Основы судебного контроля в механизме разделения властей

Завершается гражданская война, эпоха военного коммунизма, и для большевиков становится очевидной необходимость не только введения новой экономической политики ? знаменитого НЭПа, ? но и приспособления механизма государства к новым историческим условиям. В полной мере это относилось и к судам. Необходимость проведения судебной реформы наиболее удачно сформулировал Н.В. Крыленко: «Для уголовной репрессии имелись ВЧК и революционные трибуналы, а для гражданских дел ничего не было».

Фактически началом реформы можно считать 1921 год, хотя основные акты были приняты в 1922 году. 10 марта 1921 года принимается Декрет ВЦИК и СНК РСФСР, которым утверждается Положение «О высшем судебном контроле». В том же году 23 июня Декретом ВЦИК «Об объединении всех революционных трибуналов Республики» создается относительно стройная система этих органов, устраняется множественность их инстанционности (по некоторым категориям дел доходившая до 10).

31 октября 1922 года IV сессия ВЦИК IX созыва утвердила Положение о судоустройстве РСФСР, которое перестроило всю систему судебных органов власти в рамках новых условий для общества. В этом же документе впервые были сформулированы единые принципы и задачи, которые стоят при отправлении советского судопроизводства, что обусловило появление системы единых судебных органов власти советского государства. Эта система состояла из народных судов, губернских судов и Верховного суда РСФСР. Для особой категории дел создавались отдельные виды судов, так были учреждены военные трибуналы, особые трудовые сессии народных судов, земельные комиссии, арбитражные комиссии. Подсудность этих учреждений была крайне ограничена, поскольку в Положении было указано, что они действуют ограниченно, на некоторый период времени.

Рассмотрим элементы судебной системы отдельно.

Народный суд - выступал первой инстанцией, разбирающий основную массу гражданских и уголовных дел.

Губернские суды были созданы вместо губернских отделов юстиции, революционных трибуналов и губернских советов народных судей, соединив в себе их функции, так, в качестве первой инстанции они разбирали дела, которые раньше рассматривались революционными трибуналами, осуществляли судебный надзор и судебное управление в отношении народных судов губернии. Изначально такие контрольные полномочия были ограниченными, однако, уже в 1934 году губернскому суду было предоставлено право с согласия прокурора отменять приговоры народных судов. Если согласие отсутствовало - дело передавалось в Верховный Суд РСФСР.

Верховный суд РСФСР - высшая судебная инстанция, рассматривающая наиболее сложные дела, кассационная инстанция по отношению к губернским судам и специальным судебным учреждениям. Также ВС РСФСР осуществлял судебный надзор и судебное управление.

Для выполнения таких задач ВС РСФСР действовал в составе президиума, пленума, кассационных коллегий по уголовным и гражданским делам, судебной, военной и военно-транспортной коллегий. Также в ней действовала дисциплинарная коллегия.

Параллельно с судоустройственным законодательством были приняты и первые советские кодексы: Уголовный (1 июня 1922 года), Гражданский (11 ноября 1922 года), Уголовно-процессуальный (15 февраля 1923 года) и Гражданский процессуальный (7 июля 1923 года).

31 января 1924 года утверждением II Съездом Советов СССР Конституции СССР, принятой 6 июля 1923 года 2-ой сессией ЦИК СССР, было окончательно оформлено создание Союза Советских Социалистических Республик, Договор об образовании которого был подписан еще в 1922 году. РСФСР стала одной из республик в составе СССР. Создание нового государства повлекло изменения государственного механизма.

23 ноября 1923 года ЦИК СССР утвердил Положение «О Верховном Суде СССР». Этот акт подробно регулирует образование, состав и структуру (включает в нее прокурора) Верховного Суда СССР, его компетенцию.

В 1924 году впервые появляются «Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик» ? акт, в котором определяются основные начала организации судебной системы не только СССР, но каждой входящей в его состав республики.

В 1930 году образуются железнодорожные линейные суды, в 1934-м - водно-транспортные суды в составе Верховного Суда СССР и соответствующие коллегии. В 1934 году в связи с образованием НКВД в составе краевых, областных и приравненных к ним судов, а также в Верховном Суде РСФСР создаются специальные коллегии по рассмотрению дел, расследуемых НКВД, ? знаменитые судебные «тройки» (существовали и следственные «особые тройки», осуществлявшие в силу ряда документов, о которых будет сказано ниже, внесудебную расправу). Таким образом, спецсуды, которые появились ещё в 20-х года дополняются новыми, по мере появления правовых институтов в жизни общества.

17 декабря 1933 года во исполнение Постановления ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 года упраздняется прокуратура Верховного Суда СССР и создается Прокуратура СССР. Верховный Суд лишается функции надзора за законностью.

Сложившуюся судебную систему в главе 9 «Суд и прокуратура» закрепила Конституция СССР 1936 года. Глава содержит 15 статей, из которых 10 посвящены суду, остальные прокуратуре. Она формально расширила и закрепила демократические принципы организации и деятельности советских судов: осуществление правосудия только судами; рассмотрение дел во всех судах с участием народных заседателей; выборность судей и народных заседателей; ведение судопроизводства на языке союзной или автономной республики; обеспечение обвиняемому права на защиту и т. д. Положения Конституции 1936 года конкретизируются и развиваются в Законе СССР «О судоустройстве СССР», принятом 16 августа 1938 года 2-й сессией Верховного Совета СССР, там же находят отражения принципы, которые нашли место в основном законе.

Указывается, что правосудие в СССР имеет своей задачей обеспечение точного и неуклонного исполнения советских законов всеми учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами СССР. Статья 3 дополняет: советский суд, применяя меры уголовного наказания, не только карает преступников, но также имеет своей целью их исправление и перевоспитание.

К сожалению, большинство положений рассматриваемого закона, как и сама Конституция 1936 года, имели больше «фасадный» характер. Нельзя отрицать, что появившаяся система судебных органов оказалась достаточно эффективной в деле борьбы с преступностью и обеспечении общественной безопасности. Но при этом, конечно же, нельзя забывать и о том, что именно в 30- е годы судебная система была фактически поставлена на службу власти, стала одним из важных средств подавления и уничтожения политических оппонентов, внесла свой «вклад» в становление тоталитарного общества и государства.

Великая Отечественная война внесла существенные изменения в организацию и деятельность советских судов. Так, на первое место выдвинулись военные трибуналы, гражданская юрисдикция замерла. 22 июня 1941 года был приняты указы Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении» и «Об утверждении Положения о военных трибуналах в местностях, объявленных на военном положении, и в районах военных действий».

Положением о военных трибуналах были сохранены действующие военные трибуналы, а линейные трибуналы железнодорожного и водного транспорта преобразованы в соответствующие военные трибуналы (статья 1). Далее Положением устанавливалась компетенция (предметная подсудность) каждого рода военных трибуналов (раздел II) и порядок рассмотрения дел (раздел III). Порядок рассмотрения упрощен и одновременно ужесточен: дела рассматриваются профессиональной коллегией судей в составе 3 человек, назначаемых военным командованием в течение 24 часов после вручения обвинительного заключения; кассационное обжалование исключено, сохранено только надзорное.

Именно в годы войны возникает еще один вид судебных органов - лагерные суды, призванные рассматривать все дела о преступлениях, совершенных в исправительно-трудовых лагерях и колониях НКВД, за исключением дел о преступлениях, совершенных сотрудниками НКВД, которые отнесены к подсудности военных трибуналов.

В военные годы сохраняется и внесудебная репрессия, действуют печально известные «двойки» и «тройки», а зачастую и суд работает вне рамок правового поля. Так, председатель Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации в отставке Н.А. Петухов приводит пример, когда на основании решения ГКО СССР 8 сентября 1941 года Военная коллегия Верховного Суда СССР без проведения предварительного разбирательства вынесла приговор в отношении 161 лица.

После победы в Великой Отечественной войне Советское государство стало возвращаться к режиму работы в мирное время. С прекращением действия законов военного времени, роль военных трибуналов постепенно снижалась, хотя процессы в отношении военных преступников продолжались в массовом порядке вплоть до начала 60-х годов. Восстанавливалась ведущая роль общегражданских судов, в 1947 году была отменена смертная казнь.

Новый период в развитии советского правосудия, как и всего Советского государства, наступает в 1953 году со смертью И.В. Сталина.

В 1953 году ЦК КПСС организует ряд мероприятий по укреплению социалистической законности и обеспечению гарантий прав советских граждан. В этом же году Указом Президиума Верховного Совета СССР от 1 сентября упраздняется Особое совещание при МВД СССР, «тройки» и «двойки». Тогда же были ликвидированы лагерные суды и спецтрибуналы войск госбезопасности, а линейные суды железнодорожного и водного транспорта объединены в единые транспортные суды; 14 августа 1954 года в составе верховных судов союзных республик, областных и приравненных к ним судов образованы президиумы, которым передаются надзорные полномочия; в 1955 году видоизменена прокуратура.

Закончившаяся реформа в 1958 году окончательно оформлила представления о целях, задачах и принципах советского правосудия:

равенство граждан перед законом и судом независимо от их социального, имущественного и служебного положения, национальной и расовой принадлежности и вероисповедания (статья 5);

осуществление правосудия в точном соответствии с законом (статья 6); образование всех судов на началах выборности (статья 7); коллегиальное рассмотрение дел во всех судах (статья 8); независимость судей и подчинение их только закону (статья 9);

ведение судопроизводства на языке союзной или автономной республики или автономной области, а в случаях, предусмотренных конституциями союзных и автономных республик, ? на языке национального округа или на языке большинства населения района с обеспечением для лиц, не владеющих этим языком, полного ознакомления с материалами дела через переводчика, а также права выступать в суде на родном языке (статья 10);

открытое разбирательство дел во всех судах, поскольку законом не предусмотрено исключение (статья 11);

обеспечение обвиняемому права на защиту (статья 12), включая право на общественного защитника.

В данном списке стоит обратить внимание на одну интересную на сегодняшнее время деталь - расположение принципа независимости судей, он стоит далеко не на первом месте.

Судебная система Союза ССР включает в себя суды Союза (Верховный Суд Союза ССР и военные трибуналы - статья 17) и суды союзных республик (верховный суд союзной республики, верховные суды автономных республик, областные, краевые, городские суды, суды автономных областей и национальных округов, районные (городские) народные суды - статья 18).

С середины 60-х до конца 80-х годов в развитии советского как всего государства, так и правосудия, в частности, наблюдался очевидный застой. Даже принятие Конституции СССР 1977 года не принесло практически ничего нового в судоустройство и судебный процесс. Ее глава 20 в основном повторила соответствующие положения Конституции 1936 года.

При этом некоторые нормы были весьма противоречивы. Так, статья 151 Конституции 1977 года закрепляла один из основных принципов организации и деятельности суда - «правосудие в СССР осуществляется только судом», а статья 163 отдавала разрешение хозяйственных споров между предприятиями, учреждениями и организациями в исключительное ведение органов государственного арбитража в пределах их компетенции.

Также сохраняется уже сформировавшаяся система судов, о которых говорилось выше.

Однако была как минимум еще одна статья, весьма важная в рамках рассмотрения истории советского правосудия, да и всего советского государства - статья 58. Указанная статья предоставила советским гражданам (не объединениям) право на обжалование в суд неправомерных действий должностных лиц исполнительно-распорядительных органов, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан.

Советские конституции не были актами прямого действия, и поэтому до Закона СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан», принятого лишь в 1987 году, ни юридической (за исключением случаев, когда такое право было предоставлено специальными нормами конкретных законов), ни реальной возможности бороться с произволом чиновника не было. Да и после принятия Закона эта возможность была весьма ограниченной.

Таким образом, можно сказать, что в период с середины 60-х до конца 80-х годов произошли финальные закрепления ранее утверждённых положений, материальное и процессуальное законодательство не стояло на месте, однако концептуальных изменений не происходило.

Последний период в развитии советского правосудия охватывает всего несколько лет. Он начинается с Апрельского 1985 года Пленума ЦК КПСС, (начало перестройки), набирает силу благодаря решениям XIX партийной конференции (1988) и завершается с падением советского строя, фактически уже в 1990 году, с принятием Россией Декларации «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», формально в 1991 году с распадом СССР.

Усиливаются гарантии независимости судей и народных заседателей, формулируется представление об их неприкосновенности и о необходимости урегулирования вопросов независимости и неприкосновенности - законом, который принимается 4 августа 1989 года - Закон СССР «О статусе судей в СССР», - это оказался первый и последний союзный закон, посвященный правовому статусу судей и народных заседателей.

Самыми важными нововведением этого закона стало учреждение конференций судей и квалификационных коллегий судей - прообраз института судейского самоуправления. Согласно статье 14 Закона судьи судов союзной республики, не имеющей областного деления, автономной республики, края, области, города, автономной области, автономного округа ежегодно созывались на конференции. Они были вправе и обязаны обсуждать возникшие в судебной практике вопросы применения законодательства, обращаться в Верховный Суд СССР или Верховный Суд союзной республики с предложениями о даче руководящих разъяснений, либо о внесении представлений в порядке законодательной инициативы или о толковании законов.

Постановлением Верховного Совета СССР от 2 ноября 1989 года были утверждены квалификационные классы судей и порядок их присвоения (президиумами соответствующих советов), тогда же было утверждено и Положение о квалификационной аттестации судей.

13 ноября 1989 года принимаются «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве». «Основами» в очередной раз закрепляется довоенное положение судебной организации и ее состав. Кроме того, «Основы» содержали новшество - учреждалась новая категория судей ? по административному и исполнительному производству, состоящих при районных (городских) народных судах.

Важные изменения касались не структуры, а в основном подхода к пониманию места и роли советского суда, его задачам, которые с этого времени будут осуществлять отправление правосудия:

· охрана от всяких посягательств общественный строй СССР, его политическую и экономическую системы;

· социально-экономические, политические и личные права и свободы граждан, провозглашенные и гарантируемые советскими законами;

· права и законные интересы предприятий, учреждений, организаций.

Вся деятельность суда должна быть направлена на всемерное укрепление социалистического правового государства, законности и правопорядка, утверждение принципа социальной справедливости, обеспечение демократизации и дальнейшего развития самоуправления народа, предупреждение правонарушений, воспитание граждан в духе точного и неуклонного исполнения

В 1991 году принимается еще несколько законов: «О высшем Арбитражном Суде СССР», которым государственный арбитраж, по сути, преобразуется в хозяйственный суд; «О порядке разрешения хозяйственных споров Высшим Арбитражным Судом СССР», представляющий собой несколько упрощенный и сокращенный процессуальный кодекс.

Таким образом, все государственно-политические изменения влияли на развитие материального и процессуального права, из которого постепенно уходили все чисто советские подходы, которые заменялись новое понимание права и государства, их роли и места в обществе, формах и функциях. Несмотря на изменения, которые произошли после распада СССР процессуальные кодексы 60-х годов, равно как и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (хоть и с многочисленными изменениями и дополнениями) просуществуют до начала XXI века, в связи с чем в следующей главе рассмотрим некоторые положения судебного контроля в уже нынешней России.

Глава 2. Механизм судебного контроля в различных сферах в современной России

Как уже говорилось ранее, судебная власть закреплена в основах Конституции России - в статье 10. Более подробные моменты функционирования судебной системы, обозначены в главе 7 Конституции России, которая носит название «Судебная власть», Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации», Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации»2 и иных федеральных конституционных законах и федеральных законах. Так как основные признаки судебной власти были рассмотрены в 1 главе, перейдём в рамках настоящей магистерской диссертации к анализу ограниченных сфер судебного контроля.

2.1 Конституционный контроль в сфере нормотворчества

Теория конституционного контроля в современном понимании впервые появилась в США в деле У. Мербери против Дж. Мэдисона в 1803 г. При рассмотрении данного дела Верховный суд США взял на себя полномочия по осуществлению конституционного контроля, которые в последующем никогда не оспаривались.

В юридической литературе применяют два термина: конституционный надзор и конституционный контроль. Конституционный надзор заключается в проверке акта на его конституционность. При выявлении нарушающего конституцию закона или иного нормативного акта орган надзора не правомочен отменить его. Конституционный контроль -- это особый вид правоохранительной деятельности в государстве, заключающийся в проверке соответствия законов и иных нормативных актов Конституции России. Эта форма контроля предполагает, что соответствующие органы, должностные лица, обнаружив нарушающий конституционные нормы акт, правомочны своей властью отменить его. Признание закона (или его части) неконституционным приводит к отмене или объявлению его недействующим.

Объектами конституционного контроля (надзора) могут быть конституционные и обычные законы, поправки к Конституции России, международные договоры, регламенты парламента или его палат, нормативные акты исполнительных органов власти -- правительственные декреты, указы президента, а также вопросы разграничения компетенции между союзом и его субъектами, разрешение споров между субъектами федерации.

Субъектами конституционного контроля являются государственные органы, должностные лица, граждане, наделенные правом запроса о конституционности того или иного акта. Кроме того, в федеративных государствах этим правом обладают органы государственной власти соответствующего субъекта.

По содержанию конституционный контроль (надзор) может быть формальным (проверяется соблюдение процедурных правил, установленных для принятия законов и других нормативных актов) или материальным (выясняется содержание законов и других нормативных актов с точки зрения соответствия их смыслу Конституции России), а также абстрактным (осуществляется по инициативе какого-либо из уполномоченных субъектов без конкретного повода) или конкретным (осуществляется только в связи с каким-либо определенным судебным делом) .

Основу конституционного контроля составляет разрешение конституционно-правовых споров в сфере нормативного регулирования. К числу таких споров относятся не только вопросы о соответствии непосредственно Конституции Российской Федерации и иных нормативных правовых актов (хотя обычно такой вид контроля ассоциируется только с таким родом дел), но также споры о соответствии федеральных законов федеральным конституционным законам, о соответствии федеральным законам нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, и далее по иерархии власти, заканчивая соответствием нормативных актов органов местного самоуправления. Разрешение такого рода споров предполагает правовую оценку соблюдения данными органами конституционных границ своей деятельности.

Кроме того, споры такого рода могут быть направлены на соблюдение установленного порядка внесения поправок в Конституцию Российской Федерации и принятия текущих законодательных актов, с реализацией избирательного законодательства, с созданием и деятельностью общественных объединений. Разрешение данных споров может требовать установления определённых фактических обстоятельств.

Судебный конституционный контроль как один из видов государственно- властной деятельности имеет комплексный характер, то есть несёт в себе начала правотворчества, правоприменения и толкования Конституции России. Наиболее предпочтительна его характеристика в структуре государственной власти как компонента судебной власти, но занимающего в ней обособленное, автономное положение. По своему месту в правовой системе Российской Федерации судебный конституционный контроль является институтом конституционного права, придающим определённую рациональность конституционно-правовому регулированию общественных отношений.

Организован судебный конституционный контроль может быть в виде нескольких моделей:

• «американской», которая основывается на реализации такого рода полномочий судами общей юрисдикции;

• «европейской», возлагающей указанные полномочия на один специализированный судебный орган - конституционный суд;

• «смешанной», в такой модели разделение происходит между судебными органами общей и специализированной юрисдикции.

Текущая российская модель судебного конституционного контроля относится к числу «смешанных», так как соответствующими полномочиями в сфере конституционной юрисдикции наделены не только Конституционный Суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, но и суды общей юрисдикции, и отчасти -арбитражные суды.

Однако, анализ российской модели судебного конституционного контроля позволяет выявить ряд недостатков в существующих нормах, регулирующих общественные отношения в области судебного конституционного контроля, а также в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации и подходах судов общей юрисдикции к реализации полномочий в этой области. Наиболее ярко выраженную форму данные противоречия приобретают в сфере конституционного нормоконтроля. Данные проблемы обуславливаются нерешённостью «совместной компетенции» Конституционного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля, несовпадения в их подходах, касающихся порядка реализации конституционных норм судами общей юрисдикции при оценке подлежащих применению законодательных актов как неконституционных.

Судебный нормоконтроль обеспечивает осуществление контрольной функции судебной власти в одной из самых важных сфер деятельности законодательной и исполнительной власти - нормотворчестве. Реализация судебных полномочий по проверке законности нормативных правовых актов в значительной мере обеспечивает поддержание судебной властью баланса между законодательной и исполнительной ветвями власти, между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти, является важнейшим средством сохранения равновесия всей нормативно-правовой системы.

Действующее законодательство предоставляет гражданам, организациям и иным лицам право оспаривать нормативные правовые акты. Такое право утверждено в главе 23 АПК РФ и главе 21 КоАП. Процессуально порядок реализации полномочий субъектами конституционного контроля специфичен и обусловлен их материально-правовым содержанием.

Однако ни в одном из указанных выше актов не дано понятия нормативного правового акта. В п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (далее - Постановление Пленума ВС РФ № 48) существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, названы: «...издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений». Эти же критерии могут использоваться и в арбитражном процессе, чтобы избежать неправильной квалификации дела и рассмотрения по правилам гл. 24 АПК РФ (устанавливающей порядок разбирательства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов), заявлений об оспаривании нормативных актов.

Перечисленные в Постановлении Пленума ВС РФ № 48 существенные признаки нормативного правового акта позволяют в целом правильно охарактеризовать его как предмет судебного оспаривания.

При оспаривании законности нормативных правовых актов полностью или в части важно точно определять подведомственность и подсудность дел. Дела об оспаривании нормативных правовых актов могут рассматриваться Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ в рамках конституционного судопроизводства, а также судами общей юрисдикции и арбитражными судами по правилам гражданского (арбитражного) судопроизводства.

Как уже было сказано выше, Конституционный Суд вправе проверять на предмет соответствия Конституции России РФ федеральные законы и нормативные акты, указанные в ст. 125 Конституции России РФ. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ рассматривают вопросы соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ Конституции России (уставу) субъекта РФ.

Все остальные дела в сфере нормоконтроля отнесены к подведомственности судов общей юрисдикции. Как отмечено в п. 1 Постановления Пленума ВС РФ № 48, при решении вопроса о том, подведомственно ли суду рассмотрение такого заявления, необходимо учитывать вид оспариваемого нормативного правового акта и вид нормативного правового акта, о проверке соответствия которому ставится вопрос в заявлении. Судам подведомственны дела об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона, перечисленных в ч. 2 ст. 125 Конституции России РФ, по основаниям их противоречия иному, кроме Конституции России РФ, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (например, дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, законов субъектов РФ по основаниям их противоречия федеральным законам).

Исходя из положений п. 1 и 2 ч. 1 ст. 29 АПК РФ суды общей юрисдикции не вправе рассматривать и разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам и об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам.

При наличии в субъекте РФ конституционного (уставного) суда субъекта РФ суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления Конституции России (уставу) субъекта РФ, поскольку рассмотрение этих дел отнесено ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта РФ.

В соответствии с Федеральным законом от 08.03.2015 № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» с 15.09.2015 вступил в действие Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

КАС РФ регулируется порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Таким образом, в порядке, предусмотренном КАС РФ, граждане и организации могут обратиться в суд за защитой своих прав и свобод при возникновении споров с государством и государственными органами.

Не подлежат рассмотрению в порядке, установленном КАС РФ, дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в Верховном Суде РФ, судах общей юрисдикции.

Положения КАС РФ не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

Кодексом вводится институт ускорения рассмотрения административного дела. Это сделано для случаев, в которых административное дело долгое время не рассматривается, хотя исковое заявление к производству принято, в связи с чем судебный процесс затягивается, в таком случае председатель суда по своей собственной инициативе или на основании соответствующего заявления заинтересованного лица об ускорении рассмотрения административного дела вправе вынести мотивированное определение об ускорении рассмотрения административного дела.

По ряду административных дел вводится упрощенное (письменное) производство. В частности, административное дело может быть рассмотрено в порядке упрощенного (письменного) производства в случае, если указанная в административном исковом заявлении общая сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям не превышает 20 тыс. руб.

Устанавливается, что при рассмотрении некоторых административных дел участие представителя является обязательным. Обязательное представительство вводится для граждан, не имеющих высшего юридического образования, и только по административным делам, представляющим наибольшую сложность с точки зрения реализации гражданами своих процессуальных прав и обязанностей. К такой категории дел, в частности, относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов.

В соответствии с главой 21 Кодекса административного судопроизводства с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

Административное исковое заявление подается в суд в соответствии с требованиями статьи 209 Кодекса.

Таким образом, проверка законности нормативного правового акта прежде всего означает оценку содержания оспариваемых правовых норм. Суд также оценивает нормативный правовой акт с точки зрения соблюдения установленных пределов нормотворческой компетенции данного органа (лица). Наконец, законность нормативного правового акта может быть оценена судом с точки зрения соблюдения так называемых формальных требований, предъявляемых к нормативным правовым актам.

Процессуальное законодательство содержит однозначные положения о доказывании и доказательствах по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Так, ч. 6 ст. 194 АПК РФ указываются обстоятельства, которые подлежат доказыванию по этим делам, а также формулируется правило распределения обязанности по доказыванию этих обстоятельств. К предмету доказывания по делам об оспаривании нормативных актов могут быть отнесены следующие факты:

1) соответствие оспариваемого нормативного правового акта (отдельного положения) нормативному правовому акту большей юридической силы;

2) правомочность (компетентность) органа или должностного лица на принятие данного нормативного акта (по виду акта и предмету регулирования);

3) соблюдение порядка принятия, введения в действие, опубликования спорного акта; соблюдение установленной формы акта, регистрация нормативного акта (в отношении актов, для которых законодательством предусмотрена такая регистрация).

Не входят в предмет доказывания, но подлежат доказыванию следующие специфические для данной категории дел процессуальные факты: нормативный характер оспариваемого правового акта; его юридическое действие; юридическая заинтересованность заявителя в оспаривании нормативного правового акта. Обязанность по доказыванию перечисленных выше обстоятельств возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.

Предметом судебного разбирательства в делах об оспаривании нормативных правовых актов является исключительно правовой конфликт в сфере нормотворчества, спор о субъективных правах и обязанностях отсутствует. Следовательно, проведение экспертизы по делам данной категории недопустимо.

Законная сила решения суда распространяется на неопределенный круг лиц. Это означает, что если законность нормативного акта или его части проверялась по заявлениям одних лиц и вынесено решение суда, то другие лица не могут обращаться в суд с аналогичным требованием.

Специфика производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов в значительной мере проявляется в особенностях процедуры обжалования и проверки законности и обоснованности вынесенных решений и определений, а также реализации (исполнении) судебных актов, принятых по этим делам. Любое решение суда о признании незаконным полностью или в части нормативного правового акта может быть обжаловано в кассационном порядке.

Правовое регулирование вопросов исполнения судебных решений, принятых по делам об оспаривании нормативных правовых актов, отличается неполнотой и противоречивостью.

В статье 215 Кодекса административного судопроизводства содержится описание принимаемого решения. Так, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Также в части 4 настоящей статьи содержится указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения. Если опубликование решения суда или сообщения о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания. Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, решение суда или сообщение о его принятии публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица.

Таким образом, в законодательстве содержатся отдельные нормы, направленные на исполнение (реализацию) судебных решений по делам об оспаривании нормативных актов. Однако подобные нормы отсутствуют в законодательстве, регулирующем порядок исполнения судебных актов, в том числе в ФЗ № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». Такое положение является фактором, существенно снижающим уровень контроля за исполнением судебных решений по этим делам, а также негативно сказывающимся на обеспечении единства практики исполнения судебных актов.

В связи с чем в рамках текущей магистерской диссертации можно сформулировать предложения по наиболее оптимальной организации нормоконтроля в России.

Так, судебный конституционный контроль в отношении федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Федерации должен предполагать один этап судебной проверки оспариваемых положений - непосредственное обращение в Конституционный суд Российской Федерации, который проводил бы проверку на соответствие не только Конституции России, но и иных нормативно-правовых актов, которые стоят в иерархии актов. При выявлении какого-либо рода несоответствия вышеуказанным актам, оспариваемые нормативные положения признавались бы Конституционным судом утрачивающими юридическую силу, и данное неконституционное положение в дальнейшем не требовало бы отмены в органах государственной власти.

Судебный конституционный контроль в отношении иных, не указанных выше, нормативно-правовых актов должен включать два этапа возможной судебной проверки соответствующих норм.

Первый этап - обращение в конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, которые, проверяя оспариваемые акты с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, могли бы принимать решения о признании их недействующими, не подлежащими применению, а с точки зрения соответствия конституциям (уставам) субъектов Федерации - решения об утрате рассматриваемыми нормативными актами юридической силы.

Второй этап (применяется, если оспариваемый акт не утратил силу) - обращение в Конституционный Суд Российской Федерации, который, проверяя соответствие нормативного акта Конституции России и федеральным законам, принимал бы окончательное решение о его юридической судьбе. В случае принятия иного решения, нежели на уровне субъекта Федерации, Конституционный Суд России формально мог бы не отменять решение конституционного (уставного) суда субъекта Федерации, поскольку оно носило «первичный» характер и обусловливало лишь возможность дальнейшего применения соответствующего акта.

Таким образом, судебный контроль (равно как и государственный контроль) в сфере управления за действиями и решениями органов управления и их должностных лиц в более общем плане представляет интерес, с одной стороны, в аспекте правовой защиты субъективных прав как граждан, так и юридических лиц, а с другой, -- в аспекте реализации современной правовой политики в области прав человека.

2.2 Судебный контроль в защите прав и свобод граждан

Основные права и свободы граждан были закреплены в конституциях многих западноевропейских стран в середине прошлого столетия. Это явилось важнейшим достижением государственно-правовой мысли того времени. Реальное обеспечение таких прав возлагалось на исполнительную власть, т.е. на систему органов государственного управления, а в конечном итоге -- на чиновников. Тогда и возникла необходимость исследования правовых взаимоотношений между гражданином, претендующим на осуществление своих прав и свобод, и должностными лицами, которые обязаны признавать, соблюдать, обеспечивать и гарантировать эти права и свободы.

Уже к концу 19 -- началу 20 века как западноевропейские правоведы, так и русские учёные, выделяли следующие элементы административного права: административный акт, особое властное правоотношение и публично-правовой договор. При этом подчеркивалась их непосредственная связь с проблемой обеспечения прав и свобод гражданина: так, издание административного акта может ограничивать и нарушать права граждан (и тогда гражданин имеет право обратиться в суд за защитой); далее, особое властное правоотношение выражается в установлении общественных связей гражданина и публичной службы (самого государства); наконец, гражданин мог выступать и в роли равноправного субъекта по отношению к государственной власти, заключая с ней административный договор, т. е. в правовом государстве возможно установление горизонтальных связей между гражданином и исполнительной властью. В связи с этим А. И. Елистратов писал: «Одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено большими правами нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равноправными».

Конституция РФ в преамбуле и статье 2 объявила человека, его права и свободы высшей ценностью, что является главным условием развития России как государства демократического и правового. Государству вменены в обязанность признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Отсюда вытекает разумное самоограничение деятельности государства. Обеспечение прав и свобод граждан включает в себя всю систему экономических, политических, социальных и правовых мер и условий, направленных на защиту достоинства каждого человека и достижение личностью ее законных интересов. Государство в лице органов власти и управления призвано содействовать гражданам в реализации их неотъемлемых прав и, согласно Конституции РФ (ст. 45), гарантирует защиту прав и свобод человека и гражданина; главнейшая роль в этом отводится судебной защите (ст. 46).

Судебная защита прав и свобод - основополагающая функция судебной власти, однако реализация такой функции возможна только в условиях разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, когда обеспечено равновесие и взаимное сдерживание властей, каждая из которых должна быть самостоятельна в сфере своей ответственности. Только в рамках таких условий суд сможет эффективно защитить права и свободы каждого человека.

Права и свободы человека и гражданина обеспечиваются, прежде всего, их нормативным закреплением в Конституции РФ, законах и подзаконных актах. Суды проводят законодательство в жизнь, толкуют и конкретизируют правовые нормы, своими средствами обеспечивают права и свободы граждан в случае пробелов в законодательстве. В этом отношении на суд возлагается особая миссия. Суды общей юрисдикции контролируют органы исполнительной власти, конституционные (уставные) суды - законодателя. Важной функцией тех и других судов является исправление дефектов нормативно-правовой системы, а суды общей юрисдикции, кроме того, ответственны за коррекцию правоприменительной сферы.

Реализуя свое исключительное полномочие по разрешению конфликтов в сфере права, суд восстанавливает нарушенное благо одной из конфликтующих сторон или защищает ее от необоснованного посягательства другой стороны на это благо. При этом суд обязан совершить определенные действия и принять решение, поскольку данная обязанность корреспондируется с конституционным правом гражданина на судебную защиту. Последнее весьма содержательно и включает, в частности, судебный контроль как систему дополнительных мер обеспечения законности в деятельности правоохранительных органов. Судебный контроль должен распространяться на все действия и решения, которые могут иметь своим последствием ограничение права на правосудие, на судебную защиту.

Одним из наиболее действенных способов является судебный контроль за исполнительной властью. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ судебная власть является одной из трех ветвей государственной власти, органы которой самостоятельны и действуют независимо от законодательной и исполнительной властей, подчиняясь только Конституции РФ и закону.

Как было отмечено выше, функции судебного контроля осуществляются судами посредством конституционного, гражданского и административного судопроизводства. Конституционный контроль был разобран в части 2.1. настоящей магистерской работы. Административно-судебный контроль, т. е. контроль судов за исполнительной властью, осуществляется в настоящее время в процессуальной форме, установленной гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным законодательствами. Для более полного и точного такого рода контроля федеральным законом от 08.03.2015 № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» КАС РФ вступил в силу 15 сентября 2015 г. В настоящее время выпущено постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации».

Важную роль в обеспечении судебной защиты прав и свобод граждан играют и постановления Пленумов Верховного Суда РФ (и ранее Пленумы Высшего Арбитражного Суда РФ). Повышению эффективности деятельности судов по разрешению жалоб граждан способствовало постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 1993 г. «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан»; в нем разъяснены многие вопросы, которые возникают в правоприменительной практике, и изменено принятое Пленумом Верховного Суда РФ постановление от 18 ноября 1992 г. «О судебной защите прав военнослужащих от неправомерных действий органов военного управления и воинских должностных лиц».

Однако, несмотря на введение нового кодекса, а также полномасштабное закрепление прав и свобод человека и гражданина в законе, к сожалению, не редки массовые нарушения прав человека, которые часто становятся предметом рассмотрения в Европейском Суде по правам человека (далее - Европейский Суд). Рассматривая дело «Илюшкин и другие против Российской Федерации», Европейский Суд констатировал нарушение ст. 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) в связи с отсутствием эффективных средств правовой защиты в России, которые могут исправить положение с неисполнением вынесенных в пользу 29 заявителей судебных решений, а также п. 1 ст. 6 Конвенции и ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции из-за длительного неисполнения судебных решений.

С учётом изложенного Европейский Суд пришел к выводу, что заявители не располагают в российском законодательстве эффективным средством правовой защиты - ни превентивным, ни компенсирующим, способным «обеспечить необходимое и адекватное устранение нарушений Конвенции относительно необоснованно длительного неисполнения судебных решений по предоставлению жилья, вынесенных в отношении государственных органов власти». Принимая решение о возмещении понесенного морального и материального ущерба, Европейский Суд, помимо прочего, признал право заявителей на возмещение «расходов за поднаём жилья», указав, что «существует непосредственная причинная связь между задержкой исполнения судебного решения, предписывающего предоставление жилья, и необходимостью для истца оплачивать поднаём жилья в ожидании исполнения судебного решения».

Как указывалось на наглядном примере выше, проблема нарушения прав и свобод человека в нашей стране, по существу, остаётся правоприменительной. Основной объем таких нарушений приходится на правоприменение, что обусловлено неблагополучием в деятельности соответствующих государственных институтов.

Так, начиная с 2012 года Россия на первом месте по числу вынесенных в отношении нее постановлений. С 2007 по 2011 годы Российская Федерация занимала второе место. По итогам 2016 года количество постановлений, вынесенных против России кратно превосходит показатели других стран, а также результаты предыдущих лет: 228 постановлений было вынесено в отношении России в 2016 году (против 116 в 2015 году). Для сравнения, на втором месте по итогам 2016 года по этому показателю Турция с 88 постановлениями, что меньше в 2,5 раза.

228 постановлений было принято в отношении России по 645 жалобам. Для сравнения: 160 жалоб были разрешены постановлениями в 2015 году.

2.3 Судебный контроль за исполнением приговора

Начиная рассматривать судебный контроль в исполнительном производстве, стоит отметить, что в юридической литературе существует мнение о двойственности роли суда в исполнительном производстве: с одной стороны, он является важным, хоть и не обязательным, участником исполнительного производства, с другой - на него возложены контрольные функции1.

Таким образом, роль суда в исполнительных правоотношениях заключается не в отправлении правосудия (ключевой функции судебной власти), а в осуществлении контрольных функций за действиями (бездействием) судебного пристава-исполнителя2, «роль суда на стадии исполнительного производства ограничивается в основном выдачей исполнительного листа и контролем за правомерностью действий судебных приставов-исполнителей при наличии заявления заинтересованных лиц»3, «в исполнительном производстве суду отведена только функция контроля за действиями судебных приставов- исполнителей»4.

Некоторые учёные считают, что судебный контроль в рамках исполнительного процесса является самым действенным и эффективным, так как никакой контроль со стороны иных органов государственной власти не заменит собой судебный контроль5. Однако, не лишним будет сказать, что для России проблемы по реализации контроля как непосредственно самими государственными органами, так и за их деятельностью, являются особенно острыми. Институты, которые должны обеспечивать необходимый уровень защиты, чаще всего не способны выполнить установленную перед ними задачу, что нередко приводит к нарушениям прав человека и гражданина, о которых говорилось в пункте 2.2.