Конституционный строй в условиях чрезвычайного положения: проблема гарантий

Несмотря на то, что зачастую механизм введения и снятия режима ЧП в современных государствах проработан, одной из проблем, связанных с режимом ЧП, являются сроки. Современные ученые-правоведы настаивают, что режим ЧП должен быть ограничен во времени. О. Гросс отмечает, что принцип ограниченности срока является основополагающим принципом ЧП и должен быть коротким Tusseau, G. Ibid. P. 526.. Так, например, во Франции Статья 36 Конституции ограничивает срок осадного положения 12-ю днями. Данный срок может быть продлен только, если за это проголосует Парламент. Схожие нормы находим в немецком, канадском, испанском и греческом законодательстве, например. В то же время в некоторых странах власть злоупотребляет продлениями срока. Так, например, Израиль живет в режиме чрезвычайного положения с 1948 г. Ibid. P. 527., а конституция Венгрии не дает каких-либо пояснений касательно продления и остановки режима ЧП Khakee, A. Ibid. P. 17..

По мнению С. Росситера, демократия может вступить в тотальную войну только при переходе к конституционной диктатуре. Единственной целью такой диктатуры является восстановление нормального положения. О. Гросс считает, что конституционная диктатура должна быть краткосрочной и «самоустраняющейся». Ж. Морган добавляет, что независимо от того, в чем выражается кризис, он является отклонением от нормы, неким из ряда вон выходящим обстоятельством и потому временнымЦит. по: Tusseau, G. Ibid. P. 528..

Таким образом, можно сделать вывод, что чрезвычайные меры несут в себе одну цель - восстановление нормального существования государства. Достижению данной цели должно способствовать применение адекватных, своевременных мер, направленных на устранение причин и последствий чрезвычайного положения. Меры должны быть адекватны ситуации и, хотя они подкрепляются экстренными нормами закона, они должны применяться в русле законодательства, применяемого в нормальной ситуации. Важно также упомянуть, что именно поэтому во многих мировых правопорядках, например, в Румынии запрещено менять конституцию в режиме ЧП Tusseau, G. Ibid. P. 529..

В основном, все конституции предусматривают действия в чрезвычайных обстоятельствах, в основе которых лежит экзистенциальный выбор: в борьбе с внешним врагом или внутренним заговором, целью которого является свержение правящего режима, необходимо реагировать соответствующим образом. Например, конституция Пятой Республики дает президенту полномочия принимать абсолютно любые меры в борьбе за выживание с врагами Франции. Несомненно, подход Франции к проблеме может считаться чрезмерно жестким. Сторонники французского подхода в ответ указывают и на экзистенциальный выбор, и на то, что заранее прописать сценарии реакции на неизвестную угрозу невозможно.

Многие ученые конституционалисты считают, что полный карт-бланш в чрезвычайных ситуациях может вести к злоупотреблениям, и настаивают на защите гражданских прав и свобод даже во время самых критических ситуацийAckerman, B. Ibid. P. 1039.. В современной немецкой конституции данный подход нашел поддержку: при принятии конституции в Германии были свежи воспоминания о катастрофических последствиях предоставления безграничных чрезвычайных полномочий нацистской власти в 1930-х. Таким образом, важно найти механизмы, которые бы способствовали эффективно оперативно справляться с экстренными ситуациями, не нанося при этом ущерба соблюдению прав и свобод в долгосрочной перспективе.

Французский подход, в свою очередь кажется неприемлемым, если мы заострим внимание на демократических принципах: последнее чего хотели бы граждане - это наделить президента полномочиями делать все, что ему кажется необходимым на протяжении срока, который он сам установит. Тем самым президент с легкостью может конвертировать панику населения от произошедшего теракта в личную политическую выгоду: укрепление авторитарной власти и бюрократических репрессий.

Подводя промежуточный итог вышесказанному, важно констатировать, что чрезвычайные обстоятельства могут нести угрозу конституционному строю государства, поэтому очевидно, что конституции современных демократических государств предусматривают механизмы реагирования для восстановления нормального функционирования государства.Необходимо добавить, что в современных демократических государствах проблема соотношения основ конституционного строя и ЧП решается по-разному, но единой точкой соприкосновения различных современных подходов к данной проблеме можно считать признание того, что меры, принимаемые для ликвидации оснований введения режима ЧП или иных чрезвычайных обстоятельств, не должны нести больший урон конституционному строю, нежели сами чрезвычайные обстоятельства.

Далее мы попытаемся разобраться в том, какие угрозы и вызовы могут пошатнуть приверженность к соблюдению основополагающих прав и свобод человека в России как одну из составляющих основ конституционного строя, а также изучить доступные механизмы защиты прав и свобод человека в условиях ЧП и сделать вывод о том, насколько устойчивы в России конституционные гарантии.

Глава 2.Конституционный строй в условиях чрезвычайного положения: нормативно-правовая основа

2.1 Международные документы, регулирующие соблюдение прав человека в условиях чрезвычайного положения

Современное российское законодательство в области ЧПосновывается на общепризнанных принципах и нормах международного права, а также международных договорах Российской Федерации, которые являются составной частью правовой системы РФЧ. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации от 12.12.1993 г., поэтому представляется, что начать анализ системы российского чрезвычайного законодательства следует с рассмотрения международных правовых источников в области чрезвычайного права.

На международном уровне институт чрезвычайного положения сформировалсяв 1950 г. принятием Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Ограничения прав человека предусматривались и ранее - ст. 29 «Всеобщей декларации прав человека», принятой в 1948 г. генеральной ассамблеей ООН, устанавливала возможность ограничения прав «с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе» Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=120805&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.388134008503765#02165186821208025 (дата обращения: 10.03.2020).(аналогичную общую норму находим и в ст. 4 уже более позднего «Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах» от 16 декабря 1966 г. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=5429&fld=134&dst=100018,0&rnd=0.0884494833498708#031829583975468956 (дата обращения: 10.03.2020). ).Также, нельзя не отметить и ЖеневскиеКонвенции «О защите гражданского населения во время войны» от 1949 г. (далее - Женевские Конвенции). Несомненно, предметом Женевских Конвенций, в первую очередь, является военное время. Тем не менее, и далее в работе мы подробно остановимся на этом, иногда Женевские Конвенциимогут оказаться применимыми в чрезвычайных обстоятельствах. Ст. 3 Женевской Конвенции «О защите гражданского населения во время войны», посвященная немеждународному конфликту,указывает на недопустимость ситуации, при которой у какой-либо из конфликтующих сторон лица, не принимающие непосредственного участия в конфликте, подвергались негуманному обращению, т.е. дискриминации по причинам расы, цвета кожи, религии или веры, пола, происхождения или имущественного положения, или любых других аналогичных критериев. Исходя из данного положения в отношении таких лиц запрещаются такие действия как «посягательство на жизнь и физическую неприкосновенность, убийства, увечья, жестокое обращение, пытки и истязания, взятие заложников, посягательство на человеческое достоинство, оскорбительное и унижающее обращение, осуждение и применение наказания без предварительного судебного решения, вынесенного надлежащим образом учрежденным судом, при наличии судебных гарантий, признанных необходимыми цивилизованными нациями» Женевская Конвенция от 12 августа 1949 г. «О защите гражданского населения во время войны». URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/geneva_civilian_1.shtml (дата обращения: 10.03.2020)..

Вернемся к Конвенции. Детализация условий ограничения прав и свобод непосредственнов условиях ЧП появилась именно в Конвенции.Ст. 15 Конвенции позволяла договаривающимся странам отступать от соблюдения взятых на себя обязательств в условиях ЧС, войны или иных чрезвычайных обстоятельств, но лишь в той мере, в какой это обусловлено чрезвычайностью обстоятельств и при условии, что принимаемые меры не будут противоречить международным нормам права. П. 2 ст. 15 Конвенции, в свою очередь, ограничивал возможность отступления от Конвенции, закрепляя неотъемлемые права граждан, которые должны соблюдаться в любых условиях: право на жизнь (за исключением случаев гибели людей в результате правомерных военных действий), запрет пыток, и рабстваи право на наказание исключительно на основании закона.П. 3 ст. 15 Конвенции требовал от договаривающегося государства, отступающего от Конвенции, информировать Генерального секретаря Совета Европы о введенных мерах, причинах их принятия и о дате прекращения таких мер Конвенция «О защите прав человека и основных свобод» от 04 ноября 1950 г. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=30222&fld=134&dst=100060,0&rnd=0.7702240463880787#03677191080334514 (дата обращения: 10.03.2020)..Необходимо добавить, что в 1998 г., спустя два года после вступления России в Совет Европы, Конвенциябыла ратифицирована РФ Федеральный закон о ратификации конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_18263/ (дата обращения: 10.03.2020)., ее положения получили статус обязательных к соблюдению Российской Федерацией, и, таким образом, Россия приняла юрисдикцию Европейского Суда по Правам Человека (далее - ЕСПЧ).

Право на труд не признавалось неотъемлемым в Конвенции - вероятно, именно поэтому Европейская социальная хартия 1961 г. (далее - Хартия)(в ст. 31 части V) позволяла ограничить ряд социальных прав, среди которых право зарабатывать на жизнь свободно избранным трудом, право на справедливые условия труда, справедливое вознаграждение и пр., но лишь в случае, если ограничения необходимы «для защиты прав и свобод других лиц или защиты государственных интересов, национальной безопасности, здоровья населения или нравственности» Европейская социальная хартия от 18 октября 1961 г. URL: https://base.garant.ru/4089711/#block_500 (дата обращения: 10.03.2020).. Необходимо отметить, что действующая редакция Хартии, пересмотренная в 1996 г., содержит те же положения в части возможных ограничений. Российская Федерация однако, ратифицируя Хартию в 2009 г., не наложила на себя обязательства соблюдения части VХартии, предусматривающей данные ограничения Федеральный закон «О ратификации Европейской социальной хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 года» от 03 июня 2009 г. № 101-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_88272/ (дата обращения: 10.03.2020).. В то же время, Трудовой кодекс РФ не противоречит Хартии в части возможности ограничения права на труд: ст. 4 устанавливает, что работа, выполняемая в условиях ЧП, не является принудительным трудом Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34683/0e04407d9a52ecc831392fca4970dbf2b38beee2/ (дата обращения: 10.03.2020)..

В 1966 г. концепция «чрезвычайного положения» была подвергнута еще более детальной проработке в «Международном пакте о гражданских и политических правах» (далее - Пакт), который был ратифицирован Указом Президиума Верховного Совета СССР в 1973 г. Указ Президиума Верховного Совета СССР «О ратификации «Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах» и «Международного пакта о гражданских и политических правах» от 18 сентября 1973 г. № 4812-VIII. URL: http://docs.cntd.ru/document/901756527 (дата обращения: 10.03.2020).Во-первых, Принятый Генеральной ассамблеей ООН Пакт давал дефиницию чрезвычайного положения - положение, о котором официально объявляется, при котором жизнь нации находится под угрозой. Важно добавить, что «Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах» (далее - Сиракузские принципы), сформулированные в 1982 г. на заседании Экономического и Социального Совета ООН и принятые в 1985 г. по итогам Конференции, проведенной ООН в г. Сиракузы, толкует угрозу жизни нации как угрозу, которая затрагивает все население и либо всю, либо часть территории государства, а также представляет опасность для физического здоровья населения, политической независимости или территориальной целостности государства или достаточного функционирования институтов, необходимых для обеспечения и защиты признаваемых в Пакте прав Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах от 1985 г. URL: https://www.legislationline.org/ru/documents/id/14623 (дата обращения: 10.03.2020)..Также необходимо подчеркнуть в контексте упоминания о населении государства, что, несомненно, под населением должны пониматься и национальные меньшинства, права которых были отдельно защищены «Рамочной конвенцией о защите национальных меньшинств», ратифицированной РФ в 1998 г. Ст. 19 данной Конвенции допускаетограничение прав национальных меньшинств, если это не противоречит международно-правовым документам, включая Конвенцию о защите прав человека и основных свободРамочная конвенция о защите национальных меньшинств от 01 февраля 1995 г. URL: http://docs.cntd.ru/document/1902948 (дата обращения: 11.03.2020)., в связи с чем можно сделать вывод, что в условиях чрезвычайного положения национальные меньшинства могут быть подвержены такому же, но не большему объему ограничительных мер, что и национальные группы, которые не подпадают под категорию национальных меньшинств.

Во-вторых, Пакт дополнил принцип необходимости учета совместимости чрезвычайных мер с иными международно-правовыми обязательствами критерием оценки того, не повлекут ли принимаемые меры дискриминацию на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения. В-третьих, частично повторяя норму об обязательном уведомлении Генерального секретаря Совета Европы о ЧП, предусмотренную Конвенцией, Пакт обязывал Договаривающееся государство через посредство Генерального секретаря ООН информировать другие государства, участвующие в Пакте, о положениях Пакта, от которых государство отступило в режиме ЧП, и о причинах такого отступления.

И, наконец, в-четвертых, пакт расширил перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению ни при каких условиях. Перечень Пакта, приведенный в ст. 4, наряду с неотъемлемыми правами Конвенции, таким образом, закреплял также право на личную свободу, право на признание правосубъектности, право на свободу мысли, совести и религии, принцип недопустимости дискриминации, и принцип отсутствия обратной силы уголовного закона, ухудшающего положение лица, запрет бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, запрет медицинских и научных опытов в отсутствие согласия испытуемого, запрет содержания в подневольном состоянии, а также запрет лишения свободы только на основании неспособности выполнения договорного обязательства Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5531/ (дата обращения: 11.03.2020)..

Стоит отметить Американскую Конвенцию о правах человека от 22 ноября 1969 г. (далее - Американская конвенция) -региональный международный правовой акт, распространяющий свое действие на 23 из 35 стран-участниц Организации американских государств: Аргентину, Барбадос, Боливию, Бразилию, Гаити, Гватемалу, Гондурас, Гренаду, Доминику, Доминиканскую Республику, Колумбию, Коста-Рику, Мексику, Никарагуа, Панаму, Парагвай, Перу, Сальвадор, Суринам, Уругвай, Чили, Эквадор, Ямайку и Мексику. Несмотря на то, что действие Американской конвенции не распространяется на РФ, и учитывая то, что в части ЧП (в ст. 27)Американская конвенция отражает те же положения, что и предусмотренные международными договорами, приведенными выше, можно остановиться несколько подробнее на отличительных чертах данного акта, которые, на наш взгляд, были бы уместны и в проанализированных актах. Среди таких черт - указание на ограничение принимаемых в условиях ЧП мер сроком, необходимым для предотвращения острой ситуации, угрожающей независимости и безопасности государства, а также более обширный перечень неотъемлемых прав, нежели перечень, установленный в Пакте 1966 г.: перечень Американской конвенции также содержит указание на необходимость соблюдения прав семьи, ребенка, права на гражданство и управление государственными делами American Convention on Human Rights. 22 November 1969. URL: https://www.cidh.oas.org/basicos/english/basic3.american%20convention.htm (дата обращения: 12.03.2020)..

В первой главе данного исследования упоминалось о том, что ограничение срока ЧП призвано служить защитой от возможных злоупотреблений со сторонывысших должностных лиц, наделенных чрезвычайными полномочиями, поэтому введение Американской конвенцией данной нормы чрезвычайно ценно.Спустя более 15 лет после принятия Американской конвенции в Сиракузских принципах (п. 48) появилосьположение, обязывающее государств-участников, использующих право отступления, предусмотренное ст. 4 Пакта,«стремиться к прекращению действия отступления в наикратчайшие сроки необходимые для прекращения чрезвычайной ситуации, которая угрожает жизни нации» Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах от 1985 г. Там же..

Более существенную проработку регламентация чрезвычайного положения получила благодаря международным актам, которые не имеют статуса обязательных к исполнению, но, которые, тем не менее, сыграли серьезную роль в регламентации режима ЧП. «Минимальные стандарты норм об основных правах человека при исключительном положении» (далее - Минимальные стандарты),принятые в 1984 г. в ходе Парижской конференции Международной ассоциации юристов, включавшей делегации из Австралии, Бангладеш, Болгарии, Канады, Финляндии, Германии, Ганы, Гайаны, Венгрии, Индии, Японии, Кореи, Непала, Нидерландов, Нигерии, Филиппин, Швеции, Швейцарии, Великобритании, США и Югославии, можно отнести именно к такому разряду. Помимо перечисления основных неотъемлемых прав, закрепленных в Международном пакте о гражданских и политических правах, Конвенции О защите прав человека и основных свобод, а также Американской конвенции о правах человека, Минимальные стандарты впервые довольно детально регламентировали режим введения и снятия ЧП. Так, например, Минимальные стандарты рекомендуют, чтобыв конституции каждого государства была определена процедура объявления ЧП; ЧП должно быть строго ограничено сроком восстановления нормальной обстановки; законодательная власть должна иметь право аннулировать решение о введении ЧП и изменить срок его действия, а каждое продление срока должно утверждаться органом законодательной власти и декларироваться до момента истечения первоначально определенного срока; в период ЧП законодательные функции должны оставаться нетронутыми, независимо от применения ограничительных мер; у органа конституционного контроля должны быть широкие полномочия по объявлению какой-либо чрезвычайной меры (законодательного или исполнительного характера) или какого-либо акта по их применению потерявшими законную силу, если они не отвечают требованиям конституции или законодательству о чрезвычайном положенииThe Paris minimum standards of human rights norms in a state of emergency. 1984. URL: https://www.uio.no/studier/emner/jus/humanrights/HUMR5503/h09/undervisningsmateriale/ParisMinimumStandards.pdf(дата обращения: 14.03.2020)..

Важно также упомянуть «Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ», принятый 9 июня 1990 г. более чем тремя десятками европейских государств-участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Данныйдокумент не содержит каких-либо «открытий» в части ЧП. Документподчеркивает важность присоединения тех государств-участников, которые еще это не успели сделать, к Международному пакту о гражданских и политических правах, ставит акцент на приверженности принципам ограничения прав человека в условиях ЧП, сформулированным, в частности, Пактом, и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, соразмерности ограничений остроте положения, необходимости официального публичного объявления введения режима ЧП, а также соблюдения гарантий, что применяемые меры не повлекут за собой дискриминации исключительно на основе расовой принадлежности, цвета кожи, пола, языка, религии, социального происхождения или принадлежности к меньшинству. Отдельно в данном документе отмечается, что состояние войны или угроза войны, внутренняя политическая нестабильность или любое другое ЧП не может служить оправданием применения пыток (п. 16.3) Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 09 июня 1990 г. URL: http://docs.cntd.ru/document/901731980 (дата обращения: 14.03.2020).. Данное положение прямо проистекает из п. 2 ст. 2 «Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания» Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г. URL: http://docs.cntd.ru/document/1900532 (дата обращения: 15.03.2020)., ратифицированной СССР 26 июня 1987 г. Указ Президиума Верховного Совета СССР «О ратификации Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания» от 21 января 1987 г. № 6416-XI. URL: http://docs.cntd.ru/document/901852465 (дата обращения: 15.03.2020)., поэтому необходимо отметить, что несмотря на то, что Документ не имеет статуса обязательного к соблюдению Российской Федерацией, все положения, содержащиеся в нем, должны соблюдаться РФ в силу иных актов, к которым РФ присоединилась.

Несмотря на то, что в Минимальных стандартах, принятых на несколько лет раньше, чем Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, были рассмотрены процедурные вопросы введения и снятия ЧП, а также сформулированы конкретные положения о нахождении в режиме ЧП, можно говорить, что Минимальные стандарты Парижской конференции Международной ассоциации юристов не нашли отражения в данном документе.

Как было отмечено ранее, основанием введения режима ЧП могут являться террористические акты. Очевидно, что данное основание полностью оправданно, поскольку террористическая деятельность несет максимальную общественную опасность, подрывает деятельность институтов власти и может наносить серьезный урон конституционному строю государства в целом. По этим причинам контртеррористическая деятельность нередко подразумевает введение режима ЧП. Положения основных актов, ратифицированных РФ,направленных на борьбу с терроризмом, среди которых можно выделить Международную конвенцию ООН о борьбе с финансированием терроризма от 9 декабря 1999 г., Международную конвенцию ООН о борьбе с бомбовым терроризмом от 16 декабря 1997 г., Международную конвенцию ООН о борьбе с актами ядерного терроризма от 13 апреля 2005 г., а также получившую широкую известность после событий 11 сентября 2001 г. Резолюцию Совета Безопасности ООН № 1373 (2001) от 28 сентября 2001 г.,которая повлекла принятие соответствующего Указа президентом РФ «О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 1373 от 28 сентября 2001 г.», требуют от государств-участников наказания деяний, направленных или рассчитанных на создание обстановки террора, сообразно степени тяжести. В то же время, данные акты не содержат таких требований по отношению к государствам-участникам, которые бы позволяли поставить подозреваемых или обвиняемых в террористической деятельности в условия, отличные от условий подозреваемых или осужденных по другим основаниям. Конвенции гарантируют лицам, взятым под стражу или претерпевающим иные ограничительные меры в связи с подозрением или обвинением в террористической деятельности или подстрекательстве к такой деятельности, справедливое обращение с возможностью осуществления всех прав и гарантий в соответствии с местным законодательством, а также международными стандартами в области прав человека. Таким образом, делаем вывод, чтоданные акты обязывают государств-участников, во-первых, гарантировать, чтобы местное законодательство не наделяло исполнительную власть полномочиями, которые бы нарушали права подозреваемых или обвиняемых в террористической деятельности, и, во-вторых, не злоупотреблять правами в условиях режима ЧП в связи с террористической деятельностью,несмотря на особую общественную опасность данного состава преступления.

Рассмотренные выше акты не только концептуально определили подход к вопросу соблюдения прав и свобод человека в режиме ЧП, но и проработали процедурные аспекты введения, поддержания и снятия режима ЧП. Рассмотрим российское законодательство в части ЧП и проанализируем влияние международно-правовых актов на его формирование.

2.2 Национальное законодательство, регулирующее соблюдение прав человека в условиях чрезвычайного положения

В соответствии со ст. 88 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция) Президент Российской Федерации уполномочен вводить режим ЧП на всей территории РФ или в отдельных местностях в соответствии с федеральным конституционным законом Вопрос разграничении предметов ведения между Президентом РФ и главами Субъектов РФ в части введения режима ЧП и принятия чрезвычайных мер до объявления Президентом РФ о введении режима ЧП был решен Верховным Судом в Определении от 31 марта 1998 г. по Делу № 82-Г98-1. Устав Курганской области, наделявший главу области правом применения чрезвычайных мер до объявления Президентом о введении режима ЧП, был в этой части признан Верховным Судом недействительным. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=28110997709507499699522708&cacheid=A087BB36085C7EACDFF22218627F51B0&mode=splus&base=ARB&n=35304&rnd=28EA29522B65E164E05A3820B89DF3E0#2o4v6xtrl20 (дата обращения: 18.03.2020).. В период с 1991 г. по 2001 г. режим ЧП регламентировался Законом РСФСР от 17 мая 1991 г. № 1253-I «О чрезвычайном положении» (далее - Закон РСФСР «О чрезвычайном положении»), а в настоящее времяприменимым профильным законом является Федеральныйконституционныйзаконот30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (далее - ФКЗ «О чрезвычайном положении»), повторивший и расширивший большинство положений Закона РСФСР «О чрезвычайном положении» (поскольку данные законы содержат огромное количество схожих, а зачастую и полностью идентичных положений, далее в работе мыбудем обращаться к недействующему Закону РСФСР «О чрезвычайном положении» только для того, чтобы указать на некоторые важные для изучаемого в работе вопроса различия этих законов) Подробно о различиях и сходствах ФКЗ «О Чрезвычайном Положении» и Закона РСФСР «О Чрезвычайном положении» см., например, в работе Старостина С.А.: Чрезвычайное положение: монография // М.: Проспект, 2019. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=CMB;n=18840#014122693419184373 (дата обращения: 18.03.2020)..Норма о введении ЧП также предусматривает необходимость незамедлительного уведомления Совета Федерации и Государственной Думы, а в силу норм вышеназванного ФКЗ «О чрезвычайном положении» Указ Президента РФ о введении ЧП подлежит незамедлительному опубликованию, а также обнародованию через СМИ Ст. 6 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=200610&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.31790933766000995#07587136468130653 (дата обращения: 18.03.2020)..

ФКЗ «О Чрезвычайном положении» также предусматривает необходимость уведомления Генерального Секретаря ООН и Генерального Секретаря Совета Европы о временных ограничениях прав и свобод граждан, объеме и причинах ограничений, а также о прекращении режима ЧП (и, соответственно, ограничений прав), что полностью соответствует нормам Пакта и Конвенции Ст. 37 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». Там же.. Кроме того, в соответствии с названным законом устанавливается необходимость уведомления сопредельных государств при введении режима ЧП в соответствующих местностях РФ.

Нормы ч. 3 ст. 55 Конституции в совокупности с ч. 1 ст. 56 устанавливают возможность ограничения прав и свобод человека в какой мере это необходимо федеральным законом соразмерно целям защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, а в условиях чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. . Следует отметить, что в Конституции, таким образом, нашли отражение положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод о возможности ограничений прав в определенных чрезвычайных обстоятельствах. Указание на срок, в свою очередь, было подчерпнуто из Сиракузских принципов толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах. В ст. 9 ФКЗ «О чрезвычайном положении» находим конкретные ограничения срока ЧП: 30 суток для всей территории РФ и 60 - для отдельных местностей. Срок может быть продлен указом Президента РФ только в том случае, если в установленный законом срок цели введения ЧП не были достигнуты Ст. 9 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». Там же..

Можно заметить, что Конституция не дает определения ЧП, а лишь перечисляет возможные ситуации, при которых могут быть ограничены права и свободы граждан, среди которых фигурирует и ЧП как основание введения отдельных ограничений. Определение ЧП, приведенное вст. 1 ФКЗ «О чрезвычайном положении», указывает на то, что ЧП - это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, организаций и их должностных лиц,а также общественных объединений, вводимый на всей территории РФ или в отдельных местностях и допускающий отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также - возложение дополнительных обязанностей на данных лиц Ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». Там же.. П. 2 ст. 1 в совокупности со ст. 2, устанавливают, что введение ЧП является временной мерой, применяемой для обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, и защиты конституционного строя Российской Федерации». Можно говорить о том, что определение, используемое в российском законодательстве, перекликается с толкованием угрозы жизни нации как основания введения ЧП в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах, данном в Сиракузских принципах.

Обстоятельства введения режима ЧП приведены в ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении»:попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, межнациональные, острые межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и пр. Ст. 3 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». Там же..Некоторые обстоятельства введения режима ЧП в Законе РСФСР «О чрезвычайном положении» отсутствовали. Так, например, попытки захвата власти, вооруженный мятеж, террористические акты и межконфессиональные конфликты в Законе РСФСР «О чрезвычайном положении» не были включены в основания введения режима ЧП Ст. 4 Закона РСФСР от 17 мая 1991 г. № 1253-I «О чрезвычайном положении». URL: https://dokipedia.ru/document/5180790 (дата обращения: 18.03.2020).. Необходимо сразу отметить, что в соответствии с законодательством РФ террористический акт не всегда влечет введениережима ЧП. Федеральным законом от 06.03.2006 г.№35-ФЗ «О противодействии терроризму» (далее -ФЗ «О противодействии терроризму») предусматривается введение режима «контртеррористической операции», которая определяется как «комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта» П. 5 ст. 3 Федерального закона от 06 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму». URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?from=296143-0&rnd=5AF1C2E8CAA68C0F0A88DABA997D138B&req=doc&base=LAW&n=348006&REFDOC=296143&REFBASE=LAW#1e1iqxiq07n(дата обращения: 19.03.2020).. Так же, как и режим ЧП, правовой режим контртеррористической операциипозволяетпри необходимости жестко ограничивать права человека и гражданина. Среди таких ограничений ведение контроля телефонных переговоров и иной информации, беспрепятственное проникновение лиц, проводящих контртеррористическую операцию, в жилые и иные принадлежащие физическим лицам помещения и пр. Ст. 11 Федерального закона от 06 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму». Там же. Важно понимать, что режим контртеррористической операции для противодействия терроризму вводится всегда, в то время как режим ЧП может вводиться дополнительно в случаях особой угрозы обществу; такой же логикой следует руководствоваться при разграничении ЧП и «чрезвычайной ситуации», определенной в профильном законе как «обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей» Ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5295/bb9e97fad9d14ac66df4b6e67c453d1be3b77b4c/ (дата обращения: 02.04.2020).. Тем не менее, и об этом будет отдельно сказано в следующей части работы, разграничение режимов можетпредставлять определенные трудности в силу того, что функционально данные режимы схожи. Режим контртеррористической операции и режим ЧС, таким образом, могутде-факто являться чрезвычайным положением.

Очевидно, что обстоятельства введения режима ЧП, и, следовательно, преследуемая цель вводимых ограничений прав и свобод существенны. В то же время оговорка о том, что права и свободы человека и гражданина в условиях ЧП могут ограничиваться в той мере, в которой это необходимо, несет в себе опасность злоупотреблений со стороны лиц, наделенных чрезвычайными полномочиями. В доктрине данная проблема была сформулирована как проблема противопоставления правомерного ограничения прав и свобод и фактического отрицания этих прав и свобод. Тот факт, что права и свободы граждан могут быть ограничены только федеральным законом, а в условиях ЧП - федеральным конституционным законом, является некоей гарантией, что такие ограничения не могут выходить за пределы осуществления прав и свобод, очерченных Конституцией Лебедев В.А. Конституционные основы ограничений прав и свобод человека и гражданина. Lex russica (Русский закон). 2017. №1  URL: https://lexrussica.msal.ru/jour/article/view/260/261#(дата обращения: 19.03.2020).С. 132..

Г. А. Гаджиев, судья Конституционного Суда РФ, добавляет, что, поскольку Конституцией в ч. 2 ст. 55 установлено, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, и, соответственно, законы должны быть правовыми, необходимо корректно проводить разграничение между «умалением права» и «ограничением права». Если, по мнению Гаджиева, законодатель принимает федеральный закон, ограничивающий права и свободы человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо в социально значимых целях, перечисленных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, имеет место допустимое ограничение прав и свобод. Если же федеральныйзаконодатель принятием закона ограничивает права и свободы без учета указанных целей либо с учетом этих целей, но не в той мере, в какой это необходимо, т.е. непропорционально, чрезмерно, то тогда имеет место умаление прав и свобод Цит. по: Лебедев В.А. Там же. С. 133..

В данном контексте следует обратить внимание на то, как принципы ограничения прав были сформулированы Конституционным Судом РФ. Так, Конституционный Суд в нескольких определениях и постановлениях, начиная с 1996 г., указал, что ограничения прав и свобод должны быть ясны и определенны, соразмерны защищаемым Конституцией и законами ценностям правового государства, должны отвечать требованиям справедливости, а также учитывать необходимый баланс интересов человека, общества и государстваОпределение Конституционного Суда РФ от 14 июля 1998 г. № 86-О «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» по жалобе гражданки И.Г. Черновой». URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=19780&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.5623881130233095#003987727742442693(дата обращения: 19.03.2020).

Постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова». URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB&n=18661#019110495948404127(дата обращения: 19.03.2020).. Также Конституционным Судом было установлено, что при допустимости ограничений того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство должно использовать только необходимые и строго обусловленные этими целями мерыПостановление Конституционного Суда РФ от 13 июня 1996 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности части пятой статьи 97 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.В. Шелухина». URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=10796&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.6205192203813994#010907463265786754 (дата обращения: 19.03.2020).
Постановление Конституционного Суда РФ от 18.02.2000 N 3-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана". URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_26325/ (дата обращения: 19.03.2020)..

Перечень прав, которые не могут быть ограничены даже в условиях ЧП в Конституции прямо перекликается с перечнем Пакта- более того, перечень, закрепленный в Конституции, шире. В соответствии с ч. 3 ст. 56 не подлежат ограничению следующие права и свободы: право на жизнь, достоинство личности (запрет пыток, насилия, жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания, медицинских, научных или иных опытов в отсутствие согласия лица), право на частную жизнь, личную и семейную тайну, право на защиту своей чести и доброго имени, свобода совести, свобода вероисповедания, свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, право на жилище, право на доступ к правосудию (в том числе на процесс с участием присяжных заседателей), право на получение квалифицированной юридической помощи, презумпция невиновности, запрет осуждения за то же деяние дважды, право на пересмотр приговора вышестоящим судомЧ. 3 ст. 56 Конституции Российской Федерацииот 12 декабря 1993 г..Важно отметить, что доступ к правосудию в условиях ЧП представляет собой своего рода гарантию соблюдения основ правового статуса личности. Учреждение чрезвычайных судов не допускается как в силу Конституции РФ Ч. 3 Ст. 118 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., так и в силу ФЗК «О чрезвычайном положении» Ч. 2 Ст. 35 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». Там же..

Вслед за Пактом и Документом Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ ст. 28 ФКЗ «О чрезвычайном положении»также устанавливает, что принимаемые в условиях ЧП меры не должны влечь какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам Ст. 28 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». Там же.. Схожее положение можно также найти в ст. 26 Закона РСФСР «О чрезвычайном положении» Ст. 26 Закона РСФСР от 17 мая 1991 г. № 1253-I «О чрезвычайном положении». Там же.. Важно сказать, что в отличие от ФКЗ «О чрезвычайном положении» Закон РСФСР «О чрезвычайном положении» прямо указывал, что режим ЧП «не может служить основанием для примененияпыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания, для каких-либо ограничений права на жизнь, на свободу мысли, совести, религии в понимании этих прав и свобод, принятом в Международном Пакте о гражданских и политических правах и не противоречащих им законах РСФСР»; Закон РСФСР «О чрезвычайном положении» также устанавливал запрет на применение обратной силы уголовного закона, устанавливающего наказуемость деяния или усиливающего наказаниеСт. 27 Закона РСФСР от 17 мая 1991 г. № 1253-I «О чрезвычайном положении». Там же..

Обращаясь к некоторым неотъемлемым правам, гарантированным Конституцией РФ, можно обнаружить некоторое противоречие:так, например, «неотъемлемая» презумпция невиновности на практике определенным образом опровергается в ст. 31 ФКЗ «О чрезвычайном положении» - нарушившее комендантский час лицо может быть задержано до выяснения личности на срок до трех суток. Серьезность такого рода задержания без судебного решения дает основания полагать, что лицо априори является виновным. Несомненно, режим ЧП не может не налагать на граждан дополнительных существенных обязанностей и ограничений, и нарушение комендантского часа должно влечь санкцию, однако представляется, что столь строгие меры требуют участия суда для установления виновности лица. Суд же привлекается только для решения вопроса продления срока задержания до 10 суток Ч. 1 Ст. 31 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». Там же.; в Законе РСФСР «О чрезвычайном положении» такое продление не предусматривалось.

Право на частную жизнь может сталкиваться с необходимостью временного отселения жителей в безопасные районы в соответствии с п. «а» ст. 13 ФКЗ «О чрезвычайном положении» Ст. 13 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». Там же..Помимо этого, «свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности» может ограничиваться в силу п. «г» ст. 11названного закона; в качестве конкретного примера можно также привести п. «д» ст. 12 -ограничение или запрещение продажи оружия (тем не менее, важно отметить, чтоограничение в данном случае оправданно, так как оно может быть применено лишь в том случае, если основанием введение режима ЧП являются попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки и прочие противоправные деяния, предусмотренные п. «а» ст. 3).

Важно дополнить вышесказанное, тем, что наряду с Конституцией, международными договорами и соглашениями, признанными или заключенными Российской Федерациейи ФЗ «О чрезвычайном положении» законодательные основы обеспечения правового режима ЧП также включают Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральный закон от 28 декабря 2010 г.№ 390-ФЗ «О безопасности», а также иные законы и нормативно-правовые акты, регулирующие отношения, складывающиеся в период действия чрезвычайного положения. Тем не менее, в силу того, что положения о предельно возможном ограничении прав человека и гражданина в условиях ЧП сконцентрированы в актах, рассмотренных выше, представляется избыточным останавливаться подробно на иных актах обеспечения режима ЧП.

Вышеприведенный анализ и соотнесение международно-правовых документов и национального законодательства, направленных на защиту прав и свобод человека в условиях ЧП, демонстрирует, что действующее российское законодательство в полной мере отвечает международному праву. В то же время, рассматривая в самомначале работы проблематику «притворного» конституционализма, мыотмечали, что декларированные на бумаге правовые нормы могут не применяться в реальной жизни: в следующей главе исследования мы рассмотрим, какие проблемы в части соблюдения прав и свобод человека в режиме ЧП возникали в России, и выявим возможные гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина в режиме ЧП в России.

Глава 3.Конституционный строй в условиях чрезвычайного положения (и чрезвычайных обстоятельств): институциональные гарантии

3.1 Ограничения прав и свобод человека в условиях чрезвычайного положения (и чрезвычайных обстоятельств): судебные гарантии

В данной части работы мы рассмотрим, какую роль в обеспечении соблюдения прав и свобод человека и гражданина в условиях ЧП и чрезвычайных обстоятельствахиграла судебная власть.Необходимо сразу оговориться, что автор работы дает себе отчет в том, что чрезвычайные обстоятельства, которые будут рассмотрены далее, привели к целому ряду ограничений прав и свобод человека. Тем не менее, для достижения цели исследования основной акцент будет сделан на самых грубых и вопиющих нарушениях, которые были допущены в условиях ЧП.

Предваряя переход к рассмотрению судебной практики стоит отметить, что на всей территории РФ чрезвычайное положение не вводилось никогда. Кроме того, обратившись к истории, можно увидеть, что режим ЧП вводился несколько раз, и все случаи введения режима ЧП в России происходили в первой половине 90-х гг. После распада СССР Российская Федерация столкнулась с несколькими вызовами, угрожавшими конституционному строю и повлекшими введение режима ЧП на соответствующих территориях: среди таких вызовов, следует назвать провозглашение независимости Чечни Д. Дудаевым в 1991 г. и его последствия, Осетино-ингушский конфликт 1992 г., а также Ельцинский переворот в Москве в 1993 г.

Введение режима ЧП в перечисленных чрезвычайных условиях, сопровождавшееся рядом спорных политических решений и неоднозначностью правовых действий,имело существенные последствия дляформирования современного правового режима ЧП. Неоднозначность правовых действий, проявившаяся, например, в первую чеченскую кампанию, когда режим ЧП был введен на неделю, а потом отменен, несмотря на то, что сохранение режима было необходимо, можно обосновать тем, что в условиях радикальной смены политической, экономической и правовой системы в России сложилась ситуация, при которой новая правовая система еще не была сформирована, в то время как старая была уничтожена.Можно говорить о том, что такая неоднозначность поспособствовала постепенной выработке законодательных и правоприменительных подходов к разграничению режима ЧП и иных режимов, имеющих функционально схожий чрезвычайный характер.