У межах так званого лінійного підходу до аналізу функцій органів виконавчої влади Б. Лазарєв виділяє: збір, обробку та аналіз інформації, передачу інформації іншим органам; прогнозування; організацію; регулювання; керівництво; координацію; планування; стимулювання; контроль; облік.

Сучасні науковці поділяють переважно один з цих підходів, базуючи на ньому своє бачення класифікації функцій органу виконавчої влади.

Так, В.Бакуменко з метою системного відображення середовища, у зв'язку з яким існує певна соціальна система, поділяє функції на такі страти: процесу діяльності (операційного); планування; організації; мотивації; контролю; прийняття рішень та комунікації.

В.Авер'янов функції органу державного управління класифікує за такими типологічними групами: участь у виробленні політики, тобто розробка рішень стосовно формування політики в тій чи іншій галузі (сфері); нормотворча діяльність, тобто підготовка проектів та видання нормативно-правових актів з питань регулювання, що здійснюється як у межах органу, так і поза ним; встановлення стандартів (правил), яких мають дотримуватись інші органи та об'єкти управління; здійснення контролю та нагляду щодо діяльності певних суб'єктів у межах відповідної галузі або поза ними; здійснення юрисдикційного нагляду, тобто нагляду, пов'язаного із застосуванням заходів юридичної відповідальності до правопорушників у межах компетенції конкретного органу; надання послуг іншим органам або населенню; розгляд заяв та скарг громадян та вжиття заходів за його результатами; здійснення керівництва підпорядкованими організаціями; інші функції, тобто ті, що не співпадають з наведеними. До обслуговуючих функцій органу державного управління автор відносить функції, які забезпечують виконання зазначених функцій органу, а саме: аналіз, прогнозування, планування, організацію, контроль, облік тощо.

Парісон та Манінг запропонували ще один підхід до класифікації функцій органів виконавчої влади, впроваджений Bannock Consulting за результатами проведення функціонального обстеження Міністерства аграрної політики Латвії:

· політичні функції (стратегічне планування, розроблення проектів нормативно-правових актів, розробка контрактів щодо результатів діяльності, мінімальних стандартів та норм, аналіз та оцінка державної політики, прогнозування);

· функції координації, нагляду та моніторингу результатів діяльності (координація відносин між різними органами, моніторинг результатів діяльності підпорядкованих підприємств, установ та організацій);

· функції надання державно-управлінських послуг внутрішнім (іншим державним органам) чи зовнішнім (фермерам, працівникам сільського, лісового, рибного господарства) клієнтам;

· допоміжні (обслуговуючі) функції (фінансове управління, кадрове управління, інформаційні системи, інфраструктура, підготовка кадрів, аналіз ефективності, аудит, дорадчі послуги);

· функції регулювання (ліцензування, сертифікація, видача дозволів, акредитація тощо).

Ми вважаємо, що проведення класифікації функцій органів виконавчої влади за типологічними групами на етапі уточнення функцій у ході функціонального обстеження показує не тільки ступінь регламентації функції, а й дає можливість визначити типи споживачів, показники результату та організаційну структуру її виконання.

Таким чином, уточнення функцій органу виконавчої влади в процесі функціонального обстеження полягає в їх перевірці на відповідність «функціональній формулі», що наводиться на рис.1:

Орган виконавчої влади (виконавець/співвикона- вець) функції	+	Організаційно-правова форма реалізації функції	+	Результат виконання функції	+	Споживачі результату виконання функції

Якщо функція не вкладається у «функціональну формулу», то вона є принципом, декларацією, політичною заявою, але не функцією державного органу

4.2 Особливості визначення адміністративних послуг та контрольно-наглядових функцій

Співвідношення понять «державні функції» і «державні послуги» випливає з дихотомії «функціональна (внутрішня)» і «соціальна (зовнішня) ефективність організації». Вона підкреслює якісну відмінність понять «державні послуги» і «державні функції». Функції належать до технологічних, організаційно-операційних категорій, які дають уявлення про механізм, точніше про ролі відповідних організацій, підрозділів, фахівців в процесі генерування і надання послуг. Тобто маємо різні (соціальні і технологічні) ролі одних і тих самих органів, їх підрозділів, фахівців.

Під функціями з контролю і нагляду (інспекційними) розуміється діяльність державного органу, що здійснюється у формі перевірок, ревізій, інспектування та пов'язана з встановленням відповідності діяльності органів державної влади вимогам закону.

Для цілей обстеження та функціонального аналізу діяльності органів державної влади фахівці Світового банку вважають за доцільне користуватися таким переліком функцій:

– функції, необхідні для охорони громадської безпеки;

– функції, у наданні яких є гостра необхідність;

– функції, які підтримують інші державні пріоритети;

– функції, які встановлені національним чи міжнародним законодавством;

– функції, що пов'язані з державними пріоритетами, які не можуть бути реалізовані через регулювання, податки, трансферти місцевій владі та субсидії.

Застосовуючи цей підхід в інтересах адміністративної реформи і оптимізації загальнодержавної системи управління, в процесі обстеження дослідник визначає спектр функцій державного управління, від яких неможливо відмовитись.

Проте розмаїття визначень і підходів до функцій і повноважень дає підстави для появи досить широкого спектра класифікацій послуг. Так, наведені такі класифікації послуг:

1) за змістом адміністративної діяльності щодо надання послуг:

– видача дозволів (на зайняття окремими видами підприємницької діяльності; на проведення мітингів, демонстрацій; на розміщення реклами), у тому числі акредитація, атестація, сертифікація;

– реєстрація з ведення реєстрів (реєстрація актів громадського стану, суб'єктів підприємницької діяльності), у тому числі легалізація суб'єктів (легалізація об'єднань громадян);

– легалізація актів (консульська легалізація документів), нострифікація (визнання дипломів, виданих в інших країнах) та верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України);

– соціальні послуги - визнання певного статусу, прав особи (призначення пенсій, субсидій);

2) за рівнем встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг та правового регулювання процедури їх надання, зокрема:

– адміністративні послуги з централізованим регулюванням (закони, акти Президента України, Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади);

– адміністративні послуги з локальним регулюванням (акти органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади);

– адміністративні послуги зі «змішаним» регулюванням (коли водночас здійснюється централізоване та локальне регулювання);

3) за предметом (характером) питань, за вирішенням яких звертаються особи до адміністративних органів: підприємницькі (або господарські); соціальні; земельні; будівельно-комунальні; житлові та ін.

Відповідно до Закону України «Про адміністративні послуги» від 06 вересня
2012 року адміністративна послуга - це результат здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов'язків такої особи відповідно до закону.

До адміністративних послуг належить:

видача ліцензій, дозволів та інших документів дозвільного характеру, сертифікатів, свідоцтв, атестатів, посвідчень

реєстрація (фактів, суб'єктів, прав, об'єктів, у тому числі легалізація суб'єктів і актів (документів), нострифікація та верифікація);

інші види діяльності незалежно від назви, у результаті провадження яких заінтересованим фізичним та юридичним особам, а також об'єктам, що перебувають у власності, володінні чи користуванні таких осіб, надається або підтверджується певний юридичний статус та/або факт.

До адміністративних послуг не належить контрольна діяльність (проведення перевірки, ревізії, інспектування тощо), освітні, медичні та господарські послуги, які надаються органами виконавчої влади, державними підприємствами, установами та організаціями.

Адміністративні послуги можуть надаватися на платній і безоплатній основі.

Плата за надання таких послуг справляється у розмірах та порядку, що визначені законодавчими актами, а в разі, коли це не передбачено законодавчими актами, - актами Кабінету Міністрів України. Розміри плати за надання адміністративних послуг встановлюються з урахуванням економічно обґрунтованих витрат і Методики визначення собівартості платних адміністративних послуг, затвердженої Кабінетом Міністрів України.

Підприємства, установи та організації можуть залучатися суб'єктом до виконання окремих етапів надання адміністративних послуг у випадках, передбачених законами України або актами Кабінету Міністрів України, та у разі неможливості виконання таких етапів самостійно. Оплата роботи залучених підприємств, установ та організацій проводиться на рівні її собівартості, яка визначається відповідно до Методики, передбаченої в абзаці третьому цього пункту.

Слід розрізняти типи державних (і, до речі, муніципальних послуг) від їх видів за споживчими якостями (змістом). Типологізувати державні послуги доцільно за способом надання (центральними органами влади, їх місцевими підрозділами, органами місцевого самоврядування), джерелами фінансування витрат на послуги (державний, місцевий бюджет, державні і недержавні позабюджетні фонди, спеціальні фонди, благодійні фонди та ін.), рівнем гарантування (захищені або незахищені статті бюджету), способом регламентування (правове, адміністративне, відомче, загальнодержавне або місцеве чи корпоративне), способом оплати послуг з боку кінцевого споживача (платні, у т.ч. в кредит, частково платні, безкоштовні бюджетні, корпоративні або благодійні, страхові). Тобто основ для типології послуг не так багато, як і, власне, типів за кожною класифікацією.

Натомість кількість видів державних послуг обмежується лише фінансовою і організаційною спроможністю держави (регіону). їх може бути дуже багато. Саме видам послуг як елементарним класифікаційним одиницям надаються вищенаведені типологічні ознаки (тобто вони групуються за типами). Крім того, їх доцільно групувати за узагальненими споживчими якостями - сферами надання послуг, які визначають тематичний зміст і характер послуги.

Розділ 5. Сутність функціонального обстеження діяльності органу виконавчої влади та методика його проведення

5.1 Нормативно-правові документи, що регулюють проведення функціонального обстеження

§ Положення про Національне агентство України з питань державної служби, затверджене Указом Президента України від 18 липня 2011 року № 769/2011 «Питання управління державною службою в Україні»;

§ Положення про Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 04 червня 2008 р. № 528 «Питання Центру сприяння інституційному розвитку державної служби»;

§ Закон України від 06 вересня 2012 р. № 5203 «Про адміністративні послуги»;

§ Наказ Головдержслужби України від 30 березня 2010 року № 84 «Про затвердження Порядку проведення функціонального обстеження органів виконавчої влади»;

§ Наказ Нацдрежслужби України від 27 липня 2012 року № 155 «Про організацію проведення функціонального обстеження органів державної влади в 2012 році».

5.2 Методологія проведення функціонального обстеження

Яка інформація повинна бути зібрана і яким чином вона повинна бути зібрана? Як повинен проводитись аналіз цієї інформації для вироблення ефективних рекомендацій та проведення організаційних змін? Ці питання мають життєво важливе значення для успішного проведення функціонального обстеження. Тому матеріал висвітлений в даному розділі матиме технічний характер і буде присвячений технічним деталям проведення функціонального обстеження.

Незважаючи на важливість і необхідність вивчення основ функціонального обстеження, існують деякі попередні питання, які повинні бути розглянуті ще до початку обстеження. До них відносяться, наприклад, рамки запланованого аналізу, форма, яку прийме обстеження, хто буде стежити за ходом виконання і завершенням аналізу, і яким чином будуть вирішуватися всі завдання в ході обстеження.

З самого початку необхідно чітко визначити рамки обстеження. Не можна охопити аналізом весь комплекс органів державного управління. Це призвело б до розпорошення ресурсів і зниження ефективності дослідження. Визначення меж аналізу чітко обмежує і той простір, з якого будуть зібрані дані і те, яким чином вони будуть оброблятися. Необхідно також прийняти рішення про проведення обстеження «зверху вниз» або «знизу вгору. Наприклад: при поетапному проведенні аналізу - чи повинна робота починатися з центральних міністерств та відомств, або на рівні сектора? І хто буде проводити цю роботу?

У різних країнах застосовувалися різні підходи до проведення функціонального обстеження. У Словаччині аналіз починався з центральних органів, але потім був зроблений крок до того, щоб дати можливість окремим міністерствам виконати рекомендації у власних галузях, у той час як проведення горизонтальних реформ залишалось централізованим. У цьому, власне, і проявився політичний мандат на проведення аналізу.

В Україні обстеження починалось з пілотних проектів в ряді галузевих міністерств. Рішення про те, хто буде керувати процесом обстеження і безпосередньо проводити його, має важливе значення для застосування засобів і організації роботи. Робота, проведена здебільшого силами конкретно визначених співробітників на обов'язки яких покладено аналіз нормативної бази відповідно до якої здійснюється діяльність органу виконавчої влади стає найбільш проблематичною на стадії формування інформації про орган, в той час як аналіз, здійснений внутрішньою групою фахівців, дозволяє досягти найбільш об'єктивних результатів.

Проведення функціонального обстеження доцільно організувати шляхом аналізу документальної бази та через інтерв'ю, що фіксують інформацію про діяльність органу через роботу з нормативними та іншими матеріалами, що визначають діяльність органу.

Структурно методика проведення функціонального обстеження включає в себе наступні етапи, які визначають процес функціонального аналізу, а саме:

– збір первинної документальної інформації та матеріалів, необхідних для проведення функціонального обстеження органів державної влади;

– нормативний аналіз повноважень і функцій органів державної влади, які конституційно та законодавчо закріплені за ними;

– організація і проведення опитування працівників органів державної влади;

– пропозиції робочої групи щодо функцій органу державної влади;

– виявлення функцій, які можуть бути передані на виконання аутсорсеру.

У результаті має бути отриманий список функцій, які повинні виконуватися безпосередньо органом державної влади, а також функцій, які можуть бути перерозподілені між органами влади, передані громадським організаціям, на аутсорсинг або ліквідовані.

Одним із способів підтвердження та/або отримання інформації отриманої під час проведення функціонального обстеження є анкетування/опитування працівників обстежуваного органу виконавчої влади. Анкетування/опитування проходить шляхом формування опитувальних листів. Важливо, щоб всі варіанти опитувальних листів, що застосовуються у ході анкетування або опитування виготовлялися в одному форматі і, бажано, єдиному дизайні, що полегшить збір та обробку даних.

Щоб звести до мінімуму ймовірність похибки можна віддрукувати такі бланки на яких буде достатньо просто поставити (або не поставити) галочку в спеціально відведеному місці. Одночасно, на опитувальному листі може бути залишене місце і для розгорнутих відповідей. При ретельній розробці форми опитувального листа було б корисним закласти в саму структуру запитань механізм для перехресної перевірки даних зібраних на попередньому етапі.

В анкетуванні, як інструменту отримання інформації, є й недоліки, деякі працівники, можливо, вперше заповнюють подібні анкети і відчувають певні сумніви та вагання. Для отримання чесних і щирих відповідей необхідно усунути можливі ризики, наприклад, форма опитувального листа може бути спочатку затверджена керівництвом підрозділу, а потім вже роздана учасникам опитування. Можна також забезпечити сувору конфіденційність опитування.

Відповідно виникає питання: хто повинен брати участь у співбесідах / опитуваннях? Для отримання об'єктивної і найбільш повної інформації доцільно організувати опитування працівників усіх структурних підрозділів обстежуваного органу у відсотковому еквіваленті.

Проведення функціонального обстеження може і не бути обмежене виявленням надмірних, дублюючих функцій і уточненням існуючих функцій. Як правило, його проведення дає змогу отримувати полісемантичні результати, які виступають основою для цілого класу нових рішень у практиці публічного (державного або муніципального) управління. Таким чином, на основі горизонтальних і вертикальних функціональних аналізів може бути розгорнута робота з оптимізації, підвищення ефективності і результативності діяльності органу державної влади, перш за все в частині реалізації контрольно-наглядових функцій і надання державних послуг.

Функціональне обстеження, як процес потребує координації та управління і тому і пропонується два найважливіших елементи управління процесом функціонального обстеження. Перший - робоча група, яка проводить обстеження. Другий - робоча група, яка здійснює управління, відповідальна за прийняття рішень, пов'язаних з проведенням обстеження, зокрема, рішень про цілі, терміни, координації з обстежуваними органами та звітністю. У деяких випадках робоча група і група, що здійснює координацію обстеження складається з одних і тих же осіб, а в інших випадках ці групи - різні. Однак, необхідність передачі відповідальності за проведення обстеження на більш високий міністерський рівень (одному міністру або комітету) існує завжди. Робоча група, яка проводить функціональне обстеження, може формуватися з представників обстежуваного органу та експертів компетентних у вирішенні завдань поставлених перед обстеженням.

5.3 Етапи проведення функціонального обстеження

Як цілісний процес функціональне обстеження складається з 12 етапів. Структурно зазначені етапи доцільно об'єднати в наступні блоки:

Блок І. Організаційні заходи з підготовки до проведення функціонального обстеження

Етап 1. Затвердження складу робочої групи.

Для організації роботи, пов'язаної з проведенням функціонального обстеження та відповідно до його мети пропонується створити робочі групи. У Національному агентстві України з питань державної служби (далі - Нацдержслужба України) - з метою надання консультативно-методичної допомоги, загальної координації та оперативного вирішення питань, що виникають у ході функціонального обстеження, в кожному органі держаної влади - з метою обстеження діяльності органу, методологічного супроводження процесу функціонального обстеження, узагальнення його результатів.

З метою безпосереднього проведення обстеження, що включає збір, аналіз та узагальнення інформації щодо функціональної діяльності структурних підрозділів - у кожному органі державної влади створюється робоча група.

Слід зауважити, що створення робочої групи обов'язково супроводжується видачею наказу про її затвердження. Дана процедура є необхідною, не тільки для визначення складу групи та розподілу обов'язків, а і в першу чергу, для легітимності прийнятих нею рішень.

Етап 2. Визначення об'єктів для проведення функціонального обстеження.

Етап передбачає створення переліку структурних підрозділів органу державної влади в яких передбачається проведення функціонального обстеження. Перелік об'єктів затверджується наказом.

Етап 3. Затвердження плану-графіку проведення функціонального обстеження.

План-графік проведення функціонального обстеження в органах виконавчої влади розробляється відповідно до плану-графіка Нацдержслужби України з урахуванням часових строків та передбачених заходів. План-графік обов'язково затверджується наказом.

Етап 4. Проведення робочих нарад в органах державної влади, визначених як об'єкти для проведення функціонального обстеження, щодо роз'яснення цілей та методики обстеження вирішення питань, які можуть виникнути в процесі проведення функціонального обстеження.

Передбачає собою розподіл обов'язків та аналіз методичних рекомендацій. Робочі наради можуть проводитись у формі семінарів та тренінгів із залученням фахівців, компетентних у питаннях віднесених до функціонального обстеження, і які не увійшли до складу робочої групи.

Блок ІІ. Проведення функціонального обстеження

Етап 5. Проведення функціонального обстеження, що включає збір первинної документальної інформації.

Метою цього етапу є збір первинної документальної інформації про повноваження і функції органу державної влади, закріплені Конституцією України, законодавчими актами та іншими нормативно-правовими актами, які безпосередньо регламентують його діяльність.

При організації функціонального обстеження обласної та районних державних адміністрацій аналізуються положення про підрозділи апарату та самостійні структурні підрозділи відповідної адміністрації.

Посадовими особами органів державної влади, визначених як об'єкти для проведення функціонального обстеження, збираються та подаються працівнику управління Нацдержслужби України, відповідальному за організацію проведення функціонального обстеження, такі документи:

– перелік нормативно-правових актів, що визначають повноваження органу державної влади (із зазначенням реквізитів);

– закони України;

– акти Президента України;

– акти Кабінету Міністрів України;

– організаційно-розпорядчі акти центральних органів виконавчої влади;

– рішення обласних (районних, районних у містах) рад;

– положення органу державної влади та регламент його роботи (за наявності);

– положення про структурні підрозділи органу державної влади, затверджені розпорядженнями (наказами) відповідного керівника органу;

– структура органу державної влади та його структурних підрозділів.

Інформація подається у паперовій формі - копіях, завірених печаткою органу за підписом відповідального працівника державного органу та електронній формі - на магнітних носіях (паперовий варіант подається із супровідним листом керівника відповідного державного органу).

Ця інформація є базовою для заповнення форм 1-2, передбачених Методичними рекомендаціями проведення функціонального обстеження.

Етап 6. Попереднє опрацювання переліків функцій, підготовка питань для співбесід з працівниками органів державної влади

На основі зібраної первинної документальної інформації та матеріалів, необхідних для проведення функціонального обстеження, робочою групою здійснюється попередній нормативний аналіз повноважень і функцій органів державної влади з метою виявлення функцій, якими наділений орган державної влади. Інформація щодо предмету функціонального обстеження описується формулюванням, що передбачено нормативно-правовими актами, які регламентують діяльність органу.

Під час вказування відомостей про предмет функціонального обстеження обов'язковим є зазначення нормативно-правового акта, дати його прийняття та номеру, а також реквізитів норми (статті, пункту, абзацу), яка вказує на відомості про предмет.

Етап 7. Проведення співбесід з працівниками органів державної влади

Організація функціонального обстеження органів державної влади передбачає отримання відповідей на ряд принципових питань відповідно до завдань передбачених функціональним обстеженням. Відповіді на поставлені питання дозволяють визначити основні напрямки вирішення завдань поставлених функціональним обстеженням органів державної влади. Кількість питань може бути різною. Ставитись вони повинні у ході опитування керівників та працівників структурних підрозділів органів державної влади
(у кількості осіб, виходячи із доцільності). Наближений перелік питань наведений у додатку.

З метою забезпечення максимальної довіри респондентів, заохочення їх до відвертого, щирого спілкування та отримання на цій основі об'єктивної інформації, анкетування доцільно проводити анонімно, а саме: анкети заповнювати в електронному вигляді, збір анкет здійснювати за допомогою електронної пошти через осіб, які були не задіяні в опитуванні.

Етап 8. Аналіз результатів функціонального обстеження

На основі зібраної первинної документальної інформації та матеріалів, необхідних для проведення функціонального обстеження, та з урахуванням результатів попереднього опрацювання переліку функцій робочою групою здійснюється нормативний аналіз повноважень і функцій органів державної влади.

Під час вказування відомостей про предмет функціонального обстеження обов'язковим є зазначення нормативно-правового акта, дати його прийняття та номеру, а також реквізитів норми (статті, пункту, абзацу), яка вказує на відомості про предмет. Під час аналізу результатів функціонального обстеження обов'язково враховуються результати співбесід з працівниками органів державної влади.

Етап 9. Узагальнення інформації, формування звіту.

Робоча група в органах державної влади аналізує результати функціонального обстеження органу, звіти структурних підрозділів та на підставі отриманих даних формує узагальнений звіт по органу та передає його робочій групі Нацдержслужби України з організації та проведення функціонального обстеження органів державної влади.

Звіт про результати проведення функціонального обстеження органу державної влади має включати такі обов'язкові розділи:

1. Вступ.

2. Методологія та етапи (збір інформації, нормативний аналіз, фактичний аналіз, формування звітності).

3. Основні проблеми, виявлені за результатами функціонального обстеження.

4. Пропозиції робочих груп органів державної влади.

5. Додатки

Етап 10. Направлення остаточних звітів до Нацдержслужби України.

Звіти органів державної влади визначених як об'єкти проведення функціонального обстеження направляються до Нацдержслужби України в електронному та паперовому видах у строки передбачені календарним планом.

Блок ІІІ. Підведення підсумків функціонального обстеження

Етап 11. Аналіз отриманих звітів

Аналіз отриманих звітів від органів державної влади робочою групою Нацдержслужби України здійснюється шляхом групування проблемних питань виявлених в процесі здійснення функціонального обстеження та класифікації пропозицій наданих робочими групами органів державної влади.

Етап 12. Підготовка остаточного звіту та подання пропозицій Кабінету Міністрів України щодо внесення змін до законодавства за результатами функціонального обстеження.

Пропозиції формуються на основі узагальненої інформації отриманої від робочих груп органів державної влади. Отримані проблемні питання та пропозиції структуруються у текстовому або табличному варіантах направляються до Кабінету Міністрів України у строки передбачені нормативними документами відповідно до яких проводиться функціональне обстеження.

Розділ 6. Техніка та організація проведення функціонального обстеження

6.1 Техніка проведення аналізу діяльності органів виконавчої влади

Функції центрального органу виконавчої влади і його самостійних підрозділів та підпорядкованих йому установ формально описані в нормативних документах і підзаконних актах. Проте для проведення функціонального обстеження та подальшої організаційної реформи ці визначення функцій не є достатніми.

Вимоги до виключення або переформулювання функцій:

· Не описуючі конкретних дій.

· Описуючі дію виконувану не державним службовцем даного органу або підрозділу.

· Описуючі дію що не має конкретного результату.

· Описуючі дію що не має користувача результату або використовується виключно самим органом або підрозділом при виконанні ін.. функцій

· Виключення слів паразитів «організовує» «забезпечує» «координує» «в межах компетенції» «належним чином» «сприяє».

В результаті проведення аналізу (аналіз правових актів, внутрішньої організації, інформації про орган влади, проведення інтерв'ю з керівництвом органу влади та керівництвом структурних підрозділів та проведення анкетування) діяльності органів влади формується кінцевий перелік функцій органу влади, який проходить перевірку на наявність функцій, що потребують заміни, спрощення або передачі на аутсорсинг також функція може бути залишена без змін. Функції оцінюватися за певними критеріями та характером.

При складанні переліку функцій слід враховувати, що в реальності часто можуть не співпадати:

1. Об'єктивно необхідні функції, тобто такі, які зумовлені реальними потребами об'єктів діяльності обстежуваного органу або фактично існуючими суспільними проблемами;

2. Нормативно встановлені функції, формально визначені в нормативних (статутних) документах;

3. Функції, які фактично виконуються суб'єктами виконавчої влади.

Таким чином, джерелами відомостей про функції, здійснювані обстежуваним органом виконавчої влади, мають бути:

– нормативні документи і підзаконні акти, інструкції та положення про обстежуваний орган, його підрозділи та підпорядковані установи й організації;

– посадові інструкції працівників обстежуваного органу;

– усні характеристики своєї діяльності, дані працівниками обстежуваного органу;

– думки і бачення функцій обстежуваного органу з боку об'єктів його адміністративної діяльності - підприємств, організацій, суспільних груп, окремих представників населення.

Відповідно, робоча група збирає інформацію з усіх цих джерел і аналізує її, співставляючи між собою різні формулювання одних і тих же функцій для визначення їх суті й фактичних процедур здійснення. В разі необхідності у плані функціонального обстеження передбачається проведення досліджень в регіонах, а також серед цільових груп населення, на адміністративне обслуговування яких спрямована діяльність обстежуваного органу.

Під час складання переліку функцій необхідно розглядати кожну функцію в таких аспектах:

1. Чи виконання функції є необхідним для досягнення визначених мети, цілей і завдань обстежуваного органу?

2. Чи є дублювання функцій як між структурними підрозділами обстежуваного органу, між центральним органом і підпорядкованими йому

3. установами/організаціями всередині галузі/сектора, так і між різними центральними органами виконавчої влади?

4. Чи є можливості повного або часткового скасування (скорочення) функції, що аналізується, або передачі її виконання іншим органам виконавчої влади або органам управління нижчого рівня (регіональним або місцевого самоврядування)?

5. Чи існують такі функції, виконання яких необхідне для досягнення цілей обстежуваного органу, але які досі не виконувались або виконувались опосередковано через інші центральні органи виконавчої влади?

6. Чи є такі функції, виконання яких варто залишити за обстежуваним органом лише на перехідному етапі? Які умови потрібно створити, щоб згодом скасувати виконання таких функцій на рівні центрального органу?

Збирання інформації про функції, виконувані підрозділами обстежуваного органу, супроводжується їх аналізом відповідно до наведених вище аспектів і розподілом функцій за пріоритетністю й відповідністю до мети, цілей і завдань обстежуваного органу.

Переліки функцій, розподіляються:

а) за пріоритетністю і відповідністю меті, цілям та завданням обстежуваного органу;

б) за характером функцій (розробка пропозицій стосовно зміни чи вдосконалення державної політики; розробка державних/урядових/галузевих програм і стратегічних планів для реалізації відповідної державної політики; координація, нагляд і контроль за виконанням заходів державної політики, державних/урядових/галузевих програм і стратегічних планів; надання адміністративних послуг; підтримка планових і позапланових коригуючих заходів; регулювання стосунків і процедур всередині галузі/сектора);

в) за оптимальністю здійснення (притаманні виключно центральним органам виконавчої влади; такі, що можуть виконуватися органами управління нижчих рівнів, або бути децентралізованими; такі, що можуть виконуватися приватним/недержавним сектором, в тому числі на засадах контрактів; виконувані обстежуваним органом спільно з іншими центральними органами виконавчої влади або для інших органів виконавчої влади).

Функції, пов'язані з виконанням державних/бюджетних/урядових програм, на етапі збирання інформації вказуються в загальному переліку функцій.

На вступному семінарі керівник обстежуваного органу виконавчої влади дає керівникам підрозділів і провідним працівникам органу завдання підготувати переліки функцій, що виконуються (термін, як правило, не перевищує 1 тижня). Отримані переліки функцій обговорюються робочою групою і в разі потреби уточнюються за допомогою співбесід або інтерв'ю з працівниками, що виконують їх.

Особливої уваги з боку робочої групи потребують функції з розробки пропозицій щодо державної політики та розробки заходів для реалізації затвердженої політики. Для оцінки їх важливості та якості їх виконання необхідно знайти відповіді на такі запитання:

а)Наскільки «політичні» функції відповідають характеру попередньої діяльності працівника/підрозділу?

б)Які процедури підготовки пропозицій до державної політики?

в)Як пов'язані між собою «політичні» та «адміністративні» або «контрольні» функції в роботі підрозділу (заважають, стимулюють, доповнюють, не перетинаються)?

г)3 якими іншими підрозділами обстежуваного органу та з якими іншими органами виконавчої влади взаємодіє цей підрозділ при виконанні «політичних» функцій?

Важливо детально описати процедури введення нових і скасування чинних функцій в разі потреби. Знання цих процедур допоможе виробити заходи пом'якшення негативних наслідків структурної й функціональної перебудови обстежуваного органу.

Отримана й оброблена таким способом інформація є основою для прийняття рішення стосовно кожної функції.

Зібрана й оброблена таким чином інформація про здійснювані функції співставляється зі структурою обстежуваного органу для виявлення можливої невідповідності фактично виконуваних завдань з інституційно закріпленими обов'язками структурних одиниць. Доцільно на основі цієї інформації розробити модель виконання функцій обстежуваним органом, в якій була б відображена вертикальна адміністративна ієрархія функцій всередині обстежуваного органу, горизонтальні зв'язки, необхідні для виконання функцій (інформаційне, консультативне, матеріальне обслуговування з боку інших підрозділів); місце основних функцій у загальній вертикальній ієрархії органів виконавчої влади; зв'язки з іншими органами виконавчої влади, необхідні для виконання функцій; зв'язки з позаурядовими органами, необхідні для виконання функцій.

Аналогічна модель з використанням рішень, будується для системи функцій з урахуванням їх перерозподілу, скасування й передачі іншим органам, що може стати основою для розробки нової структури обстежуваного органу.

Дослідження кадрової ефективності виконання функцій

Не можна виключати того, що важливі й пріоритетні функції часто виконуються неналежним чином. Причинами цього можуть бути недостатня увага до виконання таких функцій з боку працівників або керівників підрозділів, непідготовленість працівників до виконання функцій, нестача часу через необхідність виконання інших завдань. Тому робоча група, виділивши пріоритетні (перш за все, «політичні») функції, проводить глибинні інтерв'ю з працівниками, які їх виконують. Важливо з'ясувати їх бачення процедур та умов здійснення цих функцій, отримати їх пропозиції щодо організації своєї діяльності та забезпечення її необхідними інформаційними й матеріальними ресурсами.

Необхідно звернути особливу увагу на те, що для того, щоб ці інтерв'ю дали бажаний ефект, вони повинні бути анонімними, тобто їх мають проводити незалежні експерти, не розголошуючи думок конкретного працівника. Це потрібно для забезпечення максимально відвертої та повної інформації про функціонування обстежуваного органу. В кінцевому підсумку така інформація принесе користь керівникам обстежуваного органу, оскільки допоможе підвищити ефективність роботи працівників і відповідно добитися кращих результатів своєї діяльності.

Дослідження економічної ефективності виконання функцій

Вдосконалення діяльності центральних органів виконавчої влади передбачає в тому числі підвищення їх економічної ефективності, що дозволить вивільнити державні кошти на розвиток цих органів або на інші цілі, пов'язані з оптимізацією державного управління. Зазвичай ефективність розраховується як відношення отриманого прибутку до затрачених коштів (відомий в економіці метод витрат і прибутків).

Оскільки в абсолютній більшості випадків дуже важко подати результати діяльності органів виконавчої влади в монетарному вигляді, застосування методу витрат і прибутків буде недоцільним.

Зручним методом для дослідження економічної ефективності є метод витрат і ефективності. Цей метод полягає у визначенні ефективності за результатами, вираженими в немонетарних одиницях. У випадку обстеження органів виконавчої влади за результат можна взяти кількість пріоритетних функцій загальнодержавного значення, а в знаменнику формули розрахунку ефективності використати обсяг фінансування цих органів.

Метод витрат і ефективності корисний при співставленні функцій, регулярно виконуваних органом виконавчої влади, з функціями, що пов'язані з виконанням бюджетних програм, оскільки в багатьох випадках ці програми є додатковим навантаженням на органи виконавчої влади. У такому випадку потрібно окремо оцінити «вартість» виконання регулярних і додаткових функцій працівниками обстежуваного органу.

Дослідження суспільної ефективності виконання функцій

Частина органів виконавчої влади спрямовують свою діяльність безпосередньо на населення (наприклад, Міністерство соціальної політики, Міністерство охорони здоров'я, Міністерство освіти і науки, молоді та спорту тощо), і оцінка ефективності й доцільності виконання ряду пріоритетних функцій буде неповною без виявлення ставлення до цих функцій з боку «споживачів» адміністративних послуг. Тому в ряді випадків до заходів з функціонального обстеження необхідно включити проведення опитувань, інтерв'ю та інших форм дослідження серед представників цільових груп населення. Ці дослідження вимагають визначення конкретних груп респондентів, організації роботи з ними включно з виїздами в регіони.

Споживачами адміністративних послуг можуть бути не лише фізичні, але й юридичні особи - підприємницькі структури, громадські та неурядові організації тощо, і у відповідних випадках дослідницька група організовує роботу з ними для визначення їх ставлення до тих функцій обстежуваного органу, які їх стосуються.

Виявлення ставлень і думок населення допоможе при розподілі функцій по пріоритетах, виявленні тих функцій, які необхідно змінити, скасувати або передати іншим виконавцям для більш ефективного їх здійснення, і відповідно дасть додаткову інформацію при реформуванні структури і процедур діяльності обстежуваного органу.

6.2 Організація проведення функціонального обстеження

Правильна організація функціонального обстеження надзвичайно важлива. Рішення про те, які цілі мають бути досягнуто, є першим критерієм при виборі типу проведеного обстеження та необхідної системи управління. Друге питання - на отримання яких результатів розраховане обстеження? Ми розглядаємо найважливіші обставини, які слід враховувати при організації функціонального обстеження, і спробуємо відповісти на питання: які цілі повинні бути досягнуті за допомогою функціонального обстеження, якого типу обстеження можна провести, яким чином можна керувати процесом обстеження і, нарешті, які кроки слід зробити безпосередньо після проведення обстеження?

Функціональне обстеження за своїм змістом є визначеним механізмом збору, аналізу та узагальнення інформації щодо реалізації завдань і функцій органів державної влади. Його метою є усунення поєднання в одному органі інспекційних функцій та функцій з надання адміністративних послуг, виявлення функцій з надання адміністративних послуг та виявлення функцій, які можуть бути передані на виконання іншій організації будь-якої форми власності.

Відповідно до Порядку проведення функціонального обстеження органів виконавчої влади, затвердженому Наказом Головного управління державної служби України від 30 березня 2010 року № 84, для організації роботи, пов'язаної з проведенням функціонального обстеження, органи виконавчої влади утворюють робочі групи та розробляють план-графік роботи, який затверджується наказом керівника органу виконавчої влади.

Робочу групу очолює заступник керівника органу виконавчої влади, відповідальний за організацію роботи його апарату.

До складу робочої групи входять:

– керівники структурних підрозділів з питань організаційної роботи, фінансів, кадрової та юридичної служб, інших самостійних структурних підрозділів органу виконавчої влади, залучених до проведення функціонального обстеження;

– представники інших органів виконавчої влади, а також незалежні експерти, у тому числі іноземні, науковці, фахівці з державного управління та з питань, що належать до сфери управління органу виконавчої влади (за їх згодою).

Робочою групою здійснюється детальний аналіз відповідності завдань і функцій, виконання яких закріплено за органами виконавчої влади чинному законодавству, результатів їх виконання, горизонтальні та вертикальні зв'язки між структурними підрозділами та іншими органами виконавчої влади при їх виконанні, ресурсне забезпечення виконання функцій.

За результатами функціонального обстеження робоча група органу виконавчої влади складає підсумковий звіт про результати проведення функціонального обстеження, що затверджується наказом керівника органу виконавчої влади.

Орієнтовний календарний план заходів щодо проведення функціонального обстеження центральних органів виконавчої влади у 2012 році

№ з/п	Захід	Дата	Відповідальні
І. Організаційні заходи з підготовки до проведення функціонального обстеження
	Затвердження складу робочої групи
	Визначення переліку структурних одиниць ЦОВВ як об'єктів для проведення функціонального обстеження
	Затвердження плану-графіку проведення функціонального обстеження в ЦОВВ
	Проведення робочих нарад в органах державної влади, визначених як об'єкти для проведення функціонального обстеження, щодо роз'яснення цілей та методики обстеження вирішення питань, які можуть виникнути в процесі проведення функціонального обстеження
ІІ. Проведення функціонального обстеження
	Проведення функціонального обстеження в ЦОВВ, що включає збір, аналіз та узагальнення інформації щодо функціональної діяльності державного органу
	Попереднє опрацювання переліків функцій, підготовка питань для співбесід з працівниками органів державної влади
	Проведення співбесід з працівниками ЦОВВ з метою уточнення результатів обстеження
	Аналіз пропозицій за результатами функціонального обстеження в ЦОВВ
	Узагальнення пропозицій, формування звіту про результати функціонального обстеження
	Направлення остаточних звітів до Нацдержслужби України
ІІІ. Підведення підсумків функціонального обстеження
	Аналіз отриманих звітів від ЦОВВ
	Підведення підсумків та обговорення результатів функціонального обстеження
	Підготовка остаточного звіту та подання пропозицій Кабінету Міністрів України щодо внесення змін до законодавства за результатами функціонального обстеження.

Після формування складу робочої групи її керівник спільно з незалежними експертами проводять вступний семінар за участю керівників та провідних працівників обстежуваного органу. Враховуючи велике значення вступного семінару для успіху всього функціонального обстеження, слід забезпечити активну участь заступників міністра та керівників структурних підрозділів обстежуваного органу протягом всього семінару. Цього можна досягти, проводячи семінар у вихідний день з певним заохоченням учасників.

Метою вступного семінару є представлення теоретичних засад функціонального обстеження, міркувань, покладених в основу обстеження органу виконавчої влади, перспектив та очікуваних результатів обстеження з тим, щоб досягти свідомої підтримки обстеження з боку керівників і працівників обстежуваного органу.

На семінарі обговорюються мета, цілі та завдання функціонального обстеження, узгоджується план його проведення в міністерстві та вирішуються пов'язані з ним організаційні питання.

Вступний семінар можна використати також для формулювання місії обстежуваного органу, уточнення формальних і фактичних цілей і завдань його діяльності, бачення їх керівниками й працівниками органу.

Підготовка вступного семінару вимагає глибокого аналізу нормативних документів, якими офіційно встановлюється мета, цілі та завдання обстежуваного органу (законів, постанов Верховної Ради, рішень Кабінету Міністрів, статуту або положення про обстежуваний орган тощо). Доцільно, щоб формулювання мети, цілей і завдань виявлялося працівниками обстежуваного органу та незалежними

Практика показує, що розуміння мети, цілей і завдань органу виконавчої влади сприймається різними працівниками по-різному. Тому важливо на вступному семінарі досягти певної згоди між працівниками обстежуваного органу щодо цих категорій з тим, щоб створити спільну основу для подальшої діяльності.

Орієнтовний порядок денний вступного семінару може бути таким:

1. Вступне слово керівника обстежуваного органу (наприклад, міністра чи уповноваженої ним особи).

2. Наукове обґрунтування необхідності й порядок проведення функціонального обстеження (незалежний експерт).

3. Вихідні положення функціонального обстеження: нормативно встановлені мета, цілі та завдання обстежуваного органу виконавчої влади (співдоповідь одного з незалежних експертів та працівника обстежуваного органу).

4. Обговорення доповідей учасниками семінару.

5. Структуроване обговорення фактичної мети, цілей і завдань обстежуваного органу виконавчої влади (в режимі фокус-групи або ділової гри, проводить фахівець з соціологічних досліджень).

6. Підведення підсумків семінару.

Розділ 7. Узагальнення результатів функціонального обстеження

7.1 Підсумкова нарада та план реалізації результатів функціонального обстеження

По завершенні функціонального обстеження його результати і пропозиції стосовно змін, які доцільно здійснити, виносяться на обговорення підсумкової наради керівників і провідних працівників обстежуваного органу. На цю нараду подається проект плану реалізації пропозицій за результатами обстеження.

Проведення наради

Для успіху наради важливо, щоб її вів керівник обстежуваного органу або один з його заступників. Учасників наради необхідно ознайомити з проектом плану заздалегідь, щоб ініціювати його широке обговорення. Важливо сформувати позитивне ставлення більшості працівників до проведення функціонального обстеження та впровадження його результатів. Для цього план реалізації результатів функціонального обстеження повинен бути максимально прозорим і зрозумілим. Обговорення слід побудувати навколо питання «ЯК?», а не «ЧИ?» здійснити зміни в діяльності обстежуваного органу для оптимізації його функцій і досягнення максимальної адміністративної, економічної й соціальної ефективності в його роботі.

Форма і зміст плану реалізації

Розділ 1. Стислий огляд результатів функціонального обстеження. Цей розділ містить висновки щодо відповідності виконуваних функцій структурі обстежуваного органу, розподілу функцій по пріоритетах (з коротким обґрунтуванням) і ефективності їх здійснення в рамках існуючої структури.

Розділ 2. Пропозиції щодо змін у розподілі функцій державного органу. Пропозиції стосуються скорочення чи делегування частини функцій іншим виконавцям і відповідної реструктуризації обстежуваного органу.

Пропозиції структуруються за такими видами:

• фінансові (бюджетні) - якими будуть витрати, пов'язані з реструктуризацією (консультативна допомога, підготовка/перепідготовка кадрів, інформаційні технології) і яка буде економія коштів (якщо вона очікується);

• юридичні - які зміни необхідно внести в законодавство чи підзаконні акти;

• кадрові - яких фахівців і на яких умовах необхідно залучити для проведення реструктуризації;

• моніторингові - яким чином організовується моніторинг і контроль за здійсненням реструктуризації, за якими критеріями можна оцінювати ступінь успішності здійснюваних перетворень.

До плану додається кошторис поточних і перспективних витрат на проведення реструктуризації, а також календарний план здійснення заходів з реструктуризації обстежуваного органу.

7.2 Формування узагальненого звіту

Узагальнений звіт повинен складатися за результатами заповнення і аналізу кожної форми у відповідності до Методичних рекомендацій щодо проведення функціонального обстеження.

Звіт про результати проведення державного органу має включати такі обов'язкові розділи:

1. Вступ.

2. Методологія та етапи (збір інформації, нормативний аналіз, фактичний аналіз, формування звітності).

3. Основні проблеми, виявлені за результатами функціонального обстеження.

4. Пропозиції робочих груп державних органів.

5. Додатки.

У вступі викладаються підстави, мотиви і завдання щодо проведення функціонального обстеження Перераховуються організаційно-розпорядчі документи, на підставі яких воно проводилося, робляться посилання на методичні рекомендації, які використовувалися у ході цієї роботи. Вказати кількість структурних підрозділів, у яких проводилося функціональне обстеження. Зазначається період і тривалість проведення.

Висвітлюючи методологію та етапи проведення функціонального обстеження, необхідно вказати, які були здійснені організаційні заходи (видано розпорядження, наказ, створено робочі групи, визначені відповідальні особи тощо).У цій частині звіту варто вказати джерела збору первинної документальної інформації (збірники нормативних актів, «Ліга-закон», типові положення, регламенти тощо).

Необхідно повідомити про те яку і звідки отримували методично-консультативну допомогу( семінари-тренінги, консультації тощо).

Основний розділ узагальненого звіту - це висвітлення основних проблем, невідповідностей та причини їх виникнення. За результатами проведеного функціонального обстеження у цьому розділі повинна міститися інформація:

1) про оцінювання функцій за їх призначенням, дієвістю, відповідністю до чинного законодавства;

2) кількісний і якісний аналіз типологічних груп функцій;

3) про виявлені недоліки у текстах положень, наприклад, відсутність повноважень, завдань, нечіткий розподіл між завданнями і функціями, невідповідність функцій структурних підрозділів функціям державного органу;

...