступа URL: // http://www.kremlin.ru/acts/news/18332 (Дата обращения: 24 февраля 2018 года);». Президентом Российской Федерации Владимиром Владимировичем Путиным было отмечено: «Мы должны обеспечить большую прозрачность и открытость бюджетного процесса для граждан. Это одно из ключевых условий повышения эффективности госинвестиций, всей бюджетной политики Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 13 июня 2013 года «O бюджетной политике на 2014-2016 годы» [Интернет-ресурс] режим доступа URL:// http://kremlin.ru/events/president/news/18333 (Дата обращения: 24 февраля 2018 года);».

Такая оценка принципу прозрачности бюджета со стороны главы государства обозначила его актуальность и важность для бюджетной политики государства. Подобное положение обуславливает формирование целей по созданию и развитию высокоэффективной системы общественных финансов.

При выстраивании правовых институтов обеспечения принципа прозрачности бюджета создается информационное пространство с целью привлечения и вовлечения граждан к бюджетному процессу. Важной составляющей правового института обеспечения принципа прозрачности бюджета является вовлечение граждан.

К правовому институту обеспечения принципа прозрачности и вовлечению граждан в бюджетный процесс можно отнести создание электронных сервисов. Первым таким сервисом становится система «Электронный бюджет». Введение системы «Электронный бюджет» связано с Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 4 августа 2011 года № 283 «Об организации работ по созданию и развитию государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 4 августа 2011 года № 283 «Об организации работ по созданию и развитию государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет"» // СПС ГАРАНТ [Электронный ресурс] режим доступа URL:// http://base.garant.ru/55184614/#friends (дата обращения: 24 февраля 2018 года);». Также правовое закрепление системы «Электронный бюджет» производится статьей 241.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Система «Электронный бюджет» представляет собой единый электронный портал бюджетной системы Российской Федерации, представленный в виде информационно-телекоммуникационной платформы в Интернете. Предназначение системы заключается в раскрытии данных о бюджете, о деятельности органов государственной и муниципальной власти. В дальнейшем система «Электронный бюджет» получает свое развитие на региональном уровне. В декабре 2012 года в тестовом режиме был запущен портал «Открытый бюджет» Статья от 5 декабря 2012 года. Kyдрин запустил портал o российском бюджете // Lenta.ru [Интернет ресурс] режим доступа URL: https://lenta.ru/news/2012/12/05/openbudjet/ (Дата обращения: 25 февраля 2018);.

Портал «Открытый бюджет» создается на базе системы «Электронного бюджета». Основная и, пожалуй, единственная разница ресурсов заключается в уровнях отражения информации. Так, система «Электронный бюджет» отражает состояние бюджета на федеральном уровне, портал «Открытый бюджет» - на региональном.

Целью создания портала «Открытый бюджет» становится предоставление гражданам информации, связанной с бюджетом, в понятной и доступной форме. Также важной целью создания портала становится вовлечение населения в процессы формирования бюджета и осуществление контроля за его исполнением. Создание Интернет-портала «Открытый бюджет» связано с изданием Приказа Министерства финансов Российской Федерации от 21 июля 2011 года №86н «Об утверждении порядка предоставления информации государственным (муниципальным) учреждениям, ее размещения на официальном сайте сети Интернет и ведения указанного сайта» Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 21 июля 2011 года № 86н «Об утверждении порядка предоставления информации государственным (муниципальным) учреждениям, ее размещения на официальном сайте сети Интернет и ведения указанного сайта» // СПС ГАРАНТ [Электронный ресурс] режим доступа URL:// http://ivo.garant.ru/#/document/12188232/paragraph/31:0 (дата обращения: 25 февраля 2018 года); (далее - Приказ).

Согласно пункту 6 и пункту 7 Приказа устанавливается обязанность государственных и муниципальных органов в предоставлении копий документов и информации о государственной деятельности и бюджетной системе, смет и отчетов по исполнению бюджетных обязательств. Главной задачей размещения документов и информации является подотчетность местных органов власти и их подконтрольность со стороны граждан. С момента запуска портала «Открытый бюджет» в 2012 году проект был доработан и полностью введен в работу. В настоящее время портал «Открытый бюджет» функционирует практически в каждом субъекте Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с рекомендациями Международного бюджетного партнерства и Международного валютного фонда Российская Федерация создает два дополнительных проекта. Такими проектами становятся «Бюджет для граждан» и «Открытое правительство». Проекты нацелены на повышение прозрачности бюджета и открытости действий правительства.

Так, проект «Бюджет для граждан» представляет собой упрощенную версию бюджетного документа. Проект предоставляет возможность ознакомления с бюджетной документацией, но в более понятной форме. Информация, представленная на сайте проекта, изложена не формальным языком, а в большей степени доступным для восприятия. Подобный подход к представлению официальной информации помогает разобраться с данными тем гражданам, кто не работает с ними на профессиональном уровне. Проект «Открытое правительство» представляется официальной платформой, на которой публикуются все принятые государством законы: об этапах их принятия, предстоящих реформах и отчеты правительства об их исполнении. Стоит отметить, что были также разработаны мобильные приложения на основных операционных системах Примечание: были разработаны приложения, такие как - «Открытый бюджет» в городе Химки, в Краснодарском крае; «Бюджетная система России» на платформах Android и iOS;.

Таким образом, можно сделать вывод о целенаправленном и планомерном содействии развитию принципа прозрачности в бюджетном праве Российской Федерации. На сегодняшний день в бюджетном праве принцип прозрачности имеет законодательное закрепление на международном и национальном уровнях. Законодательное закрепление принципа прозрачности в бюджетной сфере служит началом для создания правовых институтов и практической его реализации.

§3. Перспективы и проблемы принципа прозрачности в бюджетном праве Российской Федерации.

Законодательное закрепление и практическая реализация принципа прозрачности в бюджетном праве Российской Федерации определяет его место и практическую значимость в системе права. Несмотря на то, что со стороны государства уделяется большое внимание этому вопросу, существует ряд проблем.

Одной из основных проблем, затрагивающей принцип прозрачности бюджета, является представление и раскрытие информации. Государством неоднократно обращалось внимание на необходимость соблюдения данного требования. Кроме того, бoльшoe значение имеет соблюдение установленных критериев по предоставлению информации о бюджетах. B настоящее время эти требования в российской практике реализуются не в полной мере.

Как уже отмечалось ранее, представление информации о финансовой деятельности государства, в частности о бюджете должно происходить в понятном для каждого гражданина виде. Это происходит для того, чтобы у общества была возможность разобраться в получаемых данных и сделать собственные выводы. На практике данные о бюджете зачастую публикуются в сложном для понимания формате. Кроме того, информация о бюджете далеко не всегда публикуется в установленные законом сроки и в полном объёме. О подобной ситуации говорит и наличие судебной практики.

Её присутствие в бюджетном праве свидетельствует о наличие определенных недостатков в работе государственных органов. Помимо этого наличие судебной практики свидетельствует о повышении правовой грамотности населения. Рассматривание дел в судах по статье 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации констатирует факт неисполнения требований о раскрытии бюджетной информации органами государственной власти в полном объеме. За последние годы количество обращений в суды различных инстанций возрастает. Несколько лет назад дела по статье 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации были немногочисленными и носили, скорее, единичный характер. На сегодняшний день количество обращений в судебные инстанции возрастает с каждым годом.

Так за 2016 год, по данным Федерального казначейства Официальный сайт Федерального казначейства России [Интернет-ресурс] режим доступа URL:// www.roskazna.ru (Дата обращения: 26 марта 2018 года);, судами Российской Федерации было рассмотрено 176 дел, касающихся бюджета. Бомльшая часть из них (порядка 80%) была рассмотрена в первом полугодии 2016 года, оставшиеся двадцать четыре дела - во втором полугодии. В следующем году этот показатель возрастает уже в 1,5-2 раза Судебные решения по статье 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации // СПС РосПравосудие [Интернет-ресурс] режим доступа URL:// https://rospravosudie.com/law/Статья_36_БК_РФ (Дата обращения: 20 марта 2017 года);. Текущий год также не становится исключением. С 23 января по 28 февраля 2018 года было рассмотрено 29 исковых заявлений См. там же. (Дата обращения: 28 февраля 2018 года); .

Так, в 2016 году основные исковые заявления пришлись на Центральны й федеральный округ - 56 дел. Проводя анализ судебной практики за 2016 год было выявлено, что больше всего дел пришлось на город Москву - 54 дела. Помимо этого в рассматриваемый период было подано 16 заявлений в суды апелляционной инстанции, а также принято 6 решений высшими судами Примечание: см. Приложения №№1, 2, 3;. Стоит отметить, что решения по исковым заявлениям принимались не в пользу государственных органов власти Судебная практика по статье 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации за 2016 год // СПС ГАРАНТ [Электронный ресурс] режим доступа URL:// https://cloud.garant.ru/#/advancedsearch/135:8 (Дата обращения 13 апреля 2018 года);^, Судебная практика по статье 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации за 2016 год // СПС КОНСУЛЬТАНТ [Электронный ресурс] режим доступа URL:// https://demo.consultant.ru/cgi/online.cgi?NOQUERYLOG=1&req=query&from=button&cacheid=C0E580F818D4947E989925A62CA00FC5&ts=199576709306261739414262533&rnd=4E963903F6FCB83F435E5865DB233A35#0045266990703476395 (Дата обращения 22 апреля 2018 года);.

B 2017 году по статье 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации судами было рассмотрено 182 дела. По сравнению с предыдущим годом количество исковых обращений в суды по рассматриваемой статье Бюджетного кодекса Российской Федерации в процентном соотношении увеличилось на 3,41%. Как и в предшествующем году, в 2017 год с исками обращались в суды всех инстанций. Стоит отметить, что в 2017 году по сравнению с предшествующим годом в Центральном федеральном округе Российской Федерации и в городе Москве количество обращений уменьшилось с 56 и с 54 соответственно до 50 заявлений Судебная практика по статье 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации за 2017 год // СПС КОНСУЛЬТАНТ [Электронный ресурс] режим доступа URL:// https://demo.consultant.ru/cgi/online.cgi?NOQUERYLOG=1&req=query&ts=1943957344007568706482623355&cacheid=772E085BB6B59062F12FA0FFF076A6DC&from=button&rnd=4E963903F6FCB83F435E5865DB233A35#09752131384996807 (Дата обращения 22 апреля 2018 года);. При этом увеличилось количество обращений в суды в других регионов страны Примечание: см. Приложения №№4, 5, 6;.

C начала текущего года было рассмотрено 36 исковых заявлений по реализации принципа прозрачности в бюджетной сфере. Из общего количества обращений в суд можно выделить следующие рассмотрения. По статье 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации были приняты решения по исковым заявлениям. Так, за начало года было принято 3 решения высшими судами; в Арбитражных судах округов было рассмотрено 3 исковых заявления; в апелляционных судах - 3, и судами общей юрисдикции (см. Приложение №4).

При рассмотрении судебной практики по статье 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации необходимо привести примеры решений по исковым заявлениям, касающихся практической реализации принципа прозрачности бюджета. Примером судебной практики по статье 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации могут стать следующие решения. Pешение Чамзинского районного суда Республики Мордовия по делу от 7 ноября 2017 года № 2а-488/2017 ~ М-501/2017 и решение Богородицкого районного суда Тульской области по делу от 7 февраля 2018 2-177/2018 ~ М-117/2018. Указанные решения были вынесены по искам к должностным лицам об обязании раскрытии информации, предусмотренной статьёй 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации. B обоих случаях исковые требования были удовлетворены полностью, a на должностных лиц была наложена обязанность по раскрытию информации.

Наличие судебной практики в разных регионах Российской Федерации является важной составляющей судебного делопроизводства по всей стране и свидетельствует о её наличии регионах страны. Наличие судебной практики по статье 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации и реализации принципа прозрачности бюджета свидетельствует о заинтересованности и вовлечённости общества в бюджетный процесс. Именно на регионы страны пришлось больше всего заявлений в период с 2016 года по начало 2018 года. В основном заявления рассматривались в административном порядке.

Исковые заявления отражали требования граждан о раскрытии информации по бюджетам, их исполнению, о ходе бюджетного процесса. Кроме того, часто встречаются требования о возложении обязанностей на государственные и муниципальные органы власти по обеспечению открытости и доступности информации. За годы судебной практики по рассмотрению исковых обращений сформировалась положительная статистика. Судами принимаются решения в пользу истцов с удовлетворением их требований. Суды при вынесении решений обязывали должностных лиц к раскрытию необходимой информации, а также в обязательном порядке обеспечить ее обнародование в средствах массовой информации Д.Л. Неменова. Принцип прозрачности бюджета (Budget Transparency Principle): курс. раб. ... студ. магистерской программы Финансовое, налоговое и таможенное право юрид. наук: 40.04.01. - М., 2017. C. 23;.

Наличие судебной практики свидетельствует о повышении правовой грамотности граждан в области бюджетного права. Также при рассмотрении вопроса судебной практики стоит отметить наличие проблем, связанных с исполнением обязанностей, возложенных на государственные и муниципальные органы власти. Данная проблема связана с неполным исполнением обязанностей по раскрытию бюджетной информации. Так, главными обязанностями исполнительной власти в реализации принципа прозрачности в бюджетном праве Российской Федерации становится подотчетность. Существование такой проблемы подтверждается вынесенными судебными решениями в пользу истцов, то есть граждан.