Казначейство вибрало «спадний» підхід до проведення обстеження для вивчення довгострокових тенденцій щодо витрат, альтернативних варіантів для більш економічного і ефективного надання послуг та можливостей для відмови відразу від всіх послуг. Дані обстеження були продиктовані політичними міркуваннями, а при їх проведенні жоден елемент робочих механізмів міністерства не вважався сам собою зрозумілим. Розглядалися наступні питання:

* Навіщо надається дана послуга? Чи правильно вона надається?

* Які існують методи проведення консультацій? Які поліпшення плануються?

* Які заходи можуть бути прийняті? Наскільки результати діяльності можна порівняти з кращими прикладами?

* Які є конкурентні альтернативи? Чи повинні бути створені нові альтернативи?

В міністерствах проводились свої власні обстеження в рамках поетапної програми, яка охоплює основні області державних витрат. Прискорювані бюджетними скороченнями, в міністерствах були змушені замислитися над тим, чим їм варто займатися, а що слід передати або делегувати. Саме Казначейство провело фундаментальне обстеження своїх витрат, включаючи докладний аналіз структури вищого управління. Обстеження призвело до перегляду відомчих цілей, основних функцій, заснованих на порівняльних перевагах персоналу Казначейства, передачі решти функцій управління державної служби Секретаріату Кабінету міністрів, раціоналізації структури вищого управління, створення більш однорідної кадрової структури, більшою мірою заснованої на розподілі ролей, і скорочення чисельності вищих посадових осіб зі 100 до 75 чол.

2.3 Досвід проведення функціональних обстежень у США

У 1993 р. президент доручив міністру оборони підготувати прогноз військових потрібностей США на найближчі 10 років. При цьому необхідним було приділити увагу наступним двом фундаментальним питанням:

1. Виправдання наявності арсеналу ядерної зброї після закінчення «холодної війни».

2. Структура озброєних сил по врегулюванню регіональних конфліктів.

Суспільство сприйняло це обстеження як «захисний маневр» Міністерства оборони, що намагалось виправдати свої видатки.

2.4 Досвід проведення функціональних обстежень у Казахстані

Казахстан у рамках програми реформування державного сектору провів функціональне обстеження, прореагував тим самим на зафіксований у 1998 р. недостатній рівень доходів і необхідність в скороченні бюджетів на 1999 р. При цьому ставились наступні цілі:

- привести державні функції у відповідності до цілей ринкової економіки, конституційними зобов'язаннями і соціальними пріоритетами;

- ліквідувати будь-які надлишкові функції;

- обмежити фінансування функцій рівнем ресурсів, закладеним у бюджеті на 1999 р.

Бюджетна комісія, яку очолював перший заступник прем'єр-міністра зарекомендувала себе як надійний орган щодо нагляду за політичним процесом, що лежав в основі функціонального обстеження. Вона успішно проводила консультації і знижувала рівень напруженості. Процес, що управлявся Міністерством фінансів включав в себе:

- систематичне обстеження всіх структур, які фінансуються з бюджету з розмежуванням по функціям;

- класифікацію всіх бюджетних об'єктів із співставленням їх до функцій державного управління або комерційного обслуговування;

- підписання контрактів по виконанню деяких комерційних послуг з державними підприємствами;

- ліквідація необмежених повноважень по створенню і кадровому забезпеченню функцій комерційного обслуговування;

- внесення поправок до цивільного кодексу з метою визначення різних видів структур і сприяння акціонуванню;

- спроба включення позабюджетних доходів до бюджету;

- спеціальні механізми у сферах охорони здоров'я і освіти для сприяння конкурентній боротьбі за спірні послуги і нормування практики офіційної оплати користувачами.

За результатами проведення обстеження було запропоновано скоротити 23 762 робочих місць (25%) в апараті центральних виконавчих органів, 2 064 робочих місць в інших бюджетних державних організаціях та зняти з бюджетного фінансування 302 783 робочих місць з передачею їх 600 НГП. Влада Казахстану планують більш чітко визначити функції, значно скоротити кількість бюджетних організацій, зменшити фонд заробітної плати, скоротити адміністративні видатки, зміцнити потенціал Міністерства фінансів в плані управління і ввести в усіх міністерствах єдині стандарти кадрового забезпечення. Даний процес вже дозволив успішно поєднати обстеження з реформуванням бюджетного процесу.

Завдяки своїм НГП Казахстан зарекомендував себе серед інших країн з економікою перехідного типу, що утворились після розпаду Радянського Союзу, як «майстер створювати відомства». Проведене обстеження підтвердило застереження у відношенні широкомасштабної передачі послуг підрядникам при відсутності достатньо розвинутого приватного сектору, інституційної інфраструктури і здатності контролювати виконання контрактів. Перед НГП ставиться задача надавати послуги, що залишились за рамками уряду. НГП використовують практику надання субсидій приватному сектору і створюють нові заборгованості у всіх випадках, коли вони діють не на основі повної самоокупності.

Незрозуміло, в якій степені їх заборгованість повинна відшкодовуватись - з державного бюджету.

Якщо механізми приведення в виконання контрактів в середині та зовні уряду слабкі, державний контроль може носити ілюзорний характер.

Всесвітній банк співпрацює з Казахстаном в напрямі надання функціональному обстеженню статусу безперервної програми на центральному рівні, поширенню методики і технічних засобів на регіональному і місцевому рівнях.

Функції держави в Казахстані зазвичай виконуються органами державного управління. Міністерства і державні комітети є основними центральними органами виконавчої влади відповідальними за проведення державної політики в різних галузях економіки і за виконання функцій держави.

Відповідно, функціональний аналіз в Казахстані було проведено у всіх міністерствах, комітетах, національних агенціях та місцевих органах виконавчої влади, а також у підвідомчих та територіальних організаціях, тобто як горизонтальних, так і вертикальних структурах адміністративних органів. Іншими словами, аналіз проводився у всій системі органів державного управління, які надає наступні послуги:

· Послуги загального характеру - в тому числі фінансових, аудиторські, планування, законотворчість, оборона, правопорядок, безпека та ін;

· Комунальні та соціальні послуги - зокрема, послуги в галузі освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення;

· Послуги уряду, пов'язані з економічною діяльністю - у сфері сільського господарства, промисловості, будівництва;

· Інші послуги, пов'язані з обслуговуванням національного боргу, урядових гарантій і підтримкою державних органів на інших рівнях адміністративної ієрархії.

2.5 Досвід проведення функціональних обстежень у Латвії

У 1999-2000 р. Латвія провела функціональне обстеження на базі міністерств сільського господарства, економіки і юстиції. Бюро з реформування державного управління мало на меті розробити методику, яка б могла використовуватись міністерствами для аналізу своїх функцій і пов'язаних з ними структур. Міністерство сільського господарства погодилось в експериментальному порядку впровадити у себе таку методику для проведення обстежень в інших секторах. Обстеженням були охоплені всі дочірні і територіальні органи центральних міністерств і сільського господарства, включаючи навчальні заклади, однак рибопромислові підприємства і державні лісничі господарства, що знаходились на самофінансуванні - обстежувались окремо.

Необхідна методика розроблялась у партнерстві з міжнародними і місцевими консультантами та робочою групою міністерства. Для виявлення існуючих функцій були проведені співбесіди з більш ніж 100 представниками сектору із використанням структурованої анкети. Для визначення ставлення до кожної функції вона була протестована за допомогою розробленої за замовленням рамкової аналітичної схеми. З метою підготовки рекомендацій, що могли б реально виконуватись, робочі пропозиції були проаналізовані на семінарі за участю керівників відомств.

За результатами проведення обстеження, були розроблені всеохоплюючі пропозиції щодо ліквідації, раціоналізації, приватизації і передачі функцій сільськогосподарського сектору разом з рекомендаціями по проведенню в середньо терміновій та довготерміновій перспективі реструктуризації нових функцій та тих, що залишились з перетворенням їх в ефективні організаційні одиниці. В доповіді було запропоновано змінити структуру центральних міністерств для забезпечення чіткого розмежування функцій стратегічного планування і підтримки політики. Крім того, було рекомендовано об'єднати функції стратегічного планування, інституційної реформи та інтеграції до Європейського Союзу для забезпечення ефективної координації галузевої політики. Закріпити слабкі механізми підзвітності дочірніх органів покликані угоди про результати діяльності, що контролюються керівниками виробничих підрозділів центральних міністерств в кожній підгалузі.

Обстеження виявило 161 різноманітну функцію, щодо 9 з яких було прийнято рішення про приватизацію, 40 - раціоналізувати, 12 - передати в інші галузі. В результаті передбачалось скоротити кількість співробітників, праця яких оплачується міністерством, з 8 280 до 3 196 осіб, а 4 891 робочих місць піддати приватизації або передати у приватний сектор. Завдяки внутрішній реорганізації кількість робочих місць, що залишились, скоротилась на 6 %. Очікується, що в результаті застосованих заходів, спроститься порядок прийняття рішень, покращиться процес формування і реалізації політики і укріпиться підзвітність в дочірніх установах.

Проведена після обстеження перевірка (Istvбn 2000) підтвердила, що процес реорганізації проводиться у суворій відповідності до рекомендацій, підготовлених за результатами обстеження і що опір реформам з боку співробітників відносно невеликий - в силу глибокого розуміння ними методики підготовки плану. Обстеження здійснило вагомий, але не визначальний вплив на кінцеву структуру міністерства, а керівники міністерства сприйняли цю методику і стали відповідальними виконавцями більшості висновків та рекомендацій.

2.6 Досвід проведення функціональних обстежень у Новій Зеландії

У 1987 р. був підготовлений документ під назвою «Державне управління: коротке зведення для нового уряду». Його докладний аналіз наводиться в роботі. По великому рахунку, цей документ являє собою звіт про проведене під керівництвом Казначейства всеосяжне дослідження політики наступних урядів. Звіт починається з прямих тверджень про те, що державі вдається добре, а що - не дуже, і рекомендацій щодо механізмів, які державі належить використовувати для здійснення тих (небагатьох) функцій, які вона має зберегти за собою. В подальшому автори звіту пропонують провести радикальні реформи державної політики і необхідних для її проведення механізмів державного управління. Обстеження проводилося експертами в напрямку «зверху вниз» без участі лінійних відомств.

Повідомимо, що наступні реформи проводилися за такими двома основними напрямками:

* державні торговельні організації були виведені з основного державного сектора і перетворені в державні комерційні корпорації. Державні підприємства користуються значною управлінською незалежністю відповідно до укладених з міністрами договорами про результати діяльності. Закупівля, постачання та датування результатів діяльності відомств контролюється за допомогою оцінки стратегічних результатів уряду і ключових результатів відомств. Є чіткі стимули для підвищення результативності діяльності. Багато державних підприємств були приватизовані до вигоди платників податків і в інтересах державної економічної та соціальної політики;

* інші основні державні служби та системи фінансового управління піддалися реформуванню. У багатьох відомствах функції політичних консультацій були відокремлені від функцій надання послуг. Керівники уклали обмежені за часом контракти та угоди про конкретні результати діяльності з міністрами. Глибока реструктуризація в багатьох секторах призвела до скорочення державної служби на 50%. У рамках програми реформ був введений облік методом нарахування та плата за капітал, вкладений в державні організації.

Згодом було проведено огляд, за підсумками якого був підготовлений звіт про реалізацію комплексних реформ в Новій Зеландії з акцентом не на ефективності, а на підзвітності. Цей огляд також проводився силами експертів, які підпорядковуються безпосередньо одному з підкомітетів Кабінету міністрів, а контроль якості забезпечувала невелика група з управління проектом у складі представників ряду відомств. При проведенні огляду використовувалися співбесіди з міністрами, групові співбесіди та опитування вищих посадових осіб, які доповнювалися аналізом конкретних випадків.

2.7 Досвід проведення функціональних обстежень у Танзанії

У 1994 р. влада Танзанії вирішила, що для підвищення якості державних послуг одинадцять галузевих функцій повинні бути перетворені у виконавчі відомства. До них були віднесені державна печатка, центральні магазини з продажу медичних товарів, радіомовні організації, служби по електротехнічному обслуговуванню, а також бюро реєстрації підприємств. За винятком центральних магазинів з продажу медичних товарів, які отримали технічну і фінансову підтримку з боку Світового банку, жоден з кандидатів не досяг реального прогресу.

Під керівництвом Департаменту у справах державної служби та при технічному сприянні Великобританії Танзанія в 1997 р. приступила до реалізації проекту зі створення виконавчих відомств. Було визначено, що головним стримуючим чинником для успіху ініціативи 1994 р. стала відсутність чітких політичних рамок для створення і діяльності відомств. Іншими словами, уряд і відомства почали діяти, не продумавши до кінця, що ж, власне, необхідно зробити.

Перш ніж приступати до створення будь-яких відомств у відповідності зі своєю рамкової структурою зразка 1997 р., уряд вирішив розглянути процес оцінки варіантів надання послуг поряд з цілим рядом інших основоположних політичних принципів. Альтернативами відомчому статусу були ліквідація, приватизація, передача підрядникам та раціоналізація. Для визначення найкращого варіанту здійснення кожної функції-кандидата використовувалися такі критерії, як ясність, самоокупність, сучасні методи управління, задоволення потреб клієнтів і безперервне вдосконалення. Ця експертиза також забезпечила збереження за державою лише істотних функцій та відокремлення виконавчих відомств від інших форм державних або фінансованих державою структур на зразок напівдержавних організації. Всі ці принципи були викладені в доповіді про альтернативні варіанти, що була представлена на затвердження міністерству, і для повідомлення центральних органів влади.

Уряд взяв на озброєння підхід, заснований на принципі «бачить око, та зуб не йме», який передбачає, що міністерства у сферу дії яких входять відомства повинні спостерігати за тим, як здійснює свою діяльність відомство, але не повинні втручатися в повсякденну їх діяльність. Крім того, в кожному відомстві було створено невеличку консультативну раду. Відповідно до організованої роботи до квітня 1999 р. у виконавчі відомства були перетворені три організації: управління цивільної авіації, організація, що займається греблями і буровими роботами, і національне статистичне бюро. Ще 35 організацій було охоплено оглядом і рекомендовано в якості кандидатів для перетворення у відомства.

У 1996 р. за активної фінансової підтримки з боку «донорів» уряд Танзанії ввів «огляди організацій та ефективності» для підготовки рекомендацій щодо:

- реорганізації структур державних міністерств і відомств (з метою підвищення ефективності та результативності при розгортанні персоналу та використанні ресурсів, у внутрішніх процесах прийняття рішень і системах зв'язку);

- виявленню можливостей для підвищення ефективності діяльності уряду шляхом застосування норм у галузі кадрового забезпечення та поліпшення методів роботи;

- виявлення реальних можливостей для самоокупності та поліпшення бюджетних асигнувань при наданні урядом конкретних послуг;

- вдосконалення систем управління уряду (тобто планування, складання бюджетів, державного управління, реалізації проектів, кадрового управління).

Обстеження проводились експертною групою і першим що було зроблено - було розглянуто питання про те, як кожне міністерство і відомство має бути організовано з урахуванням його функцій. Обстеження спиралось на результати обстеження проведеного в 1992 р. у рамках проекту, фінансованого ПРООН.

Обстеження кожного міністерства та відомства було задумане як двоетапний процес. На першому етапі передбачалося проаналізувати і розглянути роль держави і похідних від цієї ролі вимог до інституційного розвитку. Другий етап мав спиратися на процес обстеження і призвести до вироблення заходів, необхідних для створення (або відновлення) міністерства. Перший етап включав у себе:

а) огляд поточної діяльності міністерства (відомства) на центральному, регіональному та місцевому адміністративному рівнях з акцентуванням уваги на доречності, обсязі та рівні наданої послуги і на ефективності діяльності;

б) аналіз головних питань і їх політичного і стратегічного значення;

в) визначення ролі держави у відповідності з поточною політикою економічної лібералізації та скорочення функцій державного сектора при наданні економічних послуг;

г) дослідження можливостей і масштабів розподілу витрат і підвищення самоокупності послуг, які як і раніше повинні надаватися державою.

2.8 Досвід проведення функціональних обстежень у Словаччині

У 2004 році для Міністерства фінансів Словацької Республіки в Центральному державному бюджетному органі та інших, пов'язаних з ним установах,було проведене функціональне обстеження щодо процесу формування бюджету.

Функціональне обстеження було направлене на чітке визначення стратегії надання допомоги для поліпшення бюджетного процесу, а також, на перегляд бюджетних процедур щодо впровадження середньострокових фіскальних рамок. Для покращення бюджетного процесу в міністерствах потрібно було оцінити:

· Як практика формування бюджету на загальному рівні (зокрема Уряд і Міністерство фінансів) впливає на бюджетний процес галузевих міністерств?

· Як галузеві міністерства формують фінансовий кошторис в рамках свого внутрішнього бюджетного процесу?

· Як ці два рівні пов'язані між собою в рамках спільного бюджетного процесу. Оцінка діяльності робилась шляхом порівняння Словацьких установ з ідеальною практики з інституційної точки зору?

Рівень бюджетної системи оцінувався по трьох «бюджетних результатах»:

- бюджетна дисципліна;

- ефективність розподілу ресурсів;

- сприяння ефективному наданню послуг.

Аналізуючи висновки функціонального обстеження слід відмітити, що для покращення бюджетного процесу, потрібно наступне:

1. Активна участь Кабінету Міністрів в управлінні державними фінансами:

- Сприяння використанню електронного уряду та технологічної підтримки в секторі управління державними фінансами;

- Встановлення пріоритетів, пов'язаних з розподілом ресурсів для розробки багаторічного бюджету.

2 . Розробка надійної структури для планування бюджету:

- Впровадження кращих методів калькуляції витрат;

- Прямий зв'язок системи середньострокових витрат з річним бюджетом.

3. Підвищення фінансової культури, частково через зміни в законодавстві:

- Кращій розподіл повноважень по управлінню бюджетом на всіх рівнях.

- Розширення бюджетних зобов'язань шляхом розподілу асигнувань.

4. Залучення кваліфікованих людських ресурсів:

- Істотне покращення рівня освіти для спеціалістів в сфері державних фінансів.

2.9 Досвід проведення функціональних обстежень в Румунії

У 2011-2012 роках на замовлення Генерального Секретаріату Уряду Румунії в центральних державних адміністраціях було проведено функціональне обстеження сектору вищої освіти.

Функціональне обстеження сектору вищої освіти в Румунії було частиною більш широкого функціонального аналізу державного управління в країні та здійснювалось Світовим банком на запит уряду Румунії та Європейської Комісії. Згідно зі стратегічними планами Румунія приділяє багато уваги поліпшенню системи освіти і навчання. Кваліфікована робоча сила сьогодні має вирішальне значення для розвитку і конкурентоспроможності країни. Але з впровадженням нових технологій постає питання щодо пошуку нових підходів управління та моніторингу в секторі вищої освіти.

Мета функціонального обстеження полягала в розробці плану дій для підвищення ефективності праці в секторі освіти в короткостроковій і середньостроковій перспективі.

Для оцінки діяльності у сфері вищої освіти необхідно було проаналізувати питання: чи отримують студенти відповідні навички під час навчання, чи легко випускникам знайти роботу та чи проводяться дослідження щодо якості освіти?

З висновків функціонального обстеження, сектор вищої освіти зіткнувся з наступними проблемами, які потребують нагального вирішення:

- недостатність ресурсів;

- деякі установи, особливо приватні, залишаються без належного контролю за якістю впровадження освіти;

- недостатня кількість інформації щодо успішності навчання студентів;

- відсутність даних щодо працевлаштування випускників;

- недостатність обміну міжнародним досвідом серед студентів;

- студенти з низьким матеріальним становищем значно відстають від своїх більш забезпечених однолітків.

Загальні рекомендації за результатами функціонального обстеження:

- Запровадити параметри, які б могли оцінити рівень компетенції студентів, набутий під час навчання та дослідити, чи легко випускникам знайти роботу.

- Зробити фінансування вищої освіти не дискреційним, а більш орієнтовним не впроваджувальну політику

- Запровадити звітність щодо якості освіти

- Удосконалити розподіл спеціалізації в секторі

- Зміцнити потужність та потенціал приватного сектору вищої освіти

- Зміцнити інтернаціоналізацію освіти

2.10 Досвід проведення функціональних обстежень в Хорватії

Функціональне обстеження було впроваджене в таких центральних органах державного управління як: Міністерство фінансів; Міністерство юстиції; Міністерство економіки, праці та підприємництва, Міністерство з питань моря, транспорту та інфраструктури (замість Міністерства з питань моря, туризму, транспорту та розвитку); Міністерство охорони довкілля, територіального планування і будівництва; Міністерство науки, освіти та спорту; Міністерство культури; Міністерство у справах сім'ї, ветеранів та солідарності між поколіннями; Центральне державне адміністративне управління; державна інспекція.

Метою функціонального обстеження в Хорватії було:

- реформування структури державного управління відповідно до погоджених Урядом функцій в державних органах управління з метою підвищення ефективності праці та економії;

- перерозподіл державних функцій та поліпшення контролю за виробничими процесами в органах державного управління;

- координація організаційних структур центральних органів державного управління, державних установ і державних адміністрацій в країнах зі стратегічними і делегованими завданнями, та відповідними обов'язками;

- гармонізація державної адміністрації з європейськими стандартами з метою створення передумов для інтеграції в європейський адміністративний простір і успішного запровадження європейського законодавства acquis communautaire;

- поліпшення координації діяльності органів державного управління.

З метою раціоналізації організаційних структур органів державного управління були проведені наступні заходи:

- аналіз даних установ та інших суб'єктів права (державних установ при міністерствах), щоб розробити типологію існуючих установ на основі їх функцій, підзвітності, правового статусу, фінансування та інших показників;

- застосування принципів функціонального обстеження в десяти обраних центральних органах державного управління і п'ятьох державно-адміністративних управліннях в округах;

- аналіз та перегляд організаційної структури та функцій в окремих органах державного управління та підвідомчих установах для чіткого визначення повноважень і уникнення дублювання функцій;

- проведення вертикального функціонального аналізу в двох окремих секторах - охорона довкілля, територіальне планування і будівництво;

- надання рекомендацій, щодо функцій і заходів, які повинні бути проведені в державному управлінні, а також функції та заходи, які є непотрібними, але які можуть бути раціоналізовані і проведені незалежними установами на основі ринкових принципів;

- подання пропозицій щодо програми раціоналізації організаційних структур органів державного управління, в яких було проведено функціональне дослідження на основі результатів функціонального обстеження.

За результатами проведення функціонального обстеження було презентовано програму раціоналізації організаційних структур органів державного управління, в яких було проведено функціональне дослідження і проект рекомендацій з загальних принципів внутрішньої організації в органах державної адміністрації Республіки Хорватія. А також, було подано фінальний звіт з запропонованою програмою раціоналізації організаційних структур і остаточний варіант рекомендацій з загальних принципів внутрішньої організації в державних органах управління.

Розділ 3. Досвід проведення функціональних обстежень в Україні

3.1 Аналіз досвіду проведених функціональних обстежень в Україні

Метою функціонального обстеження, що проводилося в 1999-2000 pp. було посилення ролі міністра як політичного діяча та забезпечення провідної ролі міністерства у виробленні та здійсненні державної політики шляхом оптимізації організаційної структури органів виконавчої влади в межах відповідного сектору державного управління. Методологія функціонального обстеження була запропонована експертами Міжнародного банку реконструкції та розвитку і доопрацьована членами робочої групи, що проводила обстеження.

Методологія передбачала такі завдання:

• Визначити мету (місію) міністерства/сектора в системі органів виконавчої влади, сформулювати на основі нормативних документів цілі та завдання діяльності відповідного міністерства. Цілі та завдання повинні містити критерії й показники успішності їх реалізації.

• Розподілити цілі та завдання за пріоритетністю.

• Визначити критерії оцінки очікуваних результатів діяльності міністерства, якості виконання ним своїх завдань (досягнення поставлених цілей).

• Запровадити вимірювані показники для моніторингу прогресу міністерства у підвищенні ефективності своєї діяльності.

Функціональне обстеження передбачало збір інформації про функції, що виконувалися в міністерстві на момент обстеження, та їх аналіз на відповідність головним цілям і завданням діяльності міністерства. Після складання переліку всіх виявлених функцій відбувалася їх класифікація за підрозділами, які могли б найефективніше. Одночасно переглядалася організаційна структура міністерства, виявлялися її недоліки, визначалися шляхи їх усунення.

Протягом 1999-2000 pp. були обстежені Міністерство освіти і науки України, Міністерство праці та соціальної політики України, Міністерство охорони здоров'я України. За результатами функціональних обстежень були розроблені рекомендації стосовно змін у структурі міністерств і розподілі їх функцій. Зокрема, це стосувалося тих функцій, пріоритет яких у діяльності міністерства слід підвищити, тих, які варто усунути, і тих, які доцільно передати нижчим ланкам управління або взагалі скоротити.

Під час функціонального обстеження було проведено опитування серед керівників структурних підрозділів у відповідних міністерствах для збору наступної попередньої інформації:

– визначення точки зору керівників щодо основних завдань підрозділу, зазначених в ході першої зустрічі;

– визначення всіх функцій, виконуваних кожним структурним підрозділом і їх характеристика;

– визначення підлеглих структур та штатної укомплектованості підрозділів.

Більшість опитаних були членами галузевої робочої групи і таким чином, були знайомі з основними завданнями та принципами організації процесу функціонального обстеження. Опитування зайняло, в середньому, близько двох годин на кожного опитуваного. В результаті співбесід, учасники групи управління процесом функціонального обстеження прискорили підготовку списків завдань і функцій відповідних міністерств. Під час наступних зустрічей з членами галузевої робочої групи, було проведено обговорення завдань і функцій підрозділу узагальнених після співбесід.

Зважаючи на значну кількість учасників, важко було домогтися консенсусу у відношенні списку функцій безпосередньо під час таких зустрічей, але в більшості випадків було оформлено протокол затверджених і узгоджених завдань. Список функцій був остаточно доопрацьований під час другого раунду опитувань з учасниками тих же груп. Після того, як був визначений і погоджений список функцій, учасникам тих же груп, які брали участь у попередніх опитуваннях, були роздані два різних опитувальника.

Протягом усього цього часу, взаємодія між групою управління та іншими групами здійснювалась в телефонному режимі та за рахунок індивідуальних зустрічей. Восени 2000 року, група управління змінила свій підхід до ведення процесу у зв'язку з недостатньою якістю інформації, що отримується за допомогою копитників від членів груп. Було прийнято рішення про проведення окремої співбесіди з кожним керівником департаменту при використанні раніше визначених питань. Далі, обговорення з членами груп були розширені за рамки лише списку функцій, але з включенням питань, пов'язаних з найпростішими даними, що відносяться до кожної функції. Цей процес також наполовину скоротив час необхідний для збору всієї інформації. Після збору всієї необхідної інформації, група управління була залучена до аналізу даних в цілях уточнення списку функцій міністерства. На цій основі, стало можливим робити висновки про необхідність кожної окремої функції.

Після визначення списку нових функцій, група управління стала працювати з членами галузевої робочої групи для підготовки проекту нової організаційної структури міністерства та оцінки потреб у персоналі. В цілому, структурні зміни наштовхнулися на опір з боку українських міністерств, свідками чого стали представники підпорядкованих підрозділів. У спробі подолати дане явище і прискорити процес реалізації пропонованих рекомендацій, група управління використовувала наступний підхід:

– презентація цілей функціонального аналізу, методології роботи та очікуваних результатів співробітникам кожного міністерства на якомога більш ранньому етапі ;

– враховуючи складність процесу , група управління запропонувала перехідну структуру в якості проміжного етапу між існуючою і майбутньою структурою міністерства;

– увімкнення навчальних заходів в цілях скорочення прогалин у рівні компетенції серед співробітників кожного міністерства;

– отримання технічної допомоги від донорів з метою підтримки процесу реалізації рекомендованих змін в міністерстві і в галузі (по можливості).

Слід відмітити, що проведене функціональне обстеження не мало тих позитивних наслідків, які очікувались, насамперед через часті зміни керівників органів виконавчої влади і їх особисту незацікавленість у використанні результатів обстеження, відсутність концептуального бачення перспектив розвитку системи органів виконавчої влади, а також обмеженість лише апаратами центральних органів.

Протягом березня 2006 року - липня 2007 року було проведено функціональне обстеження центральних органів виконавчої влади в Україні. Функціональним обстеженням було охоплено 50 центральних органів виконавчої влади, яке проводилось спеціально утвореними для цього робочими групами під керівництвом перших заступників або заступників керівників органів, відповідальних за організацію роботи апарату.

За підсумками проведеного протягом січня - липня 2007 року функціонального обстеження міністерств та інших центральних органів виконавчої влади було зроблено висновки про ступінь відповідності фактичної діяльності обстежених центральних органів виконавчої влади та їх організаційної структури нормативно закріпленим за ними повноваженням (завданням і функціям).

Серед системних проблем функціонування центральних органів виконавчої влади були виявлені наступні:

1) Неефективна організація діяльності міністерств:

– переобтяженість міністрів та міністерств адміністративними питаннями;

– не сконцентрованість на питаннях вироблення державної політики;

– нерозмежованість політичних та адміністративних функцій;

– надмірна організаційна залежність урядових органів виконавчої влади від міністерств.

2) Нераціональна система органів виконавчої влади на центральному рівні:

– розбалансована система центральних органів виконавчої влади;

– відсутні критерії обґрунтованого утворення, ліквідації або реорганізації органів виконавчої влади;

– часто спостерігається «механічна» зміна статусу органів виконавчої влади без зміни функціональних повноважень

– низький рівень координації між міністерствами.

Серед типових проблем, виявлених під час проведення функціонального обстеження, можна зазначити наступні:

o спостерігається дисбаланс функцій певних типологічних груп у положеннях про органи (зокрема, низька частка політично-програмних функцій міністерств);

o виконання певних функцій органу не закріплено у положеннях жодного його структурного підрозділу, а деякі функції здійснюються усіма без винятку структурними підрозділами;

o деякі функції органу мають двох головних виконавців, а по деяких - не виявлено жодного виконавця;

o потреба кадрового та фінансового забезпечення виконання функцій стоїть майже в усіх органах (але не всі органи обґрунтовують її реальною картиною виконання функцій);

o спостерігається дублювання функцій як в межах одного органу, так і між органами виконавчої влади;

o наявні функції, які фактично виконуються структурними підрозділами органів, але не закріплені у положеннях;

o існують фактично не виконувані функції;

o нечітко сформульовані функцій у положеннях про органи та їх структурні підрозділи;

o надто деталізовано прописані функції у положеннях про деякі структурні підрозділи органів.

Застосування типу вертикального (внутрішньовідомчого) типу функціонального обстеження дозволило робочим групам центральних органів виконавчої влади зробити попередні пропозиції щодо підвищення ефективності управлінської діяльності обстежених органів та їх структурних підрозділів, зокрема пропозиції стосовно:

· внесення відповідних функціональних змін до положень про органи виконавчої влади та їх структурні підрозділи;

· необхідних структурних змін;

· удосконалення кадрового забезпечення виконання функцій.

Вагомим внеском у проведення адміністративної реформи стало усунення дублювання функцій різними органами, вироблення політики у відповідній сфері, підставою якого були результати проведених протягом 2010 - 2011 років функціональних обстежень.

Так, у січні-березні 2011 року з метою забезпечення належного виконання Указів Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 09 грудня 2010 року № 1085/2010 та «Деякі питання організації роботи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади» від 24 грудня 2010 року № 1199/2010, у Нацдержслужбі України були створені робочі групи, якими були підготовлені рекомендації щодо розподілу функцій та оптимізації повноважень міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, зокрема рекомендації щодо підготовки положень про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

З 31 січня 2010 року по 12 лютого 2011 року було проведено функціональне обстеження Полтавської та Івано-Франківської обласних державних адміністрацій, відповідних територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади та 8 районів у Полтавській та Івано-Франківській областях. За результатами проведеного функціонального обстеження були підготовлені пропозиції з оптимізації системи органів виконавчої влади на територіальному рівні, які були розглянуті на нараді в Адміністрації Президента України, що відбулась 16 лютого 2011 року.

3.2 Проведення функціонального обстеження на сучасному етапі

Правові підстави, теоретична підготовка державних службовців

У 2012 році на виконання Указу Президента України від 12 березня 2012 р.

№ 187/2012 «Про Національний план дій на 2012 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава», підпункту 2 пункту 1 розділу 1 Додатку 2 до Державної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28 листопада 2011 р. № 1240, у період з серпня 2012 р. по листопад 2012 р. проведені функціональні обстеження державних органів.

Функціональним обстеженням, яке проводилось спеціально утвореними для цього робочими групами та комісіями під керівництвом перших заступників або заступників керівників органів, відповідальних за організацію роботи апарату, охоплено:

– на центральному рівні: 16 міністерств, 55 центральних органів виконавчої влади та 5 центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом;

– на регіональному (місцевому) рівні: 24 обласні державні адміністрації, Автономна Республіка Крим, 490 районних державних адміністрацій, міста Київ та Севастополь.

Головною метою функціонального обстеження державних органів у 2012 році визначено підготовку пропозицій щодо розмежування функцій з надання адміністративних послуг та контрольно-наглядових (інспекційних) функцій при поєднанні їх в одному державному органі та виявлення функцій і посад працівників державних органів, що виконують функції з обслуговування.

Завданнями функціонального обстеження стали:

– здійснення аналізу конституційно й законодавчо закріплених функцій діяльності органів державної влади;

– проведення класифікації нормативно визначених функцій органів державної влади за типологічними групами;

– підготовка пропозицій щодо уточнення функцій органів державної влади за результатами функціонального обстеження.

З метою забезпечення експертно-консультаційного та методичного супроводу проведення функціонального обстеження органів державної влади Нацдержслужбою України виконано наступні заходи:

· розроблено Методичні рекомендації щодо проведення функціонального обстеження органів державної влади, затверджені наказом Нацдержслужби України від 27 липня 2012 р. № 155 (далі - методичні рекомендації);

· організовано проведення виїзних навчальних семінарів для
24 обласних державних адміністрацій та 75 центральних органів виконавчої влади;

· розроблено та затверджено програму тематичного семінару «Методика проведення функціонального обстеження діяльності державних органів».

Проведене функціональне обстеження сприяло вивченню особливостей чинної на цей час організаційної структури органів виконавчої влади, завдань, повноважень і функцій органів виконавчої влади як на центральному так і регіональному (місцевому) рівнях, а також визначило основні напрями оптимізації функціональної та організаційної структур, удосконалило діяльність структурних підрозділів та служб, підвищило рівень відповідальності працівників за виконанням покладених на них службових обов'язків.

Одночасно слід зазначити, що проведення функціонального обстеження не обмежилось виявленням поєднання контрольно-наглядових (інспекційний) функцій та функцій з надання адміністративних послуг, також були виявлені надмірні, дублюючі функції і уточнені існуючі функції.

Разом з тим, в рамках проекту Twinning «Підтримка розвитку державної служби в Україні» міжнародними експертами здійснено організаційний аналіз Нацдержслужби України, її та підвідомчих установ та територіальних органів.

Аналіз, який проводився в період з червня по вересень 2012 року, здійснив оцінку сучасної інституційної спроможності Нацдерслужби України, визначивши її сильні та слабкі сторони. В ході аналізу були використані різні методології для вивчення сучасного стану розвитку Нацдержслужби України та запропонована низка рекомендацій, на його основі.

Розділ 4. Теоретичні засади обстеження функцій органів виконавчої влади

4.1 Функції державних органів та їх типологія

У правовому регулюванні діяльності органів виконавчої влади суттєве значення має науково обґрунтоване визначення виконуваних цими органами функцій та їх компетенції.

Як відомо, функції становлять найважливішу складову управлінської діяльності, походять від загального змісту державного управління, складають змістову характеристику діяльності. Компетенція, у свою чергу, є проявом діяльності органу держави, що спирається на владні повноваження. Тому, на нашу думку, цілком виправданим буде умовне виділення у структурі нормативно-правових актів, у яких ідеться про діяльність того чи іншого органу державної влади, двох структурних блоків: функціонального (рольового) і компетенційного (владного). Водночас зазначимо, що функціональний та компетенційний блоки не вичерпують всієї багатоманітності структури нормативно-правового акту.

Досліджуючи функціональний блок статусу органу виконавчої влади, звернімо увагу на те, що «функціональний аналіз є найбільш глибоким за ступенем проникнення у зміст і найвищим за рівнем теоретичного узагальнення аспект дослідження державного управління». Його застосування створить можливості для з'ясування задач та ролі держави, а також її окремо взятих органів.

Нагадаємо, що слово «функція» походить від латинського «functio - відправлення, діяльність» і має таке значення: «роль, яку певний соціальний інститут виконує відносно потреб суспільної системи, залежність, яка прослідковується між різними соціальними процесами». У деяких джерелах поряд зі словом «функція» у дужках зазначають: «роль».

Найчастіше термін «функція» у науковій літературі використовується як назва та/або характеристика напрямку діяльності, як узагальнююча характеристика сутності завдань і цілей діяльності кого-небудь або призначення чого-небудь.

На думку В.Б.Авер'янова, «поняття функцій, у його загальносоціологічному змісті, покликане охопити й відобразити внутрішню природу, найглибший зміст, тобто суть діяльності». «Функції характеризують основний напрям і зміст діяльності суб'єкта», - зазначає Ю.О.Тихомиров.

Діяльність держави проявляється у певних напрямках. Кожен з них є функцією. Варто погодитися з тим, що «визначення змісту функцій будь-якого феномена є передумовою розуміння головного й визначального у цьому феномені, виявлення його соціального значення». Саме тому напрямки діяльності держави дають можливість визначити цілі та завдання її діяльності на певному історичному етапі розвитку суспільства.

Взаємозв'язок функцій органів держави з функціями держави виступає не у вигляді лінійного причинного ряду, а у вигляді своєрідного замкнутого кола, всередині якого кожна частина є умовою другої та обумовлена нею. Функції державних органів є результатом змістової подільності державного впливу на суспільство. Функції держави є результатом інтегративних властивостей функцій державних органів. Дроблячи за певною класифікаційною ознакою функції держави, отримаємо певну систему функцій державних органів.

Державний орган бере участь у виконанні всіх функцій держави, але переважно зайнятий тими з них, які прямо витікають з його призначення. Через «покладення» державою на свій одиничний (конкретний) орган певного «набору» (комплексу) функцій досягається спеціалізація державної діяльності, виділяються ті державні структури, які «опікуються» окресленою сферою суспільних відносин, певним родовим або видовим об'єктом державного управління. Саме у такий спосіб можна встановити, що забезпечує конкретний орган, чим він займається, за що несуть відповідальність його посадові особи.

Кожна держава виконує політичні, соціальні, міжнародні та економічні функції та ін. У цьому сенсі кожен з державних органів спрямовує свою діяльність у межах повноважень на певний сектор державного управління з метою задовольнити потреби всього суспільства насамперед у безпеці, легітимації (визнанні) у світі, підтримці повсякденної життєдіяльності, комунікації, духовному й культурному розвиткові. Водночас економічний розвиток є матеріальною запорукою задоволення багатьох потреб суспільства.

Політичні функції будь-якої держави полягають у забезпеченні цілісності й збереження суспільства, формою якого є дана держава, у створенні умов для його розвитку. В сучасному світі прийнято концепцію сталого розвитку, отже, політика розвинених держав спрямовується на сталий розвиток суспільства. Слід визнати, що в Україні політичне орієнтування державного управління на сталий розвиток лише започатковується.

Міжнародні (зовнішні) функції держави пов'язані з підтримкою свободи, суверенітету та історичного існування народів конкретної країни в рамках світового співтовариства. Зовнішня політика має враховувати геополітичні обставини, які визначають долю народів, а також одвічні національні інтереси. Держава повинна налагоджувати нормальні відносини з іншими країнами вздовж своїх кордонів, зберігати й зміцнювати співробітництво з якомога більшою кількістю держав, допомагати розвиткові міжнародних організацій. Сприятливе міжнародне становище створює умови для конструктивного розвитку будь-якої країни. Сьогоднішнє міжнародне становище України не можна назвати остаточно визначеним. Отже, залишаються не задоволеними потреби суспільства в легітимації й комунікації як між частинами суспільства, так і з народами інших країн.

Соціальні функції держави покликані забезпечувати на всій території країни права і свободи кожної людини. Свобода людини реалізується в суспільстві, у спілкуванні та співпраці з іншими людьми. При цьому тільки державна влада може бути гарантом захисту прав і свобод. Виконання соціальної функції передбачає: створення державою умов для відтворення й розвитку людини (демографічна політика, освіта, виховання тощо); формування соціокультурного простору, сприятливого для самореалізації кожної людини; стимулювання творчого зростання людини; утілення в життя принципів соціальної справедливості тощо.

Економічні функції держави - створення передумов, необхідних для ефективної економічної діяльності суспільства. Вважається, що економічна функція є найважливішою, оскільки брак належного економічного потенціалу або низька ефективність його використання перешкоджають реалізації інших суспільних функцій, адже всі функції держави тісно взаємопов'язані.

Завдання підвищення ефективності надання державних послуг стоять перед державою на найвищих управлінських щаблях; вони можуть виконуватися лише поступово, у процесі демократизації життєдіяльності українського суспільства в цілому. Сьогодні можна констатувати, що для України характерна системна недостатність задоволення потреб людини, організацій, громад та суспільства в цілому.

Для проведення аналізу діяльності органів виконавчої влади суттєвим є питання впорядкування класифікації функцій органу виконавчої влади. Це питання вивчали такі вчені, як В.Авер'янов, Г.Атаманчук, В.Бакуменко, І.Бачило, К.Бєльський. В.Вишняков, Ю.Козлов, Б.Курашвілі, Б.Лазарєв. Н.Нижник. М.Піскотін, Ц.Ямпольська та ін.

На сьогодні в юридичній науці переважає точка зору, згідно з якою функціями державних органів є основні напрями їх діяльності, в яких виявляється їх сутність і призначення в державному механізмі. Кожний державний орган відповідно до своєї компетенції виконує притаманні йому функції. Функції держави в цілому здійснюються через функції окремих державних органів. Державний орган, виконуючи свої функції, тим самим одночасно бере участь у реалізації різних функцій держави.

Отже, функція державного органу (органу виконавчої влади) - постійні або регулярні (періодичні) обов'язки, виконувані органом виконавчої влади, його підрозділами, підпорядкованими установами та організаціями, окремими працівниками для досягнення цілей і реалізації завдань, визначених нормативними документами. Для функції характерна спрямованість на кінцевий продукт, прямо пов'язаний з загальними цілями органів виконавчої влади. обстеження влада адміністративний наглядовий

Серед відомих класифікацій функцій заслуговує на увагу та, яка спирається на такий поділ функцій: основні та допоміжні (інструментальні); основні, регулятивні й допоміжні; загальні, спеціальні та допоміжні (обслуговуючі); внутрішні й зовнішні, загальні й специфічні; стратегічні й оперативні; об'єктні й технологічні; орієнтування системи, забезпечення системи, оперативного управління системою; загальнокерівні, регулятивні, рахунково-аналітичні, організаційно-координаційні, контрольні тощо.

Найбільш поширеними видами функції органів виконавчої влади, на наш погляд, є такі: загальні (основні) функції, які є спільними для всіх органів при здійсненні ними будь-якого управлінського процесу; спеціальні (спеціалізовані) функції, що відображають специфіку здійснення управлінського процесу в певній сфері або за конкретних умов; допоміжні (обслуговуючі) функції, які сприяють виконанню загальних і спеціальних функцій.

Зазначені види функцій характеризують найбільш універсальні напрями діяльності апарату державного управління. Вони тією чи іншою мірою здійснюються у кожній управлінській ланці. Так, загальні функції - це функції, які виконуються кожним органом виконавчої влади та спрямовані на досягнення їх основних завдань. Зокрема це функції з управління персоналом, розподілу бюджетних коштів, розробки нормативно-правових актів та фінансового контролю.

Найбільш стабільною частиною органу виконавчої влади є підрозділи секретаріату, де державні службовці забезпечують єдність і послідовність політики, яку проводить орган, наступність при зміні уряду. На наш погляд, ця частина апарату мусить мати однакову структуру в усіх органах виконавчої влади. Друга частина - це функціональні підрозділи, які залежать від «мандату» керівника органу виконавчої влади, пріоритетів державної політики та потреб суспільства, що можуть змінюватися, їх структура має визначатися на основі аналізу специфічних функцій, закріплених у положенні про орган виконавчої влади.

Дослідження питань класифікації функцій органів виконавчої влади можна умовно звести до двох найбільш типових підходів: матричного та лінійного, авторами яких є, відповідно, І. Бачило та Б. Лазарєв.

Зокрема І. Бачило, застосувавши так званий матричний підхід до аналізу функцій органів виконавчої влади, подає у табличній формі розподіл функцій на підфункції, дії та операції, які відображають зміст основних видів діяльності органу виконавчої влади. Вона класифікує функції органу за такими критеріями: методи управління; предмет регулювання; організаційно-правова форма управлінського впливу; характер діяльності; предмет діяльності. Зокрема, за предметом діяльності автор виділяє такі функції: організація системи і процесу управління (загальні питання); управління у сферах розвитку економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, соціального розвитку та культури, фінансів, кредиту та цін, оплати праці та заробітної плати, безпеки та обороноздатності країни тощо.

...