1.1 Поняття та мета функціонального обстеження

Пошук шляхів удосконалення державної служби, як інструменту реалізації державного управління, має здійснюватися на підставі всебічного та постійного аналізу діяльності органів державної влади та їх посадових осіб. Аналіз показників діяльності органу державної влади проводиться шляхом функціонального обстеження.

Функціональне обстеження спрямовується на систематичні інституційні зміни та передбачає створення умов для модернізації адміністрації у напрямі більш ефективного функціонування у довгостроковій перспективі. Як правило, для аналізу багатокритеріального комплексу результатів діяльності органів виконавчої влади застосовується системний аналіз, з теорії якого випливає, що у будь-якій інституціоналізованій системі закладене прагнення до самозбереження і, відповідно, опір радикальним змінам. Водночас зміни пріоритетів діяльності органів виконавчої влади, що акумулюють суспільні зміни, обумовлені зростанням різноманітних потреб суспільства при обмеженості ресурсного потенціалу для їх забезпечення. Це змушує удосконалювати структури органів, відмовлятися від одних функцій та вводити інші, підвищувати ефективність управлінської діяльності.

Цей захід покликаний стати підставою для підвищення ефективності виконання державною службою (тобто професійним персоналом державних органів - державними службовцями) завдань і функцій держави.

Функціональне обстеження органів виконавчої влади навіть своєю назвою вже підкреслює, що мова буде йти про обстеження функцій, які здійснює той чи інший орган влади. Зосередженість на необхідності проведення функціонального обстеження зумовлена відсутністю глибокого аналізу цілей, завдань і функцій держави в даній сфері. Відтак, постає необхідність перегляду існуючих завдань і функцій з урахуванням нових реалій. Однак, за відсутності функціонального аналізу відбувається просте арифметичне накопичення функцій і обмежений потенціал міністерства (який до того ж час від часу скорочується) розпорошується для виконання всіх цих функцій. У результаті, як показує функціональне обстеження, проведене в «пілотних» міністерствах, відомство не має достатнього потенціалу для заняття основними державними завданнями, а багато функцій, якими воно займається значну частину свого часу, вже застаріли.

Під функціональним обстеженням можна розуміти інструмент постійного аналізу відповідності завдань і функцій органів виконавчої влади чинному законодавству, а також відповідності внутрішньої структури органів виконавчої влади покладеним на них завданням і функціям з метою усунення з практики їх діяльності внутрішніх суперечностей, дублюючих функцій та функцій, що не належать до сфери їх повноважень.

Функціональне обстеження передбачає визначення доцільності збереження функцій як обов'язкових, оптимального способу їх реалізації, нового розподілу функцій серед урядових та інших структур, встановлення під залишені функції оптимальної внутрішньої структури організації. Слід зазначити, що проведення функціонального обстеження є системним процесом та повинно відбуватись постійно згідно зі складеним та затвердженим календарним планом.

Проведення функціонального обстеження не обмежується виявленням надмірних, дублюючих функцій і уточненням існуючих функцій. На основі горизонтальних і вертикальних функціональних аналізів може бути розгорнута робота з оптимізації, підвищення ефективності і результативності діяльності органу державної влади.

Основна мета цих обстежень була спрямована на виявлення відповідності заявлених у положеннях міністерств і адміністративних відомств функцій і реально виконуваних ними функцій, дублювання в діяльності окремих підрозділів усередині відомств або ж між відомствами, у підготовці рекомендацій щодо зміни структури та організації діяльності міністерств.

Метою обстежень функцій органів виконавчої влади є вивчення того, наскільки добре ці органи можуть вирішувати стратегічні завдання, що стоять перед державою. Функціональний аналіз дає можливість визначити дублювання функцій, відсутність координації між державними органами і можливості передачі функцій, які могли б краще виконуватися приватним сектором або громадянськими організаціями.

Слід підкреслити, що процес реформування не повинен завершитися функціональним обстеженням, це тільки перший крок. Наступним кроком повинна стати реорганізація системи державного управління. Функціональне обстеження буде результативним, якщо потім будуть проведені конкретні заходи щодо раціоналізації структури - приведення структури у відповідність з уточненими функціями, забезпеченні більшої прозорості в діяльності, економії бюджетних коштів, поліпшенню якості роботи органів державної влади.

Таким чином, кінцевою метою проведення функціонального обстеження є сприяння поліпшенню якості державного адміністрування, створення необхідних умов для підвищення ефективності діяльності органів державної влади в умовах скорочення бюджетних коштів і подальшого проведення реформ.

1.2 Завдання та цілі функціонального обстеження

Основними цілями функціонального обстеження слід вважати ліквідацію надлишкових функцій, зменшення дублювання в діяльності органів, введення функцій, яких не вистачає, раціоналізацію в їх розподілі. Досягнення цих цілей має передбачати скорочення витрат, зокрема на управління персоналом, зменшення кількості владних інституцій, внесення змін у розподіл ресурсів, "приватизацію" послуг і удосконалення методики роботи, раціоналізацію ролі органів в адміністративній системі.

Функціональні дослідження, які застосовуються з метою поліпшення діяльності у певній сфері управління, як правило, передбачають або дослідження результативності політики (в контексті стратегічного курсу щодо досягнення єдиної мети чи визначеного пріоритету діяльності), або мають своїм завданням аналіз доцільності структурної організації (вважаючи політику даністю) суб'єкта управління і спрямовані на пошук оптимальної побудови структури інституції з метою досягнення найбільшої ефективності її діяльності.

Завдання функціонального обстеження полягають у тому щоб:

- спрямувати діяльність певного органу державної влади на досягнення наперед запланованого, науково обґрунтованого результату, який відповідає пріоритетам державної політики;

- здійснити аналіз конституційно й законодавчо закріплених функцій діяльності органів державної влади;

- провести класифікацію нормативно визначених функцій органів державної влади за типологічними групами;

- підготовити пропозиції щодо уточнення функцій органів державної влади.

Функціональне обстеження має виявити мотиви та стимули для державних службовців до підвищення якості й ефективності їх професійної діяльності, забезпечити розробку дієвих заходів щодо якості й ефективності їх професійної діяльності, забезпечити розробку дієвих заходів щодо посилення мотивації працівників органів управління до підвищення свого кваліфікаційного рівня.

Функціональне обстеження спрямоване на вирішення системних та інституціональних завдань, на створення умов для модернізації адміністративного управління. Це управління повинне бути ефективним і довгостроковим. Таким чином, будь-який процес у рамках функціонального обстеження завжди забезпечує, перш за все, системну модернізацію, додатковим результатом якої і є скорочення видатків. Визначення системних цілей в кожній країні необхідно проводити ретельно у відповідності з місцевими умовами. При виборі цілей в рамках будь-якого процесу функціонального обстеження, перш за все, необхідно усвідомити послідовність логічних і нормативних принципів, що лежать в основі застосовуваного підходу.

Функціональне обстеження спрямоване на досягнення наступних чотирьох головних цілей:

1. Усунення зайвих функцій. Будь-яка функція, необґрунтовано виконувана органом, є кандидатом на скорочення. Економічне планування та економічне управління при соціалізмі були функціями держави. Часто буває так, що навіть після приватизації адміністративна система все ще виконує завдання, які не відповідають умовам нової економічної системи. Скорочення застарілих функцій може відбуватися в окремо взятому закладі або органі, а також в рамках всієї системи, наприклад, після її децентралізації. Метою скорочення функцій може бути економія коштів, поліпшення організаційної структури установи, полегшення державного тиску на приватний сектор, оптимізація внутрішньої координації та підвищення прозорості.

2. Скорочення дублювання в діяльності організацій та установ. Всі адміністративні системи являють собою продукт поступового розвитку, в них діє тенденція до множення дублюючих функцій. Часто буває так, що кілька організацій або відділів у складі однієї організації займаються розробкою політики для одного і того ж сектора або групи. У таких ситуаціях відбувається не тільки розпорошення ресурсів, але й розробка найчастіше суперечливих один одному політичних кроків, зниження рівня відповідальності та прозорості. Функціональний аналіз може використовуватися для критичного вивчення системи, визначення в ній дублюючих функцій і їх усунення.

3. Додаток відсутніх функцій. У країнах перехідного типу часто відсутні адміністративні функції, необхідні для переходу до ринкової економіки в рамках даної адміністративної системи. У той час як деякі функції повинні бути скорочені (наприклад, планування інвестицій та управління підприємствами), на їх місці повинні бути створені нові, більш доречні функції, такі як, наприклад, регулювання ринкової діяльності.

4. Раціоналізація в розподілі функцій. Функції в установах і організаціях часто розділені по різним відділам таким чином, що це знижує ефективність діяльності і її прозорість. Наприклад, два різних відділу можуть займатися наданням послуг для одних і тих же осіб. У таких випадках потрібно об'єднувати схожі функції для поліпшення надання послуг і спрощення внутрішньої Координації. Ще однією формою раціоналізації є забезпечення єдиних і рівних стандартів для виконання різними органами схожих завдань. Наприклад, цілком нормально очікувати однакового виконання функцій управлінням кадрів в різних організаціях. Якщо цього не відбувається, то можуть з'явитися підстави для проведення раціоналізації в рамках даної адміністративної системи в цілому.

Досягнення цих чотирьох цілей, пов'язаних з виконанням функцій в рамках адміністративної системи саме по собі не є кінцевою метою, але повинно впливати на досягнення урядом цілей більш високого порядку. Зазвичай саме ці цілі більш високого порядку задають тон і обумовленість формування основи для проведення функціонального обстеження.

1.3 Типологія функціональних обстежень і приклади їх проведень

Функціональні обстеження як засіб підвищення ефективності роботи органів виконавчої влади відрізняються між собою за масштабами, завданнями та способом проведення. Щоб краще зрозуміти цілі, завдання та методику функціонального обстеження, слід розглянути основні типи функціональних обстежень та приклади їх проведення в різних країнах.

1) Повний формальний аналіз структури і функцій системи органів виконавчої влади.

Цей тип функціонального обстеження спрямований на дослідження всієї системи органів виконавчої влади та має на меті приведення виконуваних органами виконавчої влади функцій у відповідність нормативним документам. Засади побудови й діяльності системи вважаються незаперечними. Результатом такого обстеження є пропозиції щодо оптимізації інституційної системи та розподілу функцій між окремими органами виконавчої влади без зміни ієрархічної вертикалі. При цьому осторонь залишаються питання доцільності й важливості виконання тих чи інших функцій для вирішення суспільних проблем, тобто політичної й соціальної ефективності.

2) Повний політичний аналіз повноважень і функцій системи виконавчої влади.

Мета такого обстеження - оцінювання політичної й соціальної ефективності діяльності органів виконавчої влади, її здатності реагувати на потреби суспільства, відповідності її структури, повноважень і функцій основним принципам державної політики та стратегічним напрямам діяльності Уряду. Проведення такого обстеження необхідне для глибинних політичних та адміністративних реформ і потребує високого ступеня консолідації акторів державної політики, залучення широкого кола експертів, проведення референдумів тощо. Результатом такого обстеження є зміна ієрархії та структури системи органів виконавчої влади. До певної міри такий процес був ініційований і розпочатий у Казахстані, але про позитивні наслідки політико-адміністративного обстеження в цій країні говорити поки рано.

3) Комплексний аналіз державних цільових та бюджетних програм.

Такий підхід до функціонального обстеження органів виконавчої влади залишає осторонь рутинні адміністративні функції і зосереджує увагу передусім на аналізі горизонтальних зв'язків, які виникають у процесі розроблення та реалізації державних цільових та бюджетних програм, розроблених для досягнення стратегічних цілей Уряду і вирішення нагальних суспільних проблем. Метою такого функціонального обстеження є визначення відповідності інституційної системи та розподілу компетенцій між виконавцями програм та цілями і завданнями програм. Цей тип обстеження передбачає повну інвентаризацію всіх програм, визначення їх економічної та політичної ефективності, дослідження відповідності витрачених матеріальних, фінансових та людських ресурсів поставленим перед програмами цілям і завданням тощо. Результатом такого типу функціонального обстеження є пропозиції з удосконалення процедур розробки і впровадження державній цільових і бюджетних програм, виявлення і усунення можливих дублювань заходів цими програмами. Таке обстеження проводилося в Бразилії у 2000-2003 pp. та стосувалося 380 державних програм.

4) Секторний функціональний аналіз.

Таке функціональне обстеження фокусується на певному секторі державного управління (наприклад, на сільському господарстві, вищій освіті, пенсійному забезпеченні т. ін.) і охоплює ті органи виконавчої влади, які діють в рамках цього сектора3. Обстеження зосереджується на функціях, що прямо стосуються цього сектора (хоча ними лише не обмежуються).

5) Інституційний функціональний аналіз

Цей вид функціонального обстеження можна сприймати як проміжний для перших двох типів, розглянутих вище. Такі обстеження зосереджуються на структурі, функціях і процедурах діяльності окремих органів виконавчої влади ізольовано від інших органів виконавчої влади і ставить мету уточнення стратегічних цілей і завдань обстежуваного органу в світлі відповідної державної політики, визначення відповідності структури і функцій органу цим цілям і завданням, оцінка раціональності та ефективності розподілу функцій як по вертикалі, так і по горизонталі всередині обстежуваного органу та з іншими органами виконавчої влади.

Результатом такого обстеження є пропозиції стосовно оптимізації структури органу і розподілу його функцій за ступенем важливості й пріоритетності, приналежністю до політичних чи адміністративних функцій, визначення зайвих функцій і тих, які доцільно передати для виконання на нижчий рівень державного управління або неурядовим організаціям і установам. Саме цей тип функціонального обстеження був обраний в Україні у 1999-2000 pp. для поглиблення адміністративної реформи, але з ряду причин об'єктивного та суб'єктивного характеру його наслідки не мали значних наслідків для оптимізації структури та підвищення ефективності діяльності тих міністерств і відомств, які були обстежені в той час.

Слід зауважити, що як правило відбувається поєднання різних типів функціонального обстеження залежно від конкретної мети і ситуації в тій чи іншій країні. «Замовниками» функціональних обстежень того чи іншого типу можуть виступати уряд, парламент чи окремий орган виконавчої влади, зацікавлений в підвищенні ефективності своєї діяльності.

Слід зауважити, що як правило відбувається поєднання різних типів функціонального обстеження залежно від конкретної мети і ситуації в тій чи іншій країні. «Замовниками» функціональних обстежень того чи іншого типу можуть виступати уряд, парламент чи окремий орган виконавчої влади, зацікавлений в підвищенні ефективності своєї діяльності.

Найбільш поширеними є три основні типи функціонального обстеження -- вертикальне, горизонтальне та системне.

1) Вертикальне функціональне обстеження

Це інструмент, призначений для аналізу та оцінювання організації окремих органів або сукупності органів в одній сфері державного управління. Під час такого обстеження співвідносяться визначені функції та задіяні ресурси.

Вертикальне обстеження спрямоване на аналіз діяльності однієї інституції. Основною його метою є визначення в якій мірі ця інституція виконує функції, необхідні для досягнення її цілей, та наскільки організаційна структура інституції відповідає (без дублювання або пробілів) вимогам щодо виконання необхідних функцій.

Обстежуваною установою може бути як центральний орган виконавчої влади так і місцеві органи виконавчої влади. Вертикальний аналіз, наприклад, міністерства може включати аналіз підпорядкованих органів, так само як і бути спрямованим на дослідження центрального апарату міністерства, або охоплювати його розукрупнення підрозділу (de-concentrated units). Основна увага в ході вертикального аналізу приділяється тому, в якій мірі даний орган виконує свої штатні функції, і в якій мірі організаційна структура даної установи логічно відповідає - без дублювання і без пробілів - вимогам виконання цих функцій. На кожному окремому етапі може проводитися одне бо декілька вертикальних аналітичних досліджень. Але вертикальний аналіз однієї установи повинен бути відділений від подібного ж аналізу іншої установи.

У 1999 році в Латвії, після проведення в 1997 році загального горизонтального обстеження, було ініційовано проведення вертикального функціонального обстеження. Воно полягало у проведенні вертикального функціонального аналізу окремих міністерств і всієї системи підпорядкованих органів. Вертикальне обстеження проводилось в Міністерстві сільського господарства, а згодом - Міністерство економіки та Міністерство юстиції. Підставою для проведення вертикального обстеження була необхідність підготовки країни до вступу до Європейського Союзу.

В ході інтеграції галузей в систему ЄС перед міністерствами були поставлені нові завдання. Це вимагало від них визначення пріоритетів та відповідного розподілу ресурсів. Вибір міністерства для проведення вертикального аналізу був погоджений трьома сторонами - Бюро по реформі державного управління, Світовим банком та самим міністерством. Світовим банк назвав критерій для вибору галузі, що підлягає аналізу. Тут повинні були поєднуватися ключова роль в економічному житті республіки і, одночасно, визначальне значення цієї галузі при інтеграції країни в європейські економічні структури.

Обстеження повинно було допомогти в розвитку інституційної бази галузі для раціональної та ефективної реалізації її функцій та належало виконати наступні завдання:

· Сформулювати завдання та стратегічні цілі міністерства та визначити пріоритетні функції;

· Визначити функції державних органів, які або мають бути збережені, або передані більш підходящим для цього органам, або усунені;

· Визначити нові функції;

· Визначити здорову (з юридичної точки зору) і ефективну організаційну структуру, яка може ефективно домагатися виконання своїх цілей.

Що стосується досвіду України в проведенні функціональних обстежень то до кінця 2000 року в програмі функціонального аналізу, розпочатої урядом України, брало участь 10 міністерств, сам аналіз залишався обмеженим - як за охопленням, так і по глибині. Дослідження зводилося до вертикального аналізу окремих міністерств. Крім того, на центральному рівні аналіз проводився в якості пілотного проекту і не мав прямого відношення до регіонального або місцевого рівня.

На загальний хід функціонального обстеження вплинув ряд негативних факторів, одним з яких була відсутність адекватної політичної підтримки і стабільності: Робоча Група з реформування центральних органів виконавчої влади була неспроможна виконати всю необхідну роботу зі збору фактів для аналізу.

Цей підхід ефективний там, де бажають досягти скорочення витрат і коли для цього існує достатній запас часу. Звичайно, істотним фактором є зацікавленість уряду, але тут можна припустити, що якщо уряд сам же і схвалив стратегію реформування органів державного управління, то, по-перше, він зацікавлений в аналізі, а по-друге, таку стратегію поділяють і всі міністерства. Цей підхід виявляється корисним і в при плануванні та / або реалізації нової схеми децентралізації та розукрупнення, і в рамках процесу галузевого інституційного розвитку в контексті інтеграції до ЄС.

2) Горизонтальне функціональне обстеження

Це інструмент аналізу всієї системи органів виконавчої влади на предмет надлишковості та дублювання повноважень і відповідальності.

Аналіз по горизонталі (або горизонтальний аналіз) розглядає розподіл функцій між установами. Чи раціонально розподілена компетенція на рівні управління в цілому, чи немає зайвого дублювання і прогалин - таке основне питання, яке вирішується за допомогою горизонтального аналізу. Горизонтальне обстеження дозволяє також встановити, якою мірою всі міністерства слідують подібною методикою для оптимізації відносин між центральними та територіальними підрозділами, або в якій мірі фінансові та звітні відносини між міністерствами і підпорядкованими органами можуть бути порівнянні в рамках всієї системи. Подібного роду горизонтальний аналіз проводити особливо важко, і зустрічається він порівняно рідко. Його можна використовувати не в якості окремого інструменту, а як метод отримання системних висновків в результаті поєднання вертикального і горизонтального аналізу.

Таке обстеження дає змогу виявити проблеми та виробити пропозиції щодо реформування та впорядкування структури центральних органів виконавчої влади, зокрема шляхом утворення, реорганізації чи ліквідації окремих органів, зміни їх підпорядкування, спрямування та координації.

Горизонтальне обстеження сконцентроване на порівняльному аналізі однієї або більше функцій між декількома інституціями. Здебільшого це загальні або спільні функції, які здійснюються всіма інституціями (управління персоналом, внутрішнього адміністрування, фінансова або правова).

Горизонтальне обстеження може бути засноване на поєднанні різних типів аналізу. При більш скромних можливостях можна зосередитися на аналізі основних організаційних аспектів на рівні конкретної управлінської системи в цілому. Такий підхід особливо корисний при наявності дійсно сильного прагнення до проведення далекосяжних реформ - прагнення, заснованого на політичній підтримці та наявності провідного міністерства чи установи. Повний горизонтальний аналіз має низку переваг, зокрема, дозволяє уряду домагатися виконання всіх цілей на самому високому рівні. Таким чином, можна закласти основу для суттєвої реструктуризації і модернізації. Однак у такого підходу є і деякі недоліки, до яких відносяться труднощі в реалізації широкого і достатньо глибокого аналізу при обмеженні часу та ресурсів.

3) Системне обстеження

Системне обстеження - це порівняльне аналітичне дослідження однієї або більше функцій в декількох установах. Цей інструмент дозволяє оцінити здатність адміністративних органів діяти в якості єдиної інтегруючої системи. Загальні функції, наприклад, управління кадрами, внутрішнє управління, розробка законодавства і формування бюджету - виконують всі або більшість установ.

Системне обстеження однієї або більше функцій проводиться в усіх органах управління або в певній категорії, наприклад у всіх міністерствах, або у всіх підпорядкованих органах. Основна увага в ході системного обстеження направлено на порівняння якості виконання загальних функцій різними установами. Зокрема, системне обстеження дозволяє визначити ступінь порівнянності якоїсь певної функції, виконуваної різними установами. Наприклад, якщо в одній установі є відділ кадрів, а в іншому-лише невеликий відділ кадрового підрозділу в рамках іншого відділу - до якої міри можливо порівнювати ці дві структурні одиниці? Якщо є розходження в статусі підрозділу - то воно грунтується на відмінності масштабів установ або на різної складності виконуваних ними завдань? Обстеження дозволяє оцінити, кількісні та якісні показники діяльності співробітників, що спрямовується на виконання загальних функцій в різних установах, і яка якість фахівців, а також наскільки однаково виконуються схожі функції у всіх відділах. Наприклад, чи всі відділи кадрів займаються діяльністю по прийому на роботу, або в окремих органах прийом на роботу є прерогативою керівництва?

Кілька видів системного обстеження можуть проводитися одночасно, але аналіз кожної функції повинен проводитися окремо від аналізу інших функцій. У ряді випадків проведення системного аналізу може дати добрі результати, якщо воно поєднується з проведенням вертикального аналізу.

Тож слід відмітити, що системне обстеження зосереджене на розподілі функцій між інституціями (системою органів виконавчої влади) з метою визначення наскільки на рівні системи, якщо розглядати її як єдине ціле, розподіл повноважень є раціональним, без надмірного дублювання та пробілів.

Основною метою обстежень є поліпшення структури органів виконавчої влади, конкретних секторів (галузей) державного управління (економічний, фінансовий, промисловий, аграрний, паливно-енергетичний сектори).

Для досягнення мети функціонального обстеження, а саме: оптимізації органів виконавчої влади, підвищення їх ефективності та впорядкування діяльності пропонується використання змішаного типу функціонального обстеження, що поєднує в собі комплексний аналіз державних цільових та бюджетних програм та інституційний функціональний аналіз.

Описані типи аналізу можуть застосовуватися в різних поєднаннях в залежності від завдань, визначених замовником. При виборі типу аналізу враховуються і здатності аналітиків, та інші наявні ресурси і можливості (зокрема, наявність політичної підтримки).

Розділ 2. Міжнародний досвід проведення функціональних обстежень