Анализ правового регулирования полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению права на образование

Данный Федеральный закон обращает внимание и на лиц, которые получат в 2017-2018 годах аттестат о среднем общем образовании в образовательных организациях, находящихся на территории Крыма и Севастополя. Согласно п. 3.3 ст. 5 данные лица по результатам государственной итоговой аттестации, имеют право на поступление на обучение по программам бакалавриата и программам специалитета по своему выбору в год получения указанного аттестата на основании результатов единого государственного экзамена и (или) по результатам вступительных испытаний, проводимых образовательной организацией высшего образования самостоятельно.

С 2017 года при приеме на обучение проводится общий конкурс, выделение (квотирование) бюджетных мест для крымчан не предусмотрено.

Согласно Инфографике 1 , расположенной на официальном сайте Минобрнауки Российской Федерации, в 2014 - 2015 году выделено в Крыму было выделено в Высших учебных заведениях 5 552 бюджетных места, а в Севастополе - 1675 бюджетных мест. За данное время повышение квалификации прошли 2000 педагогов. Новое оборудование получили 250 организаций, осуществляющих образовательную деятельность в Крыму и 145 организаций в Севастополе.

Знаменитый лагерь «Артек» созданный в 1925 году тоже был подвержен изменению. Был обновлен медицинский корпус, 5 спортивных площадок, 3 столовые, физкультурно-оздоровительный комплекс с 2 бассейнами и многое другое. В связи с данным изменением посещение лагеря увеличилось в 3 раза (в 2014 году количество посетителей составило 5 854 человек, а в 2015 году - 18 8585 человек).

Согласно сообщению пресс-службы Кремля1, до «01» июля 2017 года Правительству РФ и органам исполнительной власти Крыма и Севастополя поручено предусмотреть предоставление дополнительной финансовой помощи Крыму и Севастополю на строительство спортивных площадок.

Также, в связи с возможностью прихода дополнительного капитала от осуществления туристической деятельности Министерству обороны было поручено рассмотреть возможность передачи органам исполнительной власти Крыма и Севастополя военной техники и кораблей, предназначенных для утилизации, находящейся в федеральной собственности для организации военных музеев, и обеспечить передачу. В связи с этим, было поручено принять все необходимые меры для обеспечения подготовки кадров для туристической отрасли региона. А это обозначает и повышение мест на рынке рабочих мест.

Президент обратил свое внимание также и на вопрос обеспечения санаторных комплексов для реабилитации инвалидов. Президент поручил Правительству РФ и органам исполнительной власти Крыма и Севастополя в срок до 31 марта определить объекты санаторно-курортного комплекса Крыма, которые специализируются на реабилитации (абилитации) инвалидов, также, Президент поручил разработать и утвердить программу поэтапной модернизации данных санаторно-курортных объектов, предусмотрев осуществление в первоочередном порядке мероприятий по модернизации имущественного комплекса государственного автономного учреждения здравоохранения Крыма «Специализированный спинальный санаторий имени академика Н.Н. Бурденко».

В 2018 году, планируется завершить приведение в соответствие с Российским законодательством системы образования Крыма.

На Встрече министра образования и науки Российской Федерации Дмитрия Ливанова и министра образования, науки и молодежи Республики Крым Натальей Гончаровой, Дмитрий Ливанов сообщил о необходимости приведения в соответствие с российскими стандартами системы образования Крыма, он заявил: «Путь, который другие российские регионы прошли за 5-6 лет, Крыму нужно пройти за более короткий срок, за 1-3 года». По его мнению главная проблема заключалась в недостатке финансирования, но, учитывая, что это проблема решена на сегодняшний день, согласно Инфографике, указанной выше, то у Крыма не должно возникнуть проблем в связи с приведением системы образования в соответствие, особенно учитывая, что данные изменения происходят поэтапно.

Также, согласно Распоряжению Правительства РФ от 04.08.2014 года № 1465-р «О создании Крымского федерального университета имени В.И. Вернадского» в Крыму будет создан федеральный университет. Он подхватит тенденцию и будет создан в форме автономного учреждения.

Финансовое обеспечение расходных обязательств, связанных с функционированием и развитием этого университета, указано в п.5 данного Распоряжения, согласно которому, данное обеспечение будет осуществляться в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены Министерством образования и науки Российской федерации в бюджете на соответствующий финансовый год плановый период на реализацию государственной программы РФ «Развитие образования» на 2013-2020 годы и государственной программы РФ «Социальная поддержка граждан».

Министерство образования и науки Российской Федерации обязано обеспечить вместе с Советом министров Республики Крым и Федеральным агентством по управлению государственным имуществом осуществление мероприятий, которые связаны с созданием и развитием федерального университета имени В.И. Вернадского, не позднее «01» января 2016 года.

Университет создается на базе семи образовательных учреждений и семи научных организаций, среди которых Таврический национальный университет имени В.И. Вернадского, Национальная академия природоохранного и курортного строительства, Крымский государственный медицинский университет имени С.И. Георгиевского, Крымский научно- методический центр управления образованием, Крымская горно-лесная научно-исследовательская станция и другие.

Согласно данному Распоряжению, функции и полномочия учредителя будет осуществлять Министерство образования и науки РФ. Цель деятельности данного университета будет заключаться в обеспечении подготовки кадров для комплексного социального и экономического развития Крыма.

Возвращаясь к вопросу бюджетирования перехода системы образования Республики Крыма и города федерального назначения Севастополя, необходимо упомянуть о том, что формы отчетов о расходах бюджетов данных субъектов утверждены на федеральном уровне, например, приказ Минобрнауки России от 04.08.2014 N 922 «Об утверждении форм отчетов о расходах бюджетов Республики Крым и г. Севастополя», источником финансового обеспечения которых являются иные межбюджетные трансферты, приобретению учебников или Распоряжение Правительства РФ от 18.06.2014 N 1079-р «О распределении в 2014 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов на финансовое обеспечение мероприятий по модернизации региональных систем образования».

В 2014 году были проведены курсы повышения квалификации работников системы образования Республики Крым и Севастополя, в рамках которых у слушателей возникало большое количество вопросов.

Например, учитель украинского языка, получивший специальность филолог, преподаватель украинского языка и литературы, имеет право преподавать русский язык без получения второго высшего или освоения программ дополнительного профессионального образования.

Некоторых сотрудников образовательных организаций на курсах задались вопросом, можно ли оставить в наименовании общеобразовательных и дошкольных образовательных организаций Республики Крым указание на их принадлежность к городским и поселковым советам. Данные наименования можно оставить без изменений, поскольку российское законодательство не препятствует в указании географического расположения организации.

Крым и Севастополь переживают сейчас процесс модернизации, в том числе, и в системе образования. Модернизация не бывает легкой, это смена условий, этап, когда простому гражданину трудно определить последствия таких изменений. Но, принимаемые законы и подзаконные акты, а также уже приведенные мероприятия демонстрируют, что данная модернизация на сегодняшний день проходит успешно и отвечает необходимым социально- экономических и культурным условиям, сложившимся в Крыму и Севастополе.

Таким образом, на субъектах РФ лежит ответственность по приведению регионального законодательства в соответствие с принятым Федеральным законом № 283-ФЗ, также, согласно данным документам, субъектам РФ, в случае отсутствия регионального Закона «Об образовании», рекомендуется его принять для конкретизации норм принятого Федерального закона, поскольку каждый субъект РФ обладает конкретными социально- экономическими, национальными, географическими и другими особенностями. В связи с этим, в ряде субъектов приняты соответствующие законы.

В Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» указаны параметры системы региональных локальных правовых актов, а также соотношение с системой нормативного правового регулирования.

Проблемы, связанные с реализацией положений ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», заключаются в том, что образовательные организации не учитывают требования, регулируемые ст. 302 в части учета мнения советов обучающихся, представительных органов обучающихся, родительского совета, представительных органов работников (в случае наличия данных представительных органов). Также, образовательные организации иногда размещают на своих официальных сайтах проекты локальных нормативных актов, а не заверенные локальные нормативные акты с реквизитами. Данные требования регламентируются ст.29 ФЗ № 273- ФЗ.

Органы государственной власти субъектов РФ, помимо соответствующих законов, также приняли подзаконные нормативные правовые акты, основная цель которых является реализация федеральных государственных полномочий, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ Федеральным законом № 273-ФЗ.

Разграничение полномочий в сфере образования, закрепленное в вышеуказанном Федеральном законе было реализовано в соответствии со стандартными возможностями субъектов РФ и муниципальных образований,

Федеральное законодательство допускает перераспределение полномочий в между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Важно отметить, что субъекты РФ не имеют ограничений в перераспределении полномочий с органами местного самоуправления в сфере образования.

3. Правовое регулирование полномочий органов государственной власти субъектов за рубежом и правовой анализ судебной практики в Российской Федерации

3.1 Анализ полномочий федеральных земель в Федеративной Республике Германии в области образования

В нашей Выпускной квалификационной работе для полноты исследования мы рассмотрели правовое регулирование полномочий административно-территориальных единиц по обеспечению прав на образование Германии и Японии.

Федеративная Республика Германия делится на 16 административно- территориальных единиц (федеральных земель), каждая из которых имеет свою конституцию и законодательство, которое не может противоречить федеральному законодательству.

В соответствии со ст.7 Основного закона Германии, школьное образование («все школьное дело») находится под государственным надзором, что тем самым демонстрирует общегосударственное значение. Данная норма закрепляет за государством право организации и регламентации системы общего образования. Создание частных школ допускается только в случае признания управлением по образованию необходимости, или, если частная школа создается посредством направления ходатайства управомоченных на воспитание лиц как межконфессиональная, конфессиональная или мировоззренческая школа, и в общине отсутствует публичная начальная школа такого типа.

В Германии компетенция законодательства имеет следующие виды:

1) исключительная компетенция Федерации;

2) конкурирующая компетенция Федерации и федеральных земель;

3) компетенция по принятию основ федерального законодательства;

4) исключительная компетенция земельного законодателя. Исключительная компетенция Федерации закреплена в ст. 73.

Основного закона Германии и представляет собой компетенцию, относящуюся исключительно к компетенции Федерации. В данную компетенцию входит внешнее взаимодействие, оборона, защита гражданского населения, гражданство, свободное передвижение, валюта и т.д. Согласно положению ст. 71 2 , земли обладают законодательными полномочиями в сфере исключительной компетенции Федерации только когда они специально уполномочены на это федеральным законом.

Земли имеют законодательные полномочия в области конкурирующей законодательной компетенции только в случае, когда Федерация не реализует собственную законодательную компетенцию посредством издания закона, согласно норме ст. 72. Ст.74 Основного закона Германии закрепляет сферы, на которые распространяется конкурирующая законодательная компетенция. При конкурирующей законодательной компетенции федеральные земли вправе принимать законодательные акты до тех пор и постольку, пока и поскольку Федерация не использует свои законодательные полномочия. К конкурирующей компетенции Федерации и федеральных земель относится гражданское и уголовное право, исполнение приговоров, судоустройство и судопроизводство и иное.

Компетенция по принятию основ федерального законодательства относится к совместному ведению Федерации и федеральными землями. Данная компетенция схожа с совместной компетенцией Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).

В исключительную компетенцию земельного законодателя в том числе входит конституционное законодательство, административное устройство земель, средства массовой информации, законодательство о местном самоуправлении.

Распределение полномочий между Федерацией и федеральными землями осуществляется исходя из юридического и фактического размежевания законодательных, исполнительных, судебных и финансово- бюджетных полномочий. К важнейшим источникам образовательного права в Германии относятся Основной закон Германии, Закон «Об обязательном школьном обучении», Общий закон «О высшем образовании», Федеральный закон «Об индивидуальной помощи в получении образования» и другие законы, а также, административные предписания (рекомендации, распоряжения и иное), уставы и правила внутреннего распорядка учебных заведений, положения, регламентирующие права учащихся и их родителей.

Основной закон содержит фундаментальные статьи по вопросу образования, гарантируя свободу творческой и научной деятельности, свободу преподавания (ст. 5 п. 3), свободу выбора занятия, формы получения образования, самообразование, места обучения, профессиональной подготовки (ст. 12 п. 1), свободу взглядов, совести и право исповедовать любую религию (ст. 4) и естественное право родителей заботиться и воспитывать детей (ст. 6 п. 2). Пункт 3 статьи 5 Основного закона Германии провозглашает свободу искусства, науки, исследования и преподавания. Вместе с тем, в данном пункте имеется оговорка, что свобода преподавания не освобождает от обязанности сохранять верность Конституции. Статья 12 Основного закона Германии гарантирует право всех немцев свободно избирать профессию, место работы и учебы.

Ввиду ст. 302, если Основной закон не устанавливает или не допускает другого урегулирования, то к ведению земель относится осуществление государственных полномочий и решение государственных задач. В соответствии со ст. 70, в права земель входят те законодательные полномочия, что не закреплены Основным законом за Федерацией.

Таким образом, в связи с конституционными принципами образовательное законодательство является большей прерогативой земель, чем Федерации. В вопросах, связанных с осуществлением рамочного законодательства, закрепляющего общие принципы высшего образования и общественную службу найма, несет ответственность Федеральное правительство.

Из вышесказанного можно сделать вывод, что полномочия федеральных земель Германии, как и разграничение компетенций между Федерацией и землями, несомненно схоже с разграничением полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральные и земельные власти имеют право на осуществление сотрудничества на основании соглашений в рамках планирования и финансирования образовательных научных исследований, проектов межрегиональной важности через принятие «координированных решений» на постоянных конференциях руководителей отраслевых министерств (финансов, культуры и некоторых других). Координацию осуществляют Федерально-земельная комиссия по образовательному планированию и научным исследованиям и Постоянная комиссия по образованию и культуре. Постоянная конференция министров культов земель представляет общегосударственный координирующий орган в области высшего образования.

Важно обратить внимание на то, что решения, принимаемые на таких конференциях имеют рекомендательный характер до момента их утверждения на территории земель в виде специальных законов. Следовательно, необходимо согласие законодателей земель, иначе принятые решения не будут исполнены. Это объясняет возможное различие земельного законодательства между друг другом на территории Германии.

Задача общего образования в Германии заключается в оказании помощи учащимся в осознании, что их будущая деятельность будет осуществляться в европейском обществе, которое будет укрепляться со временем, а значит, особый упор необходимо сделать на изучении иностранных языков и методов самостоятельного познания мира.

Согласно ст. 37 Договора, заключенного между Федеративной Республикой Германии и Германской Демократической Республикой 31 августа 1990 года, о создании единства Германии, в качестве одного из фундаментальных положений для развития Германии в сфере культуры и образования выступает создание благоприятных условий для свободы передвижения и равенства образовательных систем и курсов, обеспечение мобильности во всех отношениях и гарантия равных стандартов общего, среднего и высшего профессионального образования1.

Учащимся предоставляются учебники бесплатно. В государственных школах и университетах обучение бесплатное.

Что касается профессионального образования в Германии, то тут практически не присутствует единый государственный контроль. Данная прерогатива в основном лежит на предпринимателях, а в государственную задачу входит определение общих основ профессионального образования. Фактически данная задача входит в полномочие государства, через торгово- промышленные палаты и земельных (местных) органов власти, через Министерства культуры земель. Значительная роль предпринимателей в данной сфере объясняется тем, что большая часть учебного процесса в дуальной системе (когда практическая часть осваивается на рабочем месте, а теоретическая - в образовательной организации) отводится на обучение сотрудников на предприятии.

В задачу Торгово-промышленной палаты входит издание постановлений, в которых установлены основные требования к профессии, ее название и продолжительность обучения.

Посредством конференции министров культуры земли осуществляют сотрудничество и координацию в сфере образования и культуры. В конференцию министров культуры входит Комитет школ и Комитет высших школ. Деятельность Комитета школ направлена на разработку рекомендаций улучшению физического развития и развития спорта в школах, по использованию в учебных целях радио и телевидения и по взаимодействию школ с организациями профессиональной ориентации. Вместе с тем, Комитет школ также подготавливает проекты соглашений с федеральными ведомствами и иными координационными и планирующими органами. Одной из приоритетных задач Комитета школ выступает совершенствование учебно-воспитательной работы.

В задачи Комитета высших школ, в том числе входит создание документов по улучшению условий в высших учебных заведениях. Данный орган сотрудничает с Комитетом по планированию высшего образования, Западногерманской конфедерацией ректоров университетов, Советом по науке и иными органами.

Федеральные и земельные органы власти несут ответственность за развитие образования и науки в стране согласно положениям Основного Закона ФРГ и Общего закона «О высшем образовании».

Поскольку Германия имеет двухступенчатое государственное устройство, то управление высшем образованием реализуется на федеральном уровне (Федеральное Министерство науки и образования) и на региональном уровне (министерства земель). Выработка основных направлений политики в сфере высшего образования, создание условий для высших учебных заведений и их финансирование относится к компетенции земельных парламентов (ландтагов). Надзор за деятельностью высших учебных заведений, контроль использования бюджетных средств, выполнения высшими учебными заведениями своих уставов, кадровое обеспечение, правовой надзор и материальное обеспечение входит в компетенцию Правительства земель.

Ввиду вышесказанного, можно сделать вывод, что полномочия земель в Германии в области образования шире, чем полномочия субъектов РФ в данной области.

Одним из важнейших законов в сфере образования в Германии является Общий закон «О высшем образовании» 1976 года. В данном законе регламентированы основы организации и управления высшей школой1.

Общий закон «О высшем образовании» 1976 г. определяет основы организации и управления высшей школой и цели высшего образования.

Финансирование крупных капитальных вложений в высшие учебные заведения в ФРГ в основном осуществляются Федеральным министерством (например, покупка приборов, необходимых для проведения исследований), а остальное - за счет министерств образования земель, с условием обязательной конкретизацией по каждой статье расходов. Также финансирование высших учебных заведений осуществляется за счет средств немецкого научно-исследовательского общества, частных фондов и предприятий. В технических вузах данная статья финансов достигает 15-20 процентов от бюджетных ассигнований.

Конференция ректоров является постоянно действующим органом, объединяющим 190 представителей университетов и иных высших учебных заведений, являющихся посредником между университетами и Постоянной конференцией министров культов земель, представляющей интересы высших учебных заведений перед государством. Конференция ректоров издает рекомендации, в которых демонстрирует мнение представителей высших учебных заведений в вопросах перспектив развития и политики в области высшего образования, а также в иных вопросах.

Некоторые федеральные земли ввели систему подготовки бакалавр/магистр в курсах обучения, при этом оставляя государственный экзамен (например, для курсов подготовки учителей).

Конференция министров образования земель Германии приняла критерии, необходимые для ввода кредитной системы и модуляции в сентябре 2000 года, что позволило создать основу для концепции модуляции и кредитов земель, которые способствуют академической мобильности студентов.

Социальную поддержку иностранным студентам оказывают Федеральные земли. Вопросом адаптации занимаются международные инициативы, межуниверситетское сотрудничество и центры развития. Утверждена аккредитационная система, включающая Межземельный аккредитационный совет и иные агентства, необходимые для ввода бакалаврских и магистерских курсов, обеспечивающие минимальных стандарты по содержанию и оценке профессиональной пригодности присуждаемых степеней. Агентства, а иногда и изучаемые дисциплины, аккредитовываются Центральным аккредитационным межземельным советом, сформированном из представителей высшей школы, представителей земель и работодателей.

Региональное сотрудничество между университетами земель является одной из форм реализации комплексных программ кооперации между высшими учебными заведениями в различных странах. Комплексные программы могут иметь как международный, так и региональный характер.

Также, в комплексные программы входит международный проект ЮНИТЕК, давший возможность студентам, имеющим инженерную специальность, пройти стажировку в высших учебных заведениях-партнерах (Швейцария, Испания, Голландия, Италия и Великобритания); и международные проекты, направленные на развитие двухстепенного уровня образования и изучение курсов, которые признаются в других странах, что позволяет совершать обмен студентами и преподавателями, комплексные программы могут реализовываться и в других формах.

В Германии для социально незащищенных обучающихся предусмотрено ежемесячное пособие (дотации и суды). Пособие выплачивается с начала момента обучения в старших классах общеобразовательных школ, средних специальных и профессиональных школ, а также в иных учебных заведениях. В положениях Федерального закона «Об индивидуальной помощи в получении образования» закреплены порядок и основания для выплаты. Лица, получавшие в период обучения ссуды несут обязанность по возврату данных денежных средств. Важно выделить такую особенность, что через пять лет после окончания предельного срока выдачи ссуды должен быть сделан первый взнос, срок возврата ссуды в полном объеме составляет двадцать лет. А главное, если ссуда возвращена вовремя, то проценты по ней не начисляются.

С ХIХ в. функционирует Министерство просвещения, в задачи которого входит регулирование деятельности высших учебных заведений, сами профессора и преподаватели являются государственными служащими.

Закон «О высшем образовании ФРГ» имеет множество ссылок на Основной Закон в вопросе о претворении в жизнь гарантий о равенстве прав и свобод. Например, наложение обязанности на федеральные земли и высшие учебные заведения по обеспечению членам высшего учебного заведения выполнения основных прав (свобода преподавания, исследования, обучения), которые обозначены в положениях Основного Закона. Граждане других стран - членов Европейского союза приравниваются к немцам, в случае подтверждения необходимого для обучения знание немецкого языка. Важно, также, отметить, что препятствия к допуску, которые связанны с личностью претендента на обучение, регулируется земельным законодательством. Именно земельное законодательство регулирует вопрос положения членов высшего учебного заведения- студентов, сотрудников, , докторантов, прикрепленных к высшему учебному заведению, где будет проходить защита их исследований.

Важно отметить, что законодательство земель может иметь положения, значительно отличающиеся от федерального закона. Федеральные земли издают собственные законы, регулирующие вопросы образования в рамках своих компетенций, например, Закон федеральной земли Бавария «О высшем образовании в Баварии» в редакции от 01 декабря 1993 года. В Германии обучающимся предоставляется право на индивидуальную помощь в получении образования, соответствующего склонностям, для лиц, которые не имеют средств к существованию и обучению, при условии, что данным лицам не исполнилось 30 лет, согласно положениям Федерального Закона «Об индивидуальной помощи в получении образования» (Федеральный закон о содействии образованию) от 01 апреля 2001 года.

Таким образом, федеративной структурой ФРГ обусловлен порядок распределения ответственности за образовательную политику и планирование развития в сфере образования. Федеральные земли имеют достаточно широкие полномочия в сфере образования, именно они регулируют в своем законодательстве статус педагогических работников, обслуживающего персонала и преподавателей высших учебных заведений.

Россия и Германия являются странами с федеративным государственным устройством и имеют схожие компетенции с точки зрения разграничения полномочий, но, всё же полномочия федеральных земель Германии в области образования шире полномочий органов государственной власти субъектов РФ. Также значительной разницей в системах образования является наличие в ФРГ дуальной системы. Дуальная система позволяет обучающимся получать не только теоретические знания, но и практические, а также, данная система облегчает процесс трудоустройства, т.к. у обучающихся есть возможность взаимодействия с потенциальным работодателем.

3.2 Анализ полномочий префектур Японии в области образования

Доктор философских наук, главный научный сотрудник Института гуманитарных историко-теоретических исследований Национального исследовательского университета Высшей школы экономики Алексей Михайлович Руткевич в своей статье «7 фактов о развитии в системе образования в России, Европе и США» указал, что Россия в развитии образования «шла по следам гумбольдтовского университета».

Гумбольдтовский университет представляет собой сочетание исследования, обучения и идеи свободного преподавания. Тоже самое касается и Японии, поскольку данная конструкция оказала большое влияние на формирование японских учреждений высшего образования. Прежде всего это касается принципов государственного обеспечения, академической автономии, универсального спектра образования и научных исследований.

После окончания второй мировой войны широко распространялся опыт Соединенных Штатов Америки, заключавшийся в стандартизации образовательных учреждений, расширении частного финансирования, в введении степеней, академических кредитов и иных организационных принципов, которые были аналогичными американским принципам. В 1960- 1975 годах и 1991-1995 годах возросло число частных и общественных университетов, так как в данные периоды Министерство образования упрощало требования к формированию новых учреждений.

Источником роста, во многом, являлись структурные изменения, т.е. приобретение университетского статуса вчерашними колледжами. Но, поскольку их качество оставлялось прежним, то это привело к ухудшению качества образования. В связи с этим, в статье «Реформирование системы высшего образования в Японии: опыт, значимый для России», указано, что во второй половине 1990-х годов на фоне ухудшения финансовой ситуации, в Японии создалось устойчивое мнение о несоответствии требованиям системы высшего образования требованиям времени. 2003-2004 года являются началом процесса реформирования структуры управления, принципов финансирования и методов оценки университетов. Реформы «большой взрыв» («big bang») в образовании были раскритикованы традиционно консервативными представителями академических кругов. Но к концу десятилетия были реализованы почти все намеченные меры, что существенно обновило систему высшего образования.

В Японии третичное образование, которое можно классифицировать по форме собственности (государственные, общественные, частные) и уровню предоставляемых образовательных услуг (специальные профессиональные школы, колледжи различных типов, краткосрочные университеты и университеты).

Япония - унитарное государство, но основано оно на местной автономии (самоуправлении), которая регулируется Законом о местной автономии 1947 года. Местное самоуправление - двухуровневое. Верхний уровень состоит из сорока семи префектур, а низовой - из городов, приравненных к ним по статусу двадцати трех районов Токио, деревень и сельских общин.

Органы власти на местах достаточно самостоятельны в решении вопросов местного значения, определяемых для каждого уровня публичной власти Законом о местной автономии. Органы власти наделяются имуществом, которым могут управлять, могут вести дела и осуществлять административное управление, издавать постановления в пределах закона и совершать иные действия. Также, в Японии создаются финансово-промышленные округа для решения конкретных задач. На сегодняшний день распространено создание ассоциаций, консультативных советов соседних территориальных единиц с целью решения общих задач.

Лидерами по практически по всем качественным показателям являются государственные, и прежде всего, бывшие императорские университеты Токио, Нагоя, Киото, Осака, Хоккайдо, Тохоку, Кюсю, специализирующиеся на фундаментальных исследованиях и естественно-научном образовании,а также на подготовке кадров для государственных учреждений.

Региональные и местные органы власти, а также общественные организации, вправе создавать и финансировать общественные университеты.

Из частных университетов можно выделить Васэда и Кэйо, имеющих научно-исследовательскую базу мирового класса, тогда как среди большинства других частных университетов наблюдается сильные различия по величине, уровню и направлениям проводимых исследований.

Япония отличается иерархичностью и четким разделением функций среди университетов.

С 2004 года все государственные университеты обладают юридическим статусом специальных корпораций в сфере образования. Президент (ректор) и совет директоров (проректоров) обладают широкими полномочиями, прежде всего по расходованию бюджета, по определению сроков найма сотрудников, по определению уровня и системы отплаты работников и преподавателей. Кандидатуры на место ректора выдвигаются подразделениями университета или учредителями, а сам ректор избирается коллективом работников или советом директоров на 4-5 лет не более двух сроков. Ректором или учредителями назначаются члены совета директоров. В подчинении у ректора и проректоров находятся факультеты, аспирантура, аффилированные институты и секретариат. В совещательные комитеты по управлению и в комитеты по образованию и науке входят независимые эксперты. В задачу данных комитетов входит обсуждение наиболее перспективные вопросов. Отчет по работе национальных университетов ежегодно рассматривает Комитет по оценке государственных университетских организаций, который, в свою очередь, создан профильным министерством, а сама работа организована на основе 6-летних среднесрочных планов.

Несмотря на автономию, регламентированную Законом о местной автономии 1947 года, система образования в Японии является централизованной.

Интересной особенностью в Японии является то, что ректор и проректоры по окончании сроков полномочий не вправе продолжать работу в своем университете, они обязаны из него уйти.

Управление системой образования осуществляется Министерством образования, культуры, спорта, науки и технологий («момбу-кагаку-сё»). Согласно закону 1999 года о Министерстве образования и науки («момбу- сё»), до объединения с Управлением науки и технологий («кагаку- гидзюцусё»), его цель заключается в воспитании творческих и гуманных людей через развития образования, обеспечения общего развития науки, спорта, культуры и технологий, а также, осуществления надлежащего административного управления религиозными организациями1.

Многие научно-исследовательские институты (например, Институт космических исследований, Национальный институт полярных исследований) находятся под юрисдикцией момбу-кагаку-сё, которое выделяет им необходимые исследовательские гранты.

Министерству образования, культуры, спорта, науки и технологий (далее по тексту - Министерство) подчинено агентство по делам культуры, возглавляемое комиссаром, все государственные учебные и научные учреждения, включая государственные университеты, государственные младшие колледжи и государственные технические колледжи, государственные институты физики высоких энергий, полярных исследований, космических исследований, генетики и многое иное, а также органы и организации, находящиеся под прямой юрисдикцией Министерства, например, Государственный институт исследований проблем образования.

Министр задает направление деятельности префектурных органов управления высшим образованием (губернаторов префектур, префектурных советов по образованию) и муниципальных органов, а также, оказывает им консультации.

В административном отношении Япония разделена на 47 префектур, которые подразделяются на 3262 муниципалитета. Каждая префектура и каждый муниципалитет имеет совет по образованию. Чаще всего данный совет состоит из 3-5 членов, которые назначаются губернаторами префектур или руководителями муниципалитетов, но только с согласия их законодательных органов (ассамблей).

В 1948 году была создана система управления, в соответствии с которой советы по образованию функционировали как независимые исполнительные органы, осуществляющие руководство в области образования, науки и культуры в своих регионах. Данная конструкция действует и в настоящее время1.

Советы по вопросам образования префектур и муниципалитетов не обладают юрисдикцией над университетами, частными учебными заведениями и религиозными организациями, которые находятся в ведении губернаторов префектур, в отличии от Министерства. На уровне префектур и муниципалитетов ответственность несут за управление образованием совет по вопросам образования и орган управления префектурой и муниципалитетом.

За создание дошкольных образовательных учреждений, начальных и неполных средних школ несут ответственность муниципальные органы. Они обеспечивают получение обязательного девятилетнего образования. Большое значение имеет численность населения, так как в крупных городах (количество населения которого превышает миллиона человек), имея финансовые возможности, муниципалитеты имеют право на создание полных средних школ и высших учебных заведений.

За создание полных средних школ, префектурных высших учебных заведений, школ для слепых, глухонемых и инвалидов, а также музеев и крупных спортивных сооружений несут ответственность органы управления префектур.

Выплата заработной платы учителям школ обязательного посещения создаваемых муниципальными советами по вопросам образования осуществляется за счет бюджетов префектур. Из этого следует наделение префектурного совета по вопросам образования такими полномочиями, как: назначение учителей, получающих зарплату из префектурного бюджета, их перемещение, вне зависимости от муниципалитета, в котором они работают. Губернатор префектуры отвечает за деятельность префектурных университетов и частные учебные заведения (исключением являются высшие учебные заведения). Губернатор принимает решения об учреждении префектурных университетов, также он принимает решение оказать ли им финансовую помощь.

В задачи Центрального правительства входит установление общих административных требований для соответствующих местных органов управления посредством принятия законов и вынесения предписаний и предоставление необходимых ссуд и ресурсов. Например, Министерство, осуществляет функции по распределению финансовых средств на строительство неполных средних школ, выплату заработной платы учителям этих школ, что позволяет поддерживать единые стандарты на территории страны.

В полномочия Министерства входит разработка политики в области образования, разработка законопроектов и инструктивных указаний, подготовка бюджета и ответственность за развитие образования, культуры и науки в стране.

Контроль деятельности учебных заведений, входящих в систему высшего образования (университеты, младшие и технические колледжи) относится к полномочиям национального правительства.

Поскольку конституция Японии провозгласила принцип местной автономии, то префектурные и муниципальные органы управления осуществляют административные функции в соответствии с данным принципом. В связи с этим японская система образования, многие функции в которой выполняются местными властями, выглядит с административной точки зрения по большей части децентрализованной, но на самом деле, как указывалось ранее, она жестко централизована.

Дело в том, что характер образования в школах регулируется национальными законодательными актами и правилами. Министерство предписывает «учебные курсы», которые определяют содержание школьного образования. Стандарты данного содержания распространяются на содержание учебных предметов, продолжительность учебного года и последовательность прохождения учебных предметов, вплоть до содержания учебников.

Но, с другой стороны, в японской системе образования есть преимущество, заключающееся в сведению к минимуму различий, возникающих ввиду неодинакового финансирования регионов, т.к. национальное правительство занимается распределением общей ссуды среди местных органов управления образованием согласно их финансовым возможностям.

Также национальное правительство оказывает субсидирование отдельных проектов, наиболее важными из которых является субсидии для фонда заработной платы учителей неполных средних школ (эти субсидии составляют половину общего фонда заработной платы этих учителей).

Школа является важнейшим объектом финансирования. В 60 -- 80-х годах затраты на образование увеличились в 30 раз и составили в 1989 году внушительную сумму -- 240 миллиардов долларов. Вместе с тем, финансирование народного образования в Японии ассигнуется из государственного бюджета втрое меньше средств, чем, к примеру, во Франции, Англии.

Государство оказывает финансирование формальным учебным заведениям (университетам, некоторым школам), выделяют финансовые средства для префектур муниципалитетов и частных школ, для оплаты половины денежного содержания учителей начальных и средних школ.

Также, Министерство направляет бюджетные вложения на оказание помощи студентам и создание частных школ.

Что касается недвижимого имущества учебных заведений, то их содержание финансируют местные бюджеты префектур (вузов, полных средних и специальных школ), также, они выделяют денежные средства на заработную плату учителей муниципальных начальных, неполных средних школ, отчасти полных средних школ.

Сами муниципалитеты оказывают финансирование расходов муниципальных учебных заведений. Расходы местных бюджетов несут социальную направленность, на поддержку репетиторских частных школ и на технические колледжи.

Таким образом, можно сделать вывод, что полномочия префектур в Японии в области образования значительно меньше полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и земель Федеративной Республики Германии.

Префектуры несут ответственность за создание полных средних школ, префектурных высших учебных заведений, школ для слепых, глухонемых и инвалидов, а также музеев и крупных спортивных сооружений.

3.3 Судебная практика правового регулирования полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению права на образование на территории Российской Федерации

Судебная практика по делам, связанных с оспариванием действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении полномочий, предусмотренных ст. 7 и 8 Федерального закона

№273-ФЗ 1 достаточно мала, поскольку органы государственной власти субъектов стараются обеспечить реализацию конституционного права на образование в рамках своих и переданных им полномочий.

Тем не менее, на практике, иногда субъекты Российской Федерации нарушают законодательство, например, издав нормативно-правовой акт, нарушающий права и законные интересы субъектов образовательной деятельности.

Рассмотрим случай, когда орган государственной власти субъекта РФ издал Постановление, нарушающее права органов местного самоуправления, посредством незаконного возложения на них обязанности по финансовому обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях в изменении объема финансирования фонда оплаты труда учебно-вспомогательного персонала дошкольных организаций.

В итоге Верховный суд Российской Федерации вынес определение от 23 июля 2014 года решение Верховного суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Рассмотрим обстоятельства дела. Администрация города Абакана подало исковое заявление о признании Постановления Правительства Республики Хакасия недействующим в части абз. 3, абз. 9, пп. «к» п. 2 ч. 1. По мнения Администрации г. Абакана, данное Постановление противоречит положению п. 3 ч. 1 ст. 8 Федерального закона № 273-ФЗ 1 , ст. 31, 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Тем самым, по мнению Администрации г. Абакан, Постановление нарушает права органов местного самоуправления, посредством незаконного возложения на них обязанности по финансированию государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях в размере финансирования 75% фонда оплаты труда учебно-вспомогательного персонала дошкольных организаций. В связи с вышеизложенным, это, также, влечет необходимость предусматривать в бюджете города дополнительные расходы.

В ходе судебного заседания выяснилось, что Правительство Республики Хакасия издало Постановление № 453 «Об утверждении Методики расчета нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности по образовательным программам дошкольного образования муниципальных дошкольных образовательных организаций» «13» августа 2013 года (далее по тексту - Постановление № 453). «14» февраля 2014 года Правительство Республики Хакасия издало Постановление № 64 «О внесении изменений в Постановление Правительства Республики Хакасия от 13 августа 2013 года № 453 «Об утверждении Методики расчета нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности по образовательным программам дошкольного образования муниципальных дошкольных образовательных организаций» (далее по тексту - Постановление № 64).

В отличие от Постановления № 453, в Постановлении № 64 установлены новые расчеты нормативов расходов оплаты труда учебно-вспомогательного персонала, согласно которым, 25 % указанных расходов осуществляется за счет средств бюджета Республики Хакасия, а остальные 75 % - органами местного самоуправления за счет средств местных бюджетов.

«21» апреля 2014 года Верховный суд Республики Хакасия вынес решение об удовлетворении исковых требований Администрации г. Абакана, о признании абз. 3 в части включения в формулу расчета нормативов расходов в части оплаты труда учебно-вспомогательного персонала коэффициента 0,25 и абз. 9 пп. «к» п. 2 ч. 1 Постановления № 64 1 противоречащими федеральному законодательству, недействующими со дня вступления решения суда в законную силу, а также обязать Правительство Республики Хакасия опубликовать сообщение о решении Верховного суда Республики Хакасии после вступления его в законную силу в бюллетени «Вестник Хакасия», где были опубликованы Постановление № 64 и Постановление №4532.

На апелляционной инстанции Верховный суд РФ не нашел оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Согласно ст. 8 Бюджетного кодекса РФ3, установление и исполнение расходных обязательств субъекта РФ относятся к бюджетным полномочиям субъекта РФ. Ввиду п.5 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ, органы местного самоуправления не имеют право на установление и исполнение расходных обязательств, связанных с решением вопросов, отнесенных к компетенции органов государственной власти субъектов РФ, за исключением случаев установленных законом.

Верховный суд Республики Хакасия руководствовался тем, что Постановление № 64 противоречит федеральному законодательству, которое, в свою очередь, имеет большую юридическую силу. У суда апелляционной инстанции не было оснований для признания данного вывода неправильным. В своем Определении суд указал, что на федеральном уровне отношения, возникающие в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование урегулированы Федеральным законом от «29» декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и иными федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Законодательство субъектов РФ не могут противоречить, ограничивать права и снижать уровень предоставления гарантий по сравнению с гарантиями, установленными федеральным законом. Согласно положениям Федерального закона № 273-ФЗ1 ,в случае возникновения несоответствия норм, регулирующих отношения в сфере образования и содержащихся в законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ, нормам указанного федерального закона применяются нормы федерального закона.

Ввиду п. 3 ч. 1 ст. 8 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», обеспечение государственных гарантий реализации конституционных прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 9 Федерального закона № 273-ФЗ1 организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами) относится к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

По сути, Федеральный закон № 273-ФЗ продублировал данные нормы, поскольку первоначально они указаны в пп.13 п.2 ст. 26.3 Федерального закона от «06» октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и п. 13 ч.1 ст. 16 Федерального закона от «06» октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Ввиду ч. ст. 11 Федеральные государственные образовательные стандарты включают в себя требования, в том числе, к условиям реализации основных образовательных программ, включая кадровые, финансовые, материально-технические и другие условия. Ввиду ч.2 ст. 99 Федерального закона № 273-ФЗ, нормативные затраты, определяемые в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 8, на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, Верховный суд РФ в своем определении от «23» июля 2014 года указал, что требования к кадровым условиям реализации образовательных программ дошкольного образования определены в Федеральном государственном образовательном стандарте дошкольного образования. Данный стандарт регламентирует, что руководящими, педагогическими, учебно-вспомогательными, административно-хозяйственными работниками дошкольной образовательной организации обеспечивают реализацию образовательных программ.

Также, указание на то, что оплата труда воспитателей, педагогических работников, учебно-вспомогательного персонала, административно- управленческого и обслуживающего персонала обеспечивается за счет бюджета субъекта РФ содержится в Методическими рекомендациями по реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ.

На основании вышеуказанных норм Верховный суд РФ сделал вывод, что к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ, осуществляемых ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ относится обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях через предоставление субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда учебно-вспомогательного персонала, что закреплено на федеральном уровне.