Совершенствование системы обращения с отходами в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет Санкт-Петербургская школа социальных науки востоковедения

Департамент Государственного администрирования

Выпускная квалификационная работа

Совершенствование системы обращения с отходами в российской федерации

Громыко Арина Андреевна

Санкт-Петербург 2020

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОБРАЩЕНИЯ С ТВЕРДЫМИ БЫТОВЫМИ ОТХОДАМИ

1.1 Концептуальные понятия в сфере обращения с твердыми бытовыми отходами

1.2 Принципы обращения с отходами в зарубежном и отечественном опыте государственного управления

ГЛАВА 2. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ В РФ

2.1 Проблемы государственного управления в рамках реформирования системы обращения с отходами в РФ

2.2 Анализ целевых показателей стратегических документов развития системы обращения с отходами в РФ

2.3 Отечественный и зарубежный опыт разработки целевых показателей в системе обращения с отходами

ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ НА УРОВНЕ РЕГИОНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1 Методология оценки развития систем обращения с отходами в субъектов Российской Федерации

3.2 Определение направлений совершенствования системы обращения с отходами в регионах Российской Федерации

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ПРИЛОЖЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Внесенные в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» в 2019 году изменения послужили основой реформы системы обращения с отходами в Российской Федерации. Данный закон определил вектор развития системы обращения с отходами в России в сторону минимизации негативного воздействия отходов на окружающую среду и широко применяющегося в зарубежных странах подхода к рассмотрению отходов в качестве ресурсов для вторичного использования. В настоящий момент реформирование данной отрасли осуществляется рамках государственной «Охрана окружающей среды», национального проекта «Экология», стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления, стратегии экологической безопасности Российской Федерации. На региональном уровне органы государственной власти осуществляют переход на новую систему обращения с отходами путем выбора региональных операторов, разработки территориальных схем и региональных программ для достижения показателей федеральных стратегических документов.

В последние годы замечается особенный интерес отечественных авторов к системе обращения с отходами, сосредоточенный на изучении хода реализации вводимых реформ и возможных путей совершенствования системы обращения с отходами. В то время как ключевые положения реформы отмечаются авторами как необходимые, отмечается ряд практических проблем при внедрении нововведений на региональном уровне. Особое внимание авторы уделяли необходимости совершенствования мониторинга развития систем обращения с отходами на региональном уровне. Горячева О. Е. и Смирнова Т.А. Горячева О. Е., Смирнова Т. А., Говорина О. В. Разработка системы показателей мониторинга в сфере переработки твердых коммунальных отходов - 2019. - №. 3. - С.125. отмечали, что в настоящее время целевые показатели в сфере обращения с отходами не учитывают социально-экономическое развитие отрасли, а акцентируют внимание только на экологических аспектах. Между тем, зарубежные авторы активно применяют социально-экономические индикаторы для разработки направлений совершенствования систем обращения с отходами Rodrigues A. P. Developing criteria for performance assessment in municipal solid waste management. - 2018. - Т. 186. - С. 748-757.; Agovino M. Waste management performance in Italian provinces: Efficiency and spatial effects of local governments and citizen action. - 2018. - Т. 89. - С. 680-695.; Ibбсez-Forйs V. Assessing the social performance of municipal solid waste management systems in developing countries: Proposal of indicators and a case study. - 2019. - Т. 98. - С. 164-178.. В отечественной литературе Горячева О. Е. и Смирнова Т.А. Горячева О. Е., Смирнова Т. А., Говорина О. В. Разработка системы показателей мониторинга в сфере переработки твердых коммунальных отходов. - 2019. - №. 3. - С.127., Ерыгина А.В. Ерыгина А. В. Универсальная система индикаторов управления твердыми коммунальными отходами. - 2017. - №. 8. - С. 46-52., Минакова И.В. и Тимофеева О.Г. Минакова И. В., Тимофеева О. Г. Исследование эффективности управления сферой обращения с твердыми бытовыми отходами в российских регионах. - 2016. - Т. 3. - №. 7. - С. 6-10. предлагали альтернативные индикаторы для оценки государственного управления в данной сфере, предпринимались попытки включения социальных и экономических индикаторов регионального развития при мониторинге развития сферы обращения с отходами.

В настоящий момент в отечественной научной литературе отсутствует оценка развития систем обращения с отходами во всех регионах РФ, учитывающая социально-экономическое развитие данной сферы, что обусловило актуальность данной работы. Таким образом, цель данной работы - оценка систем обращения с отходами в регионах РФ с учетом социального и экономического развития отрасли. Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи: сравнить существующие в отечественном и зарубежном государственном управлении ключевые понятия и приоритеты развития системы обращения с отходами; изучить нормативно-правовую основу вводимых в систему обращения с отходами изменений, провести анализ отечественной и зарубежной литературы для определения индикаторов, входящих в тематические и комплексный индексы развития системы обращения с отходами; рассчитать экологический, социальный, экономический индексы и комплексный индекс развития системы обращения с отходами и сформулировать на их основе направления совершенствования системы обращения с отходами.

Объектом исследования являются системы обращения с отходами в регионах Российской Федерации. Предмет исследования обозначен как влияние социально-экономических аспектов региональной среды на развитие системы обращения с отходами. Данные для исследования развития системы обращения с отходами в регионах РФ были собирались из открытых официальных источников, таких как Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба государственной статистики и территориальные органы Федеральной службы государственной статистики. В ходе работы для выбора индикаторов, входящих в рассчитываемые социальный, экологический, экономический индексы, был проведен контент-анализ отечественных и зарубежных статей.

В первой главе данной работы рассмотрены характеристики отечественных и зарубежных подходов к определению твердых бытовых отходов, рассмотрены системы обращения с отходами с точки зрения приоритетных направлений государственного управления в данной отрасли. Получен вывод о схожести приоритетов развития систем обращения с отходами в России и зарубежных странах. Вторая глава работы акцентирует внимание на нормативно-правовых основах в рамках реформы обращения с отходами. Во второй главе были рассмотрены мнения авторов относительно существующих показателей оценки системы обращения с отходами, а также представлены результаты контент-анализа 40 зарубежных и отечественных статей. Получен вывод о необходимости учета социально-экономических показателей для оценки системы обращения с отходами. В третьей главе данной работы отобранные в результате контент-анализа статей показатели используются для включения в тематические индексы. Полученные социальный, экономический, экологический и комплексный индексы позволили обозначить направления совершенствования систем обращения с отходами в регионах РФ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОБРАЩЕНИЯ С ТВЕРДЫМИ БЫТОВЫМИ ОТХОДАМИ

1.1 Концептуальные понятия в сфере обращения с твердыми бытовыми отходами

В данной главе рассмотрен существующий отечественный и зарубежный опыт исследования системы управления твердыми бытовыми отходами с целью установления отличительных особенностей государственного управления в сфере обращения с ТБО. Данный параграф обращает внимание на концептуальные понятия в сфере обращения с отходами как в отечественной, так и зарубежной научной литературе. В первую очередь рассматривается распространённое в международном научном поле понятиe «municipal solid waste» (муниципальные бытовые отходы). Фокус исследования концептуальных понятий в данной сфере также обращен на распространённые в российской научной среде понятия «твердые бытовые отходы» (далее - ТБО) и «твердые коммунальные отходы» (далее - ТКО). Предпринята попытка установить сходства и различия понятий ТБО и ТКО. Основной целью данного параграфа является рассмотрение подходов к определению отходов в отечественном и зарубежном опыте. Понимание сути данных понятий позволит создать основу для изучения отечественных и зарубежных практик по управлению в сфере обращения с отходами.

В зарубежной научной литературе наиболее распространенным понятием в журналах, посвященных исследованию вопросов связанных с экологией и обращением с отходами «Waste Management», «Waste Management & Research», «Resources, Conservation and Recycling», «Science of the Total Environment» и др., является понятие «municipal (solid) waste» (с англ. - муниципальные твердые отходы). Изучение подходов к определению данного понятия позволит создать основу для изучения не менее важного в контексте данной работы зарубежного понятия «municipal solid waste management» (с англ. - управление твердыми муниципальными отходами), а также его сравнения с отечественными определениями ТБО и ТКО.

Анализ научной литературы позволил выделить наиболее часто встречающееся определение понятия согласно Организации Экономического Сотрудничества и Развития (OECD) OECD. Environment at a Glance 2015. - 2015. - P.48., которое использовалось в исследовании Всемирного Банка Hoornweg D., Bhada-Tata P. What a waste: a global review of solid waste management. - 2012. - P.4.. Так, «municipal waste» -- это отходы, собранные муниципалитетами. В определение данного понятия включаются как бытовые отходы домохозяйств, так и аналогичные отходы коммерческих организаций, офисных зданий и сооружений. Важно отметить, что ответственность муниципалитетов за производимые с мусором операции закреплена в зарубежной научной литературе начиная с определения понятия отходов. Более того, основными субъектами, производящими отходы, отмечены не только домохозяйства, но и другие организации.

Другое определение понятия «municipal waste» закреплено Решением Комиссии Евросоюза от 2011 года наряду с понятием «household waste», которое означает любой мусор, собранный домохозяйствами European Union (EU) Commission decision of 18 November 2011 establishing rules and calculation methods for verifying compliance with the targets set in Article 11(2) of Directive 2008/98/EC of the European Parliament and of the Council. - 2011. - №2011/753/EU.. Понятие «municipal waste» является более широким по отношению к «household waste», так как оно объединяет отходы домохозяйств и аналогичные отходы Pomberger R., Sarc R., Lorber K. E. Dynamic visualisation of municipal waste management performance in the EU using Ternary Diagram method. - 2017. - Т. 61. - С. 559.. Несмотря на то, что можно проследить схожесть с определением, представленным OECD относительно домохозяйств как основных субъектов создания отходов, данное определение «municipal waste» не является исчерпывающим, потому что остается нераскрытым содержание аналогичных отходов. Кроме того, данное определение не акцентирует внимание на муниципалитетах как основных субъектах, ответственных за обращение с отходами.

Более широкое определение понятия от Комиссии Евросоюза было представлено в 2015 году в предложении о внесении изменений в основную директиву Евросоюза об отходах 2008/98/EС European Commission. Proposal for a directive of the European parliament and of the council amending directives 2008/98/EC on waste. - 2015. - P.13.. Так, согласно представленному предложению, понятие «municipal waste» является широким и состоит из нескольких частей. Во-первых, в данное понятие входят смешанные отходы и отдельно собранные отходы от домашних хозяйств, включая:

бумагу и картон, стекло, металлы, пластик, биологические отходы, древесину, текстиль, отходы электрического и электронного оборудования, использованные батареи и аккумуляторы;

крупногабаритные отходы, включая бытовую технику, матрасы, мебель;

садовые отходы, в том числе листья, стрижка травы.

Во-вторых, к муниципальным отходам относятся также смешанные отходы и отдельно собранные отходы из других источников, сопоставимые с бытовыми отходами по характеристикам, составу и количеству. В-третьих, в определение понятия входят отходы от услуг по уборке улиц, в том числе содержания мусорных контейнеров, обслуживания общественных пространств. Более того, в описании понятия уточняется, что муниципальные отходы не включают отходы от канализационной сети и отходы, полученные во время строительства и сноса. Можно отметить, что по сравнению с определением Комиссии Евросоюза от 2011 года данное определение включает в себя описание состава отходов домохозяйств, также в отличие от предыдущего понятия имеется уточнение относительно того, какие отходы помимо отходов домохозяйств могут считаться муниципальными, а какие из данного понятия исключены.

Иные определения муниципальных бытовых отходов были найдены в исследованиях, посвященных изучению обращения с отходами в Азии. Согласно работе Батара А. и Чандры Т. К муниципальным твердым отходам относятся отходы, образующиеся в коммерческих и жилых районах внутри муниципальных или уведомленных районов. Понятие исключает опасные промышленные отходы, но часто включает очищенные биомедицинские отходы Batar A. S., Chandra T. Municipal Solid Waste Management: A paradigm to smart cities. - S., 2017. - P.4. . Другое определение твердых отходов включает в себя все бытовые отходы и неопасные отходы, такие как коммерческие и институциональные отходы, уличный и строительный мусор. Также отмечается, что по большей части твердые отходы образуются в городах и управляются соответствующими муниципальными органами Shekdar A. V. Sustainable solid waste management: an integrated approach for Asian countries. - 2009. - Т. 29. - №. 4. - P. 1439.. Можно отметить, что оба определения закрепляют ответственность органов муниципальной власти в обращении с отходами и коммерческих лиц также определяются как источники отходов, что позволяет сделать вывод о схожести определений с ранее рассмотренным определением OECD. Более того, в данных определениях описан состав отходов - исключены опасные отходы, но не исключен уличный мусор и строительный мусор, что отличается от определения Комиссии Евросоюза от 2015 года.

Исходя из рассмотренных определений можно сделать следующие вывод о том, что подходы к определению составов отходов отличаются, однако имеются следующие схожие характеристики, определяющие понятие «municipal solid waste» в зарубежной научной литературе:

Основными источниками отходов являются домохозяйства;

Коммерческие организации и иные учреждения, общественные пространства могут являться источниками, если они производят аналогичные по составу отходы;

Ответственность муниципальных органов власти за обращение с отходами;

Исключены опасные промышленные отходы.

После рассмотрения зарубежного понятия «municipal solid waste», целесообразным представляется рассмотрение распространённого в отечественной научной литературе понятия, обозначающего отходы домохозяйств. Анализ источников позволил заключить, что в отечественной литературе, направленной на изучение системы обращения с отходами, существует расхождение используемых в научных работах понятий «твердые бытовые отходы» (далее - ТБО) и «твердые коммунальные отходы» (далее - ТКО). К примеру, в своих работах понятием ТБО в разное время оперировали Минакова И. В. и Тимофеева О. Г., Лихачева О. И. и Советов П. М., Волынкина Е. П. и Кузнецов С. Н. Минакова И. В., Тимофеева О. Г. исследование эффективности управления сферой обращения с твердыми бытовыми отходами в российских регионах //Успехи современной науки. - 2016. - Т. 3. - №. 7. - С. 6-10., Лихачева О. И., Советов П. М. Методологические аспекты управления сферой обращения с твердыми бытовыми отходами //Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. - 2017. - №. 4 (52)., Волынкина Е. П., Кузнецов С. Н. Анализ моделей управления отходами и разработка интегрированной модели для регионального управления твердыми бытовыми отходами //Вестник Сибирского государственного индустриального университета. - 2013. - №. 3 (5)., в свою очередь ряд других исследователей использовали в своих работах понятие ТКО: Шингаркина В. С. и Волков В. И., Федотова О. В. и Демичева Т. С., Селиванова Л. А. и Васильева Н. В., Кириллова А. Н. и Мусинова Н. Н.. Более того, распространенной в отечественной литературе практикой является использование в исследованиях системы обращения с отходами понятий «твердые бытовые отходы» и «твердые коммунальные отходы» как эквивалентных, что создает трудности в процессе использования терминологии Федотова О. В., Демичева Т. С. Загрязнение земель твердыми коммунальными (бытовыми) отходами как проблема XXI века //Вестник Белгородского юридического института МВД России. - 2019. - №. 2. - С.11.. В данном исследовании для устранения неточностей использования понятий «ТБО» и «ТКО», а также для сравнения концептуальных характеристик данных терминов с особенностями зарубежных понятий, определения «твердые бытовые отходы» и «твердые коммунальные отходы» должны быть уточнены. Следует отметить, что расхождения в использовании понятий «ТБО» и «ТКО» и частое отсутствие их описания в отечественных научных работах связаны в первую очередь с тем, что оба определения отходов закреплены в нормативно-правовых актах по теме исследования. Это обусловило необходимость рассмотрения понятий ТКО и ТБО, основываясь на первоисточниках определений - нормативно-правовых актах в сфере обращения с отходами.

Прежде всего следует отметить, что расхождения в использовании терминов существуют не только в научном, но и в правовом поле. Согласно комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации до 2030 года, понятия твердых бытовых и твердых коммунальных отходов являются равноценными, так как для них приводится единое определение. Так, «твердые коммунальные (бытовые) отходы - отходы, входящие в состав отходов потребления и образующиеся в многоквартирных и жилых домах в результате потребления товаров (продукции) гражданами, а также товары (продукция), использованные ими в указанных домах в целях удовлетворения личных потребностей и утратившие свои потребительские свойства». Можно отметить, что данное определение твердых коммунальных (бытовых) отходов закрепляет потерю потребительских качеств как отличительную характеристику данного вида отходов.

Между тем, в отдельных нормативно-правовых актах существует также представление различных определений для терминов «ТБО» и «ТКО». Понятие «твердые коммунальные отходы» закреплено в Федеральном законе от 24.06.1998 N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» и включает в себя «отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами».

В свою очередь понятие «твердые бытовые отходы» закреплено в национальных стандартах Российской Федерации. Так, введенное в 2014 году определение данного понятия как «твердых отходов, образующихся в домашних хозяйствах» содержит также уточнение со ссылкой на определение в национальном стандарте от 2009 года: «отходы потребления, образующиеся у населения, в том числе при приготовлении пищи, уборке и ремонте жилых помещений, содержании придомовых территорий и мест общего пользования, содержании в жилых помещениях домашних животных и птиц, а также устаревшие, пришедшие в негодность предметы домашнего обихода.»

Представленные определения позволяют сделать несколько выводов относительно содержания понятий «ТКО» и «ТБО». Во-первых, введенное в 2014 году в федеральном законе «Об отходах производства и потребления» согласно Федеральному закону от 29.12.2014 N 458-ФЗ определение ТКО является более широким понятием в сравнении с ТБО, так как включает в себя отходы деятельности не только домохозяйств, но и юридических лиц. Во-вторых, в обоих определениях отмечается отличительная характеристика отходов - непригодность для дальнейшего использования и утрата характеристик, приносящих практическую пользу для человека. Данная характеристика была отмечена ранее в определении согласно комплексной стратегии обращения с отходами. Определения твердых бытовых отходов и твердых коммунальных отходов не подразумевают возможности повторного использования отходов, что не может считаться обоснованным утверждением. Данная характеристика также отмечалась отечественными авторами как спорная. Лисина Н.Л. в своей работе отмечала, что отходами могут стать пригодные для использования вещи, так как не исключена ситуация, при которой вещи выбрасываются за ненадобностью, при этом сохраняя свои потребительские качества. Лихачева О. И. и Советов П. М. Лихачева О. И., Советов П. М. Методологические аспекты управления сферой обращения с твердыми бытовыми отходами. - 2017. - №. 4 (52). - С. 115. выделяли риск неточностей в установлении норм накопления отходов за счет отсутствия учета возможности «трансформации» отходов во время обращения с ними в трактовке определения твердых коммунальных отходов. Таким образом, определения ТБО и ТКО согласно законодательству в сфере обращения с отходами объединяют отходы потребления, непригодные для дальнейшего использования, однако имеют различия в субъектах, образующих данные отходы. В случае ТКО субъектами выступают физические и юридические лица, а в случае ТБО только физические лица (домохозяйства).

Можно отметить, что понятия ТБО и «household waste», согласно рассмотренным определениям, представляются аналогичными и являющимися частями более широких понятий «твердые коммунальные отходы» (ТКО) и «municipal solid waste» соответственно. Определения имеют ряд общих характеристик. Во-первых, в обоих случаях коммерческие и иные организации выступают в качестве источника отходов наряду с домохозяйствами. Во-вторых, твердые коммунальные отходы, относясь к отходам потребления, исключают опасные и иные промышленные отходы, что совпадает с рассмотренными ранее характеристиками «municipal solid waste».

Между тем, следует принимать во внимание, что определение твердых коммунальных отходов имеет ряд расхождений с понятием «municipal solid waste». В первую очередь, в отечественном определении твердых коммунальных отходов отсутствует закрепление ответственности органов власти за обращение с отходами по сравнению с зарубежным понятием. Во-вторых, выделенная в определении ТКО непригодность для использования как ключевой фактор определяющий объект как отход потребления не была отмечена в зарубежном определении понятия. На данное отличие необходимо обратить особое внимание, так как в зарубежном опыте исследований восприятие отходов как ресурсов получило широкое распространение в концепции «waste-to-energy», которая подразумевает использование отходов в качестве источника для получения энергии. Таким образом, данная характеристика понятий ТБО и ТКО требует пересмотра, так как повторное использование ресурсов является не менее значимым для системы обращения с отходами в России, чем в зарубежных странах.

Таким образом, термины «твердые бытовые отходы» и «твердые коммунальные отходы» в равной степени имеют правовое закрепление в основополагающих нормативно-правовых актах в системе обращения с отходами. Более того, в комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации до 2030 года данные понятия обозначены как синонимичные и имеют единое определение. В данной работе используется понятие «твердые бытовые отходы», в виду того, что внимание в данной работе преимущественно уделено совершенствованию системы обращения с отходами домохозяйств.

После рассмотрения подходов к определениям отходов в зарубежной и отечественной научной литературе следует уделить особое внимание принципам функционирования систем обращения с отходами в зарубежном и отечественном опыте государственного управления. Сравнение ключевых характеристик систем обращения с отходами в России с зарубежным опытом позволит выявить отличия в функционировании систем, а также выявить направления совершенствования системы обращения с отходами в РФ.

1.2 Принципы обращения с отходами в зарубежном и отечественном опыте государственного управления

В данном параграфе особое внимание уделено изучению зарубежных принципов функционирования системы обращения с отходами и их сравнения с отечественным опытом. Основой послужил распространённый в Евросоюзе подход к пониманию системы управления отходами «Waste management», основанный на иерархии обращения с отходами. Определение зарубежных принципов утилизации отходов, распространённых в развитых странах, позволит создать основу для изучения принципов функционирования системы обращения с отходами в российской среде государственного управления.

В зарубежной литературе Elagroudy S., Warith M. A., El Zayat M. Municipal solid waste management and green economy. - 2016. - P. 10-15.; Cervantes D. E. T. Using indicators as a tool to evaluate municipal solid waste management: A critical review. - 2018. - Т. 80. - P. 51-63.; Yakubu Y., Zhou J. Novel approach to quantify municipal solid waste management hierarchy based on analytical hierarchy process. - 2019. - Т. 16. - №. 4. - P. 1897-1908; Banerjee S., Sarkhel P. Municipal solid waste management, household and local government participation: a cross country analysis. - 2020. - Т. 63. - №. 2. - С. 210-235. наиболее распространённым является применение концепции «Municipal Solid Waste Management» (с англ. - управление твердыми муниципальными отходами, далее - «MSW management») при исследовании практик обращения с отходами. Данная концепция была также отмечена некоторыми отечественными исследователями: Волыниной Е.П. и Кузнецовым С.Н. Волынкина Е. П., Кузнецов С. Н. Анализ моделей управления отходами и разработка интегрированной модели для регионального управления твердыми бытовыми отходами. - 2013. - №. 3 (5)., Лихачевой О.И. и Советовым П.М. Лихачева О. И., Советов П. М. Методологические аспекты управления сферой обращения с твердыми бытовыми отходами. - 2017. - №. 4 (52). - С. 116.. Тем не менее, детального сравнения принципов организации системы обращения с отходами в РФ и распространенной в зарубежном опыте управления концепции «waste management» проведено не было. Рассмотрим суть и особенности данной концепции в зарубежном опыте для последующего сравнения ее с основами функционирования системы обращения с отходами в России. В первую очередь обратимся к понятию «MSW management» и основным особенностям организации управления согласно данной концепции.

Определение понятия приводится в исследовании Всемирного Банка от 2018 года Kaza S. What a waste 2.0: a global snapshot of solid waste management to 2050. - 2018. - P.88-89.. Так, «MSW management» является важной городской услугой, которая требует планирования, управления и координации на всех государственных уровнях, включая координацию заинтересованных сторон. «MSW management» включает в себя сбор отходов от домашних хозяйств и коммерческих предприятий, перевозку пункт сбора, транспортировку из пункта сбора на участок окончательной обработки или утилизации, и непосредственно обработку и утилизацию отходов.

Миан М.М. в своей работе отмечал, что «waste management» является неотъемлемой частью городской среды и планирования городской инфраструктуры, целью которой является обеспечение безопасной среды и здоровья человека. Наиболее важными аспектами в вопросах обращения с отходами отмечались минимизация образования отходов со стороны источника и повторное использование ресурсов, осуществляемое в основном неформальными секторами. Mian M. M. Municipal solid waste management in China: a comparative analysis. - 2017. - Т. 19. - №. 3. - P.3-5.

Аналогичная цель «MSW management» была описана в исследовании, посвященном изучению «waste management» и концепции «waste-to-energy» в Европе Malinauskaite J. Municipal solid waste management and waste-to-energy in the context of a circular economy and energy recycling in Europe. - 2017. - Т. 141. - P. 2013-2044.. Так, согласно данной работе «MSW management» включает в себя как управление на государственном уровне для разработки стратегий, создания планов, так и на региональном и в большинстве случаев местном уровне управления для разработки и реализации политики в обращении с отходами и организации инструментов для сбора, обработки и утилизации отходов. Цель «MSW management» - защита, сохранение и улучшение качества окружающей среды, здоровья человека, обеспечение рационального использования природных ресурсов, в соответствии с подходом к оцениванию отходов как ресурсов. Данный источник позволяет дополнительно закрепить описанную ранее идею о том, что в настоящее время невозможно оценивать отходы исключительно с точки зрения их непригодности для дальнейшего использования и захоронения, так как они могут восприниматься в качестве ресурсов для дальнейшей переработки и получения энергии.

Субъектами управления в системе «MSW management», согласно исследованию Всемирного Банка Kaza S. What a waste 2.0: a global snapshot of solid waste management to 2050. - 2018. - P.88-89., выступают органы власти различных уровней. Несмотря на то, что «MSW management» осуществляется на местном уровне, как местные органы власти, так и федеральные играют важную роль в определении нормативно-правовой базы, в рамках которой могут быть разработаны услуги по обращению с отходами. На уровне государства органы власти несут ответственность за установление экологических стандартов обращения с отходами, правил участия частных компаний в данном процессе. Местные органы власти в свою очередь действую согласно разработанным нормативно-правовым актам, а также устанавливают правила и положения, которыми руководствуются домохозяйства и учреждения в отношении надлежащего обращения с отходами и их утилизации.

Вовлеченность всех уровней власти в процесс управления системой обращения с отходами также была также отмечена в работе, посвященной изучению «waste management» в Европе Malinauskaite J. Municipal solid waste management and waste-to-energy in the context of a circular economy and energy recycling in Europe. - 2017. - Т. 141. - P. 2013-2044.. Согласно данному исследованию, «MSW management» является сложной областью, которая выходит за рамки процессов предотвращения появления отходов, их сбора и утилизации, охватывая более широкую сферу социально-экономического развития, государственное регулирование, выбор политики и управление ресурсами.

В своем исследовании Миан М.М. также описывает основных стейкхолдеров в системе обращения с отходами. Так, автор разделяет заинтересованные стороны с точки зрения их принадлежности к формальному (органы государственной власти, коммерческие и некоммерческие организации) и неформальному сектору (частные лица, домохозяйства, волонтерские организации, работники в сфере обращения с отходами). Более того, автор отмечает, что управление системой обращения с отходами может быть эффективным только в том случае, если все заинтересованные стороны работают вместе Mian M. M. Municipal solid waste management in China: a comparative analysis. - 2017. - Т. 19. - №. 3. - P.10..

Можно заключить, что «MSW management» включает в себя управление процессами обращения с отходами, включая предотвращение образования отходов, транспортировку, утилизацию и другие процессы для сохранения окружающей среды и здоровья населения, а также рационального использования ресурсов. Субъектами управления выступают органы государственной власти различных уровней, а также иные заинтересованные лица, включая коммерческие и некоммерческие организации, домохозяйства и другие субъекты. В то время как цель управления и субъекты управления в концепции «MSW management» определены, следует обратить особое внимание на предмет регулирования, а именно на процессы, протекающие в системе обращения с отходами, которые позволяют приблизиться к цели регулирования.

В научной литературе описанию процессов, входящих в «MSW management» уделяется особое внимание, так как именно понимание движения отходов и стадий, в которые они вовлечены для преобразования и рециклинга особенно важны с точки зрения перспективы отказа от захоронения отходов. Так, в зарубежной литературе изучение «MSW management» невозможно без рассмотрения иерархии «waste hierarchy» (с англ. - иерархия управления отходами), которая, согласно докладу Комиссии Евросоюза, является основой политики Евросоюза в обращении с отходами. Данную иерархию в разное время описывали такие авторы как Финнведен Г. Finnveden G. Life cycle assessment of energy from solid waste--part 1: general methodology and results. - 2005. - Т. 13. - №. 3. - С. 213-229., Хультман Дж. Hultman J., Corvellec H. The European Waste Hierarchy: from the sociomateriality of waste to a politics of consumption. - 2012. - Т. 44. - №. 10. - С. 2413-2427., Гарфалкар М. и Курт Р. Gharfalkar M. Analysis of waste hierarchy in the European waste directive 2008/98/EC. - 2015. - Т. 39. - С. 305-313.. Ван Эйвик С. в своей работе отмечал, что иерархия управления отходами зародилась в 1980 годах и имела целью изменить практики утилизации отходов от захоронения на более экологичные альтернативы. Van Ewijk S., Stegemann J. A. Limitations of the waste hierarchy for achieving absolute reductions in material throughput. - 2016. - Т. 132. - P.124.

Данная иерархия конкретизирует процессы обращения с отходами с точки зрения их полезности в достижении цели «MSW management» - повторного использования ресурсов и сохранения окружающей среды и здоровья человека. Иерархия управления отходами включает все возможные операции с отходами, расположенные в порядке убывания полезности, которую могут привнести для экологии и общества осуществляемые действия. Рассмотрим на рисунке 1, процессы, составляющие основу иерархии обращения с отходами. Наиболее приоритетным являются действия по предотвращению образования отходов («prevention» - от англ. Предотвращение). Минимизация появления отходов у источника призвана сократить избыточное потребление и может достигаться различными способами: уменьшением количества упаковки в продуктах, отказ от одноразовых предметов в пользу многоразовых альтернатив, производства и приобретения товаров из переработанных ресурсов и др. Следующие пункты иерархии описывают приоритеты обращения с отходами, которых не удалось избежать путем первого шага (серый цвет на рисунке 2).

Рисунок 1 - Иерархия обращения с отходами

Источник: European Commission. Guidance on the Interpretation of Key Provisions of Directive 2008/98/EC on Waste. - 2012.

В пояснениях к директиве Евросоюза по отходам способы обращения с отходами («waste treatment») делятся на две категории: «recovery» (от англ. - повторное использование, восстановление), «disposal» (от англ. - окончательное удаление, утилизация). Как можно отметить из определений, способы обращения с отходами отличаются с точки зрения восприятия отходов, в первом случае, как полезного ресурса, способного выполнить определенную функцию, и как нежелательного мусора, попадающего под утилизацию, во втором случае. В иерархии обращения с отходами подготовка к переиспользованию, рециклинг и процессы с получением энергии определяются как «recovery» процессы.

Наиболее предпочтительным действием из вышеперечисленных является подготовка к переиспользованию (от англ. «preparing for re-use»), которая подразумевает операции по восстановлению объектов, которые стали отходами, так, что они могут быть повторно использованы без дополнительных изменений. Примером может служить ремонт неисправного велосипеда, который после восстановления может выполнять свои функции. Следующим по приоритету является рециклинг («recycling»), который отличается от подготовки к переиспользованию изменением физико-химических свойств отходов для их использования в тех же или иных целей. Ключевым в данном определении является полное преобразование объекта, которое требует больше усилий, чем ремонт и восстановление частей объекта в процессе подготовки к переиспользованию. К примеру, собранные по фракциям пластиковые и стеклянные тары могут быть повторно переплавлены для создания новой упаковки или других объектов. Остальные процессы в данной категории, в Директиве Евросоюза отмеченные как «other recovery», были обозначены на рисунке 2 как процессы с получением энергии. К ним относится сжигание с использованием отходов как топлива и получением энергии. Данные процессы подразумевают уничтожение отходов, поэтому возвращение к предыдущим пунктам иерархии становится невозможным, тем не менее, отходы рассматриваются как ресурс.

Наконец, наименее желаемым способом обращения с отходами согласно Директиве Евросоюза 2008/98/EC об отходах является утилизация, которая не подразумевает извлечения энергии или других полезных свойств отходов и не использует отходы для достижения определенной цели. Захоронение отходов является наиболее распространенным примером данного способа обращения с отходами.

Таким образом, иерархия обращения с отходами является основой концепции «MSW management», распространенной в зарубежных странах. Целью данной концепции является смещение фокуса с захоронения, как наиболее распространённого способа утилизации отходов, в сторону повторного использования, представления отходов как ресурсов для производства благ и энергии. Далее в исследовании целесообразным представляется изучение отечественного подхода к пониманию принципов формирования системы обращения с отходами и сравнения ее с концепцией «MSW management».

В настоящее время существует ряд авторов, отмечавших необходимость уточнения правовой и организационной структуры в сфере обращения с отходами в Российской Федерации, среди них Лихачева О. И. и Советов П. М. Лихачева О. И., Советов П. М. Методологические аспекты управления сферой обращения с твердыми бытовыми отходами. - 2017. - №. 4 (52)., Селиванова Л. А., Васильева Н. В. Селиванова Л. А., Васильева Н. В. Анализ систем управления твердыми коммунальными отходами в Российской Федерации. - 2018. - №. 4. В федеральном законе «Об отходах производства и потребления» обращение с отходами определяется как «деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов». По сравнению с рассмотренными определениями «MSW management» данное определение не закрепляет минимизацию отходов как цель управления отходами, а лишь перечисляет доступные способы обращения.Волынкина Е. П., Кузнецов С. Н. Анализ моделей управления отходами и разработка интегрированной модели для регионального управления твердыми бытовыми отходами. - 2013. - №. 3 (5). - С.47. Приближенным к определению зарубежного понятия «MSW management» является определение, представленное в более раннем межгосударственном стандарте ГОСТ 30772-2001, направленном на систематизацию терминов в отечественных и международных правовых документах. Так, обращение с отходами, согласно данному стандарту, - это виды деятельности, связанные с документированными (в том числе паспортизованными) организационно-технологическими операциями регулирования работ с отходами, включая предупреждение, минимизацию, учет и контроль образования, накопления отходов, а также их сбор, размещение, утилизацию, обезвреживание, транспортирование, хранение, захоронение, уничтожение и трансграничные перемещения. Данное определение, в отличие от представленного в федеральном законе № 89-ФЗ, акцентирует внимание на необходимости управления на стадии образования отходов для минимизации образования мусора. Между тем, участники процесса обращения с отходами, как и сама цель данного регулирования остается нераскрытой, исходя из понятия. В то время как цель государственного управления в сфере обращения с отходами в России является раскрытой, исходя из представленного ранее определения, ключевые принципы функционирования системы для достижения данной цели требуют уточнения. отход государственный реформирование

В Федеральном законе «Об отходах производства и потребления» отмечены приоритетные направления государственной политики в области обращения с отходами в следующей последовательности:

максимальное использование исходных сырья и материалов;

предотвращение образования отходов;

сокращение образования отходов и снижение класса опасности отходов в источниках их образования;

обработка отходов;

утилизация отходов;

обезвреживание отходов.

Рассмотрим суть данных приоритетов государственной политики в области обращения с отходами. В то время как первые 3 пункта направлены на сокращение использования ресурсов и минимизации образования отходов, что соответствует первой ступени «предотвращение образования отходов» в иерархии обращения с отходами Евросоюза, суть обработки, утилизации и обезвреживания отходов следует уточнить в соответствии с ФЗ «Об отходах производства и потребления».

Так, обработка отходов - это «предварительная подготовка отходов к дальнейшей утилизации, включая их сортировку, разборку, очистку». Можно отметить, что данное направление государственной политики не соотносится ни с одним пунктом в иерархии отходов Евросоюза. В свою очередь, утилизация отходов - это «использование отходов для производства товаров, выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация), а также использование твердых коммунальных отходов в качестве возобновляемого источника энергии (вторичных энергетических ресурсов) после извлечения из них полезных компонентов (энергетическая утилизация)». Так, утилизация отходов, согласно рассмотренному определению, объединяет рециклинг, регенерацию, рекуперацию и энергетическую утилизацию. Тем не менее, представленная последовательность направлений государственной политики по обращению с отходами отличается от иерархии обращения с отходами Евросоюза.

Рециклинг в отечественном понимании данного термина не соответствует зарубежной трактовке данного понятия. Так, согласно федеральному закону рециклинг подразумевает повторное применение отходов по прямому назначению, в то время как в зарубежной иерархии отходов рециклинг - это изменение физико-химических свойств отходов для их использования их для тех же или иных целей. Можно отметить, что отечественное понимание рециклинга является более близким по содержанию к «подготовке к переиспользованию» в иерархии отходов Евросоюза. Регенерация в соответствии с отечественным федеральным законом отличается от рециклинга необходимостью проведения подготовки для введения объекта в производственный цикл. Рекуперация о в соответствии с федеральным законом подразумевает извлечение полезных компонентов из объекта для их повторного применения. Так, именно рекуперация может быть соотнесена с зарубежным понятием рециклинга. Энергетическая утилизация соответствует процессам с получением энергии в иерархии отходов Евросоюза.

В заключении, обезвреживание отходов в соответствии с ФЗ «Об отходах производства и потребления» - это «уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание, за исключением сжигания, связанного с использованием твердых коммунальных отходов в качестве возобновляемого источника энергии (вторичных энергетических ресурсов), и (или) обеззараживание на специализированных установках) в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду». Обезвреживание отходов не подразумевает получение полезных свойств из отходов, но акцентирует внимание на необходимости минимизации вреда для окружающей среды от хранения отходов. Следовательно, данный заключительный этап в последовательности обращения с отходами может быть соотнесен с процессом захоронения в иерархии обращения с отходами Евросоюза.

Можно отметить, что в отечественных определениях процессов обращения с отходами, согласно статье 1 в ФЗ «Об отходах производства и потребления», используются англицизмы, которые не в полной мере отражают зарубежное понимание данных терминов в системе «MSW management». Между тем, важным замечанием является соответствие смысловой последовательности обращения с отходами в двух системах, а именно путь от минимизации использования новых ресурсов и повторного использования исходных продуктов и материалов до извлечения полезных компонентов из отходов и процессов с получением энергии из отходов. В обоих последовательностях процессов обращения с отходами заключающим этапом являются процессы без получения полезных свойств из отходов: захоронение в иерархии Евросоюза и обезвреживание в отечественной последовательности обращения с отходами.

Данный параграф позволил уточнить понимание определений государственной деятельности в области обращения с отходами в зарубежном и отечественном опыте. Были рассмотрены с одной стороны концепция «Waste management» и иерархия обращения с отходами Евросоюза, с другой - отечественное определение «обращения с отходами» и приоритетные направления государственной политики в области обращения с отходами.

Результаты рассмотренных в данной главе подходов к пониманию ключевых определений и приоритетов государственного управления системой обращения с отходами составляют теоретическую основу данного исследования. В данной главе было установлено, что зарубежное понятие «Municipal solid waste» закрепляет ответственность органов власти за обращение с отходами по сравнению с отечественными понятиями. Закрепленные на государственном уровне определения твердых коммунальных и твердых бытовых отходов, которые в равной степени используются отечественными авторами, отмечают непригодность отходов для использования, что является существенным расхождением с характеристиками понятий в зарубежной литературе, которая закрепляет отношение к отходам как к ресурсам для дальнейшего использования. Было выявлено, что зарубежное понимание обращения с отходами «Waste management» является более полным по сравнению с отечественными определениями, так как в зарубежных определениях определена ответственность органов государственной власти за обращение с отходами, а также обозначены другие субъекты данной системы. Между тем, рассмотрение приоритетных направлений государственной политики в области обращения с отходами в Российской Федерации позволяет заключить, что принципы функционирования отечественной системы являются близкими к иерархии обращения с отходами Евросоюза за исключением случаев смыслового расхождения в понятиях при неточном использовании англицизмов.

Далее целесообразным представляется рассмотрение системы обращения с отходами с точки зрения правовой основы государственного управления в данной сфере. В последние годы в сфере обращения с отходами в России возникают новые практики государственного управления в связи с назревшей необходимостью соответствия принимаемых управленческих решений рассмотренным ранее отечественным и зарубежным принципам развития. В частности, детального рассмотрения требуют ключевые субъекты управления, ответственные за функционирование отечественной системы обращения с отходами, нормативно-правовые документы, регламентирующие их деятельность и показатели результативности проводимых реформ.

ГЛАВА 2. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ В РФ

2.1 Проблемы государственного управления в рамках реформирования системы обращения с отходами в РФ

Внесенные в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» в 2019 году изменения послужили основой реформы системы обращения с отходами в Российской Федерации. Новой системе обращения с отходами в научной отечественной литературе уделяется особенное внимание, так как вводимые изменения требуют детального анализа с точки зрения реализации реформы на региональном уровне, взаимодействия основных заинтересованных сторон и уполномоченных органов государственной власти, а также оценки эффективности вводимых изменений. Так, изменения в законодательстве в области обращения с отходами в последние годы рассматривали Чайка В. Н. и Нури А. Д. Чайка В. Н., Нури А. Д. Проблема толкования законодательства по обращению с твердыми коммунальными отходами. - 2018. - С. 78-80., Коробко В. И. и Карданская Н. Л. Коробко В. И., Карданская Н. Л. ПРОТИВОРЕЧИЯ В РЕФОРМЕ ПО ОБРАЩЕНИЮ С ОТХОДАМИ В РОССИИ. - 2019. - С. 313-320., Бондарович П. А. и Газизова О. В..

Соколова О. Г., Полежаева М. В., Чухарева Е. В. Соколова О. Г., Полежаева М. В., Чухарева Е. В. Формирование модели управления твердыми коммунальными отходами. - 2019. - №. 3. - С.135. предприняли в своей работе попытку представить структурно-функциональную модель системы управления процессом обращения с ТКО. Между тем, модель управления не включала описания основных нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность субъектов обращения с отходами, поэтому в данном исследовании предложена иная схема системы обращения с отходами.

Рисунок 2 - Схема системы обращения с твердыми бытовыми отходами в РФ

Источник: составлено автором.

Представленная на рисунке 2 схема обращения с твердыми бытовыми отходами в РФ позволяет составить представление об основных участниках в системе обращения с отходами, ключевых документах, регламентирующих их деятельность, и связях между субъектами в системе. Схема включает в себя блоки федерального и регионального уровней управления, а также блок «документы», который определяет нормативно-правовую основу взаимоотношений между различными субъектами в системе обращения с отходами. Схема была составлена на основе изменений в федеральный закон «Об отходах производства и потребления» от 2019 года.