Совершенствование системы обращения с отходами в Российской Федерации

Прежде всего стоит отметить, что федеральный уровень управления представлен Министерством природных ресурсов и экологии РФ и Российским экологическим оператором. Минприроды России является ключевым федеральным органом государственной власти в системе обращения с отходами. Так, министерство утверждает методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утверждает форму и сроки публикации юридическими лицами, осуществляющими деятельность по утилизации отходов, отчетов о деятельности в области охраны окружающей среды и другие действия по нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления. По этой причине Министерство природных ресурсов и экологии РФ занимает наивысшую позицию в схеме системы обращения с отходами. В свою очередь, согласно Федеральному закону «Об отходах производства и потребления», реформа системы обращения с отходами подразумевает ввод на государственном уровне Российского экологического оператора, который разрабатывает и корректирует федеральную схему обращения с твердыми коммунальными отходами, а также проводит экспертизу региональных программ в области обращения с отходами и территориальных схем в субъектах РФ. Следует отметить, что федеральная схема обращения с твердыми коммунальными отходами, расположенная на верхней позиции в блоке «документы», после разработки российским экологическим оператором утверждается Правительством Российской Федерации и обобщает сведения по всем субъектам о местах образования и хранения отходов, целевых показателях по утилизации и количестве отходов в регионах РФ.

На региональном уровне управления основное внимание сосредоточено на региональных экологических операторах, количество которых определяется из нужд региона и может быть также сведено к единственному региональному экологическому оператору. Можно отменить, что в схеме системы обращения с отходами органы государственной власти региона стоят выше регионального оператора. Это обусловлено тем, что организация конкурса на выбор региональных экологических операторов осуществляется уполномоченным органом государственной власти региона. Статус регионального оператора присваивается на срок не более чем десять лет. Более того, тарифы, в рамках которых работают операторы, назначаются соответствующим комитетом, осуществляющим деятельность по установлению тарифов (региональная служба по тарифам на рисунке 2). Иные уполномоченные органы государственной власти могут также принимать участие в системе обращения с отходами на региональном уровне.

Основополагающими документами в системе обращения с отходами на региональном уровне в соответствии с Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» являются региональная программа в области обращения с отходами и территориальная схема обращения с отходами. Региональная программа представляет собой свод целевых показателей и мероприятий, планируемых на отчетный период, информацию об источниках финансового обеспечения мероприятий в области обращения с отходами. Проводимые мероприятия должны быть направлены на стимулирование утилизации отходов, строительства объектов, предназначенных для обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения отходов, выявление мест несанкционированного размещения отходов, обеспечения доступа к информации в сфере обращения с отходами. В рамках реализации последнего принципа региональная программа должна быть опубликована для всеобщего и бесплатного доступа на официальном сайте субъекта РФ.

В свою очередь, территориальная схема содержит в себе полные сведения нахождении источников образования отходов, о количестве образующихся отходов на территории субъекта РФ, о целевых показателях по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов, установленных в субъекте РФ, местах накопления отходов, нахождения объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и другие сведения. Территориальная схема обращения с отходами разрабатывается и утверждается уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с документами территориального планирования. Далее схема рассматривается федеральными органами исполнительной власти и российским экологическим оператором на предмет соответствия проекта схемы требованиям, установленным федеральным законом «Об отходах производства и потребления», иным нормативно-правовым актам и экономической обоснованности предложенного проекта схемы. Совокупность территориальных схем всех субъектов РФ является основой для разработки российским экологическим оператором федеральной схемы обращения с отходами. Таким образом, региональная программа и территориальная схема служат основой для деятельности регионального оператора и в совокупности предоставляют собой открытые и полные данные о системе обращения с отходами в регионе.

Расположенные в нижней части схемы пунктирные стрелки, представленные на рисунке 3, иллюстрируют процесс обращения с отходами от источников отходов до пунктов утилизации. Можно отметить, что непосредственное взаимодействие с отходами потребления имеют сами производители отходов, обычно представленные домохозяйствами, управляющие компании, региональный экологический оператор и операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами. Взаимодействие управляющих компаний (многоквартирные дома) или самих домохозяйств (частные дома) с региональным экологическим оператором осуществляется на основе договоров об оказании услуг по обращению с отходами. При этом региональный оператор не в праве отказать в заключении данного договора с собственниками отходов.

Между тем, юридические лица, в результате деятельности которых образуются твердые коммунальные отходы, вправе отказаться от заключения договора с региональным оператором в случае наличия в их собственности или на ином законном основании объекта размещения отходов. В остальных случаях собственники твердых коммунальных отходов, чьи отходы образуются в зоне деятельности регионального оператора, обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с региональным оператором, согласно определению регионального экологического оператора. Данное нововведение является ключевым в реформе обращения с отходами в РФ и позволяет сосредоточить процессы и данные о накоплении, хранении и утилизации отходов в полномочиях одного субъекта системы.

Далее необходимо конкретизировать деятельность регионального экологического оператора и операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами. Пункт 10 статьи 24.6 ФЗ-89 о региональном операторе по обращению с отходами закрепляет порядок взаимодействия регионального оператора и операторов по обращению с отходами: «Операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, владеющие объектами обработки, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов, данные о месте нахождения которых включены в территориальную схему обращения с отходами, обязаны принимать твердые коммунальные отходы, образовавшиеся на территории субъекта Российской Федерации и поступившие из других субъектов Российской Федерации с учетом соглашения, заключенного между субъектами Российской Федерации, только на основании заключенных с региональными операторами договоров об осуществлении регулируемых видов деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами и не вправе отказываться от заключения таких договоров.» Следовательно, операторы по обращению с отходами подотчеты региональному экологическому оператору и действуют на основе договора с региональным оператором, что и обуславливает их расположение в схеме на рисунке 3 ниже регионального оператора. Более того, данный пункт закрепляет, что и операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами и региональные операторы обязаны соблюдать схему потоков твердых коммунальных отходов, предусмотренную территориальной схемой обращения с отходами субъекта Российской Федерации, на территории которого операторы осуществляют свою деятельность. Данный пункт позволяет также закрепить практическую значимость территориальной схемы обращения с отходами на региональном уровне.

Важно отметить, что изменения в системе обращения с отходами повлекли за собой изменения порядка оплаты услуг по вывозу отходов. С переходом на новую систему обращения с ТКО услуга по вывозу мусора переходит из категории жилищных в коммунальные. Данное изменение в тарифах диктуется вводом нового субъекта обращения с отходами, а именно регионального оператора.

В отечественной научной литературе появившиеся в системе обращения с отходами нововведения являются актуальной темой исследования, так как данная сфера государственного управления ранее не имела значительных изменений с момента введения в 1998 году федерального закона «Об отходах производства и потребления» Аракелова Г. А. Исследование проблем, влияющих на темпы реализации" мусорной реформы" в Российской Федерации. - 2019. - Т. 6. - №. 1. - С.3.. Отечественные авторы солидарны относительно необходимости введения реформ, однако в своих работах отмечают различные проблемы внедрения реформы в регионах Российской Федерации. К примеру, в своей статье Коробко В. И. отмечает, что создание нового субъекта обращения с отходами, такого как российский экологический оператор, способно привести к монополизации в сфере обращения с ТКО, так как в новой системе отсутствие конкуренции противоречит условиям функционирования рынка.

Аракелова Г.А. в своей работе описала проблемы, затягивающие ход внедрения изменений согласно федеральному закону № 458-ФЗ. Автор подвергает критике разработанные в регионах территориальные схемы обращения с отходами, отмечая, что в представленных на согласование схемах отсутствуют данные о неразрешенных объектах размещения отходов и объемах биологических и медицинских отходов, отсутствуют нормативы сезонного накопления отходов и приоритет переработки отходов над их захоронением. Аракелова Г. А. Исследование проблем, влияющих на темпы реализации" мусорной реформы" в Российской Федерации. С.5. Таким образом, Аракелова Г.А. Аракелова Г. А. Исследование проблем, влияющих на темпы реализации" мусорной реформы" в Российской Федерации. - 2019. - Т. 6. - №. 1. - С.6. солидарна с мнением Завьялова С.В. Завьялов С. В. Территориальные схемы: промежуточные итоги. - 2016. - №. 12. - С. 27. относительно необходимости делегирования полномочий по разработке территориальных схем от органов государственной власти субъектов РФ к выбранным на основе конкурса научным учреждениям, способным учесть требования современного законодательства и в полной мере отразить текущую ситуацию в области обращения с отходами в конкретном регионе.

Долгушин А.Б., Хмельченко Е.Г. и Прибылов П.А. в своей работе сделали вывод о неготовности Российской Федерации к переходу на новую систему обращения с отходами в соответствии с принципами устойчивого развития. Во-первых, одной из ключевых проблем, по мнению авторов, является отсутствие инфраструктуры раздельного накопления отходов. Данная проблема приводит к недостаточной загруженности готовых мощностей в стране по переработке ценных фракций ТКО, расширению старых и появлению новых полигонов ТКО и несанкционированных мест скопления отходов. Практика строительства мусоросжигательных заводов вместо развития инфраструктуры селективного накопления отходов, в свою очередь, не способствует реализации раздельного сбора мусора, но несет ущерб природной среде, здоровью населения и экономике РФ в целом. Во-вторых, расчет тарифов региональных операторов на вывоз ТКО не является в полной мере обоснованным и его повышение является причиной недовольства населения в регионах. В-третьих, введение электронных моделей территориальных схем обращения с отходами, отражающих тренд на цифровизацию данной отрасли государственного управления, представляло собой трансформацию территориальных схем, созданных вручную, в то время как именно электронная территориальная схема должна являться первоисточником данных о системе обращения с отходами в регионе. Данное замечание позволяет заключить, что ценность электронных территориальных схем на региональном уровне с точки зрения контроля работы перевозчиков отходов и деятельности регионального оператора по обращению с ТКО (отслеживания хода выполнения работ, соблюдения маршрутов) остается нераскрытой.

Рассмотренные мнения отечественных авторов о ходе реализации реформы обращения с отходами позволяют сделать вывод о том, что изменения в системе являются необходимыми для устойчивого развития страны, однако имеют ряд практических проблем при внедрении нововведений на региональном уровне. Принимая во внимание, что рассмотренные в данном параграфе изменения имеют своей основой стремление к достижению показателей действующих стратегических документов в области обращения с ТБО, следует рассмотреть целевые показатели, выполнение которых имеет прямое влияние на процессы совершенствования системы обращения с отходами в России. Таким образом, далее целесообразным представляется рассмотрение государственных программ и других стратегических документов в сфере экологии, имеющих прямое отношение к системе обращения с отходами в Российской Федерации, и представленных в них целевых показателей.

2.2 Анализ целевых показателей стратегических документов развития системы обращения с отходами в РФ

Следует отметить, что результативность вводимых изменений оценивается целевыми показателями в рамках действия стратегических документов, поэтому изучение действующих на территории Российской Федерации государственных программ и иных стратегических документов в сфере обращения с отходами позволит лучше понять ожидаемые результаты от введения реформ и траекторию развития государственного управления в области обращения с отходами в долгосрочной перспективе. Последние несколько лет некоторые отечественные авторы, такие как Горячева О. Е. Горячева О. Е. Разработка системы показателей мониторинга в сфере переработки твердых коммунальных отходов. - 2019. - №. 3. - С.125., Цховребов Э. С. предпринимали попытку изучить отдельные стратегические документы в области развития системы обращения с отходами и в частности уделяли особое внимание анализу целевых показателей в данной сфере государственного управления. Тем не менее, не были найдены работы, посвященные изучению совокупности действующих стратегических программ в сфере обращения с ТБО на территории Российской Федерации. Актуальным в данном параграфе представляется анализ стратегических документов с точки зрения представленных в них целевых показателей развития системы обращения с отходами. Особое внимание уделено рассмотрению перечисленных ранее работ отечественных авторов с точки зрения совершенствования совокупности имеющихся индикаторов мониторинга развития государственного управления в данной сфере.

Действующие стратегические документы в области экологии были проанализированы с точки зрения представленных в них целевых показателей, имеющих прямое отношение к совершенствованию системы обращения с отходами в РФ. Представленные в таблице 1 показатели разделены на подгруппы относительно цели регулирования, а именно сокращения использования природных ресурсов, снижение негативного воздействия на окружающую среду и технологического развития в данной сфере государственного управления. Рассмотрим таблицу 1 с целью установления приоритетных направлений развития в системе обращения с отходами, а также понимания различий между целями действующих сегодня стратегических документов относительно вопросов совершенствования процессов обращения с бытовыми отходами в России.

В настоящий момент в Российской Федерации основополагающей государственной программой в области экологии является программа «Охрана окружающей среды» сроком реализации с 2012 по 2024 годы. Целью данной программы является повышение уровня экологической безопасности и сохранение природных систем. Представленные в таблице 1 показатели затрагивают непосредственно вопросы в рамках системы государственного управления обращением с отходами.

Так, показатели, относящиеся к государственной программе «Охрана окружающей среды», были описаны в подпрограммах «Регулирование качества окружающей среды» и «Приоритетный проект “Чистая страна”» данного стратегического документа. Можно отметить, что большинство целевых показателей в рамках данных подпрограмм сосредоточены на технологическом развитии и снижении негативного воздействия накопленных отходов на окружающую среду.

Таблица 1 - Целевые показатели в системе обращения с отходами в документах стратегического развития РФ в области экологии.

Источник: составлено автором.

Техническое развитие включает в себя разработку территориальных и федеральной схем, а также ввод новых мощностей по обработке и утилизации отходов. В свою очередь, снижение негативного воздействия на окружающую среду осуществляется за счет ликвидации несанкционированных свалок, рекультивации земель, на которых были расположены данные объекты, а также ликвидации отходов высоких классов опасности. Оценка процессов, направленных на сокращение использования природных ресурсов, остается не до конца раскрытой, так как показатель «обеспечение снижения объема образованных отходов всех классов опасности на единицу валового внутреннего продукта» не раскрывает пути решения поставленной задачи и требует конкретизации. Более того, Горячева О. Е. и Смирнова Т. А. в своей работе Горячева О. Е., Смирнова Т. А., Говорина О. В. Разработка системы показателей мониторинга в сфере переработки твердых коммунальных отходов. - 2019. - №. 3. - С.124. также предприняли попытку проанализировать существующие показатели мониторинга в сфере обращения с отходами согласно государственной программе «Охрана окружающей среды» до 2024 года. По мнению авторов, целевые показатели в рамках данной программы имеют ряд недостатков, таких как отсутствие методики оценки целевого показателя, недостаточность выделенного бюджета для реализации показателей по утилизации отходов на имеющихся полигонах.

Национальный проект «Экология», подобно государственной программе «Охрана окружающей среды», сосредоточен на ликвидации негативных экологических последствий от жизнедеятельности человека на окружающую среду и модифицирования технологического оснащения в системе обращения с отходами. В ходе анализа не были найдены показатели, направленные на сокращение использования природных ресурсов в рамках данного проекта. Можно отметить дублирование некоторых целевых показателей по ликвидации несанкционированных свалок и опасных объектов в проекте «Экология» с целевыми показателями в государственной программе «Охрана окружающей среды». Тем не менее, данный национальный проект также определяет новые показатели - долю обработанных бытовых отходов в общем объеме отходов к 2024 году в размере 60% и долю утилизированных отходов 36% соответственно. Для достижения данных показателей необходим контроль выполнения показателей технического развития системы обращения с отходами (см. таблицу 1), а также мониторинга деятельности органов государственной власти регионов в рамках государственных стратегических программ развития системы обращения с отходами в Российской Федерации.

Другой документ, представляющий важность с точки зрения развития системы обращения с отходами - это стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года. Данный документ затрагивает производственные процессы, а также экономические аспекты в системе обращения с отходами. Так, именно данный документ закрепляет приоритет производства оборудования для обработки и утилизации отходов вблизи источников отходов, на локальном уровне, при одновременном снижении доли импортированного оборудования для работы с отходами. Показатели уровня локализации производства и оборудования и доля импорта оборудования были отнесены к колонке сокращение использования природных ресурсов в таблице 1. Важно отметить, что локализация производства закреплена в приоритетах государственного управления в системе обращения с отходами Евросоюза, так как она позволяет сократить издержки на транспортировку товаров и стимулировать локальное производство с экономической точки зрения и позволяет сократить выбросы вредных веществ в окружающую среду при использовании транспорта с экологической точки зрения.

Также следует подчеркнуть, что данная стратегия, рассчитанная до 2030 года подразумевает существенное изменение доли обработанных и утилизированных отходов по сравнению с целевыми показателями национального проекта «Экология», а именно 80% бытовых отходов к 2030 году должны быть отправлены на обработку и 86% должно быть утилизировано. Целевые показатели по созданию экотехнопарков, производственнотехнических комплексов, мусоросортировочных комплексов, многофункциональных комплексов свидетельствуют о том, что достижение показателей по обработке и утилизации отходов должно быть достигнуто с помощью технологического развития отрасли на основе локального производства оборудования, однако, прежде всего необходим контроль реализации введения в действие перечисленных технологических мощностей на региональном уровне. Путинцева Н.А. в своей работеПутинцева Н.А.. КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СФЕРЫ УПРАВЛЕНИЯ КОММУНАЛЬНЫМИ ОТХОДАМИ В ЭПОХУ ТРАНСФОРМАЦИИ ЭКОНОМИКИ. - 2019. - С. 203. также проанализировали целевые показатели «Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления» на период до 2030 года. Авторы отмечают отсутствие показателей, характеризующих переход к раздельному сбору мусора. Показатель «доля утилизированных и обезвреженных отходов в общем объеме образованных отходов» не указывает на направление развития системы обращения с отходами. По мнению авторов, данный показатель является недостаточно точным, так как его формулировка подходит в равной степени для развития вторичного использования ресурсов и для технологий обезвреживания отходов, не исключая экологически опасные компостирование и сжигание отходов.

Не менее важной для изучения государственного управления в рамках развития отрасли обращения с ТБО является стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года. Данная стратегия затрагивает необходимость совершенствования государственного управления процессами минимизации негативных последствий от разложения отходов I-V классов опасности, в то время как вопросы сокращения использования ресурсов в данной стратегии не затрагиваются. Между тем, важно отметить, что достижение безопасной жизнедеятельности населения страны должно осуществляться не только за счет минимизации негативного воздействия на среду, но и благодаря ответственному использованию ресурсов, в частности переиспользования пригодной для работы техники, содержащей в себе отходы высоких классов опасности, совершенствования механизмов утилизации опасных объектов. Тем не менее, в стратегии экологической безопасности РФ на период до 2025 года не были найдены социально-экономические показатели, отражающие деятельность органов государственной власти по минимизации использования природных ресурсов.

В целом, можно отметить повторение целевых показателей в стратегических документах, имеющих отношение к системе обращения с отходами в РФ. Большинство целевых показателей в сфере обращения с отходами, перечисленных в таблице 1, разработаны с целью снижения негативного воздействия отходов на окружающую среду, а также технологического развития процессов обработки и утилизации. Высокие целевые показатели в рамках технического развития представляют собой следствие необходимости достижения высоких показателей обработки и утилизации отходов в краткосрочном периоде (в рамках окончания стратегических программ в 2024-2030 годах).

Принимая во внимание, что отечественные принципы государственного управления и зарубежная концепция «waste hierarchy» закрепляют первостепенную необходимость сокращения потребления и образования отходов, можно заключить, что недостаточное внимание уделено целевым показателям, направленным на сокращение использования природных ресурсов. К примеру, показатель в государственной программе «Охрана окружающей среды» по обеспечению снижения объема образованных отходов всех классов опасности на единиц ВВП не конкретизирован, отсутствуют показатели, отражающие готовность населения к сокращению отходов, переходу к раздельному сбору мусора, меры по привлечению рабочей силы в сферу обращения с отходами, инфраструктурную обеспеченность для перехода к раздельному сбору мусора.

В отечественной научной литературе авторы, рассматривающие целевые показатели в рамках развития системы обращения с отходами в период введения реформы, высказывали мнение относительно необходимости пересмотра целевых показателей в рамках развития системы обращения с отходами. Цховребов Э. С. в своей работе подчеркивал, что в рассматриваемой сфере большое значение могут иметь научно и практически обоснованные целевые индикаторы (контрольные показатели) деятельности органов государственной власти регионов. Цховребов Э. С. Формирование региональных стратегий управления обращением с вторичными ресурсами. - 2019. - Т. 14. - №. 4 (127). Горячева О. Е. и Смирнова Т. А. отмечали Горячева О. Е., Смирнова Т. А., Говорина О. В. Разработка системы показателей мониторинга в сфере переработки твердых коммунальных отходов. - 2019. - №. 3. - С.125., что перечень действующих федеральных и региональных показателей в сфере обращения с отходами не является исчерпывающим, так как он не затрагивает социально-экономические факторы развития региона. Белоусов А. И., Шелухина Е. А. в своей статье Белоусов А. И., Шелухина Е. А. Моделирование управления процессом обращения с твердыми бытовыми отходами на региональном уровне. - 2018. - №. 2 (94). говорили о необходимости учета региональных особенностей при организации управления отходами, в частности экономических, социально-психологических, природоохранных и территориально-климатических факторов, имеющих влияние на стратегии развития системы обращения с отходами на региональном уровне. Рассмотренные в данном параграфе показатели стратегических документов в системе обращения с отходами указывают на отсутствие комплексного взгляда на процесс перехода к новым практикам обращения с отходами, учета совокупности социально-экономических факторов, влияющих на развитие сферы, трудности достижения высоких целевых значений в краткосрочный период 5-10 лет, и сложности реализации целей с точки зрения выделяемых бюджетов.

Таким образом, для совершенствования системы обращения с отходами в Российской Федерации требуется переосмысление системы действующих показателей для оценки государственного управления в данной сфере на региональном уровне с точки зрения комплексного подхода и учета социально-экономических и иных особенностей развития региона. Далее в работе актуальным представляется рассмотрение научного отечественного и зарубежного опыта в области разработки систем показателей для оценки развития государственного управления в области обращения с отходами.

2.3 Отечественный и зарубежный опыт разработки целевых показателей в системе обращения с отходами

Данный параграф имеет целью изучение существующих отечественных и зарубежных взглядов на формирование показателей мониторинга в системе обращения с отходами. Понимание научных взглядов на перечень показателей, которые необходимо учитывать при оценке развития данной сферы, позволит сформировать в данной работе основу для оценки деятельности региональных органов власти по развитию системы обращения с отходами. Для рассмотрения выбирались отечественные и зарубежные статьи, опубликованные не позднее 2016 года. Ограничением по выбору отечественных статей также являлась доступность полной версии статьи на научных платформах, включая Научную электронную библиотеку eLIBRARY.RU, поиск осуществлялся по таким ключевым словам, как «оценка управления», «обращение с отходами», «показатели мониторинга», «система обращения с ТБО», «индикаторы развития системы». Зарубежные статьи отбирались по принципу вхождения в журналы первого квартиля. Отбор статей осуществлялся по ключевым словам «waste management», «performance indicators», «MSWM effectiveness», «solid waste policies efficiency». Зарубежные исследования были найдены в таких журналах первого квартиля, включая журналы «Waste Management», «Journal of Cleaner Production», «Science of the total environment». В параграфе представлены результаты анализа 40 отобранных отечественных и зарубежных статей, посвященных изучению оценки развития системы обращения с отходами. Отечественные и зарубежные научные статьи представлены в равных долях. Рассмотрим особенности оценок развития системы обращения с отходами в российской и зарубежной научной литературе. Результаты анализа статей приведены в приложениях A и Б.

Представленные в статьях индикаторы рассматривались с точки зрения экономических, экологических и социальных аспектов развития системы обращения с отходами. Для более детального рассмотрения индикаторов были выделены подгруппы, отражающие направление оценки. Экологические индикаторы были разделены в ходе исследования работ на группы, отражающие использование природных ресурсов (оценка ресурсов, используемых при строительстве и эксплуатации мусороперерабатывающих предприятий Глухов В. В. Экономическая оценка технологии переработки отходов с учетом воздействия на окружающую среду. - 2019. - Т. 12. - №. 1.), снижение воздействия на окружающую среду (образование отходов на душу населения Арустамов Э. А. Рейтинги и критерии оценки экологического состояния городов и регионов России. - 2017. - Т. 9. - №. 4 (41)., оценка доли отходов, направленных на обработку, утилизацию, доли собранных по фракциям отходов, выбросов углекислого газа) и технологическое развитие (инфраструктурная и технологическая оснащенность). Важно отметить, что экологические показатели были найдены во всех зарубежных рассмотренных работах, за исключением работы, посвященной изучению социальных факторов в развитии системы обращения с отходами. Зарубежные авторы наиболее часто включали в экологические индикаторы количество образованных отходов, долю переработанных, захороненных отходов Cetrulo T. B. Effectiveness of solid waste policies in developing countries: A case study in Brazil. - 2018. - Т. 205. - С. 179-187., доли отходов по фракциям в общем объеме образованных отходов Bertanza G., Ziliani E., Menoni L. Techno-economic performance indicators of municipal solid waste collection strategies. - 2018. - Т. 74. - С. 86-97., а также выброс углекислого газа в атмосферу.

Экономические индикаторы были разделены на группы, отражающие оценку инвестиций в отрасль (финансирование переработки, оценка доли ГЧП при строительстве мусороперерабатывающих предприятий), производство товаров с использованием вторичных ресурсов (доли предприятий и их прибыли), операционных и иных затрат. Стоит отметить, что среди всех экономических индикаторов, представленных в рассматриваемых работах, индикаторы, отражающие инвестиции и затраты в отрасли нашли наибольшее применение в работах отечественных авторов. Зарубежные работы в большинстве случаев рассматривали затраты как основную группу экономических индикаторов.

Социальные индикаторы рассматривалась с точки зрения вовлеченности населения в систему обращения с отходами (включая раздельный сбор отходов, информированность населения, долю удовлетворенных жалоб), показатели, отражающие трудовые аспекты функционирования системы обращения с отходами (количество занятых в отрасли, правовые аспекты занятости и безопасность на производстве и количество кадров с высшим профессиональным образованием для работы в отрасли) и влияние системы на здоровье населения.

В работах зарубежных авторов особенное внимание уделено социальным индикаторам при оценке системы обращения с отходами. В частности, наиболее востребованными в работах являлись показатели, отражающие вовлеченность граждан, а также особенности трудоустройства в отрасли. В своих работах Фернандес-Брана А. Fernбndez-Braсa Б., Sousa V., Dias-Ferreira C. Are municipal waste utilities becoming sustainable? A framework to assess and communicate progress. - 2019. - Т. 26. - №. 35. - С. 35305-35316., Родригес А. Rodrigues A. P. Developing criteria for performance assessment in municipal solid waste management. - 2018. - Т. 186. - С. 748-757., Силва Л. И Приетто П. в разное время учитывали количество жалоб и обращений как индикатор вовлеченности пользователей. В работах, посвященных изучению развития раздельного сбора мусора, для оценки вовлеченности пользователей учитывалась доступность инфраструктурных объектов для раздельного сбора отходов Fernбndez-Braсa Б., Sousa V., Dias-Ferreira C. Are municipal waste utilities becoming sustainable? A framework to assess and communicate progress. - 2019. - Т. 26. - №. 35. - С. 35305-35316.. Особую важность в зарубежных научных работах по сравнению с отечественными работами представляли индикаторы, отражающие занятость в отрасли и связанные с ней показатели. Так, численность занятых в системе обращения с отходами в своих работах предлагают учитывать Кавикциа С. и Сарнаккиаро П. Cavicchia C., Sarnacchiaro P., Vichi M. A composite indicator for the waste management in the EU via Hierarchical Disjoint Non-Negative Factor Analysis. - 2020. - С. 100832., Родригес А. Rodrigues A. P. et al. Developing criteria for performance assessment in municipal solid waste management. - 2018. - Т. 186. - С. 748-757., Дешпанде П., Бертанза Г. И Зилиани Е. Bertanza G., Ziliani E., Menoni L. Techno-economic performance indicators of municipal solid waste collection strategies. - 2018. - Т. 74. - С. 86-97.. Другие авторы предлагают учитывать продуктивность работников, наличие трудового законодательства в области обращения с отходами, среднюю зарплату и количество рабочих часов на человека Ibбсez-Forйs V. Assessing the social performance of municipal solid waste management systems in developing countries: Proposal of indicators and a case study. - 2019. - Т. 98. - С. 164-178..

Анализ зарубежных работ показал ожидаемое активное использование экологических индикаторов для оценки функционирования системы обращения с отходами. Наиболее часто зарубежные авторы использовали индикаторы для оценки государственного управления по снижению негативного воздействия отходов на окружающую среду, в особенности учитывались показатели доли переработанных, захороненных отходов, доли отходов по фракциям в общем объеме образованных отходов. Следующими по частоте использования в зарубежных работах значатся экономические индикаторы, отражающие затраты на функционирование системы обращения с отходами, а также социальные индикаторы, отражающие вовлеченность населения и занятость в отрасли. Между тем, многие показатели в зарубежных статьях не могут быть применены из-за недостаточности данных для осуществления расчетов, к примеру, учет отходов, собираемых по фракциям невозможен, так как в Российской Федерации раздельный сбор отходов не применен повсеместно. Таким образом, следует рассмотреть отечественные подходы к оценке государственного управления системой обращения с отходами, основываясь на описанном ранее делении индикаторов на тематические группы.

В рассмотренных отечественных работах наиболее часто внимание уделяется экологическим индикаторам, в частности показателям, отражающим технологическое развитие области, а также снижение негативного воздействия отходов на окружающую среду. Следующими по частоте использования в работах являются экономические показатели, отражающие инвестиции и затраты в отрасли. Социальные показатели не нашли такого же активного применения в отечественных работах по сравнению с зарубежными статьями. Рассматриваемые работы часто отражали только один тематический блок индикаторов для оценки системы обращения с отходами, например, Сергиенко О. И. Сергиенко О. И., Смазнова Е. С., Разумова Д. В. ОПРЕДЕЛЕНИЕ БАЗОВЫХ ИНДИКАТОРОВ ДЛЯ РАЗРАБОТКИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ СХЕМЫ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ. - 2018. - №. 4. - С. 80-92., Добролюбская Е.Л. рассматривали экономические индикаторы, Арустамов Э.А., Русскова И.Г., Вишняков Я.Д. Вишняков Я. Д., Кисилева С. П., Семилетова Е. В. Методологические подходы к оценке государственного управления эколого-ориентированным развитием. - 2016. - Т. 8. - №. 3 (34). в своих работах представляли только экологические индикаторы. Между тем, именно работы, представляющие совокупность различных тематических показателей, могут помочь составить комплексный взгляд на оценку системы обращения с отходами.

Наиболее полный подход к разработке системы показателей оценки государственного управления по обращению с ТБО представлен в работе Горячевой О.Е. и Смирновой Т.А. Горячева О. Е., Смирнова Т. А., Говорина О. В. Разработка системы показателей мониторинга в сфере переработки твердых коммунальных отходов. - 2019. - №. 3. - С.125.. Авторы предлагают объединение показателей, различным образом связанных с обращением с отходами, в группы социальных, экономических и экологических направлений развития. Горячева О.Е. и Смирнова Т.А. отмечают важность включения в систему показателей оценки социальных факторов, так как процессы перехода к раздельному сбору мусора в обществе проходят медленно, бывают связаны с отсутствием понимания важности сортировки мусора и требуют популяризации. Более того, авторы, подобно зарубежным практикам, предлагают также учитывать занятость в отрасли среди социальных показателей. Авторы отмечают потенциальную значимость представленной комплексной системы показателей оценки государственного управления в сфере обращения с отходами для разработки рейтинга территорий в сфере переработки ТБО.

В своей работе Путинцева Н. А. Путинцева Н.А.. КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СФЕРЫ УПРАВЛЕНИЯ КОММУНАЛЬНЫМИ ОТХОДАМИ В ЭПОХУ ТРАНСФОРМАЦИИ ЭКОНОМИКИ. - 2019. - С. 203. предлагает для обсуждения индикаторы мониторинга развития раздельного сбора отходов в РФ. Прежде всего, стоит отметить, что автор исключает целевой показатель по обезвреживанию, закрепленный в стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года, с целью пресечения практики теплового уничтожения ресурсов, так как данный вид утилизации не способствует развитию раздельного сбора мусора и рециклинга. Автор также обращает особое внимание на инфраструктурное обеспечение территорий, а также доступность контейнерных площадок для жителей (количество жителей, на которое приходится одна контейнерная площадка).

Другие целевые индикаторы деятельности регионов по обращению с ТБО были представлены в работе Цховребова Э.С. Цховребов Э. С. Формирование региональных стратегий управления обращением с вторичными ресурсами. - M., 2019. - Т. 14. - №. 4 (127). - С.459. . Индикаторы были сформулированы на основе экспертного анализа и включают в себя экологические показатели, относящиеся к технологическому обеспечению системы обращения с отходами , а также экономические показатели развития рынка товаров, произведенных из вторичного сырья. Важно отметить, что в отличие от Путинцевой Н.А., автор включает показатель по обезвреживанию отходов, ссылаясь на Стратегию развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 г. В перечне индикаторов также имеются показатели, относящиеся к социальной траектории развития системы обращения с отходами, а именно, количество выпущенных специалистов (учреждения высшего, среднего образования) по специальностям, связанным с профессиональной производственно-экономической деятельностью в сфере обработки, утилизации, обезвреживания отходов, количество новых рабочих мест, созданных на предприятиях инфраструктуры обработки, утилизации, обезвреживания отходов. Данные социальные показатели имеют схожесть с показателями, представленными в работе Горячевой О. Е., Смирновой Т.А. и Говориной О.В.

Другая работа, включающая в себя одновременно экологические, экономические и социальные тематические индикаторы, была представлена Скриган А.Ю. Скриган А. Ю. Сравнительная оценка системы обращения с твердыми коммунальными отходами в Беларуси, России и Казахстане. - 2017. - Т. 25. - №. 3.. Автор предлагает учитывать в качестве экологических индикаторов такие показатели как количество перерабатываемых, захораниваемых отходов, а также количество отходов, используемых для получения тепловой энергии. С точки зрения экономических индикаторов учитывается плата за захоронение ТКО на полигонах. С точки зрения вовлеченности населения предлагается учитывать охват населения системой сбора отходов.

Таким образом, анализ отечественных работ по оценке системы обращения с отходами позволяет сделать вывод о том, что авторы солидарны относительно необходимости учета различных социально-экономических показателей при оценке развития системы обращения с ТБО в России. Между тем, отечественные исследования, в отличие от зарубежных работ, наиболее часто рассматривают новые тематические индикаторы без апробации индикаторов на существующих данных. Далее в данной работе представляется актуальным оценка регионов по развитию системы обращения с отходами, используя как экологические индикаторы, определенные стратегическими документами (таблица 1), так и экономические и социальные индикаторы, найденные в рассмотренных отечественных и зарубежных работах.

В данной главе система обращения с отходами была рассмотрена с точки зрения внесенных в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» в 2019 году изменений. Предложена схема системы обращения с отходами и рассмотрены взгляды отечественных авторов на ход реализации реформы обращения с отходами. Получен вывод о том, что изменения в системе являются необходимыми для устойчивого развития страны, однако имеют ряд практических проблем при внедрении нововведений на региональном уровне. Далее были рассмотрены показатели действующих стратегических документов в области обращения с ТБО, которые характеризуют развитие новой системы обращения с отходами. В целом, можно отметить повторение целевых показателей в стратегических документах, а также сосредоточение показателей на снижение негативного воздействия отходов на окружающую среду, а также технологического развития процессов обработки и утилизации. Между тем, анализ отечественных и зарубежных статей, направленных на совершенствование системы обращения с отходами и оценки государственного управления в данной области, позволяет заключить, что развитие системы обращения с отходами должно рассматриваться не только с точки зрения достижения экологических показателей, но и с точки зрения социально-экономического развития данной отрасли. В то время как зарубежные авторы применяют предложенные социально-экономические индикаторы для разработки направлений совершенствования системы обращения с отходами на разных уровнях государственного управления, в отечественной научной литературе не была предложена оценка регионов по развитию системы обращения с отходами с учетом экономических, социальных и экологических факторов. Далее в главе 3 предпринимается попытка расчета тематических индексов, а также комплексного индекса для развития системы обращения с отходами.

ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ НА УРОВНЕ РЕГИОНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1 Методология оценки развития систем обращения с отходами в субъектов Российской Федерации

В настоящий момент целевые показатели стратегических программ не учитывают показатели, характеризующие занятость в сфере обращения с отходами, развитие предпринимательства, инвестиций в данной области. В предыдущей главе данной работы был сделан вывод о необходимости рассмотрения системы обращения с отходами не только с точки зрения экологического развития, но и с социально-экономического развития данной сферы. Для определения направлений совершенствования систем обращения с отходами в данной главе предложены тематические индексы для оценки системы обращения с отходами с точки зрения экологического, экономического и социального развития. Рассмотренные отечественные и зарубежные исследования оценки системы обращения с отходами послужили основой для выбора показателей (таблица 2), включенных в тематические индексы, и их весов.

Таблица 2 - Описание переменных, включенных в тематические индексы

Источник: составлено автором.

Как было отмечено во второй главе, отечественные и зарубежные авторы уделяют особое внимание показателям, отражающим снижение негативного воздействия отходов на окружающую среду и использования природных ресурсов при оценке эффективности систем обращения с отходами. Показатели, выбранные для характеристики развития системы обращения с отходами с экологической точки зрения представлены в таблице 2. Показатель «количество образованных отходов на душу населения» является широко применяемым в отечественных и зарубежных исследованиях, данный показатель в своих работах использовали такие авторы как Горячева О.Е. и Смирнова Т.А., Приходько В.Ю., Минакова И. В. и Тимофеева О. Г., Арустамов Э. А., Деус Р. Deus R. M. A municipal solid waste indicator for environmental impact: Assessment and identification of best management practices. - 2020. - Т. 242. - С. 118433., Ванг Д., Бертанза Г., Мартино Г.. Данный показатель рассчитывался на основе открытых данных об отходах за рассматриваемый год по форме 2-ТП, предоставляемых Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, а также данных о численности населения, предоставляемых в ежегодной публикации Федеральной службой государственной статистики Федеральная служба государственной статистики. Регионы России. Социально-экономические показатели. - URL: https://www.gks.ru/folder/210/document/13204 (дата обращения: 28.04.2020). Данные источники также послужили основой для расчета показателей, характеризующих доли захороненных и утилизированных отходов в общем объеме отходов. Показатели отражают соответствие действующих в регионах систем обращения с отходами с точки зрения их соответствия приоритетам государственного управления в данной области (параграф 1.2), что обуславливает необходимость их включения в индекс. Показатель доли захороненных отходов учитывал значения как размещенных отходов на собственных объектах за отчетный год, так и отходов, переданных другим организациям для захоронения. К данным показателю в своих работах обращались зарубежные авторы Кайлян Д. Cгilean D., Teodosiu C. An assessment of the Romanian solid waste management system based on sustainable development indicators. - 2016. - Т. 8. - С. 45-56., Фернандес-Брана А., Силва Л., а также отечественные авторы Скриган А. Ю. Скриган А. Ю. Сравнительная оценка системы обращения с твердыми коммунальными отходами в Беларуси, России и Казахстане. - 2017. - Т. 25. - №. 3., Вишняков Я.Д., Арустамов Э. А. Арустамов Э. А. Рейтинги и критерии оценки экологического состояния городов и регионов России. - 2017. - Т. 9. - №. 4 (41).. Важно отметить, что количество утилизированных и захороненных отходов в регионе может превышать значение объема образованных отходов, так как на региональном уровне отходы могут накапливаться, то есть складироваться на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения.