Правовые нормы, формирующие составы коррупционных правонарушений в Российской Федерации

Ряд административных правонарушений носит коррупционный характер. В рамках данной темы мы рассмотрим вопрос о административных правонарушениях, связанных с проведением выборов, референдумов, и некоторые другие составы.

Статьей 5.16 КоАП предусмотрена ответственность за подкуп избирателей, участников референдума. Ей же устанавливается ответственность за осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах67.

Общим объектом правонарушения являются общественные отношения, связанные с проведением демократических выборов и референдумов. Родовой объект нарушения - общественные отношения, связанные с проведением агитации на выборах и референдуме. Непосредственный объект

В правила проведения избирательной кампании, исключающие подкуп избирателей, участников референдума и незаконную благотворительную деятельность.

Правовое регулирование отношений в период избирательной кампании установлено Федеральным законом от 12 июня 2012 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях извинительных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»68. Данный Закон запрещает, осуществлять подкуп избирателей, участников референдума.

Понятие «подкуп» в комментируемой статье не раскрывается. Зато подкуп избирателей или участников референдума достаточно подробно характеризуется в пункте 2 статьи 56 указанного закона.

Подкупом являются: вручение избирателям или участникам референдума денежных средств, подарков и иных материальных ценностей. Кроме как за выполнение организационной работы - сбор подписей избирателей, осуществление агитации;

В вознаграждение избирателей или участников референдума, выполнявших указанную организационную работу, в зависимости от итогов голосования или обещание произвести такое вознаграждение; льготная распродажа товаров, бесплатное распространение любых товаров. За исключением печатных материалов и значков, специально изготовленных для избирательной кампании; предоставление избирателям или участникам референдума услуг безвозмездно или на льготных условиях.

По сути, к подкупу приравнено также воздействие на избирателей посредством обещаний передачи им денежных средств, ценных бумаг и других материальных благ.

Как видим, подкуп избирателей возможен в различных формах и различными способами:

- это бесплатное либо на льготных условиях, по заниженным ценам вручение имущества, материальных ценностей - денег, продуктов, товаров, книг, подарков;

- бесплатное оказание услуг и осуществление работ. Например, ремонт, например, подъездов многоквартирного дома, перевозки грузов, лечение.

Деньги, например, могут передаваться лично или через посредников, перечисляться на телефонный номер или банковский счет.

Объективная сторона рассматриваемого административного правонарушения выражается в разнообразных вышеуказанных действиях, нарушающих перечисленные запреты и ограничения. Административное правонарушение считается оконченным с момента совершения любого из указанных выше действий.

Субъектами правонарушения являются граждане, должностные лица или организации, прямо или косвенно участвующие в организации и осуществлении таких мероприятий и действий. Например, кандидаты, руководители и члены избирательных объединений или инициативных групп участников референдума. Это могут быть сами избирательные объединения, уполномоченные представители и доверенные лица названных кандидатов и объединений и другое.

Субъективная сторона данного правонарушения характеризуется только прямым умыслом.

Следующее правонарушение, на котором мы остановимся - это непредставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума. Данное правонарушение предусмотрело статьей 5.17 КоАП.

Общим объектом правонарушения, предусмотренного комментируемой статьей, являются общественные отношения, связанные с проведением выборов и референдумов. Родовым объектом нарушения выступают общественные отношения, связанные с финансовым обеспечением избирательных. Непосредственный объект - установленные законом правила, обязывающие представлять в избирательные комиссии полные и достоверные финансовые отчеты и сведения об источниках и размерах своего фонда и произведенных на кампанию затратах.

Регулируя порядок финансирования избирательных кампаний, федеральный законодатель устанавливает обязанность кандидатов избирательных объединений представлять в избирательную комиссию финансовые отчеты.

Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного в части 1 комментируемой статьи состоит в бездействии или двух возможных действиях со стороны указанных лиц, в частности, таких как:

- непредставление в указанный законом срок финансового отчета об источниках и о размерах средств, перечисленных в избирательный фонд или фонд референдума и обо всех произведенных затратах;

- неполное предоставление установленных законом сведений;

- предоставление недостоверных финансового отчета или таких сведений. Требование об обязательном предоставлении отчета и сведений в

- установленный срок не означает, что предоставление их после истечения срока исключает административную ответственность по данной статье. Недостоверность отчета, сведений выражается в несоответствии их действительности. Например, заниженные цифровые данные отчета, не учтенные поступления от жертвователей или не учтенные фактически произведенные финансовые операции.

Оконченным данное правонарушение считается с момента истечения установленного срока предоставления отчета, сведений либо с момента предоставления их неполными или недостоверными. В части 2 статьи установлена ответственность председателя избирательной комиссии за непредставление либо неполное или несвоевременное предоставление указанных сведений в средства массовой информации для опубликования.

Такая ответственность конкретного должностного лица базируется на установленной законом обязанности избирательных комиссий периодически направлять в средства массовой информации для опубликования сведения или копии финансовых отчетов. Это сведения и отчеты о поступлении и расходовании средств избирательных фондов или фондов референдума.

Основываясь на буквальном толковании термина "опубликование", представляется, что речь в данной статье идет о предоставлении сведений и отчетов в печатные средства массовой информации. При этом в комментируемой статье не устанавливается ни вид, ни количество средств массовой информации, в которые должны направляться такие сведения.

Объективную сторону данного правонарушения составляет невыполнение вышеуказанного требования. То есть непредставление сведений либо копий финансовых отчетов, выражающееся в бездействии председателя избирательной комиссии. Либо это могут быть действия ненадлежащего характера. Например, неполное или несвоевременное представление сведений или отчетов.

Помимо председателя избирательной комиссии либо лица, исполнявшего его обязанности как специального субъекта ответственности, возможны субъекты данных правонарушений перечислены в самой статье:

- кандидат, лицо, являвшееся кандидатом, лицо, избранное депутатом или на иную выборную должность, то есть бывший кандидат;

- уполномоченный представитель по финансовым вопросам избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума;

- должностное лицо. Например, управляющий, директор кредитной организации, то есть банка.

Субъективная сторона рассматриваемых правонарушений состоит в том, что они могут быть совершены умышленно или по неосторожности.

Например, непредставление в установленный срок отчетов и сведений по забывчивости.

Статьей 5.18 КоАП устанавливается ответственность за незаконное использование денежных средств при финансировании избирательной компании. Общим объектом правонарушения, предусмотренного комментируемой статьей, являются общественные отношения, связанные с проведением выборов и референдумов. Родовым объектом выступают общественные отношения, связанные с финансовым обеспечением избирательных кампаний. Непосредственный объект - установленные законом ограничения и запреты на расходование по проведению референдума денежных средств, поступающих в их специальные фонды.

Законодательство предусматривает, что кандидаты и избирательные объединения обязаны создавать собственные избирательные фонды, фонды референдума для финансирования избирательной кампании. Выполнение данного требования заключается в открытии указанными субъектами в кредитной организации специального банковского счета на период избирательной кампании.

Граждане и юридические лица вправе оказывать финансовую поддержку кандидату, избирательному объединению, инициативной группе по проведению референдума, но только через избирательные фонды. Расходование указанными лицами иных денежных средств, не перечисленных в избирательные фонды, фонды референдума, запрещается.

Средства избирательных фондов, фондов референдума имеют целевое назначение. Они могут использоваться только на оплату работ, услуг, непосредственно связанных с проведением избирательной кампании. Например на финансовое обеспечение организации сбора подписей в поддержку кандидатов, предвыборную агитацию, оплату работ информационного или консультационного характера.

Помимо запретов соответствующими федеральными или региональными законами о выборах и референдумах устанавливаются предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды денежных средств, но и предельные размеры расходования этих средств.

Правонарушающие действия, влекущие административную ответственность по данной статье, квалифицируются как незаконное использование денежных средств. Поэтому речь в ней не идет об ответственности за незаконное использование каких-то иных материальных ценностей. Под использованием понимается расходование денежных средств путем их банковского перечисления, как правило, в безналичной форме на счета граждан или юридических лиц за оказанные услуги или выполненные работы.

Объективная сторона правонарушения выражается в совершении хотя бы одного из незаконных действий, указанных в диспозиции комментируемой нормы.

Во-первых, использование денежных средств, неперечисленных в избирательный фонд, то есть использование денежных средств помимо специального банковского счета. Подобное использование возможно как через передачу денег в наличной форме, так и в безналичном порядке. Например, путем перечисления денег с банковского счета, не являющегося специальным избирательным счетом на счет юридического лица за выполнение работы, оказание услуги.

Во-вторых, использование денежных средств, поступивших в избирательный фонд в нарушение установленного законом порядка. Например, это использование средств, перечисленных в избирательный фонд теми лицами, которые не имеют права вносить пожертвования.

В-третьих, превышение установленных законом предельных размеров, сумм расходования денежных средств из избирательного фонда, фонда референдума.

И, наконец, четвертое, расходование денежных средств избирательного фонда на непредусмотренные законом цели. Имеются в виду цели, которые по действующему законодательству не связаны с выборами. Например, использование их на организацию увеселительных мероприятий, посещение музыкального концерта.

Перечисленные действия совершаются кандидатами, избирательными объединениями, инициативными и иными группами участников референдума. Еще одно правонарушающее действие - расходование денежных средств, не перечисленных в избирательный фонд - возможно со стороны иных лиц, не являющихся непосредственными участниками избирательного процесса.

Правонарушение окончено с момента использования указанной финансовой поддержки, независимо от достижения целей, ради которых они совершались.

Возможные субъекты административной ответственности указаны в комментируемой статье. Им может быть, прежде всего, кандидат, ведущий избирательную кампанию. Именно кандидату принадлежит исключительное право распоряжаться средствами своего избирательного фонда73.

Другими субъектами данных правонарушений могут быть:

- уполномоченный представитель кандидата по финансовым вопросам;

- уполномоченный представитель по финансовым вопросам избирательного объединения;

- при проведении референдума - уполномоченный представитель по финансовым вопросам инициативной группы по проведению референдума,

- иной группы участников референдума.

Подтверждением статуса указанных лиц является соответствующий документ. Например, утвержденный список избирательной комиссии.

Из юридических лиц субъектом ответственности за данное правонарушение является только избирательное объединение. Главным образом это политическая партия. Инициативная группа по проведению референдума, иная группа участников референдума юридическим лицом не является, поэтому к ответственности может быть привлечен только ее уполномоченный представитель по финансовым вопросам.

Что касается упомянутых в статье «иных лиц», то это любое вменяемое физическое лицо, достигшее восемнадцатилетнего возраста, которое может самостоятельно израсходовать денежные средства.

Субъективная сторона анализируемого правонарушения характеризуется умышленной формой вины. Лицо осознает, что в нарушение установленного порядка использует, расходует, тратит денежные средства в ходе избирательной кампании и желает выполнить соответствующие действия.

Судя по диспозиции комментируемой статьи, обязательным признаком субъективной стороны правонарушения, является специальная цель - достижение определенного результата на выборах. Однако представляется, что для данного правонарушения это излишний квалифицирующий признак, не влияющий на его характер и последствия. Такая цель в виде определенного результата на выборах при использовании денежных средств официально и публично не декларируется и поэтому на практике ее очень трудно доказывать. Из диспозиции статьи вытекает, что для состава правонарушения достаточно самого факта использования незаконной материальной поддержки, вне зависимости от достижения или недостижения определенного результата на выборах74.

Анализ диспозиции комментируемой статьи показывает, что административная ответственность по данной статье наступает, если вышеуказанные действия не содержат состава уголовного преступления.

Если же незаконные операции по финансированию участников выборов или референдума осуществляются в крупном размере, то возможна уголовная ответственность по части 2 статьи 141 УК РФ.

Рассмотрим статью 5.19 КоАП - использование незаконной материальной поддержки при финансировании избирательной кампании, кампании референдума.

Общим объектом правонарушения, предусмотренного комментируемой статьей, являются общественные отношения, связанные с проведением выборов и референдумов. Родовым объектом правонарушения выступают общественные отношения, связанные с финансовым обеспечением избирательных кампаний. Непосредственный объект - установленные законом правила использования кандидатами, избирательными объединениями материальной поддержки при финансировании избирательной кампании.

Законодательство предусматривает, что кандидаты и избирательные объединения обязаны создавать собственные избирательные фонды для сбора денежных средств и с их помощью вести свою избирательную кампанию. Выполнение данного требования заключается в открытии указанными субъектами в учреждении Сбербанка РФ или в другой кредитной организации специального банковского счета на период избирательной кампании, кампании референдума.

По общему правилу граждане и юридические лица вправе оказывать финансовую поддержку кандидату, избирательному объединению или инициативной и иной группе по проведению референдума, но только через избирательные фонды. Расходование этими лицами в целях достижения определенного результата на выборах иных денежных средств, не перечисленных в избирательные фонды запрещается.

Все иные формы материальной поддержки - предоставление товаров, выполнение работ, оказание услуг, прямо или косвенно связанные с выборами без оплаты из соответствующего избирательного фонда также недопустимы. Материальная поддержка кандидата, избирательного объединения, направленная на достижение определенного результата на выборах, может быть оказана только при ее компенсации за счет средств соответствующего избирательного фонда. Фактически же законодательство предусматривает, что выполнение любых работ и оказание услуг в интересах избирательной кампании возможно только после их предварительной оплаты за счет средств избирательного фонда, фонда референдума.

Допускаются лишь добровольное бесплатное личное выполнение гражданином работ, оказание им услуг по подготовке и проведению выборов без привлечения третьих лиц. Также избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, вправе для целей своей избирательной кампании использовать без оплаты из средств своего избирательного фонда, имущество, принадлежащее избирательной комиссии. Например, здание, помещение.

Правонарушающие действия, влекущие административную ответственность по данной статье, квалифицируются как «использование незаконной материальной поддержки». В ней речь идет об использовании кандидатами, избирательными объединениями, инициативными и иными группами по проведению референдума материальной поддержки, а не денежных средств.

Согласно современному экономическому словарю материальные ценности - это ценности в вещественной форме, в виде имущества, товаров, предметов. В соответствии с положениями гражданского законодательства товаром в имущественных отношениях могут быть любые вещи, в том числе недвижимые. Материальная поддержка также может выражаться в результатах работ и оказании услуг по итогам исполнения возмездного договора. Таковыми чаще всего являются имущество, результаты работ, оказанные услуги, связанные с агитацией. Например, изготовление или размножение агитационных материалов, их распространение, предоставление транспорта, грузоперевозки.

Объективную сторону рассматриваемого правонарушения составляют два вида действий со стороны указанных в статье субъектов.

Во-первых, использование без компенсации за счет средств избирательного фонда, фонда референдума материальной поддержки, оказанной гражданами или юридическими лицами.

Во-вторых, использование анонимной материальной поддержки. Материальная поддержка предполагается незаконной в силу оказания и использования ее в нарушении установленных законом правил - ограничений и запретов. При этом формы такой материальной поддержки могут быть самыми разнообразными.

Что касается «анонимной материальной поддержки», то такая поддержка может быть в виде предоставления имущества, выполнения работ, оказания услуг лицами, в отношении которых не известны ни фамилия, имя, отчество, ни адрес места жительства. Либо не известны ни наименование, ни идентификационный номер налогоплательщика в отношении юридических лиц.

В числе лиц, оказывающих незаконную материальную поддержку, указаны не только юридические лица, но и их филиалы, представительства и иные подразделения. Правонарушение считается оконченным с момента использования указанной материальной поддержки.

Возможные субъекты ответственности по данной статье - кандидат, уполномоченный представитель по финансовым вопросам инициативной или иной агитационной группы участников референдума.

Другими субъектами данных правонарушений могут быть: уполномоченный представитель кандидата по финансовым вопросам; уполномоченный представитель по финансовым вопросам избирательного объединения, политической партии; при проведении референдума - уполномоченный представитель по финансовым вопросам инициативной или иной группы по проведению референдума.

Подтверждением статуса указанных лиц является соответствующий документ - решение, утвержденный список избирательной комиссии, комиссии референдума.

Из юридических лиц субъектами ответственности за данное правонарушение являются только избирательные объединения. Инициативная группа по проведению референдума, иная группа участников референдума юридическим лицом не является. Поэтому к ответственности может быть привлечен только ее уполномоченный представитель по финансовым вопросам.

Субъективная сторона анализируемого правонарушения характеризуется умышленной формой вины - в виде прямого умысла. Лицо осознает, что использует незаконную материальную поддержку в ходе избирательной кампании и желает выполнить эти действия. Невозможно использовать материальную поддержку по неосторожности.

Фактически квалифицирующим признаком объективной стороны данного правонарушения является время - совершение его в период избирательной кампании. Это период с момента официального опубликования решения о назначении выборов до дня официального опубликования результатов выборов.

Из диспозиции комментируемой статьи следует, что административная ответственность по данной статье наступает, если указанные выше действия не содержат состава уголовного преступления.

Остановимся на составе административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.20 КоАП РФ. В ней установлена ответственность за незаконное финансирование избирательной кампании, оказание запрещенной законом материальной поддержки, реализации товаров бесплатно или по необоснованно заниженным, а равно расценкам.

Общим объектом правонарушения, предусмотренного комментируемой статьей, являются общественные отношения, связанные с проведением выборов и референдумов. Родовым объектом выступают общественные отношения, связанные с финансовым обеспечением избирательных кампаний. Непосредственный объект - установленные законом правила по проведению референдума и расходованию денежных и иных средств при проведении избирательной.

Объективная сторона правонарушения выражается в совершении хотя бы одного из незаконных действий, указанных в диспозиции комментируемой нормы. Совершая правонарушение, потенциальный нарушитель:

- во-первых, оказывает финансовую поддержку избирательной кампании определенного кандидата, избирательного объединения помимо избирательного фонда. Подобная поддержка возможна как путем передачи наличных денег, так и в безналичном порядке - путем оплаты выставленных счетов, перечисления денег на банковский счет, не являющийся специальным счетом.

- во-вторых, выполняет для указанных лиц работы, оказывает услуги, реализует товары, связанные с проведением выборов бесплатно или по необоснованно заниженным или завышенным расценкам. Например, это может быть изготовление или размножение агитационных листовок и иных предвыборных материалов, предоставление транспорта для перевозки грузов или пассажиров, рекламные услуги.

Его действия могут выражаться в том, что он выполняет оплачиваемые работы, реализует товары, оказывает платные услуги без документально подтвержденного согласия кандидата или его уполномоченного представителя по финансовым вопросам. Правонарушение составляет и внесение пожертвований в избирательный фонд через подставных лиц.

Действия, предусмотренные данной статьей могут также выражаться в оказании материальную поддержку без компенсации за счет средств избирательного фонда. Такая поддержка со стороны физических и юридических лиц может осуществляться, например, путем предоставления в пользование недвижимого и движимого имущества. Например, автомобиля.

Состав правонарушения формальный. Правонарушение совершается только в форме действий. Оно считается оконченным с момента использования указанной финансовой или материальной поддержки.

В числе возможных субъектов ответственности за данное правонарушение указаны как физические, в том числе должностные лица, так юридические лица, оказывающие финансовую поддержку и материальную помощь.

Физическое лицо - вменяемое, достигшее восемнадцатилетнего возраста, которое может выделить и израсходовать денежные средства и иные материальные ценности, выполнить необходимые работы, реализовать товары и оказать услуги. При этом данные действия должны быть связаны связанны с выборами и совершены соответственно в интересах избирательной кампании того или иного кандидата, избирательного объединения.

В качестве юридических лиц субъектами данного правонарушения могут быть самые различные коммерческие и некоммерческие организации.

В том числе и те, учредителями, собственниками, владельцами или членами органов управления которых являются кандидаты.

Субъективная сторона анализируемого правонарушения характеризуется умышленной формой вины. Лицо осознает, что оказывает незаконную финансовую помощь и материальную поддержку субъекту избирательной кампании, используя при этом соответствующие денежные и иные средства и материальные ценности, и желает выполнить эти действия.

Мотивы при этом могут быть любыми. Чаще всего они связаны со специальной целью - достижением определенного результата на выборах, что, однако, трудно доказывать на практике.

Анализ диспозиции комментируемой статьи показывает, что административная ответственность по данной статье наступает, если вышеуказанные действия не содержат состава уголовного преступления.

Данное правонарушение следует отграничивать от правонарушений, предусмотренных статьями 5.18 и 5.19 КоАП, которые устанавливают ответственность самих участников избирательного процесса. В первом случае - за незаконное расходование ими денежных средств, во втором - за незаконное использование иной не денежной материальной поддержки.

Остановимся на статье 15.14. КоАП РФ - Нецелевое использование бюджетных средств. Объектом данного правонарушения являются общественные отношения в сфере бюджетного финансирования.

Объективную сторону комментируемого правонарушения составляет неправильное использование получателем указанных средств на цели, не соответствующие условиям их получения. Эти условия отражаются в принятом законе о бюджете, сводной бюджетной росписи, которая составляется финансовым органом соответственно Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования и утверждается руководителем этого органа.

Следующий состав правонарушения, на котором мы остановимся, предусмотрен статьей 15.21 КоАП РФ. В ней установлена ответственность за неправомерное использование инсайдерской информации.

Объектом этого правонарушения являются общественные отношения, обеспечивающие нормальное функционирование рынка ценных бумаг, гарантии прав его участников.

Объективная сторона рассматриваемого правонарушения -это использование служебной информации лицами, располагающими такой информацией, для совершения сделок на рынке ценных бумаг либо передачу ее для совершения таких сделок третьим лицам.

Субъектами рассматриваемых правонарушений могут быть члены органов управления и аудиторы эмитента или профессионального участника рынка ценных бумаг, связанного с этим эмитентом договором. Субъектами также могут быть служащие государственных органов, имеющих в силу контрольных, надзорных и иных полномочий доступ к служебной информации на рынке ценных бумаг.

Под членами органов управления понимаются физические лица, занимающие постоянно или временно в юридических лицах - эмитентах или профессиональных участниках рынка ценных бумаг должности. Данные должности должны быть связаны с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, а также выполняющих такие обязанности по специальному полномочию. С субъективной стороны данное правонарушение может быть совершено только умышленно.

Основой для определения дисциплинарных правонарушений коррупционной направленности выступает ФЗ РФ № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» . Наличие дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения специально отмечается в ст. 13 указанного закона. Для выявления дисциплинарных правонарушений коррупционной направленности необходимо действовать методом исключения. Так, если коррупционное правонарушение не является уголовным, административным, гражданско-правовым, то его скорее всего следует квалифицировать как дисциплинарное. ФЗ РФ «О противодействии коррупции» является рамочным, устанавливая запреты, обязанности и ограничения для государственных служащих. Суть, в том, что данные запреты конкретизируются в ФЗ РФ «О государственной гражданской службе РФ», ФЗ РФ «О муниципальной службе РФ» и в других нормативных актах, регулирующих различные виды службы.

Коррупционные деяния могут заключаться в нарушении установленных запретов. ФЗ РФ «О противодействии коррупции» устанавливает следующие запреты и обязанности:

- запрет отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады),

- хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами;

- обязанность уведомлять о склонении к совершению коррупционных правонарушений;

- обязанность принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте или о возможности его возникновения, как только станет об этом известно обязанность в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организации) в доверительное управление в соответствии с законодательством РФ в статье 8 указанного закона устанавливается обязанность предоставлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а статья 8.1 устанавливает обязанность для отдельных категорий лиц предоставлять сведения о расходах. Причем в законе специально отмечается, что нарушение запретов и неисполнение обязанностей является коррупционным правонарушением.

Статьей 10 ФЗ РФ «О противодействии коррупции» регулируется «конфликт интересов». Законодатель, закрепив понятие «конфликта интересов» в определенной степени воспринял научную идею о том, что правонарушение - это разновидность конфликта между теми требованиями, которые выдвигает государство и общество и личными интересами субъекта.

Согласно статьи 10 под конфликтом интересов понимается ситуация, «при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)». В части второй статьи 10 раскрывается что необходимо понимать под личной заинтересованностью: - возможность получения услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.

Примечательно, что законодатель связывает личную заинтересованность не только самим должностным лицом, но и с его родственниками, близкими и так далее.

Из смысла закона вытекает, что неисполнение указанных обязанностей и запретов является коррупционным правонарушением, влекущим увольнение государственного и муниципального служащего.

Из указанного закона вытекает (ст. 12.5), что иными законами, в том числе и субъектов федерации, муниципальными правовыми актами в целях противодействия коррупции могут устанавливаться иные запреты, ограничения, обязанности и правила служебного поведения. Обязанности и запрету установленные в целях противодействия коррупции, также закреплены в должностных регламентах (инструкциях) государственных и муниципальных служащих.

При рассмотрении дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков, судами устанавливался факт противоправного, виновного неисполнения государственным, муниципальным служащим обязанности, предусмотренной соответствующими нормативными правовыми актами.

Дисциплинарный проступок, в том числе коррупционный, является единственным основанием дисциплинарной ответственности.

Следовательно, уголовно-процессуальные действия, осуществляемые в отношении муниципального или государственного служащего, в том числе задержание, возбуждение уголовного дела, вынесение обвинительного приговора, не являются обязательным условием для наступления дисциплинарной ответственности в связи с коррупционным проступком.

ФЗ РФ «О государственной гражданской службе РФ» практически дословно воспроизводит определение конфликта интересов, даваемое в ФЗ РФ «О противодействии коррупции». Остановимся подробнее на понятии личной заинтересованности. Следует также учитывать, что личная заинтересованность государственного служащего может возникать и в тех случаях, когда выгоду получают или могут получить иные лица, например, друзья государственного служащего, его родственников.

Под указанные определения конфликта интересов попадает множество конкретных ситуаций, в которых государственный служащий может оказаться в процессе исполнения должностных обязанностей. Учитывая разнообразие частных интересов государственных служащих, составить исчерпывающий перечень таких ситуаций не представляется возможным. Тем не менее, можно выделить ряд ключевых «областей регулирования», в которых возникновение конфликта интересов является наиболее вероятным:

- выполнение отдельных функций государственного управления в отношении родственников и/или иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего;

- выполнение иной оплачиваемой работы;

- владение ценными бумагами, банковскими вкладами;

- получение подарков и услуг;

- имущественные обязательства и судебные разбирательства;

- взаимодействие с бывшим работодателем и трудоустройство после увольнения с государственной службы;

- явное нарушение установленных запретов. Например, использование служебной информации, получение наград, почетных и специальных званий (за исключением научных) от иностранных государств и др.).

Одинаковые определения конфликта интересов, схожесть запретов обусловлена тем, что 25 декабря 2008 года был принят ФЗ РФ № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»80 , в соответствии с которым ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом № 273-ФЗ и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона № 79-ФЗ, распространяются на иные виды государственной службы.

Принятием Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»81 ограничения, запреты и обязанности, установленные для государственных служащих, распространены на работников, замещающих должности в:

- государственных корпорациях;

- Пенсионном фонде Российской Федерации;

- Фонде социального страхования Российской Федерации;

- Федеральном фонде обязательного медицинского страхования;

- иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.

В связи с вышеизложенным представляется, что в основе организации работы по урегулированию конфликта интересов на государственной службе лежит обеспечение исполнения государственными служащими обязанностей, предусмотренных статьей 11 Федерального закона № 273-ФЗ.

В частности, частью 2 статьи 11 Федерального закона № 273-ФЗ установлена обязанность государственного служащего в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возможности возникновения конфликта интересов.

Причем, непринятие государственным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение государственного служащего с государственной службы. Выяснение обстоятельств непринятия государственным служащим мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов должно осуществляться в рамках не служебной проверки, а проверки, проводимой подразделением кадровой службы по профилактике коррупционных и иных правонарушений.

Применение мер по предотвращению конфликта интересов может осуществляться по инициативе государственного служащего, и не связываться с его обязанностями, установленными законодательством о государственной службе и противодействии коррупции. Например, обращение государственного служащего с ходатайством об установлении соответствующей комиссией, имеются ли или будут ли иметься в конкретной сложившейся или возможной ситуации признаки нарушения им требований об урегулировании конфликта интересов.

Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликтов интересов.

Законодатель попытался формализовать понятие «конфликта интересов». Между тем, понятие «конфликт интересов» разрабатывается как междисциплинарное понятие. Важно различать, момент когда зарождается конфликт интересов и предотвращать его на начальной стадии. Существуют различные виды конфликта интересов: фактический; потенциальный конфликт интересов.

Мониторинг практики рассмотрения случаев конфликта интересов на государственной службе, проводимый Министерства труда и социальной защиты России в а также анализ информации о деятельности комиссий показал, что наиболее часто рассматриваемыми случаями конфликта интересов являются:

- совершение действий, принятие решений в отношении родственников, друзей, деловых партнеров государственного служащего;

- выполнение последним иной оплачиваемой работы, владение государственным служащим ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций),

- замещение должности в коммерческих и некоммерческих организациях после увольнения с государственной службы, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного служащего.

Можно привести некоторые примеры коррупционных правонарушений. Например, государственный служащий принимает решения о трудоустройстве родственников в органы государственного управления. Существуют различные разновидности данной ситуации. Так, государственный служащий может выступать членом аттестационной комиссии, принимающей решение в отношении его родственника. Или он может являться членом конкурсной комиссии по принятию на службу и способствовать решению в пользу своего родственника. Такую ситуацию в юридической литературе рассматривают как проявление неопотизма. Общественная опасность подобных действий увеличивается в десятки раз, если такие действия начинают носить систематический характер. В результате чего в государственном органе создается «клан», находящийся в родственных связях. Такой «клан» начинает действовать в собственных интересах, а не в интересах государственной службы.

Вместе с тем, недопустимо слишком широко толковать понятие «конфликта интересов». Так, В.А. Коновалов полагает, что к случаям конфликта интересов следует относить халатность, ненадлежащее исполнение обязанностей, а также различного рода дисциплинарные правонарушения. В широком смысле этого слова здесь присутствует конфликт интересов между установленными ценностями и поведением государственного служащего. Однако в данном случае необходимо учитывать, является ли такое поведение обычным дисциплинарным правонарушением или дисциплинарным проступком, характеризующимся признаком коррупционности.

Много ситуаций, характеризующийся как конфликт интересов, возникают в связи с выполнением оплачиваемой работы. Типовой ситуацией является выполнение государственным служащим работ на основании трудового договора или договора гражданско-правового характера. Некоторые категории государственных служащих могут выполнять иные работы, если это не влечет конфликта интересов. В таком случае действует уведомительный порядок, в котором государственный служащий сообщает о том, что выполняет те или иные работы, которые не влекут конфликта интересов. Если в процессе работы у государственного служащего возникает конфликт интересов, то он обязан проинформировать об этом работодателя и прекратить трудовые или гражданско-правовые отношения.

Рассмотрим ситуации, в которых конфликт интересов связан с владением ценными бумагами и банковскими вкладами. Так, могут складываться ситуации, когда государственный служащий или его родственники владеют ценными бумагами организации. При этом государственный служащий осуществляет отдельные функции государственного управления и контроля в отношении организации, в которой находятся его вклады или его родственников. В данном случае государственный служащий обязан уведомить своего руководителя и рекомендовать перевести денежные средства в другие кредитные организации. Руководитель же государственного служащего до принятия мер по урегулированию конфликта интересов должен отстранить государственного служащего от исполнения обязанностей.

Следует отметить, что для родственников законодательство не устанавливает ограничения на владение ценными бумагами. Однако необходимо учитывать, что наличие в собственности у родственников государственного служащего ценных бумаг в кредитной организации, в отношении которой государственный служащий осуществляет функции контроля влечет конфликт интересов.

Возможна и несколько иная ситуация, когда государственных служащий осуществляет функции контроля в отношении кредитной организации, в которой у его родственников имеются вклады. В данном случае для избежание конфликта интересов государственному служащему необходимо уведомить своего руководителя о данной ситуации.

Рассмотрим конфликты интересов, связанные с получением подарков и услуг. Например, государственный служащий или его родственники получают подарки или иные выгоды от физических или юридических лиц, в отношении которых государственным служащим осуществляются функции контроля или государственного управления. Для оценки данного деяния как правонарушения необходимо оценить на сколько данные подарки связаны с занимаемой государственным служащим должностью. Если подарок связан с исполнением служебных обязанностей, то в отношении государственного служащего должны быть применены меры дисциплинарного взыскания, при условии отсутствия состава преступления в виде получения взятки.

Даже принятие подарка, не связанного с исполнением должностных обязанностей может нанести вред репутации государственному органу. Думается, что в данной ситуации будет иметь место малозначительность правонарушения и отсутствовать состав коррупционного правонарушения. Руководителю государственного служащего необходимо разъяснить последнему о недопустимости совершения подобного рода действий. Он должен указать подчиненному на, что в данном случае наносится репутационный урон как государству, так и государственному органу. Такие действия (по принятию подарка) в сознании граждан порождают сомнения в беспристрастности государственного служащего.

Рассмотрим другой пример. Так, государственный служащий осуществляет деятельность по государственному контролю в отношении физических или юридических лиц, которые предоставляют услуги государственному служащему, в том числе платные, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего. В данному случае государственному служащему следует сообщить представителю нанимателя непосредственному руководителю о наличии личной заинтересованности. Возможна ситуация, когда государственный служащий принимает подарки от подчиненного. В данном случае необходимо уяснить, принимается ли подарки за общее покровительство или попустительство по службе. Либо такие подарки обусловлены другими причинами. При установлении факта общего покровительства и попустительства по службе, налицо состав преступления в виде получения взятки. В иных случаях данное деяние следует квалифицировать как дисциплинарное правонарушение. Принятие подарков, даже от подчиненных, может восприниматься как конфликт интересов, так как будущем в связи с принятием подарка может сложиться у подчиненного представление о «обязанности» руководителя. Даже если и руководитель, принимающий подарок, осознает, что его принятие не обусловлено занимаемой должностью, мы не знаем как осознает данное обстоятельство сам подчиненный в момент вручения подарка. Поэтому в подобных случаях вышестоящий руководитель обязан разъяснить нижестоящему руководителю о недопустимости подобного рода действий.

Другая разновидность конфликта интересов связана с имущественными обязательствами и судебными разбирательствами. Приведем пример. Так, государственный служащий может осуществлять функции государственного управления или контроля, в отношении организации, п отношению к которой у него или его родственников имеются имущественные обязательства. В данном случае во избежание конфликта интересов необходимо урегулировать имущественные обязательства. Например, расторгнуть договор, срочно выплатить долг и так далее. Если служащий не имеет возможности сделать это о сложившейся ситуации необходимо уведомить непосредственного руководителя. При отсутствии такого уведомления данное деяние следует квалифицировать как коррупционное правонарушение. Руководитель государственного органа до момента урегулирования конфликта интересов обязан отстранить служащего от работы. Возможна и другая ситуация, когда государственный служащий осуществляет некоторые функции государственного контроля в отношении кредитной организации, владельцами которой являются его родственники. О наличии такой ситуации государственному служащему необходимо уведомить руководителя, в противном случае деяние следует квалифицировать как коррупционное правонарушение.

Ряд конфликтов интересов может быть связан с взаимодействием с бывшими работодателем. Так, государственный служащий может осуществлять функции контроля в отношении организации, в которой он работал до поступления на государственную службу. В случае поручения государственному служащему по осуществлению функций контроля над такой организацией, ему следует сообщить об этом руководителю. Руководитель же до урегулирования конфликта интересов обязан отстранить служащего от функций контроля за данной организацией. В противном случае деяние следует квалифицировать как коррупционное правонарушение.

3. Проблемы гражданско-правовых правонарушений коррупционной направленности

Коррупция - это явление комплексное, затрагивающее различные сферы общественных отношений, в том числе, и гражданско-правовые. Поэтому и противодействие коррупции должно носить комплексный характер. В своих ежегодных Посланиях Президент неоднократно говорил о том, что противодействие коррупции должно носить системный характер. Системность предполагает использование различных правовых средств и не только уголовно-правовых. Причем сама практика правового регулирования показала, что уголовно-правовые средства не всегда являются эффективными.

Задачи, цели и функции гражданско-правового регулирования, которые закреплены в статье 1 ГК РФ не предусматривают цели карательного воздействия на правонарушителя. Из этого следует, что санкции норм гражданского права направлены на восстановление имущественных и иных отношений. Нормы гражданского права обладают ярко выраженной восстановительной, а не картельной функцией. Прежде всего они ориентированы на полное возмещение причиненного вреда. Карательную функцию можно рассматривать только как дополнительную, по отношению к восстановительной.

Несмотря на то, что гражданско-правовая ответственность является в большей степени восстановительной и не носит характер карательного воздействия в последние годы стали ставить вопрос о существовании коррупционных гражданско-правовых правонарушений86. Во многом этому способствовало принятие Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 года, а также Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности88 от 8 ноября 1990 г. В соответствии со ст. 1 Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию «каждая сторона предусматривает в своем национальном законодательстве эффективные средства правовой защиты для лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, позволяющие им защищать свои права и интересы, включая возможность возмещения убытков». Конвенция обязывает предусмотреть национальном законодательстве нормы о недействительности сделок, которые были обусловлены совершением коррупционных преступлений и иных правонарушений. В ст. 34 указанной конвенции содержатся следующие рекомендации: «С надлежащим учетом добросовестно приобретенных прав третьих сторон каждое государство-участник принимает меры, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, с тем, чтобы урегулировать вопрос о последствиях коррупции. В этом контексте государства-участники могут рассматривать коррупцию в качестве фактора, имеющего значение в производстве для аннулирования или расторжения контрактов, или отзыва концессий или других аналогичных инструментов, или принятия мер по исправлению создавшегося положения».

Сравнительное исследование действующего законодательства свидетельствует о том, что в нем нет непосредственных норм о недействительности сделок, связанных с коррупционными преступлениями. Ряд возможностей предоставляют нормы, предусмотренные в ст. 168, 169 и 179 Гражданского кодекса РФ. Причем конвенция прямо указывает на необходимость закрепления ответственности не только физических, но и коррупцией в инвестиционных отношениях юридических лиц. В связи с чем в действующее отечественное законодательство необходимо внести соответствующие изменения. Следует отметить, что ответственность юридических лиц, обусловленная коррупционными правонарушениями закреплена ратифицированной в России Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 89 . На основании указанных конвенций в российском праве должны быть выстроена система конфискационных норм. В гражданском законодательстве положения о конфискации закреплены в статье 243 Гражданского кодекса РФ. Они предусмотрены уголовным и административным законодательством.

...