Финансово-правовое регулирование преференциальных территорий в Российской Федерации

В 2015 году был создан еще один вид преференциальных территорий - свободный порт Владивосток. Под свободным портом Владивосток понимается часть территории Приморского края, на которой устанавливаются меры государственной поддержки предпринимательской деятельности. Виды предпринимательской деятельности, которые имеют право осуществлять резиденты СПВ, определяются наблюдательным советом СПВ. Резидентами СПВ могут являться зарегистрированные на его территории индивидуальные предприниматели и коммерческие организации, которые заключают соглашение об осуществлении предпринимательской деятельности на территории СПВ. Оформляется резидентство внесением заявки в реестр резидентов СПВ. Данная преференциальная территория направлена на развитие транспортной инфраструктуры, расширение трансграничной торговли и привлечения инвестиций путем предоставления резидентам налоговых льгот, преференций и установления свободной таможенной зоны. СПВ насчитывает более 1200 резидентов. Данная преференциальная территория характеризуется неразвитой инфраструктурой. Если в ТОСЭР инфраструктура неразвита зачастую, то в случае СПВ она относительно других зон для развития бизнеса не развита вовсе.

И, наконец, последним видом преференциальных территорий РФ являются специальные административные районы, созданные в 2018 году. Специальный административным районом является территория острова Русский (Приморский край) или острова Октябрьский (Калининградская область). Налоговые льготы предоставляются участникам САР, коими являются международные холдинговые компании, зарегистрированные на территории РФ в порядке редомициляции иностранного юридического лица, в соответствии с ФЗ «О Международных компаниях». Перечень видов предпринимательской деятельности, которые можно осуществлять на территории САР, не ограничен. Лицо, намеревающееся стать участником САР, обязано подать в управляющуюся компанию САР заявку и заключить договор об осуществлении деятельности на территории САР. Статус участника приобретается после внесения соответствующей записи в реестр участников САР. Возможность участия в САР иностранных юридических лиц предопределяет фактические статус САР как офшорных зон для привлечения иностранного капитала в экономику Российской Федерации. Однако на данный момент САР имеет лишь одного резидента, переехавшего с оффшорной зоны острова Кипр. Инфраструктура САР почти не развита ввиду только недавнего создания данного вида преференциальных территорий, что также может отпугнуть потенциальных резидентов от идеи редомицилироваться и зарегистрироваться в САР.

Таким образом, преференциальные территории представляют собой особый инструмент реализации государством своей социально-экономической политики, реализуемой при помощи предоставления хозяйствующим субъектам возможностей для эффективного развития их хозяйственной деятельности путем временного установления в рамках этих территорий особого правового режима, ключевыми чертами которого является установление финансово-правовых мер стимулирования деятельности хозяйствующих субъектов. Предварительные выводы об эффективности применения данных мер в рамках этих территорий уже делаются Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами некоторых субъектов Российской Федерации, что позволяет корректировать пути развития и совершенствования механизмов нормативно-правового регулирования преференциальных территорий для оптимизации их функционирования на территории Российской Федерации в краткосрочной и долгосрочной перспективах.

Преференциальные территории создавались для решения социально-экономических проблем государства, что является их глобальной целью, однако перед каждым видов преференциальных территорий конкретные цели и задачи ставятся разные. Так, преферениальные территории можно разделить на 6 видов, а критериями данного разделения и являются цели и задачи, которые перед преференциальными территориями ставятся разные. Среди других критериев можно также выделить правовые процедуры получения статуса резидента данных территорий, а также специфика и особенности управления и особенности финансово-правовых мер, осуществляемых государством в рамках этих режимов, которые являются предметом изучения следующих глав настоящего исследования.

Глава 2. Особенности создания и функционирования преференциальных территорий в Российской Федерации

2.1 Особенности нормативно-правового регулирования преференциальных территорий

Задачей настоящего параграфа является описание системы нормативных правовых актов, определяющих особенности правового регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе функционирования преференциальных территорий. Правовые режимы каждого вида преференциальных территорий имеют свою специфику, которая отражается на системах нормативно-правового регулирования каждой из них. Таким образом, ключевой целью настоящего параграфа является выявление общих черт и отличий систем нормативно-правового регулирования всех видов преференциальных территорий, функционирующих на территории Российской Федерации.

В предыдущей главе было установлено, что преференциальные территории можно разделить на 6 видов: ОЭЗ, СЭЗ, ТОСЭР, СПВ, Сколково, САР. Каждый из приведенных выше видов преференциальных территорий имеет свою специфику нормативно-правового регулирования. Так, например, в представленной ниже Таблице 2 описана система нормативных правовых актов, регулирующих ОЭЗ.

Таблица 2 Система нормативно-правового регулирования ОЭЗ

Условно систему нормативно-правового регулирования ОЭЗ можно разделить на несколько уровней.Во-первых, правовое регулирование функционирования ОЭЗ осуществляется как на наднациональном, так и на национальном уровнях.

На наднациональном уровне можно выделить два вида нормативно-правовых актов, которые регулируют ОЭЗ: международные договоры и акты таможенного законодательства Таможенного союза.

Центральным международным договором в системе нормативно-правового регулирования ОЭЗ является Соглашение по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны от 18.06.2010 (далее - Соглашение о СЭЗ). Данное соглашение в общих чертах определяет основы правового режима ОЭЗ, а именно: цели создания данных зон; понятие, правовой статус резидента ОЭЗ и виды деятельности, осуществляемые на их территории; порядок их создания и упразднения; положения о регистрации и обязанности участников договора вести реестр данных зон; устанавливает основы специального правового режима осуществления предпринимательской деятельности на территориях данных зон, а также содержит основные положения о содержании процедуры свободной таможенной зоны в рамках правового режима особых экономических зон. Помимо данного соглашения также можно упомянуть Киотскую конвенцию от 18.05.1973, которая затрагивает вопросы упрощения и гармонизации таможенных процедур, и сам Таможенный Кодекс ЕАЭС, который закрепляет таможенные процедуры и регламентирует порядок перемещения товаров через таможенную границу ЕАЭС.

Согласно ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации положения международных договоров, участницей которых является Российская Федерация, являются частью правовой системы Российской Федерации и имеют приоритет перед нормами национального законодательства Российской Федерации. Таким образом, в иерархии нормативных правовых актов, регулирующих функционирование ОЭЗ, наибольшей юридической силой обладает данное соглашение. Оно является основополагающим, другие нормативные правовые акты, касающиеся ОЭЗ, должны приводиться в соответствие с данным соглашением. Также об этом можно судить, исходя из того, в какой очередности в ст. 1 ФЗ об ОЭЗ законодатель расположил нормативные правовые акты, составляющие систему нормативного регулирования ОЭЗ - первыми законодатель упоминает именно данное соглашение.

Следующими по юридической силе в иерархии нормативных правовых актов, регулирующих ОЭЗ, являются акты таможенного законодательства Таможенного союза, например, такие как уже упомянутый ранее ТК ЕАЭС. Как и в случае с международными договорами, данный вид нормативных правовых актов относится к наднациональному уровню. Однако законодатель намеренно отдельно упоминает данные акты в ст.1 ФЗ об ОЭЗ, поскольку акты таможенного законодательства Таможенного союза, несмотря на статус международно-правового документа, не являются международными договорами по смыслу Венской конвенции о праве международных договоров, а, значит, не могут быть отнесены к упоминаемым в ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации общепризнанным принципам и нормам международного права. Следовательно, данная норма Конституции РФ, имеющая прямое действие, не распространяется на данные акты. Таким образом, специальное указание об обязательности данных актов в ст.1 ФЗ об ОЭЗ являлось необходимой мерой для уточнения их соотношения с международными договорами и другими нормативными правовыми актами, затрагивающими вопросы ОЭЗ.

Нормативные правовые акты национального уровня можно также поделить на нормативные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровня. Нормативно-правовое регулирование ОЭЗ осуществляется на всех данных уровнях национального права.

Соответственно, следующими по юридической силе после актов наднационального уровня являются нормативные правовые акты об ОЭЗ федерального уровня, которые, в свою очередь можно разделить на нормативные правовые акты законодательного и подзаконного уровня Комментарий к Закону «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (постатейный) / под ред. А.Н. Козырина. М. 2006. С.13.

Федеральные нормативные правовые акты законодательного уровня можно условно разделить на три группы:

1) Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и Федеральные законы, принятые в соответствии с ним

2) Федеральный закон от 31.05.1999 № 104-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Магаданской области», Федеральный закон от 10.01.2006 № 16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и Федеральные законы, принятые в соответствии с ними

3) Иное федеральное законодательство Российской Федерации

Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» является центральным актом федерального законодательства об ОЭЗ. Данный нормативный правовой акт определяет всю систему функционирования особых экономических зон: называет цели и условия создания ОЭЗ; типы ОЭЗ; порядок создания и прекращения существования данных зон; систему управления ими; правовое положение резидентов, а также порядок заключения, изменения и расторжения с ними соглашения об осуществлении деятельности на территории ОЭЗ; порядок применения процедуры свободной таможенной зоны. Принятие данного закона повлекло за собой принятия других федеральных законов, принятых в соответствии с ним, например, федеральных законов о внесении изменений в Налоговый кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» и другие федеральные законы, которые прямо или косвенно связаны с правовым регулированием ОЭЗ в Российской Федерации.

Помимо этого, принятие ФЗ об ОЭЗ повлекло за собой прекращение функционирования всех созданных до его принятия ОЭЗ, кроме Калининградской ОЭЗ и Магаданской ОЭЗ. Данный ФЗ распространяет свое действие в отношении всех ОЭЗ, за исключением двух вышеупомянутых зон в Магаданской и Калининградской областях.

Магаданская ОЭЗ и Калининградская ОЭЗ областях регулируются отдельными Федеральными законами - Федеральным законом «Об Особой экономической зоне в Магаданской области» и Федеральным законом «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». По своему значению они также как и ФЗ об ОЭЗ определяют порядок функционирования данных особых экономических зон: называет цели их создания; порядок прекращения существования данных зон; систему управления ими; правовое положение их резидентов, а также порядок заключения, изменения и расторжения с ними соглашения об осуществлении деятельности на территории ОЭЗ; порядок применения процедуры свободной таможенной зоны и т.д. Однако, несомненно, по содержанию они несколько отличаются от ФЗ об ОЭЗ, поскольку сам факт изъятия данных ОЭЗ из под действия ФЗ об ОЭЗ говорит о желании законодателя предусмотреть для них некую специфику правового регулирования. Данное желание связано, в первую очередь, с тем, что данные зоны функционировали задолго до принятия ФЗ об ОЭЗ. Та система функционирования данных преференциальных территорий уже сложилась и работала на протяжении многих лет. Таким образом, законодатель счел необходимым предусмотреть несколько отличный правовой режим данных ОЭЗ, чтобы не допустить катастрофических последствий в отношении работающей на протяжении многих лет системы функционирования ОЭЗ в Магаданской и Калининградской областях. Действие данных законов также как и в случае с ФЗ об ОЭЗ предполагает внесение поправок в другие законы Российской Федерации в форме принятия Федеральных законов о внесении изменений в другие нормативные правовые акты Российской Федерации (например, в Налоговый кодекс РФ).

Последней группой федеральных нормативных правовых актов законодательного уровня является иное законодательство Российской Федерации. Под иным законодательством Российской Федерации понимаются любые федеральные нормативные правовые акты Российской Федерации законодательного уровня, помимо ФЗ об ОЭЗ, ФЗ о Калининградской ОЭЗ, ФЗ о Магаданской ОЭЗ, которые тем или иным образом регулируют отношения, возникающие с функционированием ОЭЗ.

В первую очередь, среди таких актов необходимо выделить Налоговый кодекс Российской Федерации, поскольку именно в нем устанавливаются налоговые льготы в отношении резидентов ОЭЗ. Также это Федеральный закон от 17.05.2007 N 82-ФЗ (ред. от 28.11.2018) «О государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ», который определяет функцию Внешэкономбанка в реализации проектов, направленных на развитие особых экономических зон. Поскольку в создании инфраструктуры ОЭЗ используются средства федеральных, региональных и местных бюджетов в отношении ОЭЗ также применятся Бюджетный кодекс Российской Федерации. ФЗ Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности определяет режимы осуществления внешнеторговой деятельности, среди которых есть режим особой экономической зоны, а ст.42 данного ФЗ отсылает к ФЗ об ОЭЗ и закрепляет, что особый режим внешнеторговой деятельности устанавливается именно ФЗ об ОЭЗ. Особенности землепользования и застройки ОЭЗ определяются в Земельном и Градостроительном кодексах Российской Федерации.

Помимо федеральных нормативных правовых актов законодательного уровня, как уже говорилось ранее, существуют также федеральные нормативные правовые акты подзаконного уровня, поскольку правовое регулирование ОЭЗ осуществляется как на законодательном, так и подзаконном уровнях, в соответствии с ч.3 ст.1 ФЗ об ОЭЗ. Данные подзаконными актами являются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфина) РФ, приказы Министерства экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития), приказы Министерства Российской Федерации по делам Северного Кавказа (далее - Минкавказа), приказы Федеральной налоговой службы (далее - ФНС) и Федеральной таможенной службы (далее - ФТС).

К указам Президента, в первую очередь, необходимо отнести Указ Президента РФ от 05.10.2009 № 1107 «Вопросы Министерства экономического развития Российской Федерации», которым было упразднено Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами и посредством которого функции по осуществлению управления ОЭЗ были отнесены к компетенции Минэкономразвития РФ.

Постановлениями Правительства РФ ОЭЗ, в первую очередь, создаются, досрочно прекращаются и объединяются в кластеры. Также постановления Правительства РФ определяют критерии создания ОЭЗ, определяют порядок оформления и подачи заявки на создание ОЭЗ. Также отдельным постановлением правительства определены вопросы управления ОЭЗ на территории Северо-кавказского федерального округа. Ну и, наконец, постановлениями правительства может быть увеличена площадь ОЭЗ, а также утверждаться приоритетные для технико-внедренческих ОЭЗ направления науки, технологий и техники.

Приказами Минфина в отношении ОЭЗ определяются порядок реализации некоторых процедур в отношении ОЭЗ, на которых применяется таможенная процедура свободной таможенной зоны. Например, порядок идентификации товаров и порядок совершения таможенных операций при такой идентификации товаров, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны.

Поскольку Минэкономразвития является уполномоченным федеральным органом в сфере регулирования ОЭЗ, то среди подзаконных актов можно также выделить и приказы Минэкономразвития, которыми, устанавливаются форма бизнес-плана и соглашения об управлении ОЭЗ, определяется порядок передачи полномочий по управлению ОЭЗ и осуществления контроля за исполнением резидентами ОЭЗ условий соглашения об осуществлении деятельности на территории ОЭЗ. Также приказами Минэкономразвития утверждаются порядки о наблюдательном и экспертном советах ОЭЗ.

Поскольку на территории Северо-Кавказского федерального округа полномочия Минэкономразвития Правительством РФ переданы Минкавказу России, то также можно выделить несколько подзаконных актов Минкавказа, а именно приказы Минкавказа об утверждении административного регламента предоставления государственных услуг по вопросам ОЭЗ на территории Северо-Кавказского федерального округа. Однако стоит отметить, что приказы Минэкономразвития в отношении ОЭЗ на территории Северо-Кавказского федерального округа действуют. Минкавказу переданы полномочия о принятии новых, специальных подзаконных актов при необходимости определения специфики правового регулирования ОЭЗ на данной территории. Иными словами, если уже существующий и действующий приказ Минэкономразвития регулирует какие-либо отношения в рамках ОЭЗ, приказ Минкавказа может предусмотреть иной порядок, изменяющий тот, что изначально был в приказе Минэкономразвития.

Также в отношении ОЭЗ принимаются приказы ФТС, которыми утверждаются требования к обустройству и оборудованию земельных участков, предоставленных резидентами ОЭЗ и которыми также утверждаются порядок обеспечения контрольно-пропускного режима на территорию ОЭЗ и форма отчетности о товарах, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны.

Необходимо также учитывать, что на подзаконном уровне в отношении Магаданской и Калининградской ОЭЗ могут приниматься специальные подзаконные нормативные правовые акты. Виды подзаконных нормативных актов те же, что и в отношении остальных ОЭЗ в соответствии с ФЗ об ОЭЗ (за исключением приказов Минкавказа). Но сами эти акты, принятые в отношении Калининградской и Магаданской ОЭЗ, могут устанавливать иной порядок регулирования отношений в рамках функционирования этих зон, чем тот, что установлен подзаконными актами для остальных ОЭЗ.

Так, например, в отношении Магаданской ОЭЗ приказами Минэкономразвития отдельно установлены требования к минимальному объему инвестиций для участника ОЭЗ, отдельно утверждена форма соглашения об осуществлении деятельности на территории Магаданской ОЭЗ. Или, к примеру, в отношении Калининградской ОЭЗ постановлением Правительства РФ от 31.03.2006 № 186 установлен отдельный перечень товаров, запрещенных к помещению под таможенную процедуру свободной таможенной зоны, применяемую в Калининградской области, а постановление Правительства РФ от 23.06.2006 № 391 утверждена особая методика расчета величины совокупной налоговой нагрузки на день начала финансирования резидентом Калининградской ОЭЗ инвестиционного проекта.

Необходимо также отметить, что помимо федерального уровня регулирование ОЭЗ также осуществляется на региональном и муниципальном уровнях Комментарий к Закону «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (постатейный) / под ред. А.Н. Козырина. М. 2006. С.12. В частности, это касается нормативных правовых актов регионального и муниципального уровня о налогах. Так, в отношении ОЭЗ предусмотрено установление льгот по региональным и местным налогам (налогу на имущество организаций и земельному налогу) (См. Приложение А), а сами данные льготы устанавливаются на региональном и муниципальном уровне соответственно. Однако даже если льгота по налогу в отношении какой-либо преференциальной территорий не предусмотрена, региональные и муниципальные нормативные правовые акты о налогах все равно действуют в отношении преференциальных территорий и, таким образом, финансово-правовое регулирование данной территории на региональном и муниципальном уровне продолжает свое действие.

Приведенная ниже Таблица 3 описывает систему нормативных правовых актов, регулирующих СЭЗ.

Таблица 3 Система нормативно-правового регулирования СЭЗ

В целом, если сравнивать систему нормативно-правового регулирования ОЭЗ и систему нормативно-правового регулирования СЭЗ, созданной на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополь, то можно констатировать их значительное сходство.

Во-первых, на наднациональном уровне СЭЗ, как и ОЭЗ, регулируются международными договорами и актами таможенного законодательства Таможенного союза. Так, ввиду прямого указания закона, а именно ч.1 ст.3 ФЗ о СЭЗ, к отношениям, возникающим в процессе функционирования СЭЗ, применятся Соглашение о СЭЗ. Данное соглашение также в общих чертах определяет основы правового режима СЭЗ. Упомянутые ранее акты, а именно Киотская конвенция и ТК ЕАЭС, также применяются в отношении СЭЗ.

Во-вторых, акты таможенного законодательства Таможенного союза также применимы к отношениям, возникающим в связи с функционированием СЭЗ в силу прямого указания закона, как и в случае с ОЭЗ. нормативный правовой преференциальный льгота

В-четвертых, нормативно-правовое регулирование СЭЗ также осуществляется на всех уровнях национального права (федеральном, региональном, местном)

Более того, нормативные правовые акты о СЭЗ федерального уровня, можно также разделить на нормативные правовые акты законодательного и подзаконного уровня, как и в случае с ОЭЗ.

Первое и единственное отличие систем нормативно-правового регулирования ОЭЗ и СЭЗ бросается в глаза при рассмотрении федеральных нормативных правовых актов законодательного уровня. Перечень федеральных законов, которыми регулируется СЭЗ значительно ниже - один федеральный закон, а именно ФЗ о СЭЗ Это обусловлено тем, что в случае с ОЭЗ некоторые зоны были созданы еще до принятия ФЗ об ОЭЗ. С принятием этого закона все, кроме двух ОЭЗ, прекратили свое существование, на законодатель не распространил новый закон на две оставшиеся зоны. Следовательно, функционирование данных зон было урегулировано двумя отдельными федеральными законами, из-за чего ныне существуют ОЭЗ, созданные в порядке ФЗ об ОЭЗ, и две ОЭЗ со своей спецификой, функционирующие в рамках двух отдельных федеральных законов. СЭЗ же, напротив, не создавались до принятия вышеупомянутого ФЗ о СЭЗ.

Следовательно, перечень федеральных нормативных правовых актов законодательного уровня, в отличии от ОЭЗ, ограничивается только ФЗ о СЭЗ, Федеральными законами, принятыми в соответствии с ним, а именно Федеральными законами о внесении изменений в Налоговый кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, и другие федеральные законы, которые прямо или косвенно связаны с правовым регулированием СЭЗ в Российской Федерации, и иным федеральным законодательством Российской Федерации.

К иному федеральному законодательству, как и в случае с ОЭЗ, относится Налоговый кодекс Российской Федерации, где устанавливаются особенности налоговых режимов данных преференциальных территорий. Также это Федеральный закон «О государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ», который определяет функцию Внешэкономбанка в реализации проектов, направленных на развитие свободных экономических зон. Поскольку в создании инфраструктуры СЭЗ также используются средства федеральных, региональных и местных бюджетов в отношении СЭЗ, как и в случае с ОЭЗ, применятся Бюджетный кодекс Российской Федерации. Особенности землепользования и застройки ОЭЗ определяются в Земельном и Градостроительном кодексах Российской Федерации.

Что касается федеральных нормативных правовых актов подзаконного уровня, то отношения, возникающие в связи с функционированием СЭЗ, также как и ОЭЗ регулируются указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами Минфина РФ, приказами Минэкономразвития, приказами Федеральной таможенной службы. Однако приказами Минкавказа, как в случае ОЭЗ, СЭЗ не регулируются.

Постановлениями Правительства РФ ОЭЗ определяется порядок процедур пограничного, таможенного и иного контроля в отношении пассажиров, животных, грузов, товаров и транспортных средств в свободных портах Республики Крым и г. Севастополя. Также ими может устанавливаться таможенная процедура свободной таможенной зоны на территории СЭЗ.

Приказом Минфина России, например, утверждается порядок проведения таможенными органами идентификации иностранных товаров, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны; порядок проведения таможенными органами идентификации иностранных товаров, помещаемых (помещенных) под таможенную процедуру свободной таможенной зоны.

Приказами Минэкономразвития, которыми, устанавливаются порядок осуществления контроля за выполнением участниками свободной экономической зоны условий договора об условиях деятельности в СЭЗ, порядок работы экспертных советов по вопросам СЭЗ, порядок ведения единого реестра участников свободной экономической зоны, утверждается форма инвестиционной декларации и форма свидетельства о включении лица в реестр участников СЭЗ.

СЭЗ, как и другие преференциальные территории, как уже было сказано ранее, регулируются на муниципальном и региональном уровнях.

Приведенная ниже Таблица 4 описывает систему нормативных правовых актов, регулирующих ТОСЭР.

Таблица 4Система нормативно-правового регулирования ТОСЭР

Если посмотреть на представленную выше таблицу, описывающую уже систему нормативно-правового регулирования ТОСЭР, то становится очевидным сходство этой системы с системами нормативно-правового регулирования ОЭЗ и СЭЗ, однако отличия все же есть.

Так, во-первых, основополагающим федеральным нормативным правовым актом законодательного уровня, устанавливающим основы функционирования ТОСЭР, является Федеральный закон «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» и Федеральные законы, принятые в соответствии с ним, а именно Федеральных законов о внесении изменений в Налоговый кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, и другие федеральные законы, которые связаны с правовым регулированием ТОСЭР в Российской Федерации.

Во-вторых, на подзаконном уровне, в отличии от ОЭЗ и СЭЗ, как видно из таблицы, правовое регулирование осуществляется также на основании приказов Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики (далее - Минвостокразвития) РФ. Это обусловлено тем, что на территории Дальневосточного федерального округа, в соответствии с п.2 ст. 35 ФЗ о ТОСЭР уполномоченным федеральным органом является Минвостокразвития. На остальной территории Российской Федерации уполномоченным органом является Минэкономразвития, как и в случае с ОЭЗ и СЭЗ. Таким образом правовое регулирование на подзаконном уровне на территории Дальневосточного федерального округа осуществляется не приказами Минэкономразвития, а приказами Минвостокразвития.

В остальном система нормативного регулирования схожа с системами ОЭЗ и СЭЗ.

Среди важнейших подзаконных актов, регламентирующих функционирование ТОСЭР, можно выделить, постановления Правительства РФ, которыми ТОСЭР создаются и прекращаются, а также которыми продляется срок их существования и изменяются их границы.

Среди приказов Минфина можно выделить приказы Минфина России, которыми утверждается порядок и технологии совершения таможенных операций в отношении товаров, ввозимых на участки ТОСЭР; порядок проведения таможенными органами идентификации иностранных товаров, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны.

Приказами Минвостока и приказами Минэкономразвития утверждаются формы соглашения об осуществлении деятельности на территории ТОСЭР, положения о наблюдательном совете ТОСЭР на территории Дальневосточного федерального округа и всех ТОСЭР, за исключением дальневосточного федерального округа, соответственно; порядок согласования перечня функций, передаваемых управляющей компанией ТОСЭР своему дочернему обществу; требования к отчету о деятельности управляющей компании ТОСЭР Дальневосточного федерального округа; форма заявки на заключение соглашения об осуществлении деятельности на ТОСЭР; порядок согласования проведения внеплановых проверок в отношении резидентов территорий опережающего социально-экономического развития; утверждается порядок обжалования решения управляющей компании ТОСЭР об отказе в заключении соглашения об осуществлении деятельности; утверждается порядок ведения реестра резидентов ТОСЭР; утверждается форма свидетельства, удостоверяющего регистрацию юридического лица или индивидуального предпринимателя в качестве резидента ТОСЭР.

Приказами ФТС в отношении ТОСЭР определяются требования к оборудованию и обустройству участка ТОСЭР, а также устанавливается порядок ведения учета товаров, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны, применяемую на участках ТОСЭР, формы отчетности о таких товарах и сроки представления в таможенный орган отчетности о таких товарах.

Приведенная далее Таблица 5 описывает систему нормативных правовых актов, регулирующих Сколково.

Таблица 5Система-нормативно-правового регулирования Сколково

Если обратиться к приведенной выше таблице, описывающей систему нормативно-правового регулирования Сколково, сразу бросается в глаза, что из наднационального уровня регулирования исчезли акты таможенного законодательства Таможенного союза. Это обусловлено тем, что, поскольку правовой режим Сколково не предусматривает введение каких-либо льготных таможенных процедур (вроде таможенной процедуры свободной таможенной зоны, как в случае с ОЭЗ, СЭЗ, ТОСЭР, СПВ), акты таможенного законодательства Таможенного союза не входят в систему нормативно-правового регулирования Сколково. Более того, необходимо отметить, что по той же причине в отношении Сколково также не применяется Соглашение о СЭЗ.

Основным федеральным нормативным правовым актом законодательного уровня, регулирующим функционирование Сколково, является Федеральный закон «Об инновационном центре «Сколково» и федеральные законы, принимаемые в соответствии с ним. Например, федеральные законы о внесении изменений в Налоговый кодекс РФ и другие федеральные законы, которые связаны с правовым регулированием Сколково в Российской Федерации.

Еще одной специфической чертой нормативно-правового регулирования Сколково является тот факт, что в систему его нормативно-правового регулирования, в отличии от ОЭЗ, СЭЗ, ТОСЭР не входят подзаконные акты уполномоченного федерального органа (как, например, упомянутые ранее приказы Минэкономразвития, приказы Минвостокразвития). Это обусловлено тем, что правовой режим Сколково не предусматривает делегирование полномочий по нормативному регулированию такому органу. Более того, в рамках правового режима Сколково такого органа, в отличие от СЭЗ, ОЭЗ, ТОСЭР нет. В случае Сколково широкие полномочия делегированы Управляющей компании Сколково Ильин А.Ю. Свободные экономические зоны - зоны льготного налогообложения // Финансовое право. 2015. № 8. С.20-25. Так, например, управляющая компания разрабатывает и утверждает правила проекта, в соответствии со ст. 7 ФЗ о Сколково. В правилах проекта закрепляются правила осуществления деятельности на территории инновационного центра, порядок присвоения, утраты и лишения статуса резидента данной преференциальной территории. Однако назвать правила проекта нормативным правовым актом нельзя, поскольку, согласно п.2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», одним из важнейших признаков нормативного правового акта является его действие в отношении неопределенного круга лиц. Правила проекта же распространяются только на резидентов Сколково. Более того, другим немаловажным признаком нормативного правового акта является его издание уполномоченной на издание нормативных правовых актов организацией. Например, такой организацией является Центральный Банк как юридическое лицо публичного права. Управляющей же компании Сколково полномочия по изданию нормативных правовых актов не дано, поэтому назвать правила проекта таковыми и включить их в систему нормативно-правового регулирования Сколково нельзя . Однако стоит отметить, что данные правила, тем не менее, для резидентов Сколково полностью определяют правила ведения деятельности на территории инновационного центра.

На подзаконном уровне функционирование Сколково может регулироваться указами Президента РФ. Так, согласно п.5 ч.2 ст.8 ФЗ о Сколково, указами Президента РФ на управляющую компанию Сколково может возлагаться осуществление дополнительных, не предусмотренных ФЗ о Сколково функций.

Посредством принятия постановлений Правительства РФ возможно предоставление из федерального бюджета субсидий на возмещение затрат по уплате ввозной таможенной пошлины и налога на добавленную стоимость, понесенных резидентами Сколково. Также постановлениями правительства могут утверждаться особенности предоставления технических условий подключения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии к объектам электросетевого хозяйства на территории Сколково, а также особенности определения платы за технологическое присоединение к объектам электросетевого хозяйства.

Приказами Минфина утверждаются порядок заполнения формы расчета налоговой базы по налогу на прибыль резидентом Сколково, формы документов такой организации.

Приказами ФТС России устанавливается компетенция таможенных органов по совершению таможенных операций в отношении товаров, необходимых для использования при строительстве и техническом оснащении объектов недвижимости на территории Сколково или необходимых для осуществления исследовательской деятельности.

Приказами ФНС РФ утверждаются форматы представления документов резидентом Сколково.

Приведенная ниже Таблица 6 описывает систему нормативных правовых актов, регулирующих СПВ.

Таблица 6 Система нормативно-правового регулирования СПВ

Если рассмотреть систему нормативно-правового регулирования СПВ, то также становятся очевидными значительные сходства с системами нормативно-правового регулирования СЭЗ, ОЭЗ, ТОСЭР.

На наднациональном уровне СПВ также регулируется актами таможенного законодательства Таможенного союза, поскольку в отношении СПВ применяется таможенная процедура свободной таможенной зоны.

Основным федеральным нормативным правовым актом законодательного уровня, регулирующим функционирование Сколково, является Федеральный закон «О свободном порте Владивосток» и федеральные законы, принимаемые в соответствии с ним. Например, федеральные законы о внесении изменений в Налоговый кодекс РФ.

Подзаконными актами уполномоченного федерального органа в случае СПВ являются только приказы Минвостокразвития.

Постановлениями Правительства РФ могут определяться порядок осуществления таможенными органами контроля товаров и транспортных средств в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, находящихся на территории СПВ; состав сведений представляемой в таможенные органы информации о товарах и транспортных средствах до пересечения ими таможенной границы ЕАЭС. И, самое главное, постановлением Правительства РФ от 20.10.2015 № 1123 утверждаются критерии отбора резидентов СПВ.

Приказами Минфина России утверждаются требования к обустройству и оборудованию территории СПВ, на которой применяется таможенная процедура свободной таможенной зоны; порядок совершения таможенных операций в отношении товаров, ввозимых на территорию СПВ, порядок проведения таможенными органами идентификации иностранных товаров, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны, порядок обеспечения контрольно-пропускного режима на портовых участках СПВ; устанавливаются формы отчетности о товарах, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны на территории СПВ

Актами уполномоченного по вопросам СПВ органа являются приказы Минвостокразвития России. Ими утверждаются требования к бизнес-плану потенциального резидента СПВ; порядок выдачи свидетельства о выполнении резидентом СПВ условий соглашения об осуществлении деятельности; форма заявки на заключение соглашения об осуществлении деятельности на территории свободного порта Владивосток; форма свидетельства, которое удостоверяет регистрацию лица в качестве резидента СПВ. Также приказами Минвостокразвития регламентируется порядок и сроки обжалования решения управляющей компании об отказе в заключении соглашения об осуществлении деятельности и определяется порядок ведения реестра резидентов СПВ.

Приведенная ниже Таблица 7 описывает систему нормативных правовых актов, регулирующих САР.

Таблица 7 Система нормативно-правового регулирования САР

В системе нормативно-правового регулирования САР также есть ряд отличительных особенностей.

Во-первых, как и в случае Сколково, правовой режим САР не предусматривает введение льготных таможенных процедур (вроде таможенной процедуры свободной таможенной зоны, как, например, в ОЭЗ, СЭЗ, ТОСЭР, СПВ). Из-за этого акты таможенного законодательства Таможенного союза не входят в систему нормативно-правового регулирования САР. По этой же причине в отношении САР также не применяется Соглашение о СЭЗ.

Основным федеральным нормативным правовым актом законодательного уровня, регулирующим функционирование САР, является Федеральный закон «О специальных административных районах на территориях Калининградской области и Приморского края» и федеральные законы, принимаемые в соответствии с ним. Например, как уже не раз говорилось ранее, федеральные законы о внесении изменений в Налоговый кодекс РФ.

Однако, согласно п.3 ст.1 ФЗ о САР, к САР на территории острова Русский в части функционирования данного района, органов управления данного района, а также осуществления в нем полномочий органов государственной власти применяются ФЗ о ТОСЭР, ФЗ о СПВ, ФЗ о САР. Положения ФЗ о САР применяются только в части, не противоречащей данным законам. В то же время, к САР на территории острова Октябрьский применим только ФЗ о САР.

Среди важнейших подзаконных актов можно выделить постановление Правительства РФ «О Министерстве экономического развития Российской Федерации», которым определяется компетенция Минэкономразвития в отношении САР.

Приказами Минэкономразвития утверждаются требования к структуре отчета управляющей компании, сроки публикации такого отчета, а также утверждается типовой договор об осуществлении деятельности на территории САР и форма арбитражного соглашения о передаче споров, вытекающих из договора об осуществлении деятельности на территории специального административного района, в третейский суд.

В целом, проанализировав систему нормативно-правового регулирования представленных выше видов преференциальных территорий, можно сделать вывод, что они весьма похожи, однако в системах нормативно-правового регулирования некоторых преференциальных территорий все же есть специфика.

Иногда в преференциальных территориях могут быть два уполномоченных органа, чьи нормативные правовые акты регулируют общественные отношения, связанные с их функционированием, что приводит к двойному правовому регулированию общественных отношений в рамках какого-либо одного вида преференциальной территории разными подзаконными актами уполномоченных федеральных органов. Так, как уже было сказано, ОЭЗ на подзаконном уровне регулируются приказами Минэкономразвития и, в случае ОЭЗ, расположенных на территории Северо-Кавказского федерального округа, приказами Минкавказа. ТОСЭР, расположенные на территории Дальневосточного автономного округа, регулируются приказами Минвостокразвития - ТОСЭР же в другой части РФ в общем порядке регулируется приказами Минэкономразвития.

В Сколково же ситуация для преференциальных территорий уникальная, поскольку это единственный вид преференциальных территорий, который на подзаконном уровне актами уполномоченного федерального органа не регулируется в принципе. В то время как в отношении всех других 5 видов преференциальных территорий принимаются подзаконные акты подобных органов. В Сколково существуют лишь правила проекта, которые создаются и утверждаются управляющей компанией, но эти правила нельзя назвать нормативным правовым актом и включить в систему нормативно-правового регулирования данной преференциальной территории.

Для Сколково и САР не предусмотрено применение таможенной процедуры свободной таможенной зоны, из-за чего оба этих вида преференциальных территорий, в отличие от других 4, на наднациональном уровне не регулируются Соглашением об ОЭЗ и актами таможенного законодательства Таможенного союза. При изучении нормативных, правовых актов, регулирующих другие 4 вида преференциальных территорий, а именно СЭЗ, ОЭЗ, ТОСЭР, СПВ, были найдены бланкетные нормы на Соглашение об ОЭЗ и акты таможенного законодательства Таможенного союза. Нормативный же материал по САР и Сколково их не содержит.

Общей чертой систем нормативно-правового регулирования данных территорий также является наличие базового федерального закона, который регулирует общественные отношения, возникающие в связи с существованием той или иной преференциальной территории. Однако местами также можно встретить специфику, как, например, в случае с ОЭЗ, где хоть и есть один базовый федеральный закон (ФЗ об ОЭЗ), тем не менее, правовое регулирование двух ОЭЗ (Калининградской и Магаданской ОЭЗ) осуществляется на основании других специальных федеральных законов и федеральных законов, принятых в соответствии с ними. По структуре, содержанию и процедурам они, несомненно, похожи, однако для данных двух территорий, предусмотрены отдельные особенности правовых режимов по причине того, что они были созданы и на протяжении многих лет функционировали и до принятия ФЗ об ОЭЗ, и реорганизация нормативного регулирования этих могла разрушить уже сложившуюся систему функционирования и нанести непоправимый уже сложившихся и работающих в рамках этих двух ОЭЗ систем.

А в ФЗ о САР существует оговорка о том, что в отношении САР на острове Русский применяются положения ФЗ о ТОСЭР и ФЗ о СПВ в части отношений, связанных с функционированием САР, с вопросами органов управления САР, с осуществлением органами государственной власти своих полномочий на территории САР, несмотря на то, что в отношении Сар принят отдельный федеральный закон, который, казалось бы, должен самостоятельно определять режим таких территорий. Данные положения имеют приоритет перед положениями ФЗ о САР, а сам ФЗ о САР применяется в отношении острова Русский лишь в той части, которая не противоречит данным положениям ФЗ о СПВ и ФЗ о ТОСЭР.

Все преференциальные территории регулируются также на региональном и муниципальном уровнях, даже несмотря на то, что в отношении некоторых преференциальных территорий не устанавливаются льготы по некоторым местным налогам и льготам. Это обусловлено тем, что региональные и местные нормативные правовые акты о налогах все равно распространяют свое действие на преференциальные территории, поскольку, если льгота не установлена, резидент будет платить налог по общей ставке, установленной по местному или региональному налогу.

2.2 Система органов управления преференциальными территориями и их полномочия

Помимо устанавливаемой для каждого вида преференциальных территорий системы нормативно-правового регулирования, имеющей ряд отличительных особенностей, для координации функционирования данных территорий также устанавливается система органов управления данными территориями, которые осуществляют непосредственное руководство и контроль за выполнением преференциальными территориями задач, поставленных перед ними государством.

Система органов управления преференциальными территориями представляет собой сложную, многоуровневую систему органов государственной власти, а также создаваемых в рамках преференциальных территорий специальных органов управления преференциальными территориями. Так, саму систему управления преференциальными территориями можно условно разделить на 2 группы:

- государственные органы управления преференциальными территориями

- уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти и специальные органы управления, создаваемые в рамках преференциальных территорий

В первую очередь, необходимо осветить первую группу органов. Так, инфраструктура преференциальных территорий создается за счет средств, выделяемых из федерального бюджета, а также региональных и местных бюджетов. Так, Федеральное казначейство в рамках бюджетного контроля осуществляет предварительный и текущий контроль в форме ревизий и проверок за ведением операций со средствами федерального бюджета, в соответствии с п.5.14 постановления Правительства РФ «О Федеральном казначействе». Финансовые органы субъектов и муниципальных образований также обладают полномочиями в области внутреннего (предварительного, текущего) контроля за ведением операций со средствами региональных и местных бюджетов соответственно.

Внешний (последующий) контроль осуществляется Счетной палатой Российской контрольно-счетными органами субъектов и муниципальных образований, в соответствии с ч.2 ст. 157 БК РФ и ч.1, ч.2 ст.9 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В полномочия Федеральной налоговой службы входит контроль и надзор за соблюдением законодательства о налогах и сборах. Так, осуществляя свою деятельность непосредственно и через территориальные органы, которые могут создаваться в зонах, выделенных под создание преференциальных территорий, Федеральная налоговая служба осуществляет контроль за полнотой и правильностью исчисления налогов и обязательных платежей резидентами преференциальных территорий.