Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

В настоящем исследовании сделана попытка представить анализ изменений в управлении образованием в современной России, а также рассмотрено, каким образом эти изменения и тенденции помогают увидеть и осмыслить перспективы его дальнейшего развития. Мир живёт в XXI веке, поэтому уже обозначились некоторые намечающиеся тенденции и векторы развития, которые можно с большей или меньшей уверенностью оценить как перспективные.

В заметной степени новые представления сконцентрировались в понятии «образовательное пространство». Что касается этого понятия, то трудно не заметить, что в наши дни специалисты в гуманитарной сфере всё чаще пользуются пространственными метафорами.

По оценке значительной части специалистов в настоящее время продолжается глобальный кризис образования, который прямо обусловлен проблемой быстрого устаревания знаний и навыков, связанных с определенными профессиями. Из этого вытекает и фундаментальная проблема реформирования образования, в идеале призванного сегодня обгонять время и учить тому, что понадобится в будущем.

Управление качеством образования на основе применения корректных оценочных процедур становится базисом для стратегических изменений отечественной системы образования. Усиливается личностная составляющая в общем образовании. Роль социально-гуманитарного образования объективно возрастает в условиях меняющегося общества.

Отвечая на новые вызовы и задачи развития, система образования как ядро воспитательной и обучающей среды, не может рассчитывать только на старые решения. Каким быть современному образованию в России, решают усилия многих людей, задействованных сегодня в поисках новых путей развития.

В условиях становления рыночной экономики задачи управления развивающейся системой образования значительно усложняются. От степени «эффективности взаимодействия органов управления, от правильного определения их компетенции, форм и методов руководства зависит деятельность всех организаций и учреждений, осуществляющих образовательную деятельность».

В наши дни идёт активный поиск наиболее эффективных механизмов, организационных структур, форм управления в сфере образования, отвечающих новым российским реалиям. Особое внимание уделяется вопросам правовой регламентации организации образовательной деятельности, обеспечению статуса субъектов отношений в сфере образования. Действующая правовая система не всегда отвечает требованиям времени, а в некоторых случаях служит препятствием в развитии позитивных процессов в образовании. Нормативно-правовые акты, действующие в сфере образования, должны решать не только существующие проблемы в области административного, трудового, финансового, предпринимательского права, но и постоянно возникающих вопросов, связанных с образовательной деятельностью. В связи с этим, федеральное правительство и региональные органы власти Российской Федерации уделяют значительное внимание совершенствованию системы образования и ее управления.

Прежде всего, рассматриваются вопросы об изменении подходов к финансированию образовательных организаций. Сегодня уже нельзя не учитывать тот факт, что основная часть финансовых средств, вложенных в сферу образования, «носит характер долгосрочных экономических инвестиций в человека, результат которых в течение длительного времени может присваивать общество». В условиях интеграции России в Болонский процесс рассмотрен опыт по организации управления в сфере образования в странах Европы.

Вышесказанное определяет выбор темы, её актуальность, характер и направление данного исследования, в котором рассматривается логика и механизм правового регулирования управления в сфере образованием, сделана попытка проанализировать организационно-правовые проблемы в данной области и определить возможные пути их решения.

Эмпирическую и теоретическую базу исследования составило конституционное и административное законодательство, подзаконные нормативные акты, научные труды отечественных и зарубежных авторов.

Научной основой исследования являются работы таких авторов как Аксёнова Д.А., Алёхин А.А., Альтбах Ф.Дж. Боголюбов Л.Н., Барабанова С.В., Вельский К.С., Дорохова Г.А., Дубровина С.Ю., Евдокимова В.В., Зайцева Л.А., Звенигородская Н.Ф., Иванова С.В., Коренев А.П., Краснова Г.А., Кутафин О.Е., Лазарев Б.М., Малько А.В., Марченко М.Н., Панова И.В., Попов Л.Л., Попова А.В., Поташник М.М., Пошегусова Г.С., Пряхина Т.М., Реморенко И.М., Рожков А.И., Рябов В.В., Салми Д., Смагин О.Н., Топоркова М.К., Фёклин С.И., Царёв А.Ю., Утенков В.М., Шамова Т.И., Шкатулла В.И., Юсупов В.А. и др.

Цель исследования: проведение анализа системы органов управления в сфере образования, выявление их полномочий и перспектив совершенствования системы управления образованием.

Задачи исследования:

1. Проанализировать историю управления системой образования в российском государстве.

2. Определить методологические основы управления системой образования в России.

3. Проанализировать отечественные и зарубежные тенденции, определяющие основные направления развития системы образования в России.

4. Выявить основные направления государственной политики в сфере образования в Российской Федерации.

5. Проанализировать структуры и полномочия федеральных и региональных (на примере города Москвы) органов власти, осуществляющих управление системой образования.

6. Обобщить проблемы и основные пути реформирования государственного управления в сфере образования.

Объект исследования - общественные отношения, возникающие в процессе государственного управления в сфере образования.

Предмет исследования - проблемы государственного управления в сфере российского образования и пути их решения.

Работа выполнена с помощью методов: диалектического, логического, формально-юридического анализа и синтеза.

1. Теоретические основы управления в сфере образования

образовательный правовой государственный

1.1 Управление системой образования в российском государстве: история становления

Учитывая природу и субстанциональную специфику субъектов управления, в исследованиях выделяется 7 основных видов управления образованием, которые во многом соотносятся между собой: государственное управление, субъектом которого является государство; местное самоуправление, субъектом которого выступают члены территориальных общин, других административно-территориальных единиц; частное управление или менеджмент, который представляет собой управление собственностью со стороны владельца; церковное управление, субъектом которого выступает церковь; общественное управление, субъектом которого является институционализированные (юридически оформленные через законы, уставы) общественные объединения; групповая (коллективная) саморегуляция, субъектом которой выступают группы людей, свободно (по собственному усмотрению) и в то же время с учетом интересов других и норм культуры и социального сожительства управляющие общим поведением и деятельностью, и семейное управление, которое представляет саморегуляцию социального сосуществования членов семьи.

Под государственным управлением образованием в науке обычно понимается целенаправленное организующее и регулирующее воздействие государства через систему своих органов на всех субъектов образовательного процесса путем реализации совокупности политических, организационных, экономических, правовых, социальных и других мероприятий с целью достижения целей и задач государства в образовательной сфере, определенных государственной образовательной политикой. Государственное управление образованием является регулятивной системой, которая сочетает в себе государственно-управленческие интересы и идеи, государственно-управленческие отношения, государственно- управленческую деятельность, через которые средствами власти упорядочивается деятельность всех звеньев системы образования. Государственное управление как специфическая деятельность органов государственной власти основывается на определенных принципах, поэтому проанализированы различные подходы в научной литературе к определению принципов государственного управления образованием.

Поскольку содержание и технологию государственного управления во многом определяет смысл государственной политики, то необходимо конкретизировать понятие «государственная политика», под которым понимается совокупность целей и задач государства, реализуемых им при помощи различных инструментов. Также необходимо рассмотреть основные теоретические подходы к анализу государственной политики: концепция институционализма, теории политического процесса, открытых систем, групп и общественного выбора. В диссертационном исследовании Л.И. Андреевой акцент делался, прежде всего, на институциональном подходе, на основе которого анализируется именно деятельность государственных институтов по формированию и реализации государственной политики в сфере образования. Но, вместе с тем, при анализе, скажем, процесса образовательных реформ и контрреформ во второй половине XIX века в Российской империи, применялись теории групп и открытых систем, а в освещении отдельных аспектов генезиса и развития государственной образовательной политики - теория политического процесса.

С учетом этого государственную образовательную политику можно определить как составляющую политики государства, которая отражает совокупность ее целей и задач в сфере образования, которые формируются политической системой в зависимости от сущности государства и его социального назначения и реализуемых им при помощи соответствующих инструментов6. Таким образом, понятия «государственная образовательная политика» предполагает, что она формируется, определяется государством и осуществляется от ее имени в лице государственных органов и учреждений, представляющих все ветви государственной власти, с целью упорядочения образовательных процессов, осуществления на них влияния или непосредственного определения их течения. Состав и компетенция органов и институтов образовательной политики являются специфическими для каждого государства.

Институционализация учебно-воспитательного процесса в самостоятельную область социальной жизни завершается с образованием государства. Это обусловило переход к этапу развития управления образованием, в течение которого оно прошло длительную эволюцию, которая определялась особенностями исторического развития РФ, а также переходом от раннефеодальной монархии к монархии периода феодальной раздробленности, а позже к сословно- представительной и абсолютной монархий. Образование государства у восточных славян вследствие неразвитости функций государственного управления и государственного аппарата сразу не внесло существенных изменений в организацию образования, а следовательно, и в управление им. В течение этого периода продолжали царить семейная и групповая (коллективная) саморегуляция, субъектом которой выступали семья, члены рода, собрание членов племени.

Только в 980-1015 гг., после завершения длительного процесса превращения Древнерусского государства на раннефеодальную монархию, государство превращается в главного субъекта образовательной политики, а исторически первыми субъектами организации образования и управления ею становятся княжеские дворы. Другим главным субъектом организации и управления образованием в Древнерусском государстве была церковь в лице ее руководящих органов, храмов и монастырей. Государство и церковь определяли свои приоритеты в области образования и в определенной степени разграничивали сферы влияния согласно присущих им функций в обществе. Третьим важным субъектом организации и управления образованием выступали общины, поскольку именно они открывали и содержали на средства родителей школы «обучение грамоте»8. Характеризуя организацию учебного процесса и кадровое обеспечение системы образования, следует отметить, что в Древнерусском государстве, как и на Западе, не существовало общегосударственного законодательства, регулирующего систему образования.

Наиболее характерной чертой этого периода стал уход государства как субъекта организации образования на второй план. Образовательная же политика в этот период ограничивалась государственным регулированием образовательной деятельности. Государство практически не вмешивалось в развитие образования.

Государственные потребности в образовании на данном этапе удовлетворялись в целом без создания светской образовательной системы. Начальные знания приобретали или в семье, или в приходской или монастырской школах, или у «мастера грамоты». Государство не считала нужным вмешиваться в сложившуюся практику, поскольку сосредоточила свое внимание на развитии лишь тех учебных заведений, которые были необходимы для обеспечения функций государственного управления и нужд церкви.

Произошли кардинальные изменения в субъектности и структуре образовательной деятельности, обусловленные началом индустриальной фазы развития человеческой цивилизации. Характерной чертой этого этапа становится постепенное усиление государственного фактора в развитии образования, переход к формированию ее общегосударственной системы на светских началах и создание соответствующего государственного школьного законодательства.

Система государственного управления образованием в процессе своей эволюции проходит два основных этапа: этап становления и этап развития. Время от образования Древнерусского государства и до XVIII века. был этапом становления государственного управления образованием, а со второй половины XVIII века начинается этап его развития, связанный с созданием общегосударственных систем образования и формированием системы централизованного государственного управления образованием. Аналогичные процессы происходили и в странах Западной Европы, где шло постепенное формирование двух основных систем государственного управления образовательными процессами: англосаксонской государственно-общественной модели (Англия, США) и жестко централизованной модели управления, характерной для континентальных стран (Пруссия, Франция).

Но в России в начале XVIII века. целостную систему образования и единый орган руководства этой системой создать не удалось. Изменения начали происходить в правление Екатерины II, которая осуществила ряд административных реформ в духе просвещенного абсолютизма. Одним из первых мероприятий стала реформа Сената 1763 г., в результате которой его третий департамент сосредоточил в своих руках попечения образованием и наукой. «Установка для управления губерниями Всероссийской империи» от 7 ноября 1775 г. внесла существенную децентрализацию государственного управления, органам местной власти передавалось много функций и прав центральных органов.

Реформа 1782-1786 гг. стала важным этапом в процессе формирования общегосударственной системы образования и завершения секуляризации школьного дела. Основные принципы системы государственного управления образованием определены «Уставом народных училищ в Российской империи» от 5 августа 1786. Деятельность «Главного училищного правления, регулировали генерал-губернатор и губернатор, которые должны были управлять школами через приказы общественного призрения (в хозяйственном отношении) и директоров народных училищ (в учебно-воспитательном отношении).

Устав 1786 г. положил начало системе государственных школ в России. Однако система государственного управления, заложенная в Уставе, характеризовалась отсутствием единства, что создавало определенные проблемы. Оперативный контроль за работой школ полагался на губернских чиновников, которые управляли ими самостоятельно, не подчиняясь Комиссии училищ. В свою очередь последняя не имела правовых функций по управлению школами и могла вмешиваться в их жизнь лишь эпизодически, получая каждый раз на это специальное поручение. В России общее руководство образованием осуществлял губернатор через аппарат губернского управления.

Первая половина XIX века сказалась дальнейшим развитием системы государственного управления образованием в России. Это было связано с осуществлением в этот период образовательных реформ, реформ государственного управления в Российской империи. Образовательная реформа 1803-1804 гг., проводилась в общем русле реформ начала царствования Александра I. С целью укрепления высшего и центрального государственного аппарата, более тесной связи местных и сословных учреждений с центром, усиление единоначалия в руководстве государством Манифестом «О создании министерств» от 8 сентября 1802 г. устаревшие коллегии заменялись новыми высшими исполнительными органами на европейский образец - министерствами, в том числе создавалось министерство народного образования, определялись его основные функции и обязанности. Министр назначался императором, был ответственным перед ним, непосредственно руководил порученными ему участками.

Основные принципы государственной системы народного образования и управления им определены в «Уставе университетов Российской империи» и «Уставе учебных заведений, подведомственных университетам» от 5 ноября 1804 г. установлено, что Российская империя, осуществляя образовательную реформу, выбрала континентальную модель государственного управления образованием. Авторы реформы 1803-1804 гг., разрабатывая ее основные принципы, достаточно внимательно подошли к заимствованию лучшего европейского опыта в сфере образования. Так, относительно структуры системы образования в основу реформы были положены идеи проекта Жана Антуана Кондорсе, в развитии системы государственного управления образованием был использован опыт комиссии по образованию Речи Посполитой, при организации университетов был заимствован как опыт Германии по организации их внутренней жизни, так и Франции - относительно принципов организации учебного процесса. В итоге синтеза с уже существующей практикой удалось создать достаточно эффективную систему образования.

В частности, был введено строго централизованное, иерархическое руководство, которое предусматривало прямую зависимость низших звеньев системы образования от высших: приходские училища подчинялись смотрителю уездного училища, уездные училища губернии - директору гимназии, гимназии - ректору университета, университет - попечителю учебного округа, попечитель - министру народного просвещения, а последний - непосредственно верховной власти. Вся Россия делилась на шесть учебных округов во главе с попечителем, который одновременно был членом Главного правления училищ, куратором университета и начальником всех учебных заведений округа. Попечители подчинялись непосредственно министру. Научными, учебно-методическими и административными центрами округов, в соответствии с Уставом, становились университеты. Определено, что университетский устав 1804 г. был общим для всех университетов, которым предоставлялась значительная автономия.

Образовательные реформы первой половины XIX века. в России превратили управления образованием на составляющую общего разветвленного и централизованного государственного аппарата. Это существенно облегчало правительству реализацию задач образовательной политики, проведения единой линии в учебных заведениях всех уровней. Положительным моментом было то, что впервые создавалась специальная администрация образования, которая состояла из специалистов. Вместе с тем система государственного управления образованием, особенно во второй четверти ХІХ в., характеризовалась усилением государственного контроля и регулирования, мелочной опеки над учебными заведениями.

Правительство Александра II в основу управлением системы образования положило так называемую дуалистическую модель: основное внимание, в интересах обеспечения государственного аппарата и растущей промышленности и торговли необходимыми кадрами, сосредоточивалась на развитии высшего и среднего общего образования для дворянства, высшей специальной и профессиональной - для городского населения. Что касается образования для крестьян, то школьная реформа 1864 г. по ряду существенных признаков уступала даже реформе 1803-1804 гг.

Следствием такого подхода стало формирование и определенной дуалистической модели государственного управления образованием, основные направления которой были определены в «Общем уставе императорских российских университетов от 18 июня 1863 г., «Положении о начальных народных училищах» от 14 июля 1864 г. и «Уставе гимназий и прогимназий» от 19 ноября 1864 г. Университеты, средние учебные заведения находились в непосредственном ведении учебных округов министерства народного образования, а начальные школы, право учреждать которые предоставлялось органам местного самоуправления (земствам, городским управам), обществам, частным лицам, переходили в ведение губернских и уездных училищных советов.

Новая система управления имела неоспоримые преимущества перед единоличным управлением через институт государственных чиновников. К тому же отстранялся антагонизм между различными ведомствами по вопросам управления заведениями и координации их деятельности. Положительным было и то, что, не имея права вмешиваться в учебно-воспитательную работу, которая находилась в ведении училищных советов и инспекторов народных училищ, земства и городское самоуправление могли влиять на нее косвенно через подбор учителей.

Консервативная часть политической элиты считала либеральные реформы слишком большими, такими, что могут ослабить правительственный контроль за системой образования. Поэтому 70-80-е гг. XIX века сказались проведением образовательных контрреформ, в ходе которых в 1869 г. были внедрены должности инспектора народных училищ, приняты новой устав гимназий и прогимназий (1871), устав реальных училищ (1872) и новое положение о начальных народных училищах (1874), а также новый университетский устав (1884) и «Правила о церковно-приходских школах» (1884). Основное содержание этих документов заключалось в усилении контроля за деятельностью учебных заведений.

В этот период возникают: система управления женскими средними учебными заведениями; системой профессионального образования, которая начала активно развиваться с конца 80-х гг. XIX в.; система духовных учебных заведений.

С 1864 г. в губерниях создаются «губернские училищные советы», находящиеся в ведении Министерства народного просвещения и наделенные достаточно широкими полномочиями. С этого же времени существовали и «уездные училищные советы», подконтрольные «губернскому». За губернатором осталось право осуществлять общее руководство и сообщать свои замечания в Министерство народного просвещения.

Частные вузы, как и многие другие учреждения, создавались в разрешительном порядке. Причем при решении вопроса открытия вуза до 1917 г. соответствующие государственные органы проверяли политическую благонадежность учредителей, их платежеспособность. Но после революционных событий в России в 1917-1918 гг. частные учебные заведения прекратили свое существование.

Новая государственная власть особое внимание уделяла вопросам реформирования, а скорее, созданию новой системы образования в советском государстве. В 1917 году был принят Декрет об учреждении государственной комиссии по просвещению12. Обучение в 1917-1931 гг. строилось на основе трудового обучения, под жёстким контролем со стороны партийных органов. В этот же период стала формироваться новая иерархическая региональная структура управления образованием страны. В каждой области, губернии, уезде и волости созданы Отделы и Советы народного образования. Отделы народного образования ведали дошкольным, школьным и внешкольным образованием на местах, за исключением высшего. Советы же играли роль контрольно-совещательных органов при Отделах.

Народный комиссариат просвещения (Наркомпрос) был учрежден на II Всероссийском Съезде Советов рабочих и солдатских депутатов. С самого начала своей деятельности Наркомпрос приступил к реализации проекта немедленного создания «всесторонне развитой гармонической личности», но ни средств, ни сил молодому советскому государству на решение задач, стоящих перед системой образования не хватало. И тем не менее, большинство из них было выполнено. На XVII съезде ВКП(б) в 1934 году в докладе И.В. Сталина были приведены следующие данные: процент грамотности в СССР с 1930 г. по 1933 г. вырос с 67% до 90%, а количество учащихся школ за период с 1926 г. по 1933 г. удвоилось, на всей территории страны введено всеобщее обязательное начальное образование.

В 1946 году Наркомпрос был преобразован в Министерство просвещения СССР. В 1937?1989 гг. в СССР утвердилась иерархическая региональная система управлением системой образования, в которую входили: областные отделы народного образования, созданные в областных центрах; районные отделы народного образования, существовавшие в районах; городские отделы народного образования, осуществлявшие функции управления образование в городах.

Содержание образования этого периода характеризовалось соединением обучения с производительным трудом, введением производственной практики. В это время в советской системе образования развивались новые тенденции - проблемное и развивающее обучение, обучение компьютерной грамотности. Вся система обучения была ориентирована на формирование твердых знаний у выпускников по изучаемым дисциплинам. Но, именно в этот период, в советской системе образования наметились проявления кризисных явлений: «идеологизация методологических исследований, девальвация понятий в педагогическом мышлении, деформация смыслов и целей педагогической деятельности, догматизм и формализм в содержании образования, фальсификация историко-педагогической мысли, самоизоляция советской педагогики». Попытка реформировать отечественную систему образования была осуществлена в конце 1980-1990-х гг. Основные положения реформы нашли свое отражение в тексте Закона Российской Федерации «Об образовании». По мнению многих исследователей, эта реформа привела в разбалансировке и дисгармонии в организации и материальном обеспечении образовательного процесса. В 1988 году был создан Государственный комитет СССР по народному образованию, которому перешли полномочия трёх министерств: Министерства высшего и среднего специального образования СССР, Министерства просвещения СССР, Министерства профессионально-технического образования. Правопреемником Государственного комитета СССР по народному образованию в 1991 году стало Министерство образования РСФСР (позже - Российской Федерации). Вопросы управления высшей школы с 1991 года относились к полномочиям Министерства науки, высшей школы и технической политики Российской Федерации, которое в 1996 году было преобразовано в Государственный комитет Российской Федерации по высшему образованию. В 1999 году все функции управления образованием были сосредоточены в ведении Министерства образования российской Федерации, которое в 2004 году было преобразовано в ныне действующее Министерство образования и науки Российской Федерации, с передачей части функций от Министерства промышленности, науки и технологий Российской Федерации.

1.2 Методологические основы управления системой образования в России

В настоящее время процесс реформирования национальной системы образования происходит в сложных условиях социально-экономического кризиса. Однако этот кризис не является чисто деструктивным явлением, которое разрушает существующие реалии. Он имеет определенные конструктивные черты - позволяет выявить имеющиеся противоречия, стимулирует поиск новых подходов, принципов, форм и методов, порождает новые ценности, нормы, идеи. Все это играет положительную роль, побуждая к пересмотру привычной ситуации в области образования, в том числе на управленческом уровне. Ведь проблемы, порожденные новой ситуацией, не исчезнут сами собой. Их решение требует создания новой системы управления, которая основывалась бы на научных основах, мгновенно реагировала на инновации и обеспечивала их внедрение.

Надлежащее решение этих вопросов требует научного осмысления сущности тех задач, что стоят перед управлением образованием, анализа особенностей его развития за годы. То есть, содержание управленческих функций в новых условиях предполагает рассмотрение их с позиций психологического, педагогического и организационного аспектов и проявляется в сочетании и последовательности управленческих действий.

Проблема управления образованием получила достаточно глубокого освещения в научной литературе. К изучению различных ее аспектов обращались Н. Анциперова, В. Афанасьев, Л. Гребенкина, А. Китов, В. Лазарев, Н. Талызина, Г. Шакуров и др.

Среди ученых, которые раскрывают современные проблемы государственного управления образованием, можно выделить С. Жарую, которая сосредоточивает внимание на управлении высших учебных заведений негосударственной формы собственности. С. Вдовенко, В. Войтенко, Л. Песоцкая в своих исследованиях акцентируют внимание на реформировании системы дошкольного и среднего образования, создании и деятельности высших учебных заведений смешанной формы собственности, управлении дошкольными учреждениями образования, управлении образованием национальных меньшинств.

Исследованиям отдельных аспектов развития системы управления образованием, анализа образовательных проблем занимаются Б. Гаевский, С. Крысюк, В. Луговой, В. Майборода, С. Майборода, М. Поташник, Т. Шамова и др.

В научной литературе не существует однозначного подхода к трактовке сущности понятия «управление». На сегодня известно около 300 его определений. Кроме этого, существует и многообразие качественных характеристик этого феномена. Управление может быть централизованным, децентрализованным, программным, целевым, стихийным, осознанным, эффективным, стратегическим, оперативным, тактическим, антикризисным, функциональным, вертикальным, горизонтальным, адаптивным, прямым, косвенным, диагностико-технологическим, внешним, внутренним, индикаторным, рефлексивным и тому подобное.

Проанализируем определение понятия «управление», которые чаще всего встречаются в научной литературе.

Известны попытки ученых относительно определения соотношение понятий «управление» и «организация». По мнению того же Г. Шакурова, замена выражения «организация и управление» выражением «организация управления» является ложным. Под организацией он понимает структуру, стержень, в рамках которого производятся определенные мероприятия. Управление же, на его взгляд, - это «совокупность скоординированных мероприятий, направленных на достижение цели» последнего. Организация - это своего рода «анатомия» предприятия, его статику, а управление - его физиология, динамика.

В. Афанасьев рассматривает организацию как функцию управления обществом, которая не возникает сама собой, а является результатом целенаправленной деятельности людей.

По мнению А. Коберника организация предшествует управлению, создает для него определенные условия, является стержнем для управленческой и исполнительской деятельности. С этой точки зрения организация независимая от управления, она действительно более статична по сравнению с процессом управления. При этом удачно найденные формы организации деятельности, правильное распределение ее участников придает стабильности, устойчивости системе. Однако «данная статичность организации оправдана лишь в том случае, если она успешно решает задачи, которые стоят перед системой. Если же она не соответствует новым задачам, то оказывается скорее тормозом в функционировании системы, затрудняет управление». Процесс управления является более мобильным, динамичным, поскольку он направлен на регуляцию самой деятельности. «В управленческом цикле обнаруживаются и слабые стороны организации, и качество исполнительской деятельности, что позволяет своевременно реагировать на эти показатели». Следовательно, управление не лишь регулирует выполнение, но и выдвигает определенные требования перед организацией.

Организация тоже может рассматриваться как динамический процесс там, где есть процесс деятельности, управления им. Поэтому «организация и управление взаимосвязаны и взаимозависимы, но в то же время каждый из этих процессов имеет свою логику, свою функцию и свой цикл». Поэтому не удивительно, что многие исследования посвящены либо вопросам управления, или же, наоборот, только вопросом организации.

В середине 90-х годов на повестку дня выдвигается вопрос относительно методологического аспекта управления образованием. Его цель - «развить и закрепить взгляд на управление как на процесс, обеспечивающий достижение образовательных целей и который осуществляют на разных уровнях самые разнообразные участники в определенных конкретно-исторических, социально-политических и экономических условиях», это «деятельность, которая состоит из первичных функций (планирование, организация, мотивация, контроль) и связующих процессов (коммуникации, принятие решений и руководство». Основой разработки такого аспекта предлагается деятельностный подход к обучению, общая теория менеджмента и выяснения общего - особенного - частичного в содержании, форме (структуре) реализации определенных функций управления образованием.

М. Черпинский выделяет в управлении следующие функции: изучение состояния деятельности за определенный период и сопоставление ее результатов с программными целями (восходящий уровень для дальнейшей работы); принятие решения и планирование работы; реализация решений и плана (организация); контроль выполнения (проверка, оценка, учет); регулирование и коррекция.

В. Пикельна, рассматривая теоретические основы управления в образовании, определяет такие управленческие функции, как планирование, организация, координация, регулирование, контроль, учет, анализ.

Более поздние исследования управленческих аспектов образовательной деятельности привлекают внимание к трактовке содержания и методов подготовки кадров.

Л. Гребенкина и Н. Анциперова, опираясь на приведенное выше определение сущности управления, выстраивают такую технологию этой деятельности: диагностика (анализ деятельности), целеполагание, прогнозирование, проектирование, конструирование, коммуникация, организация, результат, диагностика (контроль, оценка), корректирование, регулирование. При таком подходе диагностика, в зависимости от этапа проведения, предусматривает анализ или контроль и оценку.

Т. Оплетаева в дополнение к анализу, организации, планированию, принятию решения и контролю предлагает включать исполнение решения.

Л. Даниленко к управленческим функциям относят прогностическую, консультативную, представительскую, менеджерскую и политико- дипломатическую.

В. Грабовский условно разделяет функции управления на три группы: программно-целевые, процессуально-технологические, социально-психологические. К программно-целевым функциям исследователь относит прогностическую, корректирующую, регулирующую. К процессуально-технологическим - модулирующую, организационную, координирующую, контрольную, анализа. К социально-психологической группе - адаптивную, пропагандистскую, мотивационную, стимулирующую.

На основе анализа функционального состава понятия «управление» В. Атрашенко приходит к выводу, что в любом управленческом процессе в каждый конкретный промежуток времени в той или иной форме присутствует распоряжение (приказ, команда) к выполнению любого решения (операции, действия). То есть, результатом системы управления является управленческое решение. Опираясь на это, выделяются предварительные и последующие действия лица, которое управляет.

К предварительным действиям относятся: сбор информации, изучение, анализ информации, оценивание, выбор, прогнозирование, целеполагание, планирование, проектирование, конструирование, организация, принятие решения. Все они выполняются до начала работы исполнителя. В процессе выполнения целенаправленных действий происходит регулирование, координация действий, руководство (мотивация, стимулирование), демонстрация (путей, средств), наблюдение, проверка (контроль) процесса, корректировки (исправления), обмен информацией. После завершения работы руководитель осуществляет контроль результата, оценивание, диагностику, делает выводы, подводит итоги.

В. Терентьев предлагает такую последовательность технологии управления: сбор информации, оценка ситуации, формирование и принятие управленческого решения, постановка задачи, мотивация поведения и действий работников, начало реализации решения, контроль и корректировка процесса работы, достижение цели, подведение итогов. Кроме того, автор обращает внимание на то, что ни одна из функций управления не может быть реализована без делового общения (обмен, принятие и передача информации).

Опираясь на общие подходы к определению сущности управления, рассмотрим его специфику относительно образования.

С конца 60-х гг. ХХ века управление образованием страдало от недостаточного развития собственной терминологии, идей, принципов. Зато использовались управленческие предписания общей теории управления. Это происходило потому, что «уровень сложности управленческих задач в этой сфере позволял решать их удовлетворительно, исходя из здравого смысла и интуитивных оценок».

В 70-80-х годах ХХ века вопросы теории управления образовательными системами рассматривали Н. Кондаков, М. Поташник, Н. Портнов. Как показывает обращение к работам этих авторов, теория управления образованием на то время рассматривалась как одна из составляющих педагогики.

Новый этап в развитии теории управления образованием начался в 90-е годы прошлого века. Основой этого стало принятие нового законодательства в образовании. Изменились социально-экономические реалии, возросли темпы их трансформации: образовательные организации начали функционировать по-новому, приобрели статус экономических субъектов, реального применения, изучения и учета образовательных потребностей различных групп и слоев населения. Значительным побудительным фактором в контексте перспектив развития теории управления стало признание в конце ХХ века многими специалистами того факта, что «экономически конкурентоспособными на международной арене являются не те страны, которые использует самые дешевые производственные ресурсы, ... а те, которые имеют высокое информационное обустройство, основательное образование и передовую науку». В этой связи особое значение приобретает проблема разработки принципов управления образованием с позиций общей теории управления.

В философской литературе управление образованием трактуется как организация научно-методических, коммуникационных, информационных, нормативно-правовых, инновационных, экспертных, мотивационных, диверсификационных и других условий с целью реализации образовательных процессов.

М. Поташник понимает под этим понятием «отрасль социального управления и соответственно - составная часть социального управления как науки, ее отрасль», что обеспечивает реализацию целенаправленной деятельности всех субъектов, ... становление, стабилизацию, оптимальное функционирование и обязательное развитие школы».

В наши дни можно выделить три модели управления образованием:

– директивное управление, характеризующийся созданием ситуаций проявления директив и контроля за их выполнением, то есть авторитарной управленческой деятельностью, которая блокирует ситуации функционально- смысловой неопределенности; инструментарий директивного управления включает приемы, средства поддержания устойчивого функционирования, стабильности и порядка, определение норм, контроль и оценку всех участников совместной деятельности по критериям единых норм и требований;

– проблемно-ориентированное управление, для которого характерным является создание управленцами ситуаций выдвижения и решения проблем силами актива, то есть лидерская управленческая деятельность;

– управления, в основе которого - создание в эмоционально-смысловом поле совместной деятельности, ситуаций функционально - смысловой неопределенности и их преобразования. Этой модели присуща партнерская управленческая деятельность24.

По улучшению технологии управления образовательной отраслью предлагается рациональное использование всех имеющихся механизмов (организационных, административных, правовых, экономических) для реформирования образовательной политики, должно базироваться на следующих принципах:

– открытости - восприятие ценностей, выработанных человечеством, интеграции в мировое образовательное пространство;

– непрерывности - признание образования как перманентного процесса, продолжающегося в течение всей человеческой жизни;

– доступности - равенство в получении образовательных услуг надлежащего качества для всех граждан.

Таким образом, формулируется основная задача управления образованием, которая предусматривает организацию и обеспечение оптимальных условий функционирования образовательной отрасли, создание системного механизма ее саморегуляции на общенациональном, региональном, местном уровнях и в образовательных организациях. Действенный фактор решения этих задач видится в установлении тесного сотрудничества органов государственного управления, образовательных организаций, общественного самоуправления в образовании, повышение ответственности в пределах определенных полномочий, создание целостной демократической, гибкой, динамичной системы управления, способной к самосовершенствованию.

Концептуальные основы и перспективы научного поиска в решении проблем управления образовательными системами в значительной мере связаны с современной мировой тенденцией построения образования как целостной системы, ориентированной на прогрессивно-инновационную парадигму непрерывного образования, фундаментальная идея которой заключается «в единстве познавательной и преобразующей, обучающей и учебной деятельности, в непрерывности обновления процесса образования».

Известно, что исследование процессуальных систем, имеют иерархический характер, основывается на принципе функционально-структурного анализа. Каждый компонент системы «раскладывается на подструктуры, которые, в свою очередь - на отдельные части и так до исходной единицы».

Таким образом, все многообразие взглядов на сущность понятия «управление» можно свести к четырем основным формам: трактовка управления как деятельности со всеми присущими ей структурными элементами - целью, мотивами, средствами, действиями, результатами, оценкой и корректировкой полученных результатов; рассмотрение этого феномена как воздействия одной системы на другую, т. е. целенаправленного воздействия человека на объект, характеризуется суперпозицией субъекта управления и субординированного позицией его объекта, и изменением объекта в результате этого воздействия; определение управления как взаимодействия субъектов совместной деятельности; и, что касается управления образованием, - понимание под этим понятием организацию научно-методических, коммуникационный, информационных, диверсификационных, нормативно- правовых и других условий с целью реализации образовательных процессов.

Общие вопросы полномочий федеральных, региональных, муниципальных органов власти рассматриваются в главе I Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Вопросы управления системой образования, государственной регламентации образовательной деятельности рассмотрены в главе 12 данного законодательного акта.

Разграничение компетенции РФ и ее субъектов по вопросам образования, закрепленное в Законе «Об образовании в Российской Федерации», основывается на положениях Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г. и закрепившей в ст. 71-73 основы распределения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Пунктом «е» ст. 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации29.

Также конституционные основы системы образования регулируются следующими законодательными актами:

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»;

Закон Российской Федерации от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации»;

Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально- культурной автономии»;

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»;

Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»;

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

Федеральный закон от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации».

В Российской Федерации сформирована следующая система органов управления образованием:

Рис. 1

Президент Российской Федерации в соответствии с п. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации «является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти».

Совет при Президенте Российской Федерации по науке и образованию «является консультативным органом при Президенте Российской Федерации, созданным для информирования главы государства о положении дел в сфере науки, технологий и образования, обеспечения его взаимодействия с научными организациями и образовательными учреждениями, деятелями науки и образования, выработке предложений Президенту Российской Федерации по актуальным вопросам государственной научно-технической и инновационной политики, государственной политики в области образования».

Полномочия Федерального Собрания - парламента Российской Федерации определены в главе 5 Конституции РФ. Деятельность профильных комитетов Федерального собрания РФ регламентируется Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Деятельность Министерства образования и науки (Минобрнауки России) регулируется Положением, утвержденным Правительством Российской Федерации34. Также Правительством РФ приняты соответствующие акты, регламентирующие деятельность Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор)35 и Федерального агентства по делам молодежи (Росмолодежь)36.

Органы управлением образованием субъектов Российской Федерации в своей деятельности также руководствуются и региональным законодательством. Так, например, Департамент образования Правительства Москвы в своей деятельности руководствуется следующими региональными законодательными актами:

Закон г. Москвы от 20 июня 2001 г. № 25 (ред. от 24 июня 2015 г.) «О развитии образования в городе Москве»;

Закон г. Москвы от 10 марта 2004 г. № 14 (ред. от 25 июня 2014 г.) «Об общем образовании в городе Москве»;

Закон г. Москвы от 29 июня 2005 г. № 32 (ред. от 25 июня 2014 г.) «О профессиональном образовании в городе Москве»;

Закон г. Москвы от 28 апреля 2010 г. № 16 (ред. от 14 декабря 2016 г.)

«Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве».

Органы управления образованием городов, районов, округов (в городе) могут быть созданы по решению органов местного самоуправления.

Таким образом, данное сочетание принципов государственного регулирования на уровне РФ, субъектов РФ и самоуправления позволяет определить приоритетные направления развития образования и науки, обеспечить формирование системы, осуществлять межотраслевую координацию образовательной, научной и научно- техническую деятельность.

1.3 Основные тенденции в управлении современной системой образования в Российской Федерации

Особенностью современного этапа развития российского образования является существующее противоречие между быстро меняющимся содержанием образования и отстающим по темпам совершенствования управления им; между уровнем разработки «задач образования XXI в.» и «задач управления образованием XXI в.».

Произошедшие политические, экономические и социально-психологические перемены в обществе стали причиной превращения «положительных качеств» прежней системы управления образованием, в недостатки, тормозящие движение на пути реформирования образования. Стало очевидным, что использование концептуальных основ, созданных ещё в 20-х гг. XX века, не способствуют решению новых задач образования и управления им.

В связи с этими переменами традиционные подходы к управлению образованием, эффективные для стабильного времени, уступают место другой системе, которая должна быть рассчитана на всё большую непредсказуемость событий и всё меньшую её прогнозируемость.

В современных условиях развития отечественной науки существуют различные подходы к осуществлению управленческой деятельности, которые различаются между собой концептуально и базируются на достижениях, в том числе, и мировой науки. Выделяют общеметодологические подходы: технократические, человекоцентристские и синтетические, вбирающие в себя достижения мировой науки. Существуют подходы, характерные для той или иной науки. Например, в педагогической науке выделяют группы подходов по разным основаниям: по научным дисциплинам - психологический, педагогический, антропологический, междисциплинарный и т.п.; по целеполаганию - деятельностный, развивающий, компетентностный и т.п.; по способу анализа - системный, комплексный, функциональный, структурный и т. п. и другие.

Закон Российской Федерации «Об образовании в Российской Федерации», в котором провозглашается принцип адаптивности системы образования (ст. 3), закрепил государственную позицию на законодательном уровне о важности осуществления инновационной политики не ради моды на инновации, а как способ адаптации системы образования к формирующимся рыночным отношениям в российском обществе.

В связи с этим, наука включилась в разработку подходов, а практика стала искать пути решения проблемы, связанной с необходимостью создания адаптивных систем образования и адаптивных систем управления образованием, актуальных в условиях инновационного этапа развития образования.

В условиях современного этапа развития науки значительная часть исследователей, занимающихся адаптивными системами, придерживаются позиции построения модели системы, обладающей адаптивными свойствами и качествами, как отображение множества входных данных на множество выходов, управляющих поведением системы. Использование данного принципа позволяет быстро создавать приемлемые модели адаптивных систем, которые обеспечивают достаточно гибкое поведение в среде, на которую рассчитывает разработчик. Возникает необходимость поиска таких научных подходов инновационного развития образования, которые бы способствовали его эффективности. Думается, что целесообразно говорить о необходимости изучения и развития адаптивного подхода в образовании, если речь идёт об инновациях, которым характерна непредсказуемость и неожиданность, а также не стандартность решений.