Тем не менее, Европейский Суд добавляет, что «любые наложенные условия не должны мешать свободе выражения мнения людей в выборе законодательной власти» «Дело «Ликурезос (Lykourezos) против Греции», жалоба №33554/03, 15 июня 2006г.. ЕСПЧ во многих постановлениях Например, Постановление ЕСПЧ от 08.10.2015г. «Дело «Гахраманлы и другие (Gahramanli and Others) против Азербайджана» (жалоба №36503/11). особо указывает на неправовой характер таких конструкций ограничения пассивного избирательного права, которые позволяют произвольно, сиюминутно лишить конкретного гражданина права выдвигать свою кандидатуру на тех или иных выборах. Пассивное избирательное право должно быть эффективным, а нормы об ограничении избирательных прав также включали в себя такие гарантии, которые препятствовали бы в принятии государственными органами (или органами местного самоуправления) заинтересованных, необъективных решений.

Vox populi vox Dei - голос народа - глас Божий. Учитывая ч.1 ст.3 Конституции РФ, не может ли народ выбрать своим кандидатом любое лицо, в т.ч. и отбывшее наказание за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления? Подтверждая выбор народа, например, необходимым количеством собранных подписей?

Логика таких рассуждений понятна и ясна. Однако учитывая ч.1 ст.1, ч.2 ст.4, ч.3 ст.32 Конституции РФ такой подход, скорее, следует считать противоречащим принципу верховенства права. Народ, несмотря на то, что является единственным источником власти, применяет ее непосредственно на референдуме и выборах, «делегирует» своему представителю. Ограничения пассивного избирательного права в государстве с правовой демократией в теории преследует цель исключительно защиты конституционных принципов, повышения конституционной ответственности. Однако возникают некоторые вопросы к содержанию норм об ограничении пассивного избирательного права, несмотря на установленное Постановлениями ЕСПЧ «широкое усмотрение» национального законодателя в этой сфере (подробнее см. параграф 2.3 ВКР).

Эффективно гарантируемые активное и пассивное избирательные права являются существенным элементом свободных выборов. Свобода формирования мнения и волеизъявления гарантировано многими международно-правовыми актами, а Европейский Суд неоднократно толковал ст.3 Протокола №1 к Конвенции о правах человека широко, выводя из права избирать и быть избранными и право на свободу формирования «электорального» мнения. Так, согласно Постановлению ЕСПЧ от 22.06.2004 по делу «Азиз против Кипра», Европейский Суд установил, что свободные выборы предполагают запрет какой-либо дискриминации в отношении активного избирательного права. Так, в указанной стране запрещалось голосовать членам турецко-кипрской общины; таким правом наделялись только члены общины греков-киприотов. Такую норму Конституции Кипра (ст.63) Европейский Суд признал нарушающей ст.3 и ст.14 (запрещение дискриминации) Протокола №1 к ЕКПЧ. ЕСПЧ еще раз подтвердил право «широкого усмотрения» государства устанавливать те или нормы о выборах в законодательный орган, однако эти правила должны быть основаны на «разумных и объективных основаниях» «Дело «Азиз против Кипра», жалоба №69949/01, 22 июня 2004..

Заметим, что Европейский Суд неоднократно (а точнее, практически в каждом деле, где установлено нарушение ст.3 к Протоколу №1 ЕКПЧ) при разрешении дел о нарушении активного и пассивного избирательных прав ссылается на разумность и объективность применяемых норм, которые, в той или иной степени, ограничивают избирательные права. Прослеживая практику Конституционного Суда по соответствующей категории дел такое систематичное использование тех или иных категорий-ориентиров не наблюдается (безусловно, встречаются единичные случаи).

Одним из таких единичных случаев является Постановление КС РФ от 19 апреля 2016 г. №12-П по делу ЕСПЧ «Анчугов и Гладков против России» Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2016 г. №12-П «По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу «Анчугов и Гладков против России» в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».. ЕСПЧ признал ч.3 ст.32 Конституции РФ в части ограничения избирательных прав, отбывающих наказание за совершенное уголовное преступление не соответствующей ст.3 Протокола №1 к Конвенции. Конституционный Суд опроверг это, сославшись на верховенство Конституции, и счел невозможным в полной мере исполнить Постановление ЕСПЧ. Там же КС РФ признал необходимым «поиск разумного баланса» в вынесении им решения между Постановлениями ЕСПЧ и конституционным строем Российской Федерации. Примечательно, что Конституционный Суд при рассмотрении дел об избирательных правах лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы, практически не применил дискреционный подход, ограничившись лишь легальным.

С другой стороны, логика ЕСПЧ в отношении заключенных при разрешении дел об избирательных правах отличается от позиции Конституционного Суда. Вопрос избирательных прав, находящихся в местах лишения свободы, для ЕСПЧ решается однозначно - такие лица могут пользоваться всеми правами, гарантированными Конвенцией, за исключением права на свободу при соблюдении законности заключения обвиненного лица. Ограничение иных прав заключенных «должно быть оправдано» и, более того, применяемый ЕСПЧ принцип пропорциональности (см. параграф 2.3 ВКР) должен коррелировать с санкцией и иными обстоятельствами конкретного дела и лица, понесшего наказание.

Практикообразующим актом в этой области для Европейского Суда стало Постановление ЕСПЧ по делу «Херст (№2) против Великобритании» «Дело «Херст (№2) против Великобритании», жалоба №74025/01, 06 октября 2005.. Так, заявитель, ранее отбывший наказание в виде лишения свободы, заявил о полном запрете на реализацию его активного избирательного права. Европейский Суд решил, что автоматическое и дискриминационное ограничение избирательных прав в связи со статусом осужденного противоречит ст.3 Протокола №1 к ЕКПЧ. Таким образом, обобщая практику ЕСПЧ можно установить, что национальный законодатель, обладая «широким усмотрением», может устанавливать ограничение активного избирательного права в отношении лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы, только по решению суда. Такая ограничивающая норма не должна охватывать неограниченный круг лиц. Это подтверждается и Постановлением ЕСПЧ по делу «Скоппола против Италии» от 17.09.2009г «Дело «Скоппола против Италии» (№2) (Scoppola v. Italy), жалоба №10249/03, 17 сентябрь 2009..

Говоря о процедуре голосования, в особенности о подсчете голосов, невозможно оставить без внимания дело Европейского суда «Давыдов и другие против России» «Дело «Давыдов и другие против России», жалоба №75947/11, 30 мая 2017.. Так, заявители указали на неэффективность обжалования пересчета голосов в период проведения выборов в Санкт-Петербурге в 2011г.; такой пересчет позволил неточно установить результаты голосования. Европейский Суд указал на необходимость развития принципов прозрачности и соблюдения процессуальных гарантий, а также установил, что российские суды формально подходят к разрешению таких дел, не вникая в сущность дела. Спустя два года после описанных событий Конституционный Суд принял Постановление от 22.04.2013г. №8-П, которым указал обязанность судов общей юрисдикции принимать к рассмотрению жалобы граждан по защите своих избирательных прав, «связанных, прежде всего, с подсчетом голосов» Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22.04.2013г. №8-П «По делу о проверке конституционности статей 3, 4, пункта 1 части первой статьи 134, статьи 220, части первой статьи 259, части второй статьи 333 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, подпункта «з» пункта 9 статьи 30, пункта 10 статьи 75, пунктов 2 и 3 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», частей 4 и 5 статьи 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобами граждан А.В.Андронова, О.О.Андроновой, О.Б.Белова и других, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и регионального отделения политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ в Воронежской области» // СПС «КонсультантПлюс»... Интересно, что КС РФ указывает на необходимость согласования частных и публичных интересов при реализации судебного порядка защиты избирательных прав при их нарушении во время подсчета голосов. Необходимость такого согласования обусловлена, видимо, целью самих выборов - формирование представительного органа государственной власти. Однако публичный интерес, на наш взгляд, не должен означать первичность задачи сформировать такой орган власти, т.к. всякое нарушение прав и обязанностей должно повлечь определенные правовые последствия, в т.ч. и отмены результатов голосования на определенных избирательных участках.

ЕСПЧ в своих решениях придерживается трехступенчатого теста, который включает в себя оценку национального нормативного правового акта (prescribed by law test), правомерности вмешательства или ограничений прав человека (legitimate aim test), необходимости в демократическом обществе (necessity test). КС РФ такую методику в делах по активному и пассивному избирательным правам не использует систематично. Например, согласно особому мнению Г.А. Гаджиева к Постановлению КС РФ от 15 февраля 2016г. №3-П говорит о необходимости применения указанного трехступенчатого теста. Факт неприменения Конституционным Судом этого теста или принципа пропорциональности свидетельствует о еще не до конца сформированной методологии составления судебного акта. Отсутствие такой методологии может приводить к формированию не единообразного подхода к разрешению дел, в частности качающихся активного и пассивного избирательных прав.

Заметим, что основной проблемой, рассматриваемой ЕСПЧ, являются ограничения активного и пассивного избирательных прав: так важным является субъектное ограничение избирательных прав (в т.ч. ограничение по классовому признаку); ограничение указанных прав лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы; ограничение избирательных прав, проживающих за рубежом и т.д.

2.3 Пределы ограничения активного и пассивного избирательного права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского Суда по правам человека

Полагаем, что вопрос ограничения активного и пассивного избирательных прав является наиболее актуальным в сфере избирательного права как в России, так и в странах Европейского Союза. Как показывает практика ЕСПЧ проблемы с ограничением избирательных прав присуще и развитым европейским странам. Однако в рамках этого исследования важно проследить не индивидуальные особенности ограничения активного или пассивного избирательных прав, а общие критерии допустимости такого ограничения, которые выделяются Европейским Судом путем принятия постановлений по конкретным делам.

Говоря о критериях и пределах ограничения активного и пассивного избирательных прав, следует иметь в виду принцип пропорциональности, возникновение которого приписывается юридической школе прусского административного права Шерстобоев О.Н. Принцип пропорциональности как необходимое условие высылки иностранных граждан за пределы государства их пребывания: пределы правоограничения // Российский юридический журнал. 2011. №6. С.52.. Этот принцип характеризуется такими составляющими, как адекватность, соразмерность и необходимость в демократическом обществе. При чем применение этого принципа, в первую очередь, характерно именно для стран европейской правовой семьи; в Соединенных Штатах в европейском смысле такой принцип не применяется Cohen-Eliya M., Stopler G. Probability Thresholds as Deontological in Global Constitutionalism // Columbia Journal of Transnational Law. 2011. Vol. 24. №1. P.77..

Судебная практика Российской Федерации показывает, что принцип пропорциональности используется не всегда. Наиболее часто встречающимся примером применения этого принципа судами общей юрисдикции являются дела об оспаривании отмены регистрации кандидата на выборную должность. Так, согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 10.10.2013 №20-П федеральным законом, в связи с повышенной общественной опасностью за «отдельные» тяжкие и особо тяжкие преступления, могут вводиться более продолжительные сроки на ограничение пассивного избирательного права - «с соблюдением конституционных критериев соразмерности и необходимости» Постановление Конституционного Суда РФ от 10.10.2013 №20-П «По делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», части первой статьи 10 и части шестой статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Г.Б. Егорова, А.Л. Казакова, И.Ю. Кравцова, А.В. Куприянова, А.С. Латыпова и В.Ю. Синькова» // СПС «КонсультантПлюс»..

Применение судами принципа пропорциональности в делах, вытекающих из активного или пассивного избирательных прав, позволяет при принятии судом решения выявить социально значимую цель применяемой нормы. Так, для судебных дел, вытекающих из избирательных правоотношений, такой целью исследователь А.А. Макарцев называет «формирование органов публичной власти на основе демократичных, справедливых выборов, позволяющих учесть мнение большинства избирателей, принявших участие в голосовании» Макарцев А.А. Принцип пропорциональности в судебных решениях по избирательным спорам как адекватная форма защиты активного и пассивного избирательного права // Актуальные проблемы российского права. №6. 2014. С.1082.. Однако, стоит признать, что этот принцип не только позволяет выявить цель принятия нормы, но и мотивы правоприменителя.

Так, цель введения ограничивающей нормы и мотив правоприменителя наглядно прослеживается в Постановлении ЕСПЧ от 19 июля 2007 г. Дело «Краснов и Скуратов против Российской Федерации» Постановление ЕСПЧ от 19 июля 2007 г. Дело «Краснов и Скуратов (Krasnov and Skuratov) против Российской Федерации» (жалоба № 17864/04 и 21396/04) // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2008. №4.. Гражданину Ю.И. Скуратову было отказано в регистрации в качестве кандидата в депутаты Государственной Думы в связи с неточным указанием места работы (в документах, поданных для регистрации, не был указан его статус (заведующего кафедрой, профессора), что позволило избирательной комиссии применить норму об отказе в регистрации в случае недостоверности сведений. Европейский Суд решил, что такое применение нормы не соответствует Закону и толкованию его норм, т.к. целью этой нормы является избегание ситуаций, вводящих избирателей в заблуждение. Учитывая прошлую политическую активность и государственную деятельность, несложно предположить мотив избирательной комиссии отказать Ю.И. Скуратову в регистрации.

Рассматриваемый принцип пропорциональности также прослеживается и в международных актах. Например, согласно п.2 ст.29 Всеобщей декларацию прав человека 1948г. «каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, которые установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе». Международный пакт о гражданских и политических правах 1966г. в ст.4 допускается в случае чрезвычайного положения по «отступлению» от обязательств государства. Из смысла этих международных актов ограничение активного и пассивного избирательных прав приемлемо в национальной правовой системе в случае, когда эти нормы законодательства соответствуют нормам международного права.

В Российской Федерации ограничения активного и пассивного избирательных прав закреплено нормами Конституции РФ (ч.3 ст32), ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав» (ст.4), ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (ст.3), ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст.4), ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.36) и т.д. Такими ограничениями являются: возрастной ценз; ценз оседлости; недееспособность гражданина, содержание в местах лишения свободы; гражданство иностранного государства, вид на жительство; осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений; неснятая и непогашенная судимость; лица, подвергнутые административному наказанию по определенным КоАП РФ основаниям и др.

Форма этих ограничений сама по себе не вызывает споров, их введение в действие оправдано защитой прав широкого круга лиц и соответствует международным стандартам. Однако юридическим сообществом неоднозначно трактуется содержание этих форм. Действительно, в контексте принципа пропорциональности (адекватность, соразмерность и необходимость) некоторые ограничивающие активное и пассивное избирательные права нормы в толковании Европейского Суда признаются не соответствующими Конвенции о правах человека.

Так, ярким примером является Постановление ЕСПЧ от 04.07.2013г. «Дело «Анчугов и Гладков против Российской Федерации» «Дело «Анчугов и Гладков (Anchugov and Gladkov) против Российской Федерации», жалоба №11157/04, 15162/05, 04.07.2013.. Европейский Суд установил несоответствие ч.3 ст.32 Конституции РФ положениям ст.3 Протокола №1 к Конвенции. Согласно этому Постановлению в настоящее время активное избирательное право - не привилегия, а право каждого человека. При этом, Конституционный Суд и представители России в ЕСПЧ неоднократно указывали на характер ограничения избирательных прав осужденных, содержащихся в местах лишения свободы, называя эти ограничения мерой конституционной ответственности, а также способом защиты гражданского общества и демократии.

Действительно, государства имеют широкое усмотрение в сфере ограничений активного и пассивного избирательных прав. Это подтвердил и Европейский Суд в Постановлении от 06.04.2000г. «Дело «Лабита против Италии». Однако, признавая неабсолютный характер указанных прав и широкое усмотрение государств, ЕСПЧ в последней инстанции «должен убедиться, что указанные условия не ограничивают рассматриваемые права в такой степени, чтобы лишить их сути и эффективности, что они применяются для достижения законной цели и что примененные средства не являются несоразмерными» «Дело «Лабита (Labita) против Италии», жалоба №26772/95, 06 апреля 2000.. Следовательно, рассматривая вопрос о соответствии норм национального права, ограничивающих активное или пассивное избирательные права, ЕСПЧ эффективно применяет принцип пропорциональности и устанавливает адекватность, соразмерность и необходимость этих норм. Так, в Постановлении ЕСПЧ от 06.10.2005 «Дело «Херст (Hirst) против Соединенного Королевства (№ 2)» Суд указал на то, что ограничение активного избирательного права в отношении осужденных заключенных является «тупым инструментом, который [лишал] конвенционного права на участие в голосовании значительную категорию лиц и [делал] это неизбирательным образом» «Дело «Херст (Hirst) против Соединенного Королевства (№ 2)», жалоба № 74025/01, 06 октября 2005..

То есть позиция ЕСПЧ по запрету осужденным, содержащихся в местах лишения свободы, голосовать заключается в том, что такое бланкетное ограничение не является соразмерным, адекватным и необходимым, т.к. правоприменителем не учитываются индивидуальные обстоятельства дела (степень тяжести совершенного преступления и т.д.).

Другой дискуссионный пример - ограничение пассивного избирательного права лиц, осужденных к лишению свободы за совершение тяжкого и особо тяжкого преступления, судимость которого снята или погашена в течение 10 или 15 лет соответственно. Причем сама практика введения таких норм распространена и в странах Европейского Союза. Так, согласно п.1 §45 Уголовного кодекса Германии ограничение пассивного избирательного права для рассматриваемой категории лиц устанавливается по решению суда на срок от двух до пяти лет §45 // Strafgesetzbuch der Bundesrepublik Deutschland. 58. Aufl. 2011.. А Федеральный Закон «О выборах в Национальный Совет Австрии» в §22 устанавливает ограничение пассивного избирательного права в течение шести месяцев со дня отбытия наказания §22 NRWO // Kodex des osterreichischen Rechts. Verfassungsrecht 2008/09.28. Aufl., Stand 1.9.2008. S.540.. Таким образом, как было указано выше, можно поставить под сомнение не форму ограничения пассивного избирательного права в России, а ее содержание (общеправовые последствия и срок ограничения).

Сам Конституционный Суд в своих постановлениях неоднократно указывал на конституционность установленных подп.«а», «а.1» п.3.2 ст.4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав». Так, согласно Определению Конституционного Суда РФ от 09.11.2017 №2508-О установленные федеральным законом сроки ограничения пассивного избирательного права устанавливаются на основе принципа дифференциации сроков судимости, а в особых случаях эти сроки могут быть увеличены тем же федеральным законом. При этом по утверждению Конституционного Суда увеличение сроков должно соответствовать принципам соразмерности и необходимости - т.е. принципу пропорциональности Определение Конституционного Суда РФ от 09.11.2017 №2508-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Казакова Сергея Викторовича на нарушение его конституционных прав подпунктами «а», «а.1» пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»..

При этом основным изъяном принципа пропорциональности следует считать большое влияние при его применении собственного усмотрения судьи или иного правоприменителя. Т.е. судья, руководствуясь не только нормами права, но и внутренними убеждениями, оценивает адекватность, соразмерность и необходимость той или иной нормы, примененной в конкретном деле, - показатели, которые не имеют количественной оценки. При этом согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 18 октября 2011 г. №23-П судейское усмотрение может стать неограниченным в случае нечеткого, неоднозначного понимания закона и его целей Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 октября 2011 г. №23-П «По делу о проверке конституционности положений статей 144, 145 и 448 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и пункта 8 статьи 16 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина С.Л. Панченко» // Российская газета. 2011. №246..

Считаем, что наиболее существенным в вопросе определения границ судейского усмотрения является не только понимание закона и его целей, но, в первую очередь, заложение в основу этого усмотрения конституционных ценностей. Под конституционными ценностями понимаются «общесоциальные принципы, закрепленные в Конституции, а также конкретизируемые в ходе интерпретационной деятельности органов конституционного правосудия, которые стремятся обеспечить баланс интересов» Кондрашев А.А. Сменяемость власти как конституционная ценность // Российский юридический журнал. 2016. №3. С.90-99.. Именно баланс интересов лежит в основе принципа пропорциональности ограничения активного и пассивного избирательных прав - личности, общества и государства.

Такой баланс ярко иллюстрируется рассмотренным ЕСПЧ делом «Ковач против Украины» Kovach v. Ukraine - 39424/02.Judgment 7.2.2008 // URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"itemid":["002-2257"]}. Так, заявитель обратил внимание на осуществление избирательными комиссиями незаконных действий таких, как аннулирование голосования и безосновательный пересчет голосов. Европейский Суд посчитал эти действия произвольными и несоразмерными каким-либо целям законодательства. Так, при установлении адекватности, соразмерности и необходимости фактов этого дела становится очевидным, что нарушены права не только кандидата-заявителя, но и интересы демократического общества - жителей избирательного округа.

Таким образом, именно принцип пропорциональности становится ключевым при разрешении вопроса о законодательном закреплении ограничений активного и пассивного избирательных прав. В каждом Постановлении ЕСПЧ, в делах, предметом рассмотрения которых являются жалобы на нарушение избирательных прав, прослеживается приверженность к использованию этого принципа. Конституционный Суд РФ также неоднократно упоминал этот принцип (косвенно), однако практика его применения при разрешении конкретных дел пока не достигла совершенства.

3. Проблемы исполнения правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека в сфере активного и пассивного избирательного права в Российской Федерации

Особую роль в вопросе имплементации и исполнении решений ЕСПЧ, вынесенных против Российской Федерации, играет Конституционный Суд РФ. Так, первое Постановление Конституционного Суда РСФСР от 4 февраля 1992 г. №2-П по рассматриваемому вопросу закреплял обязанность судов оценивать применяемый при разрешении конкретного дела закон на его соответствие нормам и принципам международного права Постановление Конституционного Суда РСФСР от 4 февраля 1992 г. №2-П «По делу о проверке конституционности правоприменительной практики расторжения трудового договора по основанию, предусмотренному пунктом 1.1 статьи 33 КЗоТ РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №13. Ст. 669.. После принятия Постановления КС РФ от 2 февраля 1996 г. №4-П некоторые исследователи пришли к выводу о том, что КС РФ согласен с тем, что решения ЕСПЧ, вынесенные в отношении России являются источниками национального права См.: Бурков А.Л. Конвенция о защите прав человека и основных свобод и практика Европейского суда по правам человека в российской правовой системе // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. №4. С. 130.. Однако с принятием Постановления Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 №21-П, согласно которому в случае, если выявлены противоречия между Конституцией РФ и решением ЕСПЧ, эти решения не подлежат исполнению на территории России, проблема имплементации и исполнения решений Европейского Суда вновь обрела актуальность.

Вопрос имплементации решений ЕСПЧ затруднен еще и тем, что, несмотря на довольно длительное существование и действие Конвенции по правам человека и ЕСПЧ, до сих пор не выделена и не разработана единая методология решений задач по этому вопросу, что объясняется трудностью становления правоприменительной практики конституционного органа страны. Учитывая опыт разных национальных конституционных судов европейских стран, следует проанализировать и сравнить складывающуюся российскую практику по имплементации и исполнении решений ЕСПЧ.

Так, примечательным становится пример Федеративной Республики Германии. Согласно решению Федерального конституционного суда ФРГ от 4 мая 2011 г.См.:URL:http://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2011/05/rs20110504_2bvr236509.html (дата обращения: 01.12.2016). Конвенция, закрепленные ею права и гарантии, являются «инструментом толкования» Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Правосудие: ориентация на Конституцию: монография. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2018. С.140. Основного закона Германии. Т.е. эти конвенционные гарантии имеют конституционно-правовое значение только тогда, когда они влияют на толкование положений Основного закона. Сложившаяся немецкая правоприменительная практика характерна тем, что такое понимание решений ЕСПЧ не допускает умаления или ограничения основных прав граждан страны. Более того, такой подход направлен на избегание нарушения норм международного права, а права человека, закрепленные Конвенцией, подвергаются рецепции, но пределы толкования ограничиваются Основным законом.

Вместе с тем, бытует мнение, согласно которому решение ЕСПЧ следует считать квазиконституционным актом. Такое понимание правовой природы акта ЕСПЧ по своей логике приводит к тому, что сама Конвенция не может быть составной частью национальной правовой системы, пока само государство посредством публично-властного органа не признает это (например, Украина или Австрия).

Российская Федерация без дополнительного международного соглашения признала юрисдикцию ЕСПЧ. Спор о роли ч.4 ст.15 Конституции РФ в этом вопросе актуален и по сей день, хотя Конституционный Суд РФ своими решениями дает понять, что национальная правовая система России не придает приоритетного значения Конвенции и решениям ЕСПЧ. Подобная ситуация сложилась и в Венгрии Брагьов А. Право толкования: конституционные суды и Конвенция о защите прав человека и основных свобод (на примере Венгрии) // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. №2. С.83-95.. Однако Федеральный закон от 30 марта 1998 г. №54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» по своей логике позволяет сделать вывод о том, что решения ЕСПЧ обязательны для исполнения в России только в той части практики Суда, которая затрагивает предполагаемые нарушения России норм Конвенции. Т.е. решения, вынесенные ЕСПЧ в отношении других государств, обязательны для Российской Федерации, если эти решения представляют собой исключительно акты официального толкования Конвенции.

Так или иначе, Конституционный Суд РФ, по признанию Т.Я. Хабриевой и профессора В.В. Лазарева, стал одним из первых конституционных судов европейских стран, который конкретно и прямолинейно выразил свою правовую позицию касательно юридической природы норм Конвенции о правах человека: «Права и свободы человека и гражданина, признанные Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, - это те же по своему существу права и свободы, что закреплены в Конституции Российской Федерации» См.: абз. 2 п. 3.3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 26 февраля 2010 г. №4-П // СПС «КонсультантПлюс».. На наш взгляд, такое понимание Конвенции и роли ЕСПЧ логически приводит к снижению роли международных институтов в рамках правовой системы России.

Тем не менее, вопрос исполнения и имплементации решений ЕСПЧ по активному и пассивному избирательным правам в России осложнен еще и такими институтами, как margin of appreciation (пределы усмотрения) и subsidiarity (субсидиарность). Так, абсолютное большинство решений ЕСПЧ по активному и пассивному избирательным правам содержат отсылки к широким пределам усмотрения государств в этом вопросе. С одной стороны, это позволяет мягко имплементировать и исполнить то или иное решение Суда в рамках правовой системы России, ввиду того, что за государством сохраняется право выбора средств исполнения решения ЕСПЧ и законодательное закрепление особенностей активного и пассивного избирательных прав. С другой стороны, слишком широкое использование ЕСПЧ этой доктрины может юридически ослабить сами решения Европейского Суда, что, возможно, приведет (в наиболее крайних вариантах) к такому усмотрению национального законодателя, которое не будет коррелировать с ЕКПЧ.

Сложность исполнения решений ЕСПЧ в России в общем тесно связано с той или иной степенью имплементации этих актов и ЕКПЧ в национальную правовую систему. Исследователь В.А. Лукашевич выделяет два вида имплементации ЕКПЧ и решений ЕСПЧ: во-первых, «самостоятельная и прямая имплементация конвенционных норм» Лукашевич В.А. Имплементация европейских стандартов в национальном праве: краткий обзор концептуальных основ и практики // Российский ежегодник Европейской Конвенции по правам человека. №3. 2017. С.16. в национальную правовую систему; во-вторых, имплементация постановлений и решений Европейского Суда, вынесенных в отношении какого-либо государства, а также имплементация этих постановлений иными государствами.

Важно отметить, что, говоря об исполнении и имплементации решений ЕСПЧ по активным и пассивным избирательным правам, особое значение имеют ст.32 и ст.46(1) Европейской Конвенции. Действительно, ЕСПЧ наделяется правом толковать Конвенцию нормативно, но это не отрицает и не умаляет право усмотрения государств-участников Совета Европы. Т.е. в той области, которая полно не урегулирована Конвенцией и актами ЕСПЧ, государства оставляют за собой право конкретизировать то или иное право, или ту или иную обязанность инициативным способом. Более того, обращаясь к делу «Фабрис против Франции» (2013), ЕСПЧ признает декларативную природу постановлений Суда и «оставляет за государством право выбирать средства, которыми могут быть устранены последствия нарушения» Fabris v. France [GC], no. 16574/08, § 75, 7 February 2013..

Применительно к вопросу об исполнении решений ЕСПЧ по активным и пассивным избирательным правам, такое положение, как правило, сужается до выплаты государством компенсации пострадавшему заявителю. Такое явление, очевидно, связано со спецификой самой природы активного и пассивного избирательного права: постоянное обладание этими правами сопряжено с периодичной реализацией. Периодичная реализация активного и пассивного избирательного права связана с периодичностью проведения самих выборов, а восстановление нарушенного активного и пассивного избирательного права путем разрешения спора в ЕСПЧ занимает существенное время после периода проведения выборов. Таким образом, одной из немногих форм удовлетворения требований заявителя является денежная компенсация.

Обращаясь к статистике и сухим цифрам, обобщая процент имплементированных за три года постановлений ЕСПЧ странами Совета Европа, можно увидеть, что 42% актов ЕСПЧ уже имплементированы и исполнены государствами-участниками Совета Европы. Среди них наиболее большой процент имплементированных постановлений ЕСПЧ насчитывает Германия - 80% Anagnostou D., Mungiu-Pippidi A. Domestic Implementation of Human Rights Judgments in Europe: Legal Infrastructure and Government Effectiveness Matter, 25 European Journal of International Law 1 (2014). P.217.. Немецкий исследователь И. Фютен пришел к выводу, согласно которому существует корреляционная зависимость между правовым потенциалом государства, установленных государствами механизмов сдержек и противовесов (политических ограничений) и скоростью имплементации. Так, срок имплементации и исполнения постановлений ЕСПЧ, превышающий три года, в странах с высоким правовым потенциалом уменьшает вероятность проведения такой имплементации; наоборот, срок, превышающий три года, в странах с развитыми политическими ограничениями увеличивает срок имплементации и исполнения решений ЕСПЧ Voeten E. Domestic Implementation of European Court of Human Rights Judgments: Legal Infrastructure and Government Effectiveness Matter: A Reply to Dia Anagnostou and Alina Mungiu-Pippidi. 25 European Journal of International Law 1 (2014). P.229 - 238..

Такое исследование позволяет доказать гипотезу о влиянии на имплементацию и исполнение постановлений Европейского Суда в национальных правовых системах степень развитости политико-правовых институтов государств. Не смотря на эти факторы, процесс исполнения постановлений ЕСПЧ осуществляет Комитет министров Совета Европы (§2 ст. 46 ЕКПЧ).

Из смысла Европейской Конвенции и по признанию некоторых исследователей, системообразующим критерием полного и успешного исполнения постановлений Европейского Суда для Комитета министров является «реализация обязательства достигнуть результата на национальном уровне» Лукашевич В.А. Имплементация европейских стандартов в национальном праве: краткий обзор концептуальных основ и практики // Российский ежегодник Европейской Конвенции по правам человека. №3. 2017. С.17.. Вспоминая о широком усмотрении государств и широкой дискреции в выборе мер для устранения нарушений (общих и индивидуальных) государствами, Комитет министров разработал ряд рекомендаций по применению указанных мер: 1) публикация постановлений ЕСПЧ; 2) изменение судебной практики; 3) изменения в судебной практике; 4) изменение законодательства и др CM/Rec(2002)13. CM/Rec(2004)4. CM/Rec(2004)6. CM/Rec(2003)16. CM/Rec(2004)5.. Как видим, многие из этих рекомендаций направлены на решение системных проблем.

Ярким применением одной из мер в Российской Федерации является принятие Федерального закона от 30.04.2010 №68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок». Согласно делу «Наговицын и Налгиев против России» ЕСПЧ признал этот закон исчерпывающим в решении проблемы исполнения решений национальных судов в делах, где ответчиком выступало государство Nagovitsyn and Nalgiyev v. Russia, №27451/09 and N 60650/09, 23 September 2010..

При этом, наиболее действенными мерами в сфере разрешения споров, вытекающих из правоотношений, связанных с активным и пассивным избирательными правами, представляется изменение административной практики и изменение законодательства. Реализации этих мер в настоящее время в России не наблюдается; тем не менее, стоит ожидать того или иного продвижения по вопросам муниципального фильтра как института ограничения участия в выборах глав субъектов Федерации, а также ограничений пассивного избирательного права для лиц, в отношении которых было вынесено обвинительное решение суда в части совершения тяжкого или особо тяжкого преступления. Хотя последний вопрос признан Европейским Судом сферой широкой дискреции национального законодателя (см. параграф 2.2 и 2.3 ВКР).

Стоит отметить, что изменение судебной практики возможно путем вынесения постановлений Конституционным Судом Российской Федерации, а также актов официального толкования норм Конституции РФ. Отрицательным примером такого взаимодействия Конституционного Суда и ЕСПЧ является дело «Анчугов и Гладков против России» Anchugov and Gladkov v. Russia, №11157/04, 15162/05, 4 July 2013..

Это дело было рассмотрено и вынесено решение в пользу удовлетворения требования заявителей, однако при его исполнении возникли некоторые проблемы. Конституционный Суд принял Постановление РФ от 19 апреля 2016г. №12-П, согласно которому соответствующее Постановление ЕСПЧ является «неисполнимым в части общих мер в отношении лиц, осужденных к лишению свободы, исполнимым в части общих мер в отношении лиц, чье осуждение не связано с лишением свободы, и неисполнимым в части индивидуальных мер» Постановление Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2016 г. №12-П по делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации Постановления Европейского суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу «Анчугов и Гладков против России» в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс»... Конституционный Суд подтвердил необходимость исполнения постановлений Европейского Суда, однако признал невозможность противоречия положениям Конституции РФ.

Такая практика не нова. Например, показательным является Постановление ЕСПЧ по делу «Горгулу против Германии» Gorgulu v. Germany, №74969/01, 24 February 2004., которое рассмотрел Конституционный Суд ФРГ. Согласно решению КС ФРГ, исполнение постановлений Европейского Суда является обязанностью государства, но исполнение этих обязательств не должно нарушать положений Основного Закона.

Такой подход характерен для конституционно-конвенционной парадигмы. Для такой парадигмы характерно отыскание национальными конституционным судами сбалансированного соотношения норм Конституции (Основного Закона) и стандартов Европейской Конвенции. Другой подход принято называть «конвенционным» Лукашевич В.А. Имплементация европейских стандартов в национальном праве: краткий обзор концептуальных основ и практики // Российский ежегодник Европейской Конвенции по правам человека. №3. 2017. С.24. - нетрудно предположить содержание этой парадигмы.

С момента принятия Постановления Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 №21-П дискуссия об исполнении решений Европейского Суда возобновилась с новой силой, но, по своей сути, это и есть спор об описанных выше парадигмах. Обращаясь к вопросу исполнения решений ЕСПЧ необходимо разделить проблемы, возникающие на пути их реализации на два вида: теоретические и практические.

Эти проблемы могут быть выявлены и через само определение исполнения постановлений ЕСПЧ. Так, профессор К.В, Машкова полагает, что исполнение постановлений Европейского Суда - «совокупность мер, принимаемых органами государственной власти, направленных на восстановление права или законного интереса, нарушение которого установлено ЕСПЧ при рассмотрении конкретного дела, предотвращение подобных нарушений в дальнейшем» Машкова К.В. Исполнение постановлений Европейского суда по правам человека в гражданском и арбитражном процессах: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2014. С.10..

Такая дефиниция позволяет установить первую и наиболее существенную теоретическую проблему исполнения постановлений ЕСПЧ в России (как и в некоторых других странах): применение органами государственной власти определенных мер в целях устранения нарушений прав и законных интересов, факт которого установлен Европейским Судом - наднациональным органом. Таким образом, речь идет о верховенстве Конституции РФ и его соотношение с решением такого наднационального органа. Как и в споре о конвенционной или конституционно-конвенционной парадигмах, рассматриваются возможные пределы влияния ЕСПЧ в правовую систему Российской Федерации. Согласно распространенной точке зрения, более широкое понимание вопроса позволяет говорить о более глобальной теоретической проблеме - соотношении международного и национального права Урошлева А.С. Исполнение постановлений Европейского Суда по правам человека: мнимые проблемы теории и неизбежные вопросы практики // Российский ежегодник Европейской Конвенции по правам человека. №3. 2017. С.181..

При этом говорить о том, что постановления ЕСПЧ вторгаются в национальную правовую систему, не представляется возможным, что предельно просто объясняется профессором М. де Сильвией. Так, говоря о соотношении национального суверенитета и исполнения решений Европейского Суда, профессор говорил: «Общая гарантия прав и свобод основана в Европе на распределении компетенций между двумя уровнями суверенитета: национальным уровнем, на котором осуществляется исходный суверенитет государств, объединенных в Совет Европы, и наднациональным уровнем в виде системы контроля, созданного Европейской конвенцией по правам человека» Salvia M. de. Controle europeen et principe de subsidiarite: fautil encore (et toujours) emarger a la marge d'appreciation? // Protection des droits de l'homme: la perspective europeenne. Melanges a la memoire de Rolv Ryssdal. Koln, 1998. P.373..

Переходя к практическим проблемам исполнения решений ЕСПЧ Россией, стоит отметить, что основным препятствием к такому исполнению является, как правило, «политические и экономические интересы Российской Федерации» Урошлева А.С. Исполнение постановлений Европейского Суда по правам человека: мнимые проблемы теории и неизбежные вопросы практики // Российский ежегодник Европейской Конвенции по правам человека. №3. 2017. С.180.. Действительно, ярким примером и подтверждением этого тезиса является дело «Нефтяная компания «Юкос» против России» The European Court of Human Rights. Application no. 14902/04, OAO «Neftyanaya kompaniya Yukos v. Russia», Judgment of 20 September 2011. .

Наиболее перспективным в вопросе решения проблемы исполнения решений Европейского Суда следует считать его законодательно урегулированный порядок. Такая практика не является общепринятой, однако показателен опыт Украины, где был принят Закон «Об исполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека» Евстигнеева И.С. Проблемы исполнения постановлений Европейского суда по правам человека в отношении Российской Федерации // Исполнительное право. 2014. №3. С. 22 - 25..

При этом сам Конституционный Суд РФ в своих постановлениях неоднократно обращал внимание на важность исполнительного производства, которые возбуждены в связи с вынесением акта самого Суда. Например, согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. №8-П исполнение решений Суда - составная часть права на справедливое правосудие Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. №8-П // СЗ РФ. 2005. №30 (II). Ст. 3199.. Хотя, обратившись к статистике за 2017 год, Конституционным Судом было принято 40 постановлений и 3197 определений, из них 11 постановлений являются неисполненными Информационно-аналитический отчет об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства в 2017 году (подготовлен Секретариатом Конституционного Суда Российской Федерации в соответствии с пунктом 2 § 67 Регламента Конституционного Суда Российской Федерации) // URL: http://www.ksrf.ru/ru/Info/Maintenance/Informationks/Pages/ReportKS2017.aspx.

Официальная дифференцированная статистика по количеству принятых постановлений и определений КС РФ по активному и пассивному избирательному правам Судом не проводилась. Однако, путем несложного исследования, можно установить, что в период с 1993 по апрель 2018 гг. было принято 76 постановлений и 441 определение КС РФ, посвященных избирательным правам в том или ином их проявлении. Точно установить факт завершения исполнения этих актов не представляется возможным, однако по состоянию на 2018 год, в общем, с 2008 по 2018 гг., не было исполнено 28 постановлений Там же..

Основными причинами неисполнения актов Конституционного Суда РФ, на наш взгляд, является консервативное сохранение государственными органами правоприменительной практики и нежелание ее изменения, недостаточное информирование о принятых Конституционным судом актах, а также бюрократическое затягивание правотворческих процедур. Так, последняя проблема, по мнению самого Конституционного Суда РФ, является наиболее существенной в вопросе исполнения актов Суда: «Как и прежде, ключевая проблема связана с затягиванием Государственной Думой принятия необходимого законодательного регулирования» Там же.. Решение этой проблемы, по иронии, кроется, на наш взгляд, в законодательном закреплении обязанности Государственной Думы рассматривать соответствующие законопроекты в первоочередном порядке.

К другим средствам и механизмам преодоления проблемы неисполнения решений Конституционного Суда можно отнести разъяснение ранее вынесенного решения; принятие актов обобщающего характера, а также рассмотрение и вынесение решения без проведения слушаний согласно ФКЗ от 3 ноября 2010г. №7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» Федеральный конституционный закон от 3 ноября 2010 г. №7-ФКЗ «О внесении изменений Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. №45. Ст.5742.. Внесенные поправки позволяют Конституционному Суду, используя право повторного рассмотрения вопроса, по которому уже принято сохраняющее юридическую силу постановление, оказать своеобразное давление на правоприменителя. Примером такого, как принято называть, «дублирующего» постановления является Постановление Конституционного Суда РФ от 7 ноября 2012 г. №24-П, согласно которому Суд недвусмысленно установил неисполнение ранее принятого решения и подтвердил необходимость устранения нарушений прав заявителя Постановление Конституционного Суда РФ от 7 ноября 2012 г. №24-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года №5-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в истолковании, приданном ее положениям в правоприменительной практике после вступления в силу Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2010 года №21-П, в связи с жалобой гражданина Р. Инамова» // СЗ РФ. 2012. №47. Ст.6551..

Что касается такого механизма устранения проблемы неисполнения актов КС РФ, как разъяснение ранее вынесенного решения, то этот институт был введен в практику самим Судом путем принятия Определения КС РФ от 11 ноября 2008 г. №556-О-Р Определение Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2008 г. №556-О-Р «О разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 года №2-П по делу о проверке конституционности положений статей 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. №48. Ст.5722.. Такая форма реализации первоначально принятого акта Суда, неисполненное компетентными органами государственной власти и местного самоуправления, предоставляет заявителю право на пересмотр его дела этими органами.

Другая форма преодоления неисполнения актов КС РФ - принятие им (при подготовке Секретариатом Конституционного Суда) обзоров практики Суда за определенный период (квартал, год). Такие обзоры представляются инструментом обобщения практики и используются правоприменителя: как судами, так и компетентными органами публичной власти, что позволяет унифицировать практику применения тех или норм законодательства. В целом, этот механизм нельзя назвать прямым способом разрешения проблемы неисполнения решений Конституционного Суда, однако косвенно обзор практики Суда может повлиять на исполнение конкретного акта КС РФ.

Вопрос преодоления проблемы неисполнения актов Конституционного Суда является наименее сложным, нежели чем проблема неисполнения актов ЕСПЧ в Российской Федерации. Как неоднократно отмечалось, особую роль в механизме исполнения постановлений Европейского Суда играет и сам Конституционный Суд РФ. Так, путем принятия Федерального конституционного закона от 4 июня 2014 г. №9-ФКЗ Федеральный конституционный закон от 4 июня 2014 г. №9-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) от 04.06.2014. КС РФ стал инстанцией, к которой обязаны обращаться суды общей юрисдикции и арбитражные суды при рассмотрении вопроса о пересмотре ими судебного решения по такому основанию, как постановление ЕСПЧ, установившее нарушение Россией положений Конвенции о правах человека.