Оцінка стану електронного документообігу в Україні

Крім того електронне урядування відповідає напрямам державної політики, визначеним у Стратегії сталого розвитку «Україна-2020», Програмі діяльності Уряду, Угоді про асоціацію України та ЄС та інших нормативно-правових актах, де серед головних пріоритетів визначені децентралізація та деконцентрація влади, боротьба з корупцією, реформа державної служби, судової системи, відкриті принципи державного управління, прозорість, підзвітність і ефективність влади, включаючи й перехід до електронного урядування як одного з інструментів досягнення цих цілей.

Цими та іншими нормативно-правовими актами визначено головну мету, принципи, основні завдання, шляхи розв'язання проблем, завдання та функції органів влади, механізми взаємодії їх між собою та суспільством, громадянами та бізнесом тощо.

Концепція розвитку електронного урядування в Україні. Слід зазначити, що в нашій країні з 2010 р. до 2015 р. одним з найважливіших нормативно-правових документів з розбудови електронного урядування була Концепція розвитку електронного урядування в Україні. Метою цієї Концепції було визначення засад та створення умов для досягнення європейських стандартів якості послуг, відкритості та прозорості діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також виконання основних положень Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна влада».

У Концепції було зазначено, що впровадження електронного урядування передбачає створення якісно нових форм організації діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх взаємодію з громадянами та суб'єктами господарювання шляхом надання доступу до державних інформаційних ресурсів, можливості отримувати електронні адміністративні послуги, звертатися до органів державної влади та органів місцевого самоврядування з використанням Інтернету.

У Концепції, чи не вперше в нормативно-правових документах, було наведене і визначення електронного урядування та були визначені основні завдання із забезпечення розвитку електронного урядування в Україні до 2015 року.

Нажаль більшість завдань Концепції так і не були реалізовані з різних причин. План заходів на виконання Концепції не оновлювався декілька років. Нині гостро стоїть питання щодо розробки нової Концепції розвитку електронного урядування до 2020 року.

Стратегія сталого розвитку «Україна - 2020». Серед останніх глобальних стратегічних документів нашої країни, де згадується електронне урядування треба виокремити, за своєю значущістю, Стратегію сталого розвитку «Україна - 2020», що була схвалена Указом Президента України від 12 січня 2015 р. № 5/2015. Так, в Розділі 3 «Дорожня карта та першочергові пріоритети реалізації Стратегії», документом передбачається реалізація 62 реформ та програм розвитку держави (в рамках чотирьох векторів руху). У векторі безпеки зазначена і Програма електронного урядування. Більше того - Програма електронного урядування потрапила до переліку першочергових реформ і програм, що повинні бути реалізовані.

Так, в рамках першочергових програм щодо децентралізації та реформи державного управління, в Стратегії зазначено, що метою реформи державного управління є побудова прозорої системи державного управління, створення професійного інституту державної служби, забезпечення її ефективності. Результатом упровадження реформи має стати створення ефективної, прозорої, відкритої та гнучкої структури публічної адміністрації із застосуванням новітніх ІКТ (е-урядування), яка здатна виробляти і реалізовувати цілісну державну політику, спрямовану на суспільний сталий розвиток і адекватне реагування на внутрішні та зовнішні виклики.

Стратегія реформування державного управління України на 2016 - 2020 роки. Серед вагомих нормативно-правових документів слід згадати Стратегію реформування державного управління України на 2016 - 2020 роки. Ця Стратегія узгоджується з положеннями Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020», зокрема розділом «Дорожня карта та першочергові пріоритети реалізації Стратегії».

У Стратегії реформування державного управління України на 2016 - 2020 роки розбудові національної системи електронного урядування присвячено декілька дуже важливих тез. Так, у розділі «Мета Стратегії» зазначено, що серед напрямів реформування є надання адміністративних послуг (стандарти надання та гарантії щодо адміністративних процедур, якість адміністративних послуг, електронне урядування). Результатом проведення реформи має стати створення ефективної, прозорої, відкритої та гнучкої структури державного управління із застосуванням новітніх ІКТ (електронне урядування) для забезпечення вироблення і реалізації цілісної державної політики, спрямованої на суспільний сталий розвиток і адекватне реагування на внутрішні та зовнішні виклики. Ці ж самі слова ми можемо знайти і в Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020».

Державними органами, відповідальними за напрям реформи електронного урядування визначено Державне агентство з питань електронного урядування України, та Міністерство економічного розвитку і торгівлі України.

Для координації реалізації Стратегії створена Координаційна рада, до роботи якої будуть залучені представники відповідних центральних органів виконавчої влади. Очолює Координаційну раду Віце-прем'єр-міністр з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України, який буде координувати роботу залучених центральних органів виконавчої влади, відповідальних за різні напрями реформи державного управління, в тому числі і за адміністративні послуги та електронне урядування.

Основним завданням електронного урядування визначено створення (удосконалення) реєстрів даних громадян, юридичних осіб, земельних ділянок і нерухомості, податків, соціального страхування, забезпечення функціональної сумісності систем та здійснення обміну даними на операційному рівні замість подання довідок та інших документів. Функціональна сумісність систем сприятиме здійсненню обміну даними між реєстрами (кожен елемент даних повідомлятиметься і вводитиметься до реєстру один раз) та установами. Реєстри будуть відкритими для користування органами державного управління із забезпеченням гарантованого захисту персональних даних, що сприятиме спрощенню процедури надання органами державного управління адміністративних послуг громадянам і юридичним особам з підтвердження фактів та інформації, що міститься в офіційних державних реєстрах, зокрема в електронній формі через веб-сервіси.

Успішність виконання завдань з упровадження електронного урядування оцінюватиметься шляхом визначення кількості центральних органів виконавчої влади, які приєднані до системи електронної взаємодії, та запитів, що обробляються в електронному вигляді через таку систему.

Результативність запровадження послуг у режимі реального часу буде оцінюватися шляхом визначення кількості послуг, запроваджених відповідно до таких базових рівнів:

· I і II рівень - надання інформації та завантаження заяви у форматі pdf;

· III рівень - подання заяви та оплата послуги в режимі реального часу;

· IV рівень - повністю інтегрована послуга.

У Стратегії визначено, що адміністративні послуги у 2016 році повинні бути запроваджені на I і II рівні, до кінця 2020 року не менше 80 послуг - на III рівні і не менше 40 послуг - на IV рівні. Частка користувачів, які отримують послуги в електронному вигляді, повинна збільшитися до 30 відсотків до кінця 2020 року. Частка користувачів, задоволених якістю наданих послуг у режимі реального часу, повинна поступово збільшитися до 60 відсотків до кінця 2020 року. Зазначені адміністративні послуги відповідно до вимог законодавства повинні бути інтегровані до Єдиного державного порталу адміністративних послуг, тестову експлуатацію якого розпочато.

Єдиний державний портал адміністративних послуг повинен забезпечити створення сприятливих умов для надання громадянам і юридичним особам доступних, прозорих, безпечних та зручних в отриманні адміністративних послуг за принципом єдиного вікна («оne-stop-shop»).

Окремим пунктом у Стратегії зазначено, що з метою забезпечення відкритості та прозорості державного управління, а також використання інформації та даних, зібраних органами державного управління, необхідно удосконалити систему відкритих даних. Кількість відкритих наборів даних на Єдиному державному порталі відкритих даних повинна збільшитися із 300 до 20 тис. до 2020 року. Разом з тим частка опублікованих наборів даних, що мають якість не нижче трьох зірок (згідно з міжнародною п'ятизірковою методикою оцінки якості відкритих даних), повинна збільшитися із 20 до 50 відсотків.

Діяльність у сфері інформатизаціі? притаманна усім органам державноі? влади, місцевого самоврядування, установам, організаціям, які утримуються за рахунок бюджетних коштів, незалежно від їх повноважень та особливостеи? функціонування, а Національна програма інформатизаціі? (далі - НПІ) загалом та її складові (державні, галузеві, регіональні програми та проекти інформатизаціі?, а також програми та проекти інформатизаціі? органів місцевого самоврядування) була і є важливим інструментом державного регулювання цих процесів.

Так, основними напрямами інформатизації в Концепції НПІ було визначено:

1. Розроблення політики та організаційно-правове забезпечення інформатизації;

2. Формування національної інфраструктури інформатизації;

3. Інформатизація стратегічних напрямів розвитку державності, безпеки та оборони;

4. Інформатизація процесів соціально-економічного розвитку;

5. Інформатизація пріоритетних галузей економіки;

6. Інформатизація фінансової та грошової системи, державного фінансово-економічного контролю;

7. Інформатизація соціальної сфери;

8. Інформатизація в галузі екології та використання природних ресурсів;

9. Інформатизація науки, освіти і культури;

10. Міжнародне співробітництво.

Повноваження з координаціі? виконання складових НПІ, моніторингу у сфері інформатизаціі?, забезпечення методологічноі?, нормативно-правовоі?, інформаціи?ноі? та організаціи?ноі? підтримки процесів формування та виконання НПІ покладено на Генерального державного замовника НПІ, Керівником НПІ є Голова Державного агентство з питань електронного урядування України.

Разом з тим, вкладення великих обсягів бюджетних коштів не дало очікуваного ефекту. Державнии? фінансовии? аудит, проведении? у 2011 р., показав, що, хоча в останнє десятиліття на виконання державних програм інформатизаціі? було спрямовано близько 5 млрд. грн., однак із 96 запланованих на 2008-2010 рр. завдань (проектів) інформатизаціі? було виконано лише 38, або 40%. Також було окреслено низку причин, які не дозволяють визначити НПІ ключовим інструментом розбудови і розвитку інформаціи?ного суспільства.

По-перше, несвоєчаснии? перегляд та оновлення нормативно-правовоі? бази, неузгодженість законодавчих та інших нормативно-правових актів стратегічного характеру перетворює інформатизацію в Украі?ні на безсистемнии? і тривалии? процес, здіи?снення якого характеризується відсутністю перспективних цілеи? і завдань у контексті соціально-економічного розвитку держави. Так, незважаючи на те, що останніми роками Парламент та Уряд Украі?ни прии?няли низку законодавчих та підзаконних правових актів концептуально-стратегічного змісту, розрахованих на довго- та середньострокову перспективи, жодного разу з моменту затвердження (з 1998 р.) не переглядалася Концепція НПІ.

Крім того, центральними органами виконавчоі? влади застосовується практика самостіи?ноі? підготовки проектів законів та інших нормативно-правових актів, які містять положення, що стосуються інформатизаціі?, без погодження з Генеральним замовником. Як наслідок, відсутність чітко визначених та пов'язаних між собою стратегічних цілеи? негативно впливала на здіи?снення інформатизаціі? за окремими її напрямами.

Зокрема, поза увагою залишаються нині питання розробки законодавчих та нормативно-правових актів щодо взаємодіі? державного і приватного секторів при виконанні НПІ, залучення коштів з різних джерел, відсутні системні державні рішення, спрямовані на створення конкурентного середовища розробки програмного забезпечення з відкритим кодом.

По-друге, непослідовність у реалізаціі? державноі? політики розвитку інформатизаціі?, а також обмежене фінансування НПІ, склад проектів якоі? спрямовується на розробку та впровадження інтегруючих та типових рішень, призводять до того, що проекти інформатизаціі? стратегічного спрямування не виконуються в повному обсязі, а впровадження результатів і?х виконання не дає очікуваного ефекту.

По-третє, відсутність єдиного підходу до формування НПІ створює передумови для виконання розпорядниками бюджетних коштів заходів з інформатизаціі? поза межами НПІ, що призводить до не координованості процесів інформатизаціі? в державі.

Отже, сьогодні виникає потреба у необхідності розробки нової редакції Закону України «Про національну програму інформатизації» та відміни Закону України «Про концепцію національної програми інформатизації» як такого, що втратив свою актуальність.

2.2 Роль впровадження електронного документообігу в органах виконавчої влади для сучасної України

В Україні поряд з економічними реформами стрімко розгортається і електронна реформа, тому дуже гострим та актуальним є питання формування стійкої інформаційної та аналітичної бази, яка зробить більш зручним прийняття управлінських рішень в органах виконавчої влади як на державному так і на регіональному рівнях. Впровадження якісної та зручної системи інформаційного забезпечення в органах виконавчої влади є головною складовою неупередженої та професійної роботи системи державного управління і виконання контролю за реалізацією рішень в цих органах.

Поступовий і системний перехід органів виконавчої влади до безпаперового документообігу, автоматизації процесів обліку та контролю виконання документів повинен здійснюватися на основі уніфікованих і стандартизованих форматів даних та сумісних ресурсів [34]. Наразі можна сказати, що стан впровадження електронного документообігу в Україні, і саме в органах виконавчої влади, говорить про потребу негайного вдосконалення нормативно - правової бази, а також про істотну зміну менталітету самих службовців, більшість яких звикла працювати із паперовими документами. Деякі службовці бояться повного переходу з паперових документів до електронних, тому що це може потребувати певних часових витрат.

Але не дивлячись на це, можна з впевненістю констатувати той факт, що впровадження електронного документообігу в органах державної влади, в тому числі в органах виконавчої влади неминуче, а всебічне використання сучасних інформаційних технологій в управлінській діяльності [25] забезпечить інформаційно - аналітичну підтримку ухвалення управлінських рішень на всіх рівнях, інформаційна підтримка соціально-економічного розвитку як окремих регіонів, так і держави в цілому зросте, а інформаційні потреби державних службовців та послуг, що вони надають, перейдуть на новий, високий рівень.

Ключовими елементами електронної державної служби в Україні є розбудова електронної взаємодії на всіх її рівнях як усередині державних установ, так і між ними і це базується на організації потужних відомчих та національних дата-центрів і мереж обміну електронними даними всередині установи. Особливу роль грає глобальна модернізація нормативного та організаційного підходів до впровадження інформаційних технологій у сферу державної служби [46].

В даному напрямку в Україні останнім часом зроблено наступне:

- створено Реєстр державних та адміністративних послуг, що супроводжується Центром адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу;

– був створений новий зручний дизайн офіційного веб-порталу НАДС України. Це забезпечило більш простий та зрозумілий доступ до інформаційних послуг;

– була підключена Система електронної взаємодії органів виконавчої влади (СЕВ ОВВ), яка була створена Держінформнауки у 2012 році. Дана система дозволяє здійснювати обмін електронними документами між органами виконавчої влади та підвищує ефективність держуправління.

– розробили концепцію та технічний проект національної бази електронних особових справ державних службовців (НБДС);

– розробили нову стратегію нормативно-правового забезпечення НБДС;

– до системи електронного документообігу НАДС підключено та забезпечено ключами електронного цифрового підпису всіх працівників центрального апарату НАДС України, Центру адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, Центру перепідготовки та підвищення кваліфікації, а також територіальних органів НАДС;

– 85% відомчого документообігу НАДС України здійснюється в електронному вигляді;

– середній час опрацювання документа було значно скорочено;

– забезпечено доступність інформації на всіх рівнях, рух документів став прозорий, потреба в роздруковуванні та зберіганні паперових копії документа відпала;

– у центральному апараті НАДС України, підвідомчих установах та територіальних органах розроблено та встановлено корпоративну мережу ІР-телефонії. Дана мережа дає змогу здійснювати передачу голосових та відеоданих між окремими працівниками всередині організації, а також проведення колективних віртуальних нарад шляхом упровадження системи відео та аудіоконференцій [37].

З сайтом Національного агентства з питань державної служби можна ознайомитися в додатку 1 та додатку 2.

Інформаційні технології дозволять державним службовцям працювати не тільки над виконанням внутрішньовідомчих завдань, але і спільними зусиллями вирішувати широкий спектр державних проблем. Інформаційні технології є каталізатором, завдяки якому органи влади переходять на новий рівень взаємовідносин з населенням, коли державні службовці стануть швидше відповідати на запити громадян і ставитися до них як до клієнтів, а не як до надокучливих відвідувачів.

Впровадження електронного документообігу в органах виконавчої влади вимагає від усіх службовців, які беруть участь у роботі з документами, наявності таких елементів: засобів обчислювальної техніки, адекватних за продуктивністю впровадженому програмному забезпеченню електронного документообігу, оснащеність персональними комп'ютерами всіх працівників органу влади, які працюють з документами, засобів зв'язку адекватної пропускної здатності між усіма автоматизованими робочими місцями, автоматизованої системи діловодства, яка використовую програмне забезпечення, що допускає перехід до електронного документообігу, психологічної готовності керівників до використання електронних аналогів власноручного підпису на документі, служб і технічних можливостей переводу вхідних паперових документів в електронну форму.

З початку започаткування електронного документообігу в державних органах України було розроблено декілька основних систем документообігу та діловодства. Посилаючись на дані Державного агентства з питань науки, інновацій та інформатизації України, а також Щорічної доповіді Кабінету Міністрів України про стан та розвиток інформатизації в Україні, в країні існує близько 50-ти систем, але основними найчастіше використовуваними системами електронного документообігу та діловодства в органах державної влади є наступні:

· Megapolis. Документообіг (виробництво «Софтлайн»)

· АСД ДОК ПРОФ (виробництво «Ситроникс»)

· Optima Workflow (виробництво «Optima») [28].

Розглянемо кожний із видів більш детально:

Megapolis. Документообіг - це система електронного документообігу, розроблена компанією «Софтлайн», розроблена для створення систем управління документами та автоматизації ділових процесів органів державного сектору. З 38 існуючих в нашій країні державних органів систему «Мегаполіс» та її окремі версії використовують 15 [39]. Дана програма була створена спеціально для використання в органах державної влади та для реалізації повного життєвого циклу документів, починаючи від їх підготовки, підписання, передання, виконання та безпосереднього зберігання в архіві.

Основними цілями впровадження системи Megapolis.Документообіг є підвищення прозорості, керованості та ефективності роботи організації за рахунок:

· уніфікації та стандартизації правил роботи з документами, як в паперовому вигляді, так і за допомогою автоматизованих засобів;

· значного підвищення швидкості обробки паперових документів і подальшого зменшення частки паперового документообігу завдяки застосуванню технологій штрих-кодування, сканування, розпізнавання і механізмів електронного цифрового підпису;

· впровадження регламентів автоматизованої роботи з документами;

· поступового переходу до повністю безпаперового документообігу.

Система охоплює всі етапи життєвого циклу документів - від підготовки проектів документів до організації архівного зберігання документів, із забезпеченням функцій електронного архіву та ЕЦП.

Функціональний склад системи наступний:

· звернення громадян;

· діловодство і контроль виконавчої дисципліни;

· підготовка документів;

· архівна справа;

· електронний архів;

· адміністрування та безпека;

· web-модуль;

· модуль побудови звітів;

· електронний цифровий підпис.

З зовнішнім виглядом програми «Мегаполіс. Документообіг» можна ознайомитися у Додатку 3.

АСД ДОК ПРОФ (виробництво «Сітронікс»), або «Автоматизована система діловодства» ДОК ПРОФ це ще одна система електронного документообігу, яка використовується для автоматизації процесів діловодства, реєстрації різних видів документації тощо. Згідно інформації офіційного сайту розробників, дана програма успішно експлуатується в: Секретаріаті Кабінету Міністрів України; Державному комітеті України з питань регуляторної політики і підприємництва; Адміністрації Державної прикордонної служби України; Вищій раді юстиції; ЗАТ «Оболонь»; АТ Холдинговій компанії «Київміськбуд»; ВАТ «Енергетичній компанії "Севастопольенерго»; Корпорації «Українські будівельні матеріали»; АТ «Український інноваційний банк»; Європейському університеті та ін.. [20].

Система «»ДОК ПРОФ» призначена для автоматизації загального діловодства, діловодства звернення громадян, контролю за виконанням доручень керівництва, поточної роботи з документами в структурних підрозділах організації, обробки та узгодження проектів документів,, а також ведення електронного архіву та інше.

З зовнішнім виглядом програми «АСД ДОК ПРОФ» можна ознайомитися у Додатку 4.

І остання з найпоширеніших систем це - Optima Workflow. Дана система є так званою workflow-системою. Основною відмінністю workflow-системи від звичайних систем електронного документообігу є те, що вона має можливість існувати сама по собі, навіть без документів. Документи знаходяться не в самій системи, а на інших ресурсах. Крім того в цій системі циркулюють не документи, а дані, які користувачі вводять у форму. Оскільки система Optima Workflow не має власного сховища документів, вона підтримує взаємодію з популярними онлайн системами зберігання документів, використовуючи посилання на документи, що зберігаються в такій системі, або створюючи і приєднуючи їх копії [19]. Згідно з інформацією, цю програму використовують у 5 із 38-ми державних органах України.

Optima Workflow - це комплексна платформа для створення автоматизованих систем управління документами. Система Optima Workflow призначена для управління процесами створення, обробки, тиражування і зберігання документів або інших інформаційних об'єктів, а також для автоматизації основних процедур сучасного діловодства та організації документообігу. Завдяки чіткій організації системи, структуризації і класифікації документів, електронний архів Optima Workflow стає оптимальним рішенням для компаній різного масштабу.

Переваги Optima Workflow наступні:

· відкрита архітектура, вживання найсучасніших технологій і промислових стандартів;

· гнучкість, функціональна повнота і масштабованість платформи;

· висока міра відповідності вимогам Moreq2;

· повнофункціональний web-клієнт;

· можливість створення територіально-розподілених систем;

· можливість розпізнавання, повнотекстовий пошук, кодова для штриха і радіочастотна (RFID) маркіровка і ідентифікація документів;

· прості візуальні засоби налаштування і адаптації рішень на платформі Optima Workflow№

· зручний, багатомовний інтерфейс;

· постійне вдосконалення платформи, розвинені програми підтримки користувачів і експлуатаційного персоналу.

З зовнішнім виглядом програми «Optima Workflow» та її офіційним сайтом можна ознайомитися у Додатку 5 та Додатку 6.

Існують також інші системи електронного документообігу, такі, як АСКОД (ІнфоПлюс), MasterDOC (Банкомсвязь), «Парус-Канцелярія», «еDocs», «Megapolis.DocNet», «Атлас ДОК», але вони не є широко поширеними, тому не будемо дуже глибоко занурюватися у їх описання.

Проаналізувавши найпопулярніші системи електронного документообігу в Україні можна виокремити деякі «проблемні місця». Усі вищезгадані системи мають клієнт-серверну структуру. Це значить, що для роботи потрібен окремо виділений сервер з базами даних, наприклад Microsoft SQL Server. Тобто потрібно витрачати кошти не лише на встановлення відповідної системи електронного документообігу, а й нас окремий сервер для керування базами даних. Також не останньою проблемою є захист інформації та наявність у системі відповідного сертифікату, так як у ній може оброблюватися закрита інформація та персональні дані. Якщо сертифікату немає, необхідно застосовувати окремі системи захисту інформації. На даний час сертифікованими є такі системи електронного документообігу: Megapolis, Документообіг, АСД ДОК ПРОФ, та еDocs [36].

З кінця 2010 р. і до кінця 2015 р. «Концепція розвитку електронного урядування в Україні» була одним з найважливіших нормативно-правових документів у сфері розвитку національної системи електронного урядування. Проте на сучасному етапі набувають актуальності нові підходи.

Як зазначено в Зеленій книзі державної політики у сфері електронного урядування , яку у 2015 р. підготувала Робоча група з розробки урядової політики в сфері розвитку електронного урядування при Віце-прем'єр-міністрові України - Міністрові регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, - запровадження та використання технологій електронного урядування є вагомим фактором на шляху європеїзації вітчизняної системи публічного врядування. Це сприятиме формуванню в Україні передумов для економічного зростання та підвищення конкурентоздатності нашої держави в сучасному глобалізованому суспільстві.

Але, незважаючи на різні проблеми, в Україні поступово складаються необхідні передумови для розвитку електронного урядування. Так, серед актуальних державних проектів електронного урядування можна виокремити такі:

1. Єдиний державний портал адміністративних послуг. Переведення адміністративних послуг в електронний вид.

2. Система електронної взаємодії органів виконавчої влади. Міжвідомчий електронний документообіг.

3. Відкриті дані. Портал відкритих даних.

4. Електронні закупівлі - система Prozorro.

5. Стандарти інтероперабельності. Електронна взаємодія державних інформаційних систем.

6. Інфраструктура електронної ідентифікації: ЕЦП та альтернативні механізми електронної ідентифікації (BankID, MobilID).

У лютому 2016 р. Державне агентство з питань електронного урядування України презентувало такі пріоритетні напрями розвитку електронного урядування:

· інтероперабельність;

· електронні послуги;

· електронна ідентифікація;

· відкриті дані.

Також були визначені ключові показники ефективності (KPI) впровадження електронного урядування до 2017 року:

· електронна взаємодія державних електронних інформаційних ресурсів відбувається відповідно до єдиних правил, форматів та протоколів;

· систему міжвідомчого електронного документообігу впроваджено в промислову експлуатацію;

· обмін організаційно-розпорядчими документами та даними з реєстрів між органами влади відбувається в електронній формі;

· пріоритетні набори державних даних доступні у формі відкритих даних;

· пріоритетні адміністративні послуги для громадян та бізнесу доступні в е-формі (відповідно до переліку 20 базових послуг ЄС)

· єдину систему електронної ідентифікації впроваджено в промислову експлуатацію;

· громадянам та бізнесу доступні зручні та захищені засобами е-ідентифікації (bankID, MobileID, ЕЦП тощо);

· портал відкритих даних впроваджено в промислову експлуатацію;

· нацреєстр державних інформаційних ресурсів впроваджено в промислову експлуатацію.

Серед пріоритетних завдань щодо забезпечення ефективності та сталості розвитку названо:

· посилення міжвідомчої координації та розвиток ІТ-навичок;

· зміни в законодавство щодо Національної програми інформатизації;

· формування якісної довгострокової політики (Концепція розвитку електронного урядування до 2020 року);

· сприяння інтеграції до Єдиного цифрового ринку Європейського Союзу.

Слід зазначити, що у 2015 - 2016 рр. було проведено деякі заходи у рамках виконання пріоритетних напрямів розвитку електронного урядування.

Відкриті дані:

· прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо доступу до публічної інформації у формі відкритих даних» від 09.04.2015 № 319-VIII ;

· спільно з Програмою розвитку ООН проведено Оцінку готовності України до запровадження відкритих даних ;

· ухвалено Постанову Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних» від 21.10.2015 № 835 ;

· розроблено «дорожню карту» розвитку відкритих даних на 2016 рік ;

· єдиний державний веб-портал відкритих даних data.gov.ua запроваджено у дослідну експлуатацію;

· забезпечено публікацію 327 пріоритетних набрів даних на Єдиному державному порталі відкритих даних www.data.gov.ua;

· забезпечено виконання «дорожньої карти» та розвиток Єдиного державного порталу відкритих даних;

· запроваджено у тестовому режимі офіційний портал публічних фінансів України www.e-data.gov.ua.

· Україна приєдналась до Міжнародної Хартії відкритих даних.

Електронні послуги:

· розроблено проект Концепції розвитку електронних послуг;

· запроваджено 6 електронних послуг у сфері будівництва;

· запроваджено 3 електронні послуги у земельні сфері;

· запроваджено по одній електронній послузі у соціальній та екологічній сфері;

· електронні послуги у сфері будівництва інтегровані до єдиного державного порталу адміністративних послуг;

· запровадження пріоритетних електронних послуг відповідно до переліку 20 послуг ЄС;

· розробка вимог до інтеграції електронних послуг та місцевих порталів з єдиним порталом.

Електронна взаємодія:

· проведено модернізацію та розвиток системи міжвідомчого електронного документообігу. Система електронної взаємодії органів виконавчої влади запущена у промислову експлуатацію;

· розроблено проект формату електронного документа відповідно до вимог ЄС;

· реалізовано пілотний проект з питань е-взаємодії державних інформаційних ресурсів;

· відновлення роботи Національного реєстру державних інформаційних ресурсів;

· запровадження єдиних вимог, протоколів та форматів е-взаємодії інформаційних систем.

Електронна ідентифікація:

· розроблено проект Концепції розвитку електронної ідентифікації;

· спільно з мобільними операторами, банками розроблено технічні вимоги до єдиної системи електронної ідентифікації;

· реалізовано пілотні проекти з використанням альтернативних схем е-ідентифікації;

· розглянуто та прийнято за основу проект Закону України «Про електронні довірчі послуги»;

· робота над запровадженням альтернативних схем електронної ідентифікації MobileID та BankID;

· робота над визначенням вимог до рівнів гарантії електронної ідентифікації.

Готується проект Концепції розвитку електронного урядування до 2020 р. (єдиний національний план), з урахуванням ключових напрямів розвитку (рис. 2):

Рис. 2. Проект Концепції розвитку електронного урядування до 2020 р.

Щодо загального законодавчого забезпечення сучасних державних проектів з розвитку електронного урядування, то запровадження електронного урядування повністю відповідає державній політиці, яка на сьогодні формалізована в таких нормативно-правових актах як Стратегія сталого розвитку «Україна-2020» , Програма діяльності Кабінету Міністрів України ; Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони , Закони України «Про інформацію» , «Про доступ до публічної інформації» , «Про захист персональних даних» , «Про адміністративні послуги» , «Про електронні документи та електронний документообіг» , «Про електронний цифровий підпис» , Стратегія розвитку інформаційного суспільства в Україні , Національна програма інформатизації тощо. У дорожній карті Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020» важливим напрямом вектора безпеки є Програма електронного урядування.

У 2015 - 2016 рр. відновила свою роботу в оновленому складі Міжгалузева рада з питань електронного урядування (рис. 3).

Крім того, розвиток електронного урядування визначено одним з головних пріоритетів «Цифрового порядку денного для Європи - 2020» та Європейського плану дій у сфері е-урядування на 2016 - 2020 роки.

Рис. 3. Структура Міжгалузевої ради з питань е-урядування

Використання електронного урядування сприятиме ефективному розв'язанню таких проблем як:

– непрозорість, неефективність, закритість, корумпованість органів влади;

– формування механізмів децентралізації, деконцентрації, демократичного контролю та участі громадян у розробці та реалізації державної політики;

– повернення довіри громадян до інститутів та публічних службовців.

Комплекс заходів з впровадження ІКТ передбачено також Угодою про асоціацію між Україною та Європейським Союзом зокрема щодо: управління кордонами; боротьби зі злочинністю та корупцією; у боротьбі з тероризмом; інформування про будь-які значні або важливі ризики для здоров'я населення, тварин, рослин, зокрема, контроль надзвичайних ситуацій в харчовому ланцюгу; незастосування та непідтримку будь-яких заходів, які обмежують транскордонне надання електронних комунікаційних послуг; забезпечення взаємного доступу до ринків державних закупівель на основі принципу національного режиму на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях для державних контрактів та договорів концесії у традиційних галузях економіки, а також у комунальному господарстві; сприяння взаєморозумінню та двосторонньому співробітництву у сфері регіональної політики.., створюючи канали зв'язку та активізуючи обмін інформацією між національними, регіональними та місцевими органами влади, соціально-економічними утвореннями та представниками громадянського суспільства тощо. Передбачено, що сторони сприяють поступовому наближенню до права i нормативно-правової бази ЄС у галузі регулювання інформаційного суспільства і електронних комунікацій.

На вищому рівні між ЄС та Україною підписано контракт, який передбачає на безоплатній та безповоротній основі фінансування Державного бюджету та підтримку реформ Уряду по таких напрямах: 1) реформування системи державного управління, зокрема: реформи державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, системи надання адміністративних послуг, системи управління державними фінансами, а також посилення боротьби з корупцією; 2) поліпшення доступу до інформації, що становить інтерес для громадськості. Передбачено, зокрема: 1) впровадження ефективної системи перевірки декларацій про активи, доходи та видатки державних службовців; застосування оперативних санкцій стримуючої дії за зазначення у деклараціях неправдивої інформації; суттєве зменшення граничного розміру видатків, що декларуються; створення окремого веб-порталу для подачі декларацій в електронній формі та їхньої публікації з відкритим доступом; 2) доступ до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців (у тому числі до інформації стосовно їхніх справжніх власників), Державного реєстру прав на нерухоме майно (у тому числі інформації щодо осіб, яким належать ці права), а також до земельних кадастрів тощо.

Перший підрозділ другого розділу роботи висвітлює тему державної політики України у сфері електронного документообігу, розглядаючи основні закони та постанови щодо питання впровадження електронного документообігу. Проаналізувавши дану тему, можна сказати, що основні правові акти, які регулюють державну політику України у сфері електронного документообігу, це Закону України « Про електронні документи та електронний документообіг» та інші, а також такі розпорядження КМУ, як: «Про схвалення Концепції розвитку електронного урядування в Україні», «Деякі питання електронної взаємодії органів виконавчої влади», Про схвалення Концепції розвитку електронного урядування в Україні».

Практична реалізація електронного документообігу в Україні є дуже глибоким та поступовим процесом. Проаналізувавши впровадження електронного документообігу в органах виконавчої влади можна сказати, що головними елементами інформатизованої державної служби в Україні є побудова електронної взаємодії на всіх її рівнях як всередині державних установ, так і між ними. Це повинно базуватися на організації потужних відомчих та національних дата-центрів і мереж обміну електронними даними всередині установи та між ними. Особливу роль грає глобальна модернізація нормативного та організаційного підходів до впровадження електронного урядування у сферу державної служби [16]. Зараз ведеться дуже активне впровадження електронних систем документообігу в органи виконавчої влади України.

Щодо найпопулярніших в органах державної влади систем електронного документообігу, то ми визначили такі:

· Megapolis. Документообіг (виробництво «Софтлайн»)

· АСД ДОК ПРОФ (виробництво «Сітронікс»)

· Optima Workflow (виробництво «Optima») [18].

Кожна з наведених систем має свої певні особливості.

Існують також інші системи електронного документообігу, такі, як АСКОД (ІнфоПлюс), MasterDOC (Банкомсвязь), «Парус-Канцелярія», «еDocs», «Megapolis.DocNet», «Атлас ДОК», але вони не є широко поширеними.

Щодо головних проблем, пов'язаних з впровадженням електронного документообігу, то з упевненістю можна сказати, що на шляху до реалізації запровадження електронного документообігу є низка певних проблем, а саме: відсутність на даному етапі дієвих організаційних механізмів упровадження систем електронного документообігу в органах державної влади; відсутність єдиних стандартів і вимог систем та форматів даних, які обробляються в них. Ще однією значною проблемамою є непідготовленість самої системи державного управління до модернізації, правове неостаточне визначення статусу електронного документа,а також значною проблемою є моральна неготовність працівників до впровадження модернізованих систем.

Законодавство України, що пов'язане із впровадженням та розбудовою електронного урядування нараховує кілька десятків нормативно-правових актів. Розбудову електронного урядування можливо забезпечити тільки в рамках реформування всієї системи державної влади. Це потребує модернізації у першу чергу всієї системи публічного управління, проведення ефективної адміністративної реформи. Саме ж завдання розбудови національної системи електронного урядування в Україні є масштабним, таким яке потребує значного часу та ресурсів, так як значною проблемою української влади завжди була певна безсистемність, невизначеність та не регламентованість її взаємовідносин з кінцевими споживачами державно-управлінських послуг.

Концептуальні засади державної політики у сфері інформатизації, розвитку інформаційного суспільства та електронного урядування визначено, насамперед, в низці таких законодавчих актів як: Закони України «Про інформацію», «Про концепцію національної програми інформатизації», «Про Національну програму інформатизації», «Про основні засади розбудови інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки», «Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах», «Про електронні документи та електронний документообіг», «Про електронний цифровий підпис», Концепції розвитку електронного урядування в Україні, Стратегії розвитку інформаційного суспільства тощо.

Пріоритетними напрями розвитку державних проектів електронного урядування є:

– інтероперабельність;

– електронні послуги;

– електронна ідентифікація;

– відкриті дані.

Комплекс заходів з впровадження ІКТ передбачено також Угодою про асоціацію між Україною та Європейським Союзом

3. Впровадження електронного документообігу в національному агентстві України з питань державної служби: основні напрями та проблеми

3.1 Впровадження електронного документообігу в Національному агентстві України з питань державної служби як один з основних напрямків розбудови сучасної державної служби

Одним з найвідоміших, масштабніших та апробованих механізмів публічного управління розвитком інформатизації є механізм Національної програми інформатизації, який було започатковано ще у 1998 році. Цей механізм базується на законах України «Про Концепцію національної програми інформатизації» та «Про Національну програму інформатизації», а також низці постанов Уряду, які деталізують та конкретизують процеси формування та виконання програм(проектів) інформатизації на загальнодержавному, галузевому, регіональному та місцевому рівнях, процедури експертизи, конкурсу тощо[35, 37]. За більш ніж 18 років органами публічної влади отримано значний досвід застосування цих механізмів. Серед позитивних якостей механізмів Національної програми інформатизації (далі - НПІ) необхідно відзначити насамперед такі як:

– прозорість, відкритість, конкретність та детальність процедур формування та виконання НПІ;

– необмеженість дії у часі шляхом впровадження щорічного циклу формування та виконання річної та трьох річної програм (завдань) НПІ;

– передбачена широка участь громадськості, експертів, бізнесу та публічних службовців у формуванні та її реалізації публічної політики інформатизації;

– чітка організаційна система управління НПІ, що включає: Генерального державного замовника, державних замовників, виконавців завдань (проектів), Керівника НПІ, Науково-технічну раду тощо;

– визначено основні об'єкти НПІ та відповідні механізми управління ними: сукупність державних програм з інформатизації; галузеві та регіональні програми та проекти інформатизації; програми та проекти інформатизації органів місцевого самоврядування;

– нормативно-правова база НПІ є розвинутою, системною, ієрархічною і в цілому відповідає розвитку цієї сфери;

– передбачає парламентський та громадський контроль результатів її виконання в Комісії з питань інформатизації при Верховній Раді України в процесі обговорення щорічної доповіді про стан розвитку інформаційного суспільства та інформатизації в Україні.

У той же час, НПІ притаманні такі основні недоліки, які знижують її ефективність та одночасно обумовлюють необхідність її модернізації, а саме:

– НПІ в основному спрямована на розвиток інфраструктурної складової лише органів державної влади, насамперед центральних та регіональних органів виконавчої влади;

– програма обмежена проведенням виключно науково-дослідних та дослідно-конструкторськими роботами і не передбачає фінансування капітальних вкладень на інформатизацію;

– механізм державного управління НПІ є негнучким, неоперативним, надмірно забюрократизованим та не узгодженим з іншими механізмами державного управління розвитком інформаційного суспільства, електронного урядування та електронної демократії;

– не забезпечує необхідний статус та повноваження Генерального державного замовника НПІ та Керівника НПІ;

– недостатньо зорієнтована на забезпечення надання електронних адміністративних послуг;

– потребує значних організаційних та часових витрат на її формування і як результат суттєва затримка в затвердженні переліку щорічних завдань (проектів) НПІ та підвищений ризик невиконання завдань(проектів) у визначені терміни;

– не враховує особливості розвитку електронного уряду, електронної демократії, електронної комерції інших сучасних ІКТ, а також механізмів державно-приватного та державно-громадського партнерства;

– не передбачає узгодженість з адміністративною реформою в Україні;

– не забезпечуються необхідним науковим, інформаційно-аналітичним, організаційним та фінансовим забезпеченням, що призводить до декларативності більшості заходів НПІ;

– застарілість основних положень Концепції Національної програми.

Тому серед пріоритетних напрямків державної політики розвитку електронного урядування в Україні визначено удосконалення Закону України «Про національну програму інформатизації» [36].

Сама НПІ спрямована на вирішення таких основних завдань:

– формування правових, організаційних, науково-технічних, економічних, фінансових, методичних та гуманітарних передумов розвитку інформатизації;

– застосування та розвиток сучасних інформаційних технологій у відповідних сферах суспільного життя України;

– формування системи національних інформаційних ресурсів;

– створення загальнодержавної мережі інформаційного забезпечення науки, освіти, культури, охорони здоров'я;

– створення загальнодержавних систем інформаційно-аналітичної підтримки діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування;

– підвищення ефективності вітчизняного виробництва на основі широкого використання інформаційних технологій;

– формування та підтримка ринку інформаційних продуктів і послуг;

– інтеграція України у світовий інформаційний простір.

Організаційна модель механізму державного управління Національною програмою інформатизації схематично представлена на рис. 4:

Рис. 4. Організаційна модель механізму державного управління Національною програмою інформатизації

Згідно із Законом України «Про національну програму інформатизації» суб'єктами НПІ є замовники робіт з інформатизації:

– генеральний державний замовник Національної програми інформатизації та державні замовники окремих завдань (проектів) інформатизації цієї Програми; виконавці окремих завдань (проектів) інформатизації;

– організації, що здійснюють експертизу окремих завдань та проектів інформатизації;

– користувачі автоматизованих та інших інформаційних систем і засобів інформатизації.

Генеральним державним замовником Національної програми інформатизації є центральний орган виконавчої влади, визначений Президентом України. У той же час функції Генерального державного замовника НПІ покладені на Державне агентство з питань електронного урядування України (далі - Агентство) відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2014 р. № 492 «Про затвердження положення «Про Державне агентство з питань електронного урядування України» [34], яке зокрема:

– здійснює моніторинг у сфері інформатизації;

– погоджує галузеві, регіональні програми та проекти інформатизації, програми та проекти інформатизації органів місцевого самоврядування, здійснює їх координацію і вносить подання Кабінетові Міністрів України щодо зупинення виконання таких програм та проектів;

– забезпечує методологічну, нормативно-правову, інформаційну та організаційну підтримку процесів формування і виконання Національної програми інформатизації;

– доповідає щороку Кабінетові Міністрів України про стан інформатизації в Україні;

– подає щороку Кабінетові Міністрів України завдання Національної програми інформатизації на наступні три роки і проект програми завдань (робіт) на наступний бюджетний рік;

– вносить Кабінетові Міністрів України пропозиції щодо внесення змін до Національної програми інформатизації.

Для управління і контролю за процесом формування та виконання НПІ, її коригування Уряд призначає Керівника НПІ, який підпорядкований Генеральному державному замовнику, перебуває в його штаті і до основних повноважень якого належать:

– організація відбору окремих завдань (проектів) на етапі формування НПІ;

– організація контролю за відбором виконавців окремих завдань (проектів) НПІ;

– внесення Генеральному державному замовнику пропозицій щодо:

– формування завдань НПІ на наступні три роки;

– формування програми завдань (робіт) з інформатизації на наступний бюджетний рік;

– подання пропозицій щодо внесення змін до НПІ;

– керівництво роботою науково-технічної ради з НПІ;

– організація приймання виконаних завдань (робіт) з інформатизації;

– організація експертизи окремих завдань (проектів) НПІ та Програми в цілому.

Державними замовниками окремих завдань (проектів) НПІ можуть бути державні органи та органи місцевого самоврядування.

З-поміж основних чинників, що обумовили низьку ефективність і результативність державної політики у цій сфері, як вже зазначалося, є недостатня координованість, розпорошеність зусиль сфери між органами публічної влади, які конкурують між собою за вплив на сферу, неузгодженість, недостатня обґрунтованість, непрозорість, надмірна забюрократизованість, інертність, негнучкість і декларативність механізмів державного управління в цій сфері[43].

Структурно НПІ включає Концепцію НПІ, яка затверджена окремим Законом України «Про Концепцію національної програми інформатизації»; сукупність державних програм з інформатизації; галузеві програми та проекти інформатизації; регіональні програми та проекти інформатизації; програми та проекти інформатизації органів місцевого самоврядування. Згідно із Законом та з метою упорядкування організації НПІ для кожної з її вищевказаних складових, за виключенням Концепції НПІ та проектів інформатизації органів місцевого самоврядування, розроблені та затверджені Урядом окремі порядки їх формування та виконання.

Концепція НПІ, яка була прийнята ще в 1998 році, значною мірою втратила свою актуальність і потребує або суттєвої модернізації та приведення до вимог сьогодення або взагалі ліквідована [46].

Формування та виконання завдань та проектів загальнодержавного рівня (сукупність державних програм з інформатизації) здійснюється згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 31 серпня 1998 р. № 1352 «Про затвердження Положення про формування та виконання Національної програми інформатизації» [34].

Вищі та центральні органи державної влади також можуть виконувати галузеву програму та проекти інформатизації (ГПІ) лише як складову частину НПІ. Галузева програма інформатизації погоджується з Генеральним державним замовником НПІ. Постанова Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2001 р. № 1702 «Про затвердження Порядку формування та виконання галузевої програми і проекту інформатизації» визначає структуру ГПІ, її основні суб'єкти та їх повноваження, процеси розроблення, узгодження та затвердження концепції, програми та її завдань, а також їх коригування.

Регіональні програми та проекти інформатизації (РПІ) розробляються місцевими органами виконавчої влади як складова частина НПІ і погоджуються з Генеральним державним замовником. При формуванні регіональних програм інформатизації враховуються регіональні особливості загальнодержавних проектів інформатизації державних органів, а також регіональні аспекти галузевих програм інформатизації. Організація виконання регіональних програм і проектів інформатизації здійснюється структурними підрозділами, які визначаються місцевими органами виконавчої влади. Постанова Кабінету Міністрів України від 12 квітня 2000 року № 644 «Про затвердження Порядку формування та виконання регіональної програми і проекту інформатизації» конкретизує та деталізує організаційно-правовий та фінансовий механізми РПІ.

...