Гражданско-правовое регулирование поставок для государственных и муниципальных нужд законодательством Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Правовое регулирование договора поставки для государственных и муниципальных нужд

1.1 Понятийный аппарат поставок для государственных и муниципальных нужд

1.2 Особенности правового регулирования и принципы поставки для государственных и муниципальных нужд

1.3 Государственный контракт на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд: понятие и порядок заключения

Глава 2. Договорное регулирование поставки для государственных и муниципальных нужд

2.1 Правовая природа и стороны договора поставки для государственных и муниципальных нужд

2.2 Содержание договора поставки для государственных и муниципальных нужд

2.3 Исполнение, изменение и расторжение договора

2.4 Ответственность сторон по договору поставки для государственных и муниципальных нужд

Заключение

Список сокращений и условных обозначений

Список использованной литературы



Введение

Обеспечение социально-экономических потребностей граждан Российской Федерации, поддержание обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечение нужд органов государственной и муниципальной власти в настоящее время осуществляется, в частности, путем организации закупок в рамках контрактной системы. При этом расходуется значительный объем публичных финансовых ресурсов. Общий объем заключенных контрактов за 1-3 кварталы 2016 года составил порядка 3,24 триллионов рублей с тенденцией на увеличение. В тот же период времени заказчиками были расторгнуты по решению суда или в одностороннем порядке контракты на сумму, превышающую 143 миллиарда рублей. Эти данные указывают на проблему недостаточной эффективности правового регулирования отношений, связанных с заключением и исполнением контрактов по закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Относительно недавно, 1 января 2014 года, вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее также - Закон о контрактной системе), призванный обеспечить рост эффективности осуществления закупок, гласность и прозрачность контрактной системы, а также предотвратить проявление коррупции и других злоупотреблений в указанной сфере. Закон регулирует процесс осуществления закупок в части планирования, определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); заключения гражданско- правовых договоров, предметом которых являются поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг, а также исполнения, изменения, расторжения контрактов, мониторинга и контроля в сфере закупок.

Принятие Закона о контрактной системе не завершило процесс совершенствования правового регулирования отношений в данной сфере. Об этом свидетельствует внушительное число изменений, которые были внесены в этот закон за неполные четыре года, в том числе Федеральным законом от 29 июля 2017 года № 231-ФЗ.

Сложившийся порядок функционирования контрактной системы обнажил некоторые недостатки в реализации закупок. В их числе можно назвать: отсутствие некоторых ключевых дефиниций, или напротив чрезмерно сложное определение юридически значимых понятий; отсутствие единообразной практики применения процедур определения участников закупок, неопределенность правового регулирования, а также неотлаженная организация контроля за качеством обеспечения публичных потребностей и соблюдением законодательства о закупках. Необходимость решения перечисленных и некоторых других проблем определяет направление дальнейшего развития правового регулирования, в том числе гражданско-правового.

Существенное положение в закупочной деятельности занимают имущественные и организационные отношения гражданско-правового характера, связанные с порядком заключения, исполнения, изменения, расторжения контрактов и договоров поставок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, проведением торгов, обеспечением исполнения обязательств, а также с защитой нарушенных прав.

Договор поставки как разновидность гражданско-правовых договоров регулируется на основе принципов юридического равенства и автономии воли его сторон, свободы договора, недопустимости вмешательства в частные дела. Однако специфика контракта и договора, связанная с обеспечением государственных и муниципальных нужд, бюджетным финансированием, обусловила наличие публичных начал правового регулирования в данной сфере.

Данная научно-исследовательская работа посвящена изучению гражданско- правового регулирования поставок для государственных и муниципальных нужд законодательством Российской Федерации.

Актуальность темы данной работы вызвана нерешенными проблемами, в частности: в законодательстве нет четко закрепленных понятий «государственные нужды», «муниципальные нужды», что приводит к затруднениям при выявлении необходимости осуществлять закупки непременно в рамках контрактной системы, а также понятия «условия, наилучшим образом удовлетворяющие заказчика». Кроме того, в законодательстве не в полной мере обозначены условия и порядок прекращения обязательств сторон государственного контракта при ликвидации юридического лица - подрядчика (фирмы-одноневки). Все это вызывает необходимость дальнейшей модернизации правового регулирования, совершенствования законодательства в сфере государственных (муниципальных) закупок, на основе анализа и переосмысления сложившейся правоприменительной практики.

Степень разработанности темы. Исследованию проблем правового регулирования договора поставки товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд посвятили свои научные труды ученые-юристы: Андреева JI.B., Гребенщикова Я.Б., Борисов А.Б., Пермяков JI.E., Заботина H.H., Краев H.A., Тихомиров Ю.А., Тарабаев П.С., Шевченко JI.И., Щербаков В.А., Шиховая С.С.

Диссертационное исследование Барыбиной Е.JI., проводилось с учетом положений Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», однако посвящено в основном правовым средствам самоорганизации поставок, особенностям правового регулирования организации торгов на право заключения договора на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд.

Несмотря на определенный уровень теоретической разработанности отмеченных вопросов, необходимо указать, что со дня вступления в силу основных положений Закона о контрактной системе комплексные исследования института поставки для государственных и муниципальных нужд не осуществлялись.

Цель исследования - выработка предложений по совершенствованию законодательства в сфере гражданско-правового регулирования поставки товаров для государственных и муниципальных нужд на основе результатов комплексного исследования института поставки.

Задачи исследования выразились в необходимости:

– определить сферу реализации норм гражданского законодательства, связанных с поставкой для государственных и муниципальных нужд;

– определить правовую природу государственного и муниципального контрактов на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд их место в системе гражданско-правовых договоров;

– выявить характерные особенности понятий «государственные нужды», «муниципальные нужды», имеющие существенное значение для квалификации отношений по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд;

– определить субъектный состав сторон контракта и договора поставки товаров для государственных и муниципальных нужд;

– проанализировать соотношение прав и обязанностей сторон государственного и муниципального контракта и заключаемого на его основе договора поставки товаров для государственных или муниципальных нужд;

– охарактеризовать основные этапы договорных отношений по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд;

– обозначить предмет и существенные условия договора поставки для государственных и муниципальных нужд;

– рассмотреть порядок, основания и правовые последствия изменения или расторжения договора поставки товаров для государственных или муниципальных нужд;

– выявить недостатки гражданско-правового регулирования отношений по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд, выработать научно-практические рекомендации и внести предложения по его совершенствованию.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области поставки товаров для государственных или муниципальных нужд.

Предметом исследования выступают нормы права, регулирующие отношения в сфере поставки для государственных и муниципальных нужд, а также практика применения данных норм, научная литература и мнения ведущих юристов-практиков в сфере проблематики института поставки для государственных и муниципальных нужд.

Новизна исследования состоит в том, что научно-исследовательская работа направлена на всестороннее и глубокое изучение сущности гражданско-правового договора поставки для государственных и муниципальных нужд в современной цивилистике с учетом реформирования законодательства, и выражается в положениях, выносимых на защиту.

Практическая значимость исследования выражается в научном обосновании особенностей правового регулирования договора поставки для государственных и муниципальных нужд, рассмотрении российской судебной практики, вынесению предложений по устранению выявленных проблем. Отдельные результаты исследования могут быть использованы для совершенствования правового регулирования договора поставки для государственных (муниципальных) нужд, применены в практической и учебной деятельности.

При написании работы использовались такие методы исследования, как диалектический, формально-логический, методы анализа, синтеза, индукции, дедукции, а также историко-правовой, системно-структурный, сравнительно- правовой.

Эмпирическую базу исследования составляют материалы практики Верховного Суда РФ и арбитражных судов, результаты мониторинга применения Закона о контрактной системе.

Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, федеральные законы «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», «О государственном оборонном заказе», «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», а также иные акты Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и др.

На защиту выносятся следующие основные положения, в которых отражается новизна научной работы:

В целях единообразного понимания терминов, используемых в сфере закупочной деятельности предлагается следующее.

1. Внести в законодательство следующие изменения:

1) пункт 3 части 1 статьи 3 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» изложить в следующей редакции: «закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупка) - совокупность действий по приобретению товаров, работ, услуг, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком, для обеспечения государственных или муниципальных нужд;»;

2) часть 3 статьи 1 Федеральный закон от 02.12.1994 № 53-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» изложить в следующей редакции: «закупка - совокупность действий по приобретению в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия у товаропроизводителей (поставщиков) для обеспечения государственных или муниципальных нужд;»;

3) статью 1 Федерального закона от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» дополнить абзацем следующего содержания: «закупка - совокупность действий по приобретению товаров, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком, для обеспечения федеральных государственных нужд;»;

4) статью 1 Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» дополнить абзацем следующего содержания: «Закупка - совокупность действий по приобретению товаров, работ, услуг, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком»;

5) изложить часть 1 статьи 12 Закона о контрактной системе в следующей редакции:

«Государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)».

2. Поставку следует определить (в Федеральных законах от 05.04.2013 № 44- ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд») как отношения, основанные на государственном (муниципальном) контракте между поставщиком (исполнителем) и государственным (муниципальным) заказчиком, по которому поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному (муниципальному) заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный (муниципальный) заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров.

3. Во избежание возможных злоупотреблений со стороны заказчиков закупок закрепить критерии отнесения тех или иных нужд организаций и публичных образований в статус государственных и муниципальных нужд:

– субъект закупки (заказчик в соответствии с п. 7 ч. 1 ст. Закона о контрактной системе);

– цель закупки (товары, работы, услуги, необходимые для осуществления функций и полномочий соответствующего публично-правового образования или заказчика соответствующего уровня);

– источники финансирования.

4. С целью пояснения понятия «предложение, которое наилучшим образом соответствует установленным заказчиком требованиям» часть 1 статьи 83 Закона о контрактной системе изложить в следующей редакции:

«Под запросом предложений понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о закупаемых для обеспечения государственных или муниципальных нужд в товаре, работе или услуге сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса предложений, документации о проведении запроса предложений и победителем запроса предложений признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом соответствует установленным заказчиком требованиям к товару, работе или услуге в соответствии со статьей 19 настоящего закона».

5. В приложение № 2 (технические требования) к типовому контракту на поставку лекарственных препаратов для медицинского применения добавить следующее примечание: «Указание в документации закупки терапевтически не значимых характеристик, соответствующих конкретным торговым наименованиям лекарственных препаратов, без возможности поставки эквивалентного товара, в том числе, предъявление требований к температурному режиму хранения препаратов, является нарушением ч. 1 ст. 33 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Структура данной работы обусловлена целями и задачами исследования. Научно-исследовательская работа состоит из введения, двух глав, содержащих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.



Глава 1. Правовое регулирование договора поставки для государственных и муниципальных нужд

1.1 Понятийный аппарат поставок для государственных и муниципальных нужд

Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» значительно изменил терминологию о закупках. Законом впервые было закреплено понятие «контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», иначе сформулировано определение понятия «закупка», вместо термина размещение заказов введено понятие «определение поставщика».

В указанном законе не были закреплены дефинитивные нормы, дающие представление о ключевых понятиях в сфере осуществления закупок «государственные нужды» и «муниципальные нужды» в отличии от Федерального закона № 94-ФЗ от 21.07.2005 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ). Однако, отнесение тех или иных потребностей к разряду государственных или муниципальных нужд сохраняет свою актуальность, поскольку в соответствии с частью 1 статьи 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации подразумевает финансирование за счет средств бюджетов различного уровня.

Л.В. Андреева обозначила содержание государственных нужд как потребность в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий государства и государственных заказчиков.

Критерии, по которым те или иные потребности в услугах, работах и товарах можно отнести к нуждам государства и муниципальных образований, могут быть выявлены на основе анализа Закона о контрактной системе. Одним из критериев, в соответствии с положениями статьи 13, является цель закупки: достижение предусмотренных государственными и муниципальными программами (в том числе федеральными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования Российской Федерации и др.) целей; исполнение международных обязательств РФ, реализация межгосударственных целевых программ; выполнение функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами РФ, государственных органов субъектов РФ, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов. Второй критерий -- источники финансирования, которые обеспечивают нужды публичных образований, и относящиеся к ним соответствующие бюджеты, государственные внебюджетные фонды, территориальные внебюджетные фонды, в соответствии с которыми заказчики формируют планы закупок (ч. 4 ст. 17). Исходя из ч. 6 ст. 26 Закона, можно заключить, что источником финансирования может быть и межбюджетный трансфер. Инновационный путь развития экономики государства, требующий больших затрат, обуславливает необходимость дальнейшего развития сферы государственно-частного партнерства, привлечения средств не только из соответствующих бюджетов, но и из других источников. Указанные обстоятельства целесообразно закрепить в Законе о контрактной системе.

В Федеральном законе №60-ФЗ от 13.12.1994 «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» в части 2 статьи 1 конкретизированы цели в отношении поставок для обеспечения федеральных государственных нужд, а именно: формирование и поддержание государственных материальных резервов РФ; поддержание необходимого уровня безопасности и обороноспособности РФ; обеспечение экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в том числе валютно-кредитных, обязательств РФ; реализация федеральных целевых программ. В п. 1. ст. 1 закона указывается, что конкретные федеральные государственные нужды, в том числе перечень федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, предусматриваются в законе о федеральном бюджете на определенный период. Например, в приложении 28 к Федеральному закону №415- ФЗ от 19.12.2016 «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» дается перечень государственных программ, определяющий некоторые государственные нужды указанного в законе периода, среди них: Государственная программа Российской Федерации «Доступная среда» (2011 - 2020 гг.), федеральные целевые программы «Русский язык» (2016 - 2020 гг.), «Культура России» (2012 - 2018 гг.) и др.

В статье 2 Федерального закона от 29.12.1994 № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» даются разъяснение целей государственных закупок в части, относящейся к обеспечению мобилизационных нужд Российской Федерации: обеспечение неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; оказание государственной поддержки различным отраслям экономики, организациям, субъектам Российской Федерации в целях стабилизации экономики при временных нарушениях снабжения важнейшими видами сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, продовольствия в случае возникновения диспропорций между спросом и предложением на внутреннем рынке; оказания гуманитарной помощи; оказания регулирующего воздействия на рынок.

В статье 3 Закона №94-ФЗ разграничивалось определение понятий федеральных нужд, нужд субъектов РФ и муниципальных нужд. Разграничение производилось по таким критериям, как: 1) субъект потребности - соответствующее публично-правовое образование или заказчик соответствующего уровня; 2) источник обеспечения потребности - средства соответствующего бюджета или внебюджетного источника финансирования; 3) предмет потребности - товары, работы, услуги, необходимые для осуществления функций и полномочий соответствующего публично-правового образования или заказчика соответствующего уровня.

В научных исследованиях неоднократно предпринимались попытки дать исчерпывающее определение понятию государственные нужды, охватив все значимые характеристики данного понятия. В частности в своем диссертационном исследовании Ф.Ф. Жуков предлагает свою трактовку:

«Государственные нужды - это обеспечиваемые за счёт средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, либо потребности субъектов Российской Федерации в товарах, работах и услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее также - федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ».

В авторском определении Ф.Ф. Жукова дается обобщенная характеристика целей закупок, указываются источники финансирования, в том числе внебюджетные. Указываются лица, чьи потребности ставятся в ранг государственных нужд, а именно: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, государственные заказчики. Данное определение в целом соответствует концепции Л.В. Андреевой о содержании государственных нужд, однако Ф.Ф. Жуков дает более подробную характеристику целям осуществления государственных нужд, а также указывает на источники финансирования. Из-за более подробного обозначения целей осуществления государственных нужд дефиниция утратила четкость и понятность, стала громоздкой.

Следующее определение: «Государственные нужды - это обеспечиваемые за счёт средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, либо потребности субъектов Российской Федерации в товарах, работах и услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий государства и государственных заказчиков», - представляется менее громоздким, отражающим основные характеристики государственных нужд. Данное определение предполагает разъяснение таких понятий как «государственный заказчик», «функции и полномочия государства и государственных заказчиков».

Муниципальные нужды - это обеспечиваемые за счёт средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципального заказчика в товарах, работах и услугах, необходимых для осуществления своих функций и полномочий.

В п. 5 ст. 3 Закона о контрактной системе закреплено определение понятия «государственный заказчик» как лицо, действующее от имени РФ или субъекта РФ, уполномоченное принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющее закупки. В качестве государственного заказчика могут выступать: государственный орган (в том числе орган государственной власти), Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение. Исходя из этого видно, что статус государственного заказчика неразрывно связан с бюджетным законодательством.

В Законе о контрактной системе законодателю не удалось решить проблему определения гражданско-правового статуса государственного заказчика.

Дело в том, что в ГК РФ государственные органы не предусмотрены качестве субъектов гражданско-правовых отношений. В связи с этим, Андреева Л.В. ставит вопрос об их возможности участвовать в закупках и действовать от имени публично-правовых образований без решения вопроса об их гражданско-правовом статусе.

В соответствии с п. 6 ст. 3, в качестве муниципального заказчика могут выступать: муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки.

Под общим понятием заказчик подразумевается государственный или муниципальный заказчик либо бюджетные учреждения, государственные, муниципальные унитарные предприятия (в соответствии с ч. 1, 2.1 ст. 15 Закона о контрактной системе), осуществляющие закупки.

В судебной практике встречаются споры, связанные с квалификацией договора купли-продажи как договора поставки для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В качестве примера приведем решение Верховного Суда Республики Тыва по делу № 33-983/2017 от 11.04.2017.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, между Захаровой Т.Н. (продавец) и ГБУ РТ «Дерзиг-Аксынский психоневрологический интернат с детским отделением» (покупатель) заключены № договора купли-продажи крупного рогатого скота и лошадей, в которых установлен срок оплаты и неустойка за просрочку платежей. Согласно материалам дела Захарова Т.Н. выполнила свои обязательства по договору, а ответчик просрочил платеж по договору и отказался выплатить неустойку.

ГБУ РТ «Дерзиг-Аксынский психоневрологический интернат с детским отделением» подан встречный иск к Захаровой Т.Н. о признании недействительными договоров купли-продажи, применении последствий недействительности сделки. В обоснование было заявлено, что при заключении договоров купли-продажи сторонами нарушены требования Федерального закона

«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в части необходимости заключения контракта для обеспечения муниципальных нужд на основе проведения торгов, чего сделано не было.

Решением Каа-Хемского районного суда Республики Тыва от 12 января 2017 года в удовлетворении иска Захаровой Т.Н. и встречного иска ГБУ РТ «Дерзиг-Аксынский психоневрологический интернат с детским отделением» отказано.

Не согласившись с решением суда, Захарова Т.Н. подала апелляционную жалобу. В том числе истец не была согласна с выводом суда о том, что стороны не могли не знать, что передача товара и его оплата производились ими при очевидном отсутствии обязательства. Она как простой гражданин без юридического образования не могла знать, что обязательно нужно заключать государственный контракт, а заключенные между ними договоры купли-продажи не влекут обязательств. Истец посчитала необоснованным мнение суда об отнесении спорных договоров к статусу поставок для государственных и муниципальных нужд.

Судебная коллегия Верховного суда Республики Тува пришла к следующему. Согласно Уставу, утвержденному Министерством труда и социальной политики Республики Тыва 10 февраля 2015 года, ГБУ РТ «Дерзиг-Аксынский психоневрологический интернат с детским отделением» является государственным бюджетным учреждением, имеет право заключать договоры в соответствии с законодательством РФ и целями деятельности учреждения; выступает в качестве заказчика при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения. К заключенному между сторонами договорам купли продажи применимы требования Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее по тексту - Федеральный закон) в части необходимости заключить контракт на основе конкурентных способов определения поставщиков.

С учетом вышеизложенного, поскольку сделки, совершенные между сторонами по делу, нарушают требования Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», то согласно п. 1 ст.166 и п. 1 ст.167 ГПК РФ они ничтожны, соответственно, не влекут юридических последствий. Решение Каа-Хемского районного суда Республики Тыва от 12 января 2017 года по указанному делу было оставлено без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Из материалов Решения Верховного Суда Республики Тыва следует, что при квалификации договора купли-продажи как договора, обеспечивающего государственные и (или) муниципальные нужды, суд учитывал не факт дальнейшего целевого использования товара, явившегося предметом договора, а статус покупателя, как государственного бюджетного учреждения.

Считаем необходимым дополнить к указанным выше критериям отнесения тех или иных потребностей в услугах, работах и товарах, факт участия в договорных отношениях по поставке товаров организаций или публичных образований, которые могут быть отнесены к заказчику в соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Состав участников закупки не претерпел существенных изменений в сравнении с Законом № 94-ФЗ. Согласно п. 4 ст. 3 любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности места нахождения и места происхождения капитала (за исключением офшорных компаний), а также любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, имеют право стать участником закупки.

Вместо термина «размещение заказов» (с. 5 Закона №94-ФЗ) Закон о контрактной системе вводит понятие «определение поставщика». Данное определение подразумевает совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном Законом о контрактной системе, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации) или муниципальных нужд либо в установленных настоящим Федеральным законом случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта.

Заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков или осуществляют закупки у единственного поставщика. Перечень способов определения поставщиков существенно расширен по сравнению с предыдущим Законом, включая такие новые варианты, как: конкурсы с ограниченным участием, конкурсы в два этапа, запросы предложений. В части 2 статьи 24 Закона о контрактной системе закреплен исчерпывающий перечень способов выявления поставщика: конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений. Заказчик согласно пункту 4 части 3 статьи 21 должен обосновать выбор способа определения поставщика. При этом дается разъяснение, что под конкурсом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта. Под аукционом понимается такой способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта.

В соответствии с принципом обеспечения конкуренции, закрепленным в статье 8 Закона о контрактной системе, контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Заказчик не имеет права совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

В качестве примера приведем решение Арбитражного суда г. Москвы, предметом которого явилось рассмотрение жалобы на действия (бездействие) заказчика при проведении открытого аукциона на право заключения договора поставки материалов для ремонта помещений. По указанному делу суд пришел к выводу, что заказчик не вправе требовать от участников закупки подтверждения опыта поставки аналогичного товара, т.к. это противоречит принципам равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

Согласно п. 9 ч.10 ст. 4 Закона о контрактной системе в документации о закупке должны быть указаны требования к участникам закупки и перечень документов, представляемых участниками закупки для подтверждения их соответствия установленным требованиям. Пунктом 2.2. документации, представляемой участниками закупки рассматриваемого спора для подтверждения их соответствия установленным требованиям, установлено: «Участник должен иметь опыт осуществления поставок по поставке материалов для ремонта помещений, стоимость которых составляет не менее 20 % (двадцати процентов) от начальной (максимальной) цены договора без учета НДС, установленной в пункте 3.1. аукционной документации».

Суд, выразил мнение о том, что «отсутствие у поставщика опыта поставки товаров по предмету закупки не подтверждает невозможность участника аукциона исполнять обязательства по договору, заключаемому по результатам аукциона».

Само по себе предоставление указанных документов не подтверждают качество поставки и не гарантирует выполнение обязательств, кроме того, товар, являющийся предметом аукциона, может быть приобретен участником после рассмотрения заявок или заключения договора по результатам конкурса. В таком случае на момент подачи заявки у участника может не быть документов, указанных в пункте 2.2. документации.

Следовательно, отсутствие у участника документов, указанных в пункте 2.2 документации не влияет на возможность надлежащего исполнения таким участником обязательств по договору, заключенному по результатам Аукциона.

Обратимся еще к одному решению: Арбитражный суд г. Москвы от 21.08.2017 по делу №А40-42457/17-149-423 признал, что требование об отсутствии у участника закупки задолженности перед налоговыми органами на момент рассмотрения заявки необоснованно ограничивает количество участников закупки. Согласно протоколу рассмотрения квалификационных заявок, представленных для участия в квалификационном отборе, заявителю и участникам отказано в допуске к участию в квалификационном отборе, в связи с отсутствием документа, предусмотренного пунктом 5.3.3.1 документации.

Пунктом 5.3.3.1 установлено, что участник квалификационного отбора должен соответствовать требованию об отсутствии у участника квалификационного отбора недоимки по налогам, сборам, задолженности по иным обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Участник предварительного квалификационного отбора считается соответствующим установленному требованию в случае наличия у него задолженности по налогам, сборам и пени на дату подачи участником заявки на участие в предварительном квалификационном отборе в размере не более 1000 рублей. Соответствие данному требованию подтверждается справкой соответствующей формы. В случае наличия задолженности также необходимо представить справку о состоянии расчетов по налогам, сборам, пеням, штрафам, выданную по состоянию на дату не ранее дня опубликования извещения и квалификационной документации в единой информационной системе.

При наличии вступившего в законную силу решения суда о признании обязанности заявителя по уплате недоимки по налогам, сборам исполненной, или решения компетентного органа, которым указанные суммы признаны безнадежными к взысканию в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, дополнительно представляется соответствующее решение (копия, заверенная участником).

Представитель Заказчика не представил доказательств, подтверждающих невозможность исполнения договора, заключенного по результатам закупки, в случае наличия у участника задолженности в размере более 1000 рублей по налогам, сборам и пени на дату рассмотрения заявки на участие в закупке.

Кроме того, требование о предоставлении в составе заявки документа об исполнении налогоплательщиком обязанности по уплате налогов, сборов, штрафов, пеней, процентов, выданной по состоянию на дату не ранее дня опубликования извещения и документации в ЕИС, накладывает на участников квалификационного отбора дополнительную обязанность, ограничивающую их возможности своевременно получить указанный документ и подать заявку.

Суд, пришел к выводу о том, что заказчиком неправомерно принято решение об отказе в допуске заявителю и участникам к участию в квалификационном отборе, что нарушает ч. 2 ст. 8 Закона о контрактной системе.

Понятие «закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных и муниципальных нужд», в Законе о контрактной системе представлено, как совокупность действий, осуществляемых в установленном законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с процедуры определения поставщика, завершается моментом исполнения обязательств сторонами контракта. Характеристика конкретных действий заказчика, направленных на удовлетворение публичных нужд в определении не дается, поскольку не является общей для любых закупок, а варьируется в зависимости от ситуации. Так в соответствии с п. 3 ст. 3, если законом не предусматривается размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в процедуре определения поставщика, закупка начинается с заключения контракта.

Определение «закупки», в данный момент имеет более широкое значение, чем ранее, так как употребляется для обозначения всего процесса закупочной деятельности для государственных и муниципальных нужд и охватывает не только преддоговорные, но и договорные отношения между заказчиками и участниками закупки.

Ранее понятие «закупка» было закреплено в Федеральном законе «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» от 02.12.1994 №53-ФЗ (далее - Закон №53-ФЗ), как форма организованного приобретения государством сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия у товаропроизводителей (поставщиков) для последующей переработки или реализации потребителю (покупателю) на взаимовыгодных договорных условиях. Поставка же определена как форма организованных договорных отношений между товаропроизводителем (поставщиком) и потребителем (покупателем) готовой для использования сельскохозяйственной продукции и продовольствия.

В Федеральном законе от 13.12.1994№60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» используются такие понятия, как закупки, поставки, однако определения данным понятиям в законе не даны.

Из приведенных примеров видно, что в национальном законодательстве не сложилась единообразная трактовка понятия «закупка». Обратимся к опыту международных соглашений в этой области. В Типовом законе ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг» «закупки» означают приобретение любыми способами товаров (работ) или услуг. Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О публичных закупках» оперирует аналогичными понятиями: «закупки» или «публичные закупки», - означающими приобретение закупающей организацией товаров, работ или услуг.

В целях единообразного понимания терминов, используемых в сфере закупочной деятельности предлагается:

- пункт 3 части 1 статьи 3 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» изложить в следующей редакции: «закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупка) - совокупность действий по приобретению товаров, работ, услуг, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком, для обеспечения государственных или муниципальных нужд;»;

- часть 3 статьи 1 Закона №53-ФЗ изложить в следующей редакции: «закупка - совокупность действий по приобретению в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия у товаропроизводителей (поставщиков) для обеспечения государственных или муниципальных нужд;»;

- статью 1 Федерального закона от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» дополнить абзацем следующего содержания:

«Закупка - совокупность действий по приобретению товаров осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком, для обеспечения федеральных государственных нужд»;

- статью 1 Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» дополнить абзацем следующего содержания:

«Закупка - совокупность действий по приобретению товаров, работ, услуг, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком».

Поставку следует определить (в Федеральных законах от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд») как отношения, основанные на государственном (муниципальном) контракте между поставщиком (исполнителем) и государственным (муниципальным) заказчиком, по которому поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному (муниципальному) заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный (муниципальный) заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров.

От рационального определения требований заказчика к товару, зависит эффективность закупочной деятельности, однако в Законе о КСЗ отсутствует характеристика такого понятия как «предложение, которое наилучшим образом соответствует установленным заказчиком требованиям к товару, работе или услуге», имеющего решающее значение при определении поставщика, осуществляемом через запрос предложений. В частности данный термин упоминается в п.1, 16 ст. 83 Закона.

В статье 19 Закона о КСЗ, характеризующей нормирование в сфере закупок, дается разъяснение понятию «требование к товарам, работам услугам». Это требования к количеству, потребительским свойствам (в том числе характеристикам качества) и иным характеристикам товаров, работ, услуг, позволяющие обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводящие к закупкам товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши в соответствии с законодательством Российской Федерации. Далее указывается, что данное определение используется для целей «настоящей статьи», а, следовательно, не распространяет свое действие на весь закон. Кроме того в статье 19 дается на подзаконные акты о нормировании, требований к отдельным видам товаров, работ, услуг.

В развитие указанных выше положений Закона о КСЗ был принят ряд нормативных правовых актов, в том числе, Постановление Правительства РФ №927 от 2 сентября 2015 г. «Об определении требований к закупаемым федеральными государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, их территориальными органами и, федеральными государственными унитарными предприятиями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)». Характеристики требований к товарам, работам, услугам имеют непосредственное отношение к нормированию в сфере закупок.

С целью пояснения понятия «предложение, которое наилучшим образом соответствует установленным заказчиком требованиям» часть 1 статьи 83 Закона о контрактной системе считаем целесообразным изложить в следующей редакции:

«Под запросом предложений понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о закупаемых для обеспечения государственных или муниципальных нужд в товаре, работе или услуге сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса предложений, документации о проведении запроса предложений и победителем запроса предложений признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом соответствует установленным заказчиком требованиям к товару, работе или услуге в соответствии со статьей 19 настоящего закона».

В целях исключения рисков безрезультативного или избыточного расходования бюджетных средств, проявления коррупции необходимо добиться единообразного понимания терминов «закупки», «поставки» путем внесения соответствующих изменений и дополнений в законодательство, более четко охарактеризовать в законодательстве понятия «государственные нужды», «муниципальные нужды», «предложение, которое наилучшим образом соответствует установленным заказчиком требованиям к товару, работе или услуге», обозначить в законе иные (кроме бюджетов различных уровней) возможные источники финансирования для обеспечения нужд публичных образований.

Во избежание возможных злоупотреблений со стороны заказчиков закупок закрепить критерии отнесения тех или иных нужд организаций и публичных образований в статус государственных и муниципальных нужд:

1) субъект закупки (заказчик в соответствии с п. 7 ч. 1 ст. Закона о КСЗ);

2) цель закупки (товары, работы, услуги, необходимые для осуществления функций и полномочий соответствующего публично-правового образования или заказчика соответствующего уровня),

2) источники финансирования.

1.2 Особенности правового регулирования и принципы поставки для государственных и муниципальных нужд

Правовое регулирование обеспечения государственных нужд затрагивает достаточно обширную сферу отношений, включающую, по мнению Л.В. Андреевой, следующие элементы: «выявление потребности в продукции; формирование и утверждение целевых программ; размещение государственных заказов; заключение государственных контрактов и договоров, опосредующих отношения по их выполнению; финансирование государственных контрактов; исполнение договорных обязательств и контроль их исполнения». Указанные отношения представляют сложную систему взаимосвязанных элементов неоднородных по своему содержанию и различных по отраслевой принадлежности административных, финансовых, гражданско-правовых отношений.

Правовое регулирование государственных (муниципальных) поставок базируется на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ. Положения о контрактной системе не должны противоречить международным договорам (ч. 4 ст. 2 Закона о КСЗ), а также Договору о Евразийском экономическом союзе.

К правоотношениям, складывающимся в связи с поставкой товаров для государственных (муниципальных) нужд применяются помимо параграфа 4 ГК РФ нормы о договоре поставки, а также при отсутствии соответствующего регулирования общие положения о договоре купли-продажи (ч. 2 ст. 525 ГК РФ). К названным отношениям применяются специальные законы, ведущее место среди которых занимает Закон о КСЗ. Нормы права, закрепленные в иных федеральных законах, регулирующих отношения по государственным (муниципальным) закупкам, должны ему соответствовать.

Среди достаточно обширного перечня федеральных законов, регулирующих отношения в названной сфере можно выделить следующие: «О государственном оборонном заказе», «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», «О государственном материальном резерве», «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», «О зерне», «О лотереях», «О связи», «О защите конкуренции», «О газоснабжении в Российской Федерации» и другие.

Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», установив единый порядок обеспечения публичных нужд, обозначил круг субъектов правотворчества, которые вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие указанные отношения: Федеральное собрание Российской Федерации, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос».

Наряду с Министерством экономического развития Российской Федерации - федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на нормативное правовое регулирование в сфере закупок в соответствии с Постановлением Правительства РФ №437 от 05.06.2008 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации», некоторые иные федеральные органы исполнительной власти также наделены таким правом. Они разрабатывают и утверждают типовые контракты, типовые условия контрактов в определенной сфере деятельности (ч. 11 ст. 34 Закона о КСЗ). В качестве примера можно привести Типовой контракт на поставку продукции радиоэлектронной промышленности, судостроительной промышленности, авиационной техники для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденный Приказом Минпромторга России от 20.02.2016 № 467.

...