Финансово-правовое регулирование преференциальных территорий в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет права

Кафедра финансового, налогового и таможенного права

Выпускная квалификационная работа

Финансово-правовое регулирование преференциальных территорий в Российской Федерации

Тихоненко Руслан Рамазанович

Москва 2019

Введение

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период с 2008 по 2020 год Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" // Собрание законодательства РФ, 24.11.2008, N 47, ст. 5489. поставила перед Российской Федерацией важнейшие стратегические задачи по перспективному развитию экономики государства. В контексте развития экономической политики государства данная программа определила одним из наиболее приоритетных направлений своей деятельности повышение конкурентоспособности российского рынка путем создания новых типов особых экономических зон и расширения уже существующего их числа, формирования новых зон опережающего развития, качественного улучшение существующей инновационной инфраструктуры и инновационных производств, а также регионального развития с использованием зон опережающего экономического роста Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" // Собрание законодательства РФ, 24.11.2008, N 47, ст. 5489..

В год утверждения Правительством Российской Федерации данной концепции в государстве существовали только особые экономические зоны (далее - ОЭЗ) - особые территории, резидентам которых предоставлялись различные преференции, и являвшиеся на тот момент единственным в своем роде подобным инструментом регионального инвестиционного развития. Однако в свете данной программы развития российской экономики государство приступило к созданию новых территорий, работающих по схожему механизму, но преследующих либо схожие цели, либо призванные решать совершенно иные проблемы.

И с 2008 по 2019 год, помимо появления новых типов особых экономических зон (туристско-рекреационных и портовых), появились также инновационный центр «Сколково» (далее - Сколково), свободная экономическая зона на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя (далее - СЭЗ), территории опережающего социально-экономического развития (далее - ТОСЭР), Свободный порт Владивосток (далее - СПВ) и специальные административные районы (далее - САР). Правовые режимы всех перечисленных территориальных образований также включают в себя льготы, преференции.

Так, количество инструментов инвестиционного развития подобных ОЭЗ выросло в 6 раз. И теперь, в 2019 году, законодательство, определяющее основы нормативно-правового регулирования данных территорий, насчитывает десятки федеральных законов и актов подзаконного уровня. Однако суть правовых режимов данных территорий является весьма схожей, что создает предпосылки к попытке объединения данных территорий одним понятием - «преференциальные территории» и систематизации сходств и отличий данных преференциальных территорий.

Таким образом, объектом настоящего исследования непосредственно являются правовые отношения, возникающие в сфере функционирования института преференциальных территорий.

Предметом настоящего исследования является нормативно-правовое регулирование и теоретико-ресурсная характеристика данного института.

Целью настоящего исследования является определение понятия преференциальных территорий и раскрытие содержания характерных черт и особенностей их правового режима.

В соответствии с целями работы определен круг следующих задач, выполнение которых необходимо для ее достижения: комплексное исследование законодательства, позиций органов государственной власти, правовой доктрины по заданной тематике; осуществление обобщенного анализа релевантных эмпирических данных; определение теоретических аспектов и классификации преференциальных территорий; выстраивание систем нормативно-правового регулирования преференциальных территорий в финансово-правовом аспекте и управления каждого из типов преференциальных территорий; описание особенностей льготных финансово-правовых режимов преференциальных территорий и обобщение данных о финансово-правовых механизмах стимулирования резидентов данных территорий.

Что касается научной проработки проблемы объединения территорий, предусматривающих особый режим осуществления хозяйственной деятельной и различные преференции, то она нуждается в дополнительном исследовании. Среди тех специалистов, кто сравнивал правовые режимы подобных территорий и отмечал в них общие признаки, можно выделить: Гасникова К.Д., Оболонкову Е.В., Дидикина А.Б., Еременко В.И., Доронину Н.Г., М.С. Гуцериева, Веселкову Е.Е., Мохова А.А., Минакову И.В.

При исследовании в большей степени использованы общенаучные методы (синтез, дедукция, обобщение, аналогия и иные), а также формально-юридический, межотраслевой, эмпирический и метод сравнения. В качестве основных источников использовано соответствующее отраслевое законодательство, учебная литература и публикации в периодических изданиях.

Структурно работа состоит из введения, трех глав и заключения. Первая глава в основном содержит теоретические аспекты преференциальных территорий - определяет суть правового режима преференциальных территорий и, как следствие, подход к данному понятию, описывает цели и задачи их создания, а затем приводит классификацию преференциальных территорий, показывая их многообразие. Вторая глава связана с описанием функционирования преференциальных территорий и фокусируется на сравнении их системы управления и нормативно-правового регулирования для выявления общих черт и отличительных особенностей каждого вида преференциальной территории. Третья глава сосредотачивается на описании финансово-правовых мероприятий способствующих выполнению преференциальными территориями своих целей, а именно на описании налоговых режимов данных территорий.

Таким образом, учитывая, что программа развития, установленная концепцией, подойдет к концу через год, а территории, созданные согласно с ней, имеют общие сущностные признаки, проблема систематизации общих признаков и выделения ключевых отличий,описываемых в работе территорий и их правовых режимов, является более чем актуальной на нынешнем этапе развития экономики Российской Федерации. Предполагается, что настоящая работа в ознакомительных и при желании в практико-ориентированных, прикладных целях может быть использована гражданами, а также хозяйствующими субъектами, чья деятельность потенциально может быть связана или вестись в рамках правового режима данных территорий. Более того, ожидается, что настоящее исследование сможет стать подспорьем для будущих исследований на данную тематику.

Глава 1. Теоретические аспекты преференциальных территорий

1.1 Подходы к определению понятия преференциальной территории в финансово-правовом аспекте

Государство стремится к созданию экономически благоприятных условий для развития отдельных видов предпринимательской деятельности, экономический эффект от осуществления которых будет положительно сказываться на состоянии хозяйствующих субъектов и, как следствие, на пополняемости бюджета самого государства. В Российской Федерации особый приоритет имеет поиск решения проблем, связанных с развитием неконкурентоспособных отраслей и территорий, с развитием и привлечением инвестиций как внешних, так и внутренних в отдельные секторы экономики, а также проблем, связанных с поддержкой местных производителей продукции, поскольку в перспективе это может привести к качественному скачку в развитии российской экономики в целом. Для решения подобных проблем государство предпринимает различные меры финансово-правового стимулирования, например:

1) путем непосредственного финансирования и оказания материальной помощи конкретным производителям и отраслям экономики;

2) косвенно, путем установления экономически-благоприятных правовых режимов Ноздрачев А.Ф. Современное содержание понятия «административно-правовой режим» // Журнал российского права. 2017. № 2. С.104..

В частности, одной из форм оказания «косвенной» поддержки является создание преференциальных территорий - зон, на которых устанавливается особый правовой режим осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, лица-резиденты которой получают преимущества, предоставляемые и гарантированные государством, для благоприятного развития бизнеса, например, создание ОЭЗ, СЭЗ или ТОСЭР. Создание преференциальных территорий является публично-правовой мерой, требующей нормативно-правового закрепления мероприятий, которые будут проводиться в ходе развития на данной территории отдельных видов хозяйственной деятельности. Для этого на таких территориях государство устанавливает специальный правовой режим. Одна из классических интерпретаций понятия правового режима раскрывает его как комплекс различных правовых средств, которые характеризуются сочетанием взаимосвязанных и сочетающихся между собой дозволений, запретов и обязываний, которые создают особую направленность правового регулирования Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1999. С. 364..

Главной направленностью правового регулирования преференциальных территорий является предоставление хозяйствующим субъектам, зарегистрированным на их территории, льгот, стимулирующих их к развитию этих самых территорий, и, как следствие, приводящих к положительному эффекту в отношении экономики государства. Среди правовых средств, составляющих правовой режим преференциальных территорий, особое место в достижении целей, поставленных перед ними, несомненно, занимают меры финансово-правового регулирования, в частности налоговые и таможенные льготы, преференции.

Подобные финансово-правовые меры в виде преференций используются в случаях, когда фактически достижение каких-либо целей невозможно в рамках функционирования общего правопорядка. Подобный механизм установления особого правового режима в рамках отдельных территорий активно используется государством в целях стимулирования и развития предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов для достижения последующего положительного экономического эффекта.

Установление специального правового режима включает в себя элементы, составляющие его структуру и раскрывающие его сущность. Так, правовой режим обязательно должен включать в себя и определять следующие составляющие: цели режима, систему нормативно-правового регулирования; правовой статус субъектов, занимающихся реализацией режима; порядок взаимодействия органов государственной власти, осуществляющих контроль и надзор в рамках правового режима; порядок и особенности деятельности хозяйствующих субъектов в рамках этого режима; а также комплекс мер, предусмотренных государством в рамках этого, отличного от общего, правового режима Ноздрачев А.Ф. Указ.соч. С.103..

В частности, наиболее примечательным элементом любого специально-установленного правового режима является именно комплекс мер, реализуемых в виде особых мероприятий, позволяющих охарактеризовать его. В случае с преференциальными территориями это административно-правовые и, как уже говорилось ранее, финансово-правовые меры. Но как же именно можно охарактеризовать правовой режим преференциальных территорий, можно ли охарактеризовать его как преференциальный правовой режим? Разберем же сущностные составляющие правового режима преференциальных территорий.

Сделать однозначный вывод, что правовой режим, устанавливаемый на данных территориях, является преференциальным нельзя, поскольку в правовой доктрине выделяется несколько видов преференциальных режимов. Так, например, существует преференциальный административно-правовой режим. Необходимо понять его характеристики и определить, можно ли охарактеризовать правовой режим преференциальных территорий как преференциальный административно-правовой.

В зависимости от того, каким образом и какими способами регулируется положение и статус субъектов административно-правового режима, административно-правовые режимы делятся на экстраординарные и преференциальные Ноздрачев А.Ф. Указ.соч. С. 104-105.. Экстраординарные административно-правовые режимы составляют значительную часть административно-правовых режимов, установленных в государстве, и основываются на жестких способах регулирования - установлении запретов, ограничений в интересах безопасности осуществления какой-либо деятельности и минимизации количества факторов, которые потенциально могут нанести ущерб охраняемым законами правам и интересам других лиц и государства Зырянов С.М. Экстраординарные административно-правовые режимы: понятие и обоснования необходимости введения // Журнал Российского права. 2016. С. 73..

Преференциальные же административно-правовые режимы, наоборот, в первую очередь, направлены не на установление правопорядка, в котором превалируют запреты и ограничения в целях защиты публичных и частных интересов от посягательств, а на установление послаблений относительно других субъектов, предоставление дополнительных прав, гарантий и возможностей, освобождение от ряда обязанностей с целью нахождения баланса между публичным и частным интересом и их последующего удовлетворения. Иными словами, сутью преференциального административно-правового режима является целевое стимулирование субъектов, осуществляющих определенный вид деятельности. Подобное целевое стимулирование в рамках преференциального правового режима достигается посредством установления в его рамках преференций, коими и являются ранее упомянутые дополнительные права и гарантия, предоставляемые государством субъектам хозяйственной деятельности. Однако данные преференции носят административно-правовой характер. Такими преференциями, мерами, являются создание системы органов управления, призванной в рамках правового режима преференциальных территорий упростить процедуру ведения деятельности ее резидентами; уменьшение количества административных барьеров, препятствующих осуществлению деятельности в рамках преференциальных территорий. Но данный комплекс мер не раскрывает в полной мере сущность правового режима преференциальных территорий, поскольку они являются лишь административно-правовыми. А помимо мероприятий административно-правового характера в отношении преференциальных территорий также установлены финансово-правовые меры.

Ключевыми стимулирующими финансово-правовыми мерами в правовом режиме преференциальных территорий является финансово-правовых инструментов, таких как налоговые льготы Попов М.В. Налоговые инструменты стимулирования инвестиций в инновационное развитие экономики // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2012. С. 109., а также льгот по уплате таможенных платежей. Таким образом, охарактеризовать правовой режим преференциальных территорий только как преференциальный административно-правовой режим будет неправильным, поскольку помимо административно-правовых преференций правовой режим преференциальных территорий предусматривает и финансово-правовые меры. Административно-правовые меры скорее определяют основы функционирования и управления данных территорий и создают предпосылки к применению данных финансово-правовых мер.

Также понятие преференциальный режим существует и в доктрине таможенного права, и его следует отграничивать от понятия преференциального административно-правового режима. Во-первых, суть преференциального режима в таможенном праве заключается в установлении государством особой тарифно-таможенной политики путем предоставления тарифных преференций другим государствам Филиппова А.Ю. Анализ представляемых льгот по уплате таможенных пошлин в Российской Федерации // Концепт. 2015. С. 2.. В рамках же преференциального административно-правового режима предусмотрен характер преференций, как уже говорилось, административно-правовой. Во-вторых, меры в виде тарифных преференций принимаются и устанавливаются для других государств на всей территории Российской Федерации, а не на ее части. Преференциальный административно-правовой режим может устанавливаться как потенциально на всей территории государства, так и для отдельных территорий Российской Федерации, резиденты которой этими преференциями будут пользоваться. И, наконец, цель преференциального режима в таможенном праве - содействие экономическому развитию развивающихся и наименее развитых стран, а не самого государства которое предоставляет данные тарифные преференции. У преференциального административно-правового режима цель совершенно другая - стимулировать развитие экономики и инновационной деятельности самого государства, на территории которого преференциальный административно-правовой режим установлен, путем установления административно-правовых мероприятий с целью создания предпосылок для применения в совокупности с ними других мер.

Если говорить конкретно о том, можно ли охарактеризовать правовой режим преференциальных территорий как преференциальный с точки зрения таможенного права, ответ будет отрицательный. Это обусловлено тем, что данный подход к правовому режиму преференциальных территорий будет слишком узким, поскольку он раскрывает сущность их правового режима лишь через призму таможенных преференций. А правовой режим преференциальных территорий, как уже говорилось ранее, предполагает также меры финансово-правового характера, такие как налоговые льготы. Более того, меры преференциального режима в таможенном праве носят селективный характер (предусматриваются только для ограниченного числа стран-пользователей - участников Евразийского экономического союза) Новиков М.В., Землянская С.В. Система тарифных преференций таможенного союза // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 3: Экономика. Экология. 2013. С. 224.. В правовом режиме, устанавливаемом для преференциальной территории, меры носят не селективный, а адресный характер Баландина А.С. Анализ теоретических аспектов налоговых льгот и налоговых преференций // Вестник Томского государственного университета. 2011. С. 108. - они предусмотрены для всех хозяйствующих субъектов, которые становятся резидентами преференциальной территории. То есть потенциально возможность их получения существует у хозяйствующего субъекта из любой страны, а не из ограниченного круга стран - необходимо лишь получить статус резидента такой территории.

Таким образом, учитывая вышесказанное, правовой режим преференциальных территорий однозначно нельзя назвать преференциальным с точки зрения таможенного права. Понятие же преференциальный административно-правовой режим также полностью не раскрывает систему мер правового режима преференциальных территорий, поскольку не включает в себя меры финансово-правового характера.

Ключевыми инструментами финансово-правового стимулирования резидентов преференциальных территорий является именно установление на них налоговых льгот и льгот по уплате таможенных платежей, которые являются мерами финансово-правового характера. Под льготами по уплате таможенных платежей, согласно ч.1 ст. 49 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (далее - ТК ЕАЭС) понимаются льготы по уплате ввозных и вывозных таможенных пошлин, освобождение от уплаты таможенных сборов, а также льготы по уплате налогов при ввозе и вывозе товара и с территории Российской Федерации. Предоставление налоговой льготы является одной из форм налогового стимулирования, которая заключается в предоставлении государством преимуществ отдельным категориям налогоплательщиков в виде снижения сумм налоговых обязательств на условиях встречных обязательств со стороны налогоплательщика Куклина Е.А. Система налоговых льгот и стимулов и их эффективность (в контексте инновационного развития Российской Федерации) // Вестник Ленинградского государственного университета им А.С. Пушкина. 2014. С. 119.. Другой формой налогового стимулирования в рамках правового режима преференциальных территорий является предоставление налоговых льгот, которые являются правом отдельных категорий налогоплательщиков (не носят обязательный характер) полностью или частично не уплатить сумму налога С. Пепеляев. Основы налогового права: Учебно-методическое пособие/ Под ред. С.Г. Пепеляева. М.: Инвест Фонд, 2000. С. 135. . Данные меры финансово-правового характера являются неотъемлемой частью правового режима преференциальных территорий, поэтому сужение характеристики их правового режима лишь до преференциального административно-правового режима или преференциального режима с точки зрения доктрины таможенного права недопустимо, поскольку данные понятия слишком узкие и не раскрывают полной сущностной характеристики правового режима преференциальных территорий.

Таким образом, правовой режим преференциальных территорий можно охарактеризовать только как особый комплексный правовой режим, который предполагает в совокупности как меры административно-правового характера, создающие предпосылки для применения финансово-правовых мер, так и сами финансово-правовые меры в виде налоговых и таможенных льгот. Установление данного особого правового режима является одним из ключевых сущностных признаков преференциальных территорий.

Следующим ключевым признаком преференциальных территорий является выделение государством средств из федерального бюджета, а также средств региональных и местных бюджетов на обустройство этих территорий и их правовых режимов с расчетом на последующую отдачу, которую государство планирует получить в долгосрочной перспективе. Иными словами, одним из признаков преференциальных территорий является целевое расходование средств бюджета.

Государство, создавая преференциальные территории с особым финансово-правовым режимом, предполагающим налоговые и таможенные льготы, устанавливает конкретные сроки функционирования данных территорий. Поначалу правовой режим данных зон является наиболее благоприятным, однако постепенно, со временем, объем предоставляемых льгот уменьшается, пока они и вовсе не исчезнут. Режим преференциальных территорий не вечен, а функционирует в течение предполагаемого государством промежутка времени, которого, по его мнению, должно хватить на достижение целей, поставленных перед преференциальной территорией. Таким образом, следующим признаком преференциальных территорий является временность.

Государство стремится к тому, чтобы преференциальные территории действительно приносили результат, положительный экономический эффект. Но данный результат, в первую очередь, зависит от самых лиц, хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в рамках режимов преференциальных территорий. От того какие эффективные и перспективные бизнес-проекты они готовы вести при предоставлении им преференций и того, какие денежные, интеллектуальные и иные ресурсы они готовы вложить, во многом зависит судьба успешности преференциальной территории. Подходящий с точки зрения одной преференциальной территории потенциальный резидент, будет совершенно не подходить иной территории, перед которой ставятся совершенно другие цели, выполнить которые данный субъект при своем положении или характере предпринимательской и иной хозяйственной деятельности, осуществляемой им, не сможет. Таким образом, не каждый может стать резидентом подобных территорий. Стать резидентами могут лишь те, кто соответствует определенным требованиям, установленным правовым режимом каждой территории. Иными словами, еще одним признаком преференциальных территорий, который можно выделить, является предъявление определенных требований, выборочный подход к потенциальным кандидатам на резидентство в зависимости от целей таких территорий.

Чтобы стать резидентом преференциальной территории и получить предусмотренные ее финансово-правовым режимом льготы недостаточно просто вести деятельность на территории, выделенной под ее функционирование. Каждому субъекту, намеревающемуся стать резидентом данных территорий, необходимо пройти установленный федеральным законодательством по каждой преференциальной территории специальный порядок государственной регистрации. Только тогда, после занесения данных о нем в такой реестр, хозяйствующий субъект приобретает право на получение преференций в рамках этих территорий.

Однако мало просто стать резидентом преференциальной территории. Необходимо на протяжении всего времени ведения деятельности в рамках ее правового режима соответствовать тем критериям и условиям, которые ставятся перед резидентом в соглашении об осуществлении деятельности. Иными словами, это постоянный контроль со стороны управляющих органов преференциальной территории за субъектом, получившим резидентство в данных зонах.

Другим значимым признаком является и контроль государства за резидентами этих территорий. Однако помимо резидентов государство осуществляет постоянный контроль и в отношении органов управления преференциальных территорий, в частности, финансово-правовой. Например, Счетная палата Российской Федерации (далее - СП РФ), которая осуществляет внешний контроль за тем, как расходуются средства бюджета, выделяемые на развитие данных территорий, оценивает эффективность каждого типа преференциальных территорий и каждой подобной зоны, в частности. Таким образом, еще одним существенным признаком преференциальной территории является контроль государства.

Еще одним признаком является территориальная обособленность, поскольку правовой режим устанавливается лишь в определенных государством границах, за пределами которых правовой особый правовой режим преференциальных территорий перестает действовать.

Также в рамках преференциальных территорий можно осуществлять лишь определенную хозяйственную деятельность, которая определяется федеральным законодательством, отхождение от осуществления которой может повлечь за собой утрату хозяйствующим субъектом правового статуса резидента преференциальной территории.

И, наконец, у каждого типа (вида) преференциальных территорий разные цели создания. Несомненно, глобальной целью для всех является привлечение инвестиций, но для определенных типов преференциальных территорий целью является развитие инновационного сектора экономики, для вторых - развитие других отдельно взятых неконкурентоспособных отраслей, для третьих - использование потенциала территории с точки зрения их геополитической позиции, для четвертых - увеличение социально-экономического потенциала определенных регионов и так далее.

Таким образом, преференциальная территория - временно создаваемая государством для определенных законодательством целей и за счет бюджетных средств территориально-обособленная зона, предназначенная для осуществления соответствующими определенным требованиям субъектами, зарегистрированными в данных зонах, отдельных видов хозяйственной деятельности, и в отношении которой с целью удовлетворения публичного интереса устанавливается особый правовой режим, ключевыми особенностями которого является установление комплекса административно-правовых и финансово-правовых мер стимулирования хозяйственной деятельности.

1.2 Цели и задачи создания преференциальной территории

Как уже было сказано ранее, одним из существенных признаков преференциальных территорий являются цели их создания, и, конечно же, задачи, поставленные перед ними в соответствии с данными целями.

Глобальными целями преференциальных территорий являются как стимулирование развития экономики Российской Федерации в целом, так и развитие отдельных регионов и отраслей промышленности. Так, перед каждым видом преференциальных территорий законодательно устанавливаются отдельные цели.

Например, целью Особенной экономической зоны в Магаданской области (далее - Магаданской ОЭЗ), в соответствии со ст.2 Федерального закона «Об Особой экономической зоне в Магаданской области» от 31.05.1999 № 104-ФЗ (далее - ФЗ о Магаданской ОЭЗ), является привлечение инвестиций для развития Магаданской области. Целью Особенной экономической зоны в Калининградской области (Калининградской ОЭЗ), в соответствии с со ст.1 Федерального закона «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» от 10.01.2006 № 16-ФЗ (далее - ФЗ о Калининградской ОЭЗ) является ускорение социально-экономического развития данного субъекта путем использования его выгодного геополитического положения.

Все ОЭЗ, кроме Магаданской ОЭЗ и Калининградской ОЭЗ, создаются уже с целями развития конкретных отраслей экономики: санитарно-курортного сектора, технологического сектора экономики, обрабатывающих отраслей и т.д., в соответствии со ст.3 Федерального закона об «Особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22.07.2005 № 116-ФЗ (далее - ФЗ об ОЭЗ).

Сколково сосредотачивается исключительно на развитии инновационных технологий и их последующей коммерциализации, в соответствии с ч.2 ст.1 Федерального закона «Об инновационном центре «Сколково» от 28.09.2010 № 244-ФЗ(далее - ФЗ о Сколково).

ТОСЭР своей целью имеют стимулирование регионального социально-экономического развития, в соответствии с п.3 ст.2 Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» от 29.12.2014 № 473-ФЗ(далее - ФЗ о ТОСЭР).

Преференциальная территория - СПВ создается в целях интеграции Российской Федерации в экономическое пространство государств Азиатско-Тихоокеанского региона, в соответствии с п.2 ст.2 Федерального закона «О свободном порте Владивосток» от 13.07.2015 № 212-ФЗ (далее - ФЗ о СПВ).

Перед СЭЗ, созданной в соответствии с Федеральным законом «О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя» от 29.11.2014 № 377-ФЗ (далее - ФЗ о СЭЗ) ставятся цели устойчивого социально-экономического развития данных регионов, согласно ст.1 ФЗ о СЭЗ.

Таким образом, приведенные выше примеры лишний раз подтверждают, что законодательно-определенные цели у преференциальных территорий есть. Создаются они не просто так, а для достижения конкретных целей, законодательно поставленных перед ними.

Преференциальные территории - САР имеют своей целью, в соответствии с п.1 ст.1 Федерального закона «О специальных административных районах на территориях Калининградской области и Приморского края» от 03.08.2018 № 291-ФЗ (далее - ФЗ о САР) ускорение социально-экономического развития данных регионов с учетом их геополитической позиции.

Выполнение задач, поставленных перед САР и отчасти другими преференциальными территориями, на наш взгляд, также связано с понятием «налоговая конкуренция». Налоговая конкуренция заключается в финансово-правовом стимулировании хозяйствующих объектов для привлечения их активов в собственную экономику для их последующего налогообложения Козловцев И.Ю. Конкурентная борьба оффшорных зон и отдельных государств за налогоплательщика // Terra Economicus. 2008. С. 171.. Иными словами, государство для того, чтобы привлечь иностранные капиталы в собственную экономику использует механизм установления льготных налоговых режимов, которые создают благоприятные условия для иностранных инвесторов, и те, в свою очередь, размещают свои средства или развивают бизнес в экономике того государства, где для них будут предусмотрены наиболее выгодные условия. Конкуренция, соответственно, имеет место именно между государствами, поскольку именно они в целях привлечения активов используют финансово-правовые инструменты в борьбе за потенциальных налогоплательщиков, которые тяготеют к смещению центров прибыли в те страны, где потенциально налоговый режим будет наиболее щадящим. Создание преференциальных территорий на территории Российской Федерации, где для резидентов предусмотрен выгодный налоговый режим как раз является формой проявления налоговой конкуренции со стороны Российской Федерации. То есть государство, устанавливая в отношении этих территорий льготный режим, создает предпосылки к росту инвестиционной привлекательности российской экономики. Специальные административные районы, например, также называют российскими офшорами. Или же, например, в «Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» от 03.10.2017 говорится о приоритете улучшения инвестиционного климата в целях привлечения иностранных инвестиций в ТОСЭР Дальневосточного федерального округа и Свободном порте Владивосток.

Также в мировой экономической практике также существует такое понятие как «бегство капитала». Бегство капитала - относительно стихийный процесс вывода активов физическими и юридическими лицами из экономики государства с целью обезопасить материальные и нематериальные экономические блага от уменьшения их количества и стоимости путем вывоза и реинвестирования средств в экономику других государств Трифонова Е.Ю. Проблема вывоза капитала из России // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2008. С. 142..

Факторами способными подтолкнуть хозяйствующих субъектов к вывозу капитала являются: боязнь безвозмездного отчуждения принадлежащего им имущества государством, в котором находятся их активы; экономические условия, предоставляемые государством-получателем капитала, которые открывают перспективы более выгодного вложения принадлежащих им средств; и, конечно же, высокое налогообложение хозяйствующих субъектов в стране, откуда происходит отток капитала.

Таким образом, финансово-правовые инструменты, используемые государством, могут как отталкивать потенциальные капиталовложения (например, при высокой налоговой нагрузке), так и, наоборот, привлекать их (путем предоставления преференций как, например, в преференциальном административно-правовом режиме преференциальных территорий).

Эти финансово-правовое меры используются государством как в отношении иностранных инвесторов, так и в отношении внутригосударственных. Преференциальный административно-правовой режим преференциальных территорий как раз направлен на обе категории инвесторов.

Так, в первую очередь, создание преференциальных территорий на территории Российской Федерации одной из задач, как уже было сказано, ставит перед собой создание благоприятных условий для отечественных инвесторов для минимизации оттока капитала за границу, в частности, в оффшорные зоны, находящиеся в других государствах. В представленной ниже таблице содержится статистическая информация по притоку и оттоку капитала в Российской Федерации, представленная Центральным Банком Российской Федерации и Росстатом, приведенную в Таблице 1.

Таблица 1 Статистика Банка России по оттоку капитала

Первой попыткой создания преференциальных территорий было принятие ФЗ об ОЭЗ в 2005 году. По динамике оттока и притока капитала мы видим, что вплоть до 2005 года отток капитала превалировал над притоком. Однако с 2005 по 2007 год уже наблюдается положительная тенденция превалирования притока капитала над оттоком. Отчасти это могло быть связано как раз с принятием первого в истории Российской Федерации федерального закона о зонах с привлекательным для инвесторов налоговым режимом (особых экономических зон). И, несмотря на то, что на отток капитала, как уже говорилось ранее, влияют не только факторы финансово-правовые, тем не менее, предоставление государством возможности создания подобных зон, возможно, могло послужить одним из факторов роста притоков иностранных инвестиций на территорию Российской Федерации и, самое главное, минимизации оттока инвестиций отечественных хозяйствующих субъектов.

В 2008 году наблюдается резкий отток капитала за границу в размере 133,6 млрд. долларов, однако связано это было с мировым финансовым кризисом 2008 года. До 2010 года отток капитала продолжался, однако в 2010 году отток составил уже 30 млрд. долларов, что относительно результатов за предыдущие два года и последующие три уже было не так много. Такой показатель за 2010 год может быть обусловлен многими факторами, однако, опять же, в 2010 году был принят ФЗ о Сколково, и таким образом создана еще одна преференциальная территория, создающая благоприятные условия для инвестирования на территории Российской Федерации, что могло обусловить приток иностранных инвестиций и сохранение отечественных капиталов на территории Российской Федерации. Таким образом, опять же в год создания нового вида преференциальной территории отток капитала уменьшается.

Точно также из-за негативной геополитической ситуации для Российской Федерации и введением против нее санкций в 2014 году беспрецедентно увеличился отток капитала за границу (более 150 млрд. долларов). И, опять же, в этом и последующем году государство в попытке снизить последующий отток капитала за границу и привлечь иностранные инвестиции как одну из мер снова использует механизм введения административно-правовых режимов, основанных на финансово-правовых преференциях.

Так, в течение 2014 года принимаются еще два ФЗ, которыми создаются преференциальные территории. Во-первых, ФЗ о СЭЗ, которым создаются свободные экономические зоны (СЭЗ). Во-вторых, принимается ФЗ о ТОСЭР, которым создаются территории опережающего социально-экономического развития (далее - «ТОСЭР»). Также сразу после этого для борьбы с последствиями оттока капитала 2014 года уже в 2015 выходит ФЗ о СПВ, которым вводится еще одна преференциальная территория (далее - «СПВ»).

После проведения всех этих мер в совокупности с мерами по амнистии капиталов в рамках деофшоризации, боязнью экспроприации активов российских граждан и организацией из-за санкций отток капитала с 2016 года значительно снизился относительно предыдущих пяти лет.

Опять же, ранее в работе говорилось о развитии неконкурентоспособных отраслей и поддержке отечественных производителей. Введение этих зон в 2014-2015 годах (когда их было введено сразу три) в условиях санкций и негативной геополитической ситуации подтверждает данную задачу преференциальных территорий.

Подводя итог всему вышесказанному, можно сделать вывод, что, действительно, создание преференциальных территорий является мерой по борьбе с оттоком капитала за границу, что, в конечном счете, должно положительно сказываться на экономике Российской Федерации в целом, что и является целью создания и введения таких территорий в Российской Федерации. Когда государству необходимо принятие мер по стабилизации экономики путем уменьшения оттока капитала, повышения инвестиционной привлекательности, развития неконкурентоспособных отраслей российской экономики отраслей (что является задачами преференциальных территорий) государство использует институт введения преференциальных территорий, как это было в 2005, 2010, 2014-2015 годах. Так, учитывая динамику введения данных зон, государство действительно вводит и предусматривает их именно тогда, когда необходимо стабилизировать и оптимизировать экономическую ситуацию в стране, что и является целью преференциальных территорий.

1.3 Классификация преференциальных территорий

У каждого из видов преференциальных территорий есть своя специфика, цели и задачи, которые преследует каждая отдельно взятая территория. Ранее в работе уже упоминались некоторые виды преференциальных территорий, которые одна за другой постепенно создавались в Российской Федерации путем введения отдельных федеральных законов.

Так, Рисунок 1 визуализирует деление преференциальных территорий на: особые экономические зоны, свободные экономические зоны, специальные административные районы, территории опережающего социально-экономического развития, инновационный центр «Сколково» и свободный порт Владивосток.

ОЭЗ, в свою очередь, также можно поделить на Калининградскую, Магаданскую, технико-внедренческие, туристско-рекреационные, промышленно-производственные, портовые ОЭЗ.

Рисунок 1. Классификация преференциальных территорий

Первым видом преференциальных территорий является особая экономическая зона. Первые особые экономические зоны на территории Российской Федерации появились еще в 1991 году. Ими были ОЭЗ «Выборг», «Садко» и «Кузбасс», учрежденные распоряжением Верховного Совета РСФСР № 1588-1 Гасников К.Д. Правовое регулирование территорий с особыми условиями экономического развития в Российской Федерации // Журнал Российского права. 2017. №1. С. 102. Постепенно их число росло, а опыт функционирования накапливался, и стала очевидна необходимость систематизации опыта функционирования данных зон и их правового регулирования в едином нормативном правовом акте. Так, в 2005 году был принят ФЗ об ОЭЗ. ОЭЗ - первые преференциальные территории из описываемых в настоящем исследовании, создание которых было предусмотрено, как уже говорилось, еще в 2005 году. Таким образом, история создания преференциальных территорий в Российской Федерации берет свое начало именно с создания ОЭЗ. Принятие ФЗ об ОЭЗ, одновременно, стало концом для всех ОЭЗ, созданных до его принятия, кроме двух, уже упомянутых ранее, Калининградской и Магаданской ОЭЗ, в соответствии с 1. ст.40 ФЗ об ОЭЗ.

В соответствии со ст.3 ФЗ об ОЭЗ, основными целями особых экономических зон является развитие обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей экономики, развитие туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработка технологий и коммерциализации их результатов, производство новых видов продукции.

На сегодняшний день на территории Российской Федерации функционируют 25 ОЭЗ и 2 ОЭЗ (Магаданская и Калининградская ОЭЗ), созданные до принятия ФЗ о ОЭЗ. Создаются ОЭЗ для осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, коими в соответствии с целями ОЭЗ являются следующие виды предпринимательской деятельности: технико-внедренческая деятельность, туристско-рекреационная деятельность, промышленно-производственная деятельность, портовая деятельность.

На территории ОЭЗ, как уже было сказано ранее, резидентам предоставляются налоговые льготы, а также льготы по уплате таможенных сборов в виде возможности установления в отношении ОЭЗ таможенной процедуры свободной таможенной зоны.

Данный режим распространяется на резидентов ОЭЗ, коими могут являться физические лица, зарегистрированные в статусе индивидуальных предпринимателей, и коммерческие организации, которые зарегистрированы в пределах муниципального образования в границах которого расположена ОЭЗ. Резидентство лица оформляется путем заключения соглашения между ним и органом управления ОЭЗ о ведении деятельности на территории ОЭЗ и дальнейшим включением лица в реестр резидентов ОЭЗ. Осуществлять на территории ОЭЗ можно только ранее перечисленные отдельные виды предпринимательской деятельности.

Особые экономические зоны, несмотря на то, что опыт их функционирования среди всех преференциальных территории в Российской Федерации самый большой, тем не менее, по мнению Счетной палаты РФ, не выполняют поставленные перед ними цели. Так, в конце 2018 года после очередной проверки Счетная палата уже не в первый раз указывала на неэффективность данного инструмента развития экономики Российской Федерации. Так, данный орган считает абсолютно неэффективными 10 из 25 существующих на сегодняшний день ОЭЗ. Более того, органом внешнего контроля также отмечается, что по многим ОЭЗ затягиваются сроки строительства инфраструктуры, объем вложенных инвестиций за счет средств бюджетов не оправдывает себя. При уже выделенном объеме средств федерального, региональных и местных бюджетов, в размере около 700 млрд. рублей, инвестиций было привлечено лишь на 292 млрд. рублей при том, что около 70% данной суммы было вложено лишь в 3 ОЭЗ: ОЭЗ «Санкт-Петербург», ОЭЗ «Липецк» и ОЭЗ «Алабуга» в Республике Татарстан. Также показательным является тот факт, что за последние 9 лет было закрыто 11 ОЭЗ, большая часть которых туристско-рекреационные. На территории 25 ОЭЗ, согласно единому реестру резидентов ОЭЗ, зарегистрировано более 400 резидентов. Несмотря на задержки в обеспечении строительства инфраструктуры, ОЭЗ, тем не менее обладают относительно застроенными территориями, размещение на которых позволяет потенциальному инвестору сразу приступать к ведению деятельности. Как правило, ОЭЗ располагаются в крупных городах и имеют развитую инфраструктуру. Магаданская и Калининградская ОЭЗ обладают развитой инфраструктурой, поскольку функционируют уже более 20 лет. В Калининградской ОЭЗ зарегистрировано около 300 резидентов, в Магаданской около 120.

Следующий вид преференциальных территорий - инновационный центр «Сколково», который был создан в 2010 году. Целью инновационного центра является развитие исключительно инновационных отраслей экономики путем осуществление исследовательской деятельности в рамках специальных наукоемких проектов, осуществляемых на его территории.

Институт резидентства в инновационном центре заменен на получение статуса участника проекта. Иными словами, налоговые преференции и льготы, льготы по уплате таможенных сборов представляются только участникам проекта, информация о которых внесена в специальный реестр участников проекта «Сколково». Участниками проекта могут только юридические лица, созданные с целью осуществления исследовательской деятельности, и постоянно действующий исполнительный орган которого находится на территории инновационного центра Сколково. Исследовательская деятельность на территории данной преференциальной территории осуществляется исключительно в следующих направлениях в соответствии с правилами проекта: энергоэффективность и энергосбережение; ядерные технологии; космические технологии; медицинские технологии в области разработки оборудования, лекарственных средств; стратегические компьютерные технологии и программное обеспечение; биотехнологии в сельском хозяйстве и промышленности, в соответствии с ч.8 ст.10 ФЗ о Сколково. Главным образом функционирования центра направленно на разработку технологий и их последующую коммерциализацию. В Сколково зарегистрировано около 2000 резидентов (участников проекта), согласно реестру участников Сколково. Инфраструктура Сколково все еще создается, однако даже на сегодняшний день этой инфраструктуры достаточно, чтобы поддерживать деятельность 2000 резидентов. Учитывая, что проект функционирует всего 8 лет, наличие такого количества резидентов, что даже относительно ОЭЗ является довольно большим количеством, включая Калининградскую и Магаданскую ОЭЗ, является свидетельством относительной популярности Сколково среди инвесторов. Счетная палата никогда не заявляла о неэффективности Сколково, как она делала в отношении ОЭЗ, однако в 2016 году после проверки Счетная палата выявила, что в период с 2013 по 2015 года Сколково было выделено около 60 млрд. руб. бюджетных средств, что составило около 80% доходов управляющей компании Сколково, хотя по задумке управляющая компания должна осуществлять свою деятельность преимущественно за счет собственных средств.

Следующим видом преференциальных территорий являются свободные экономические зоны. Свободные экономические зоны появились в 2014 году. Свободной экономической зоной являются территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя (следовательно, она только одна), а также примыкающие к ним внутренние морские воды и территориальное море Российской Федерации. В пределах границ СЭЗ также действуют налоговые преференции и льготы, а также применяется таможенная процедура свободной таможенной зоны. Помимо данных преференций административно-правовой режим данных территорий включает в себя специфику правового регулирования привлечения к трудовой деятельности иностранных граждан, въезда и выезда на данные территории иностранных граждан, а также особенности правового регулирования деятельности в области морского транспорта. Согласно реестру резидентов СЭЗ, количество ее резидентов достигает около 1400 лиц, что значительно больше, чем резидентов ОЭЗ и может свидетельствовать об относительно популярности данной преференциальной территории, особенно учитывая, что функционирует она с 2014 года. Открытой критики со стороны Счетной палаты РФ в адрес СЭЗ не поступало, напротив Счетная палата Республики Крым заявила о том, что по итогам проверки за 2017-2018 год нарушений выявлено не было, а сама СЭЗ успешно справляется с привлечением инвестиций.

Для получения статуса участника СЭЗ не нужно осуществлять лишь ограниченный перечень предпринимательской деятельности, так как перечень этих видов деятельности не ограничен. Участниками проекта могут быть индивидуальные предприниматели и коммерческие организации, которые в обязательном порядке должны быть зарегистрированы на территории республики Крым или города федерального значения Севастополя. Статус участника получается путем подачи документов в высший исполнительный орган государственной власти республики Крым или города Севастополя. Ключевым из документов является инвестиционная декларация, в которой должны содержаться подробности инвестиционного проекта. Рассмотрев заявку, вышеперечисленные органы выносят свое решение об отказе или включении лица в реестр участников особой экономической зоны. Так, основной целью СЭЗ является инвестиционное и инновационное развитие отдельных отраслей экономики Костикова О.Н. Новые условия для предпринимательства на территории опережающего развития // Проблемы современной экономики. 2015. С. 139.

Еще один вид преференциальных территорий - территории опережающего социально-экономического развития, создание которых было предусмотрено еще в 2014 году, но фактически они начали появляться с 2015 года. На сегодняшний день в Российской Федерации их 85 (на одной только территории Дальневосточного федерального округа их 18). Налоговые льготы, преференции и режим свободной таможенной зоны применяется исключительно к резидентам ТОСЭР, коими могут являться индивидуальные предприниматели или коммерческие организации, заключившие соглашение с органом ТОСЭР и впоследствии включенные в реестр резидентов ТОСЭР. Природа получения резидентства очень схожа с ОЭЗ, однако перечень видов предпринимательской деятельности не ограничен федеральным законом, а устанавливается постановлением Правительства РФ. Зачастую ТОСЭР не имеют никакой инфраструктуры, что снижает популярность данного вида преференциальной территории по сравнению с другими, так как у инвестора либо нет возможности сразу приступить к осуществлению деятельности, либо появляется необходимость самостоятельно вкладываться в ее развитие, в он вряд ли будет заинтересован.