Конституционный строй в условиях чрезвычайного положения: проблема гарантий

Постановление ЕСПЧ по делу «Хава Азиева и другие против Российской Федерации» от 23 апреля 2015 г. Там же..

Необходимо, добавить, что ЕСПЧ при рассмотрении случаев отступления от соблюдения ст. 2 Конвенции, основывающихся на похищениях, отказывал заявителям в удовлетворении жалоб на нарушение ст. 8, требующей уважения личной и семейной жизни человека, а также ст. 14, запрещающей какую-либо дискриминацию. Судьи ЕСПЧ настаивали, что нарушения ст. 2 и 3 Конвенции поглощают такие жалобы, в связи с чем отдельное рассмотрение нецелесообразно Постановление ЕСПЧ по делу «Лулуев и другие против Российской Федерации» от 09 ноября 2006 г. Там же..

Важно сказать, что среди схожих дел, связанных с нарушениями фундаментальных прав человека в Чечне, некоторые дела выделяется особенно, поскольку в таких делах ЕСПЧ приводилкраткий обзордокладов международных межправительственных и неправительственных организаций, касающихся соблюдения прав человека во время чеченских кампаний. Одним из таких дел стало дело «Макаева против РФ».

Так, в данном деле ЕСПЧ приводил доклад Комитета министров Совета Европы «Действия сил безопасности в Чеченской Республике: общие меры по выполнению решений Европейского Суда по правам человека». Докладинформировал о том, что при Следственном комитете по Чеченской Республике была создана специальная следственная группа по расследованию уголовных дел, ставших предметом рассмотрения в ЕСПЧ. Тем не менее, из Меморандума Правительства РФ от 2011 г. следовало, что из 136 жалоб, в которых ЕСПЧ решался вопрос оправданности отступления от ст. 2 Конвенции, только два уголовных дела, лежащих в основе жалоб, были завершены специально созданной группой Постановление ЕСПЧ по делу «Макаева против Российской Федерации» от 18 сентября 2014 г. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB&n=412112#0028868941904232504(дата обращения: 13.04.2020)..

Промежуточная Резолюция Комитета Министров Совета Европы «Исполнение постановлений Европейского Суда по правам человека по 154 делам против Российской Федерации относительно действий сил безопасности в Чеченской Республике Российской Федерации»от 2011 г. фиксировала, что, несмотря на определенные успехи после принятия первых решений ЕСПЧ российской стороне в большинстве расследований не удалось добиться каких-либо успехов, в связи с чем российская сторона призывалась к обеспечению независимых и тщательных расследований всех нарушений, установленных в постановлениях ЕСПЧ.

Также в Постановлении ЕСПЧ отмечалось, что Европейский Комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания указывал, что с 2001 г. по 2007 г. российская сторона отказывалась сотрудничать в расследовании нарушений.

ПАСЕ, в свою очередь,в докладе «О средствах правовой защиты в отношении нарушений прав человека на Северном Кавказе» с сожалением констатировала неэффективные расследований грубейших нарушений прав человека. В последовавших после доклада Резолюции № 1738 и Рекомендации № 1992 ПАСЕ призывала Россию раскрыть многочисленные оставшиеся безнаказанными преступления, а также Комитет Министров - контролировать развитие ситуации с правами человека на Северном Кавказе.

Также ЕСПЧ отметил критический доклад неправительственной организаций “Human Rights Watch”, в котором Россия обвинялась в отсутствии прогресса в расследовании дел об исчезновениях Постановление ЕСПЧ по делу «Макаева против Российской Федерации» от 18 сентября 2014 г. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB&n=412112#0028868941904232504(дата обращения: 14.04.2020)..

Затронув тему контрольно-надзорной деятельности международных межправительственных и неправительственных организаций, перейдем к рассмотрению на примере чеченских событий дополнительных сдерживающих высшее должностное лицо и исполнительную власть механизмов, призванных влиять на соблюдение прав человека, но перед этим зафиксируем небольшой промежуточный вывод. Ранее мы констатировали, что законодательство РФ в части соблюдения прав и свобод человека в режиме ЧП полностью отвечает международному праву, а также поставили задачу рассмотреть, не было ли на практике отклонений от декларированных норм. К сожалению, приведенный выше анализ указывает, что во время чеченских кампаний право на доступ к правосудию в России было существенно ограничено.Вероятно, причиной этому можно назвать драматическую обстановку в Чечнев целом, а также тот факт, что обе чеченские кампании проходили в условиях, когда конституционный строй РФ еще не приобрел достаточную степень устойчивости. Тем не менее, поскольку обращение за защитой к ЕСПЧ в результате позволило заявителям добиться компенсации нарушенных прав, можно говорить, что в будущем даже в самых драматических чрезвычайных обстоятельствах судебная гарантия защиты попранных прав может быть доступна.

3.2 Ограничения прав и свобод человека в условиях чрезвычайного положения(и чрезвычайных обстоятельств): иные гарантии

Во-первых, среди дополнительных сдерживающих высшее должностное лицо и исполнительную власть механизмов можно выделить деятельность внутренних институтов: законодательной власти и уполномоченного по правам человека. Во-вторых, на глобальном уровне, - международные институты, осуществляющие контроль и надзор за соблюдением прав человека в мире. Также, на обоих уровнях осуществляют деятельность международные или местные правозащитные организации.

Государственная Дума РФ делала попытки склонить Президента к мирному решению чеченского кризиса. Так, например, в 1995 г. Госдумой был предложен законопроект «О мерах по политическому урегулированию кризисав Чеченской Республике», но Президентом он был отклонен. Наряду с общим лейтмотивом призыва к переходу к мирным переговорам с чеченской властью ст. 3 законопроекта предусматривала, что деятельность органов федеральной власти чрезвычайного характера может осуществляться в Чечне лишь после введения на территории Чечни режима ЧП Проект № 95800907-1 Федерального Закона «О мерах по политическому урегулированию кризиса в чеченской республике» от 05 апреля 1995 г. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?rnd=1CD31D95AC21883D8B05BE145E7794DB&req=doc&base=PRJ&n=26026&REFFIELD=134&REFDST=100008&REFDOC=26027&REFBASE=PRJ&stat=refcode%3D16876%3Bindex%3D14#1lbp534b95c(дата обращения: 14.04.2020)..

В январе 1994 г., за два года до принятия ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Госдума назначила Уполномоченным по правам человека С.А. Ковалева, который был освобожден от должности уже 10 марта 1995 г. Можно встретить разные мнения о том, чем была обусловлена такая поспешность. Некоторые исследователи указывают, что Ковалева сняли с должности, поскольку он слишком яростно выступал против военных действий Бузенкова О.Ю., Сунгуров А.Ю. Институт Уполномоченного по правам человека в РФ и субъекте РФ: Развитие нормативной основы их деятельности и взаимодействия // Вестник Марийского государственного университета. Серия «Исторические науки. Юридические науки». 2017. №4 (12). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/institut-upolnomochennogo-po-pravam-cheloveka-v-rf-i-subekte-rf-razvitie-normativnoy-osnovy-ih-deyatelnosti-i-vzaimodeystviya/viewer (дата обращения: 14.04.2020).С. 2.. Противники такой точки зрения, в числе которых был генерал Г.Н. Трошев, участник боевых действий первой чеченской кампании, указывали, что Ковалев, например, своими «мирными» действиями усугубил проблему военнопленных, когда призвал военнослужащих федеральных войск сдаваться в плен, гарантируя им скорое освобождение. На деле, отмечает Трошев, никаких гарантий не было, и солдаты попадали в жуткие условия пыток и истязаний на многие месяцы Трошев Г.Н. Моя война. Чеченский дневник окопного генерала. М.: Вагриус, 2001. URL: http://www.lib.ru/MEMUARY/CHECHNYA/troshew.txt_with-big-pictures.html (дата обращения: 14.04.2020)..

Важно сказать, что деятельность Ковалева в должности уполномоченного по правам человека обеспечивалась неправительственными правозащитными организациями, самой известной из которых была правозащитная организация «Мемориал».

После снятия с должности Ковалев продолжил сотрудничество с правозащитными организациями в составе «Наблюдательной миссии правозащитных общественных организаций в зоне вооруженного конфликта в Чечне». Результаты деятельности Ковалева в роли уполномоченного по правам человека и после снятия с этой должности, то есть в составе наблюдательной миссии, можно обобщить, ведь в обоих качествах Ковалев прямо опирался на правозащитные организации. Итак, итогом такой совместной деятельности можно считать обширный доклад о ситуации в Чечне, подробно описывающий все отступления от соблюдения прав человека, причем обеими сторонами конфликта Орлов О.П., Черкасов А.В., Соколов А.В. Доклад Правозащитного центра «Мемориал» «Нарушение прав человека и норм гуманитарного права в ходе вооруженного конфликта в Чеченской Республике». 1998 г. URL: http://old.memo.ru/uploads/files/350.pdf(дата обращения: 14.04.2020)., а также Доклад «Условия содержания задержанных в зоне вооруженного конфликта в Чеченской Республике» Доклад Наблюдательной миссии правозащитных общественных организаций в зоне вооруженного конфликта в Чечне «Условия содержания задержанных в зоне вооруженного конфликта в Чеченской Республике». Москва, 1995 г. URL: https://memohrc.org/sites/all/themes/memo/templates/pdf.php?pdf=/uploads/files/353.pdf(дата обращения: 14.04.2020)..

Можно спорить об ангажированности авторов докладов, иностранных организаций, способствовавших сбору информации и опубликованию, перечень которых приведен в начале обоих документов, особенно в нынешних условиях, когда «Мемориал» признан «иностранным агентом». Тем не менее, в условиях, когда могли замалчиваться факты преступлений, а военные действия были предметом информационных спекуляций СМИ, доклады представляли собой обширное описание ситуации именно в разрезе нарушений прав граждан. Необходимо добавить, что в докладе «Нарушение прав человека и норм гуманитарного права в ходе вооруженного конфликта в Чеченской Республике» была и обоснованная критика российской власти в части отмены режима ЧП. Нельзя не согласиться, что введение режима ЧП по соответствующей процедуре являлось бы сдерживающим фактором для российской власти, поскольку в таком случае в силу норм внутреннего и международного права необходимо было бы проинформировать генерального секретаря ООН и генерального секретаря Совета Европы о временных ограничениях прав и свобод граждан, а также объеме и причинах ограничений, чего российские власти делать не желали.

Более того, авторы данного доклада также указывали, что вооруженный конфликт в 1994-1996 гг. в Чечне представлял собой ни что иное, как конфликт немеждународного характера, который попадал в сферу действия ст. 3 ЖеневскойКонвенции «О защите гражданского населения во время войны», рассмотренной в работе ранее. Необходимо в данном контексте упомянуть и о ст. 1 Протокола IIк Женевским Конвенциям, которая, по мнению авторов доклада, служила подтверждением того, что конфликт носил именно немеждународный военный характер. В соответствии с данной статьей, дополняющей ст. 3 Женевской Конвенции, конфликт может быть квалифицирован как немеждународный военный в случае, если антиправительственные вооруженные силы находятся под ответственным командованием и осуществляют «такой контроль над частью территории государства, который позволяет им осуществлять непрерывные и согласованные военные действия» Дополнительный протокол к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., касающийся защиты жертв немеждународных вооруженных конфликтов (Протокол II) от 8 июня 1977 г. URL: https://www.icrc.org/ru/doc/resources/documents/misc/6lkb3l.htm(дата обращения: 14.04.2020).. Такой же позиции, как мы помним, придерживался и судья Конституционного Суда А.Л. Кононов. Схожая позиция поддерживалась и некоторыми учеными, анализировавшими разграничение полноценных военных действий и военных действий немеждународного характера Герасимов A. В. Внутренние вооруженные конфликты в современном мире: Политико-правовой анализ // Ленинградский юридический журнал. 2007. №3. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/vnutrennie-vooruzhennye-konflikty-v-sovremennom-mire-politiko-pravovoy-analiz/viewer(дата обращения: 14.04.2020).С. 81..

Действительно, на наш взгляд, такой подход во многом обоснован, поскольку первая чеченская кампания отвечала критериям немеждународного военного конфликта. Наиболее взвешенной представляется позиция В.В. Устинова, высказанная им в 2003 г., когда он занимал пост генерального прокурора РФ. Устинов отмечал, что на начальном этапе в Чечне имел место «внутригосударственный политический конфликт, нелегитимный по средствам и методам его реализации», который впоследствии перерос уже в немеждународный военный конфликт Устинов В.В. Международный опыт борьбы с терроризмом. Стандарты и практика. М.: Юрлитинформ, 2002. С. 310.. Так или иначе, необходимо сделать вывод о том, что введение режима ЧП в сложившейся в Чечне ситуации было необходимо.

Рассмотрение участия международных организаций в принуждении государств к соблюдению прав граждан можно начать с анализа деятельности Комиссии по правам человека ООН. Существенная часть деятельности ООН в чрезвычайных условиях заключается во взаимодействии непосредственно с властями государства в целях предотвратить развитие чрезвычайных обстоятельств и поспособствовать поиску необходимых решений для прекращения конфликта. В случае с чеченским конфликтом уже в январе 1995 г. Верховный Комиссар по правам человека провел встречи и консультации с российскими властями по вопросу соблюдения прав человека в зоне конфликта, были организованы встречи с Министром иностранных дел и уполномоченным по правам человека. Для встреч с представителями Правительства, Парламента, Администрации Президента, общественности в Москву на ранних этапах конфликта был также направлен представитель Верховного комиссара. Кроме того, Верховным Комиссаром была также налажена связь с межправительственными организациями, в частности ОБСЕ, и неправительственными организациями. Такие контакты позволяли собрать как можно более полную информацию о состоянии в зоне конфликта и оперативно доводить позицию ООН до непосредственных участников конфликта. По итогам встреч и обработки информации различными подкомиссиями, подразделениями, специальными докладчиками, договорными комитетами и иными профильными единицами Комиссии по правам человека ООН готовились доклады, отражающие текущую ситуацию в зоне конфликта.

Так, например, за время первой чеченской кампании Комитет по правам человека ООН, выпустил несколько докладов, касающихся нарушений прав человека на территории Чечни. В Докладе от 1995 г. Комитет по правам человека выражал серьезную озабоченность в связи с отступлением России от соблюдения неотъемлемых прав человека, а также в связи с тем, что на территории Чечни не было введено ЧП. Комитетом по правам человека отмечалось, что в Чечне федеральными войсками несоразмерно обстановке использовалось вооружение, обстрелы привели к массовой гибели огромного числа гражданского населения, а также к уничтожению школ, больниц, домов, лица, виновные в бесчеловечном обращении с задержанными и заключенными, не привлекались к ответственности, расследования убийств мирных жителей, совершенных военными силами, производились без должного внимания со стороны властей, комиссией были установлено широкое применение пыток, грубое обращение с заключенными и т.п. Human Rights Committee, Comments on Russian Federation, U.N. Doc. CCPR/C/79/Add.54 (26 July 1995). URL: http://hrlibrary.umn.edu/hrcommittee/RUSSIA.htm(дата обращения: 14.04.2020). Также было указано, что Международный комитет красного креста не был допущен к фильтрационным лагерям, созданным для установления личности пленных, в которых, по оценке Комитета по правам человека, также содержались мирные граждане.

Доклад содержал в себе требования к российским властям принять меры по немедленному расследованию случаев грубого нарушения прав человека, наказанию виновных и выплате компенсаций пострадавшим от действий федеральных органов исполнительной власти, а также призыв к российским властям обеспечить, чтобы на территории Чечни прекратились случаи безосновательных задержаний, задержанные содержались в достойных условиях в течение разумного необходимого в силу обстановки срока, а беженцам были созданы условия для скорейшего возвращения в родные города и селаIbid..

Основываясь на Докладах Комитета по правам человека и других профильных единиц Комиссии по правам человека ООН, включая, например, Специального докладчика по вопросам пыток, Подкомиссию по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, Комитет по ликвидации расовой дискриминации и пр., а также на информации, полученной от межправительственных и неправительственных организаций, Комиссия по правам человека ООН готовит обширный комплексный анализ конфликта, с результатами которогов ООН выступает Генеральный Секретарь.

В качестве краткого примера дальнейшего сценария развития событий можно привести Вербальную ноту от 19 октября 1995 г., в которой Генеральный Секретарь ООН запросил Правительство РФ в течение менее чем месяца предоставить информацию в связи со сделанным Председателем в ходе пятьдесят первой сессии Комиссии по правам человека ООН заявления по проблеме соблюдения прав человека в Чечне.

С подробным отчетом российской стороны о принимаемых во исправление выявленных грубых нарушений норм международного права можно ознакомиться в Докладе Генерального Секретаря ООН «Положение в области прав человека в Чеченской Республике РФ»Доклад Генерального секретаря ООН от 26 марта 1996 г. «Положение в области прав человека в Чеченской Республике РФ». URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G96/118/72/PDF/G9611872.pdf?OpenElement(дата обращения: 14.04.2020).С. 14.. Главное, что необходимо отметить - в силу взятых на себя обязательств в ООН Россия должна отвечать на подобные требования, предоставлять необходимую информацию и прикладывать максимальные усилия для исправления ситуации.

Очевидно, что контакты с российскими властями и мониторинг ситуации на предоставлении первичного отчета не завершаются.Так, во время пятьдесят второй сессии Комиссии по правам человека ООН в 1996 г. Генеральным Секретарем ООН был представлен обширный Доклад, в котором была освещена проблематика исчезновений граждан, произвольных задержаний, внесудебных произвольных казней, нападений на мирных жителей, зачисток, включая освещение страшного инцидента в селе Самашки и пр., а также обобщены и обработаны все возможные данные, полученные от профильных подразделений Комиссии по правам человека ООН, межправительственных и неправительственных организаций Там же.. В дополнении к Докладу, вышедшем в свет 15 апреля 1996 г., т.е. после телеобращения Президента Ельцина к народу, в котором Ельцин анонсировал всестороннюю программу урегулирования кризиса, также говорилось о том, что незадолго до этого представитель Верховного Комиссара провел переговоры с российскими властями, которые предоставили ему статистические данные о количестве возбужденных против российских военнослужащих уголовных дел за деяния, совершенные ими во время конфликта Дополнение к Докладу Генерального секретаря ООН от 26 марта 1996 г. «Положение в области прав человека в Чеченской Республике РФ» от 15 апреля 1996 г. URL:https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G96/108/87/PDF/G9610887.pdf?OpenElement(дата обращения: 14.04.2020).. Далее, даже после подписания Хасавюртовских соглашений наблюдение за ситуацией в Чечне Комиссией по правам человека ООН было продолжено Доклад Генерального секретаря ООН от 20 марта 1997 г. «Положение в области прав человека в Чеченской Республике РФ». URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G97/111/68/PDF/G9711168.pdf?OpenElement(дата обращения: 14.04.2020)..

Можно сделать вывод, что давление со стороны ООН оказало чрезвычайно положительное влияние на ситуацию с соблюдением прав человека в Чечне. Такое активное вмешательство не позволяло российским властям забывать о критическом положении в данной сфере.

Отметим также роль Международного Комитета Красного Креста (далее - МККК), деятельность которого основывается на Женевских Конвенциях 1949 г. и состоит в помощи пострадавшим в результате конфликтов и вооруженного насилия.

В самом начале первой чеченской кампании МККК выпустил меморандум с призывом к обеим сторонам конфликта к соблюдению положений международного гуманитарного права. Также, в МККК незамедлительно после начала конфликта началась разработка плана действий, направленных на организацию оказания медицинской помощи гражданскому населению, пострадавшему в ходе конфликта, воссоединение семей, разделенных военными действиями, получение доступа к заключенным и пленным обеими сторонами конфликта и пр. ICRC Annual Report. 1994.  URL: https://library.icrc.org/library/docs/RA_CICR/RA_1994_ENG.pdf (дата обращения: 14.04.2020).P. 175.

В начале 1995 г. Президент МККК во время встречи с Министром иностранных дел РФ указал, что в соответствии со ст. 3 Женевских Конвенций и Дополнительным Протоколом IIк ним МККК оценивает ситуацию в Чечне как немеждународный военный конфликт и призывает российские власти к соблюдению взятых на себя гуманитарных обязательств. Кроме того, Президентом МККК был подан меморандум c требованием обеспечить эвакуацию из Грозного гражданского населения, пострадавших, а такжетел убитых ICRC Annual Report. 1995. URL: https://library.icrc.org/library/docs/RA_CICR/RA_1995_ENG.pdf (дата обращения: 14.04.2020). P. 203.. В течение 1995 г. МККК обеспечил более половины миллиона людей в зоне конфликта, а также в приграничных областях Ингушетии и Дагестана наборами гуманитарной помощи, организовал санитарную помощь нуждающимся, восстановил насосную станцию, обеспечивавшую людей в зоне конфликта чистой водой, представители МККК добились посещения 530 заключенных на российской стороне и 170 на стороне сепаратистов и т.п.; полный перечень того, что было сделано, доступен в Ежегодном Отчете МККК за 1995 г.Ibid.

В 1996 г. наряду с предоставлением всесторонней поддержки вынужденным переселенцам, больным, пострадавшим от обстрелов, а также восстановлением больниц, школ, необходимо отметить объемную работу по распространению и продвижению среди вооруженных сил в зоне конфликта основных положений гуманитарного права. После того, как МККК добился разрешения от федеральных войск на проведение такой работы в северной части Чечни, представители МККК начали организовывать презентации для военных о деятельности МККК, была запущена масштабная кампания в СМИ, направленная на популяризацию гуманитарного права: стали появляться соответствующие статьи, радиопрограммы, интервью и пр., даже газеты с кроссвордами и тестами по данной тематике ICRC Annual Report. 1996. URL: https://library.icrc.org/library/docs/RA_CICR/RA_1996_ENG.pdf (дата обращения: 14.04.2020).P. 202..

После ознакомления с докладами МККК и оценкой, данной всеобъемлющей работе МККК в Чечне Комиссией по правам человека ООН, можно сделать вывод, что деятельность МККК во многих случаях успешно справлялась как минимум с одной задачей - противодействием бесчеловечному или унижающему достоинство человека обращению.

Разберем роль Парламентской Ассамблеи Совета Европы в первом чеченском конфликте. Парламентская ассамблея Совета Европы (далее - ПАСЕ) является международным парламентским институтом. ПАСЕ наделена консультативными функциями и уполномочена обсуждать любые вопросы, входящие согласно уставу, в компетенцию Совета Европы. Среди таких вопросов в контексте данного исследования необходимо выделить поддержание осуществления прав человека и основных свобод.

Участие ПАСЕ в чеченском конфликте имело существенное значение. За два года до начала военных действий, Россия подала заявку на вступление в Совет Европы. Можно говорить, что на тот момент как минимум частью российской власти вступление в ПАСЕ ожидалось с нетерпением. Тем не менее, в 1995 г. в связи с конфликтом процедура рассмотрения заявки России была прервана. Объяснялась приостановка рассмотрения заявки тем, что, несмотря на локальность чеченского конфликта, Россия в Чечне применяет методы, противоречащие взятым на себя международным обязательствам. ПАСЕ обвиняла Россию в нарушениях Женевских Конвенций, выражавшихся в беспорядочном и несоразмерном применении военных сил, а также Кодекса поведения ОБСЕ. По мнению членов ПАСЕ, действия России в Чечне «представляли собой серьезное нарушение самых элементарных прав человека, признаваемых Советом Европы, которые Россия обязалась соблюдать, подав заявку на вступление в эту организацию». Резолюция Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 1055 от 02 февраля 1995 г. URL: http://docs.cntd.ru/document/90199665(дата обращения: 14.04.2020).

Неверно было бы сводить роль ПАСЕ к психологическому давлению на Россию и своего рода шантажу. Каждый акт, изданный ПАСЕ за время чеченской кампании по соответствующей проблематике, содержал ряд серьезнейших требований к России. Так, ПАСЕ требовала Совет Федерации и Госдуму РФ использовать весь доступный инструментарий для принуждения исполнительной власти к мирным переговорам. ПАСЕ также призвала страны-члены Совета Европы откликнуться на просьбы со стороны гуманитарных организаций и профинансировать оказание помощи переселенцам, беженцам и пострадавшим, а также призвалаПравительство РФ к предоставлению таким организациям доступа и содействия для осуществления деятельности в зоне конфликта Резолюция Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 1055 от 02 февраля 1995 г.Там же..

В 1995-1996 г. ПАСЕ продолжила осуждать нарушения прав человека и международного гуманитарного права, которые фиксировались у обеих сторон конфликта, однако ПАСЕ, отметив активность России в поисках вариантов политического урегулирования конфликта, возобновила рассмотрение заявки, но с рядом оговорок-требований к России, среди которых, например, было требование проведения тщательного расследования документально подтвержденных нарушений прав человека и привлечения виновных к ответственности Заключение Парламентской Ассамблеи Совета Европы по заявке России на вступление в совет Европы от № 193 от 25 января 1996 г. URL: http://docs.cntd.ru/document/90199660(дата обращения: 14.04.2020)..

На этом участие ПАСЕ в давлении на Россию не закончилось. В Резолюции № 1086 от 24 апреля 1996 г. ПАСЕ снова обвинила Россию в несоразмерном применении военных сил, несмотря на соглашение о прекращении военных действий от 30 июля 1995 г. Чеченские боевики, в свою очередь, обвинялись в захвате заложников, жестоких террористических нападениях, а также в занятии позиций рядом с местами проживания мирных граждан без прямого предупреждения; такие действия препятствовали своевременной эвакуации людей и грубо нарушали Женевские Конвенции Резолюция Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 1086 от 24 апреля 1996 г. URL: http://docs.cntd.ru/document/90199670(дата обращения: 14.04.2020)..

С одной стороны, можно предположить, что Россия могла не «отвлекаться» и приняться за исполнение предписаний и требований ПАСЕ после окончания чеченского конфликта. В то же время, можно расценивать жесткую позицию ПАСЕ как чрезвычайно важный компонент массированного давления на Россию со стороны международных межправительственных организаций, направленного на принуждение к соблюдению прав человека.

Завершить рассмотрение роли межправительственных организаций в урегулировании чеченского конфликта можно анализом работы ОБСЕ (Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе) - крупнейшей в мире региональной организации, сфера деятельности которой сфокусирована на предотвращении возникновения конфликтов в Европейском регионе, урегулированииконфликтов и ликвидацииих последствий. В разрезе данного исследования нам важно отдельно отметить так называемое «человеческое измерение» ОБСЕ - обеспечение уважения прав человека.

11 апреля 1995 г. Постоянный Совет ОБСЕ учредил Группу содействия для урегулирования кризисной ситуации в Чечне. Основная работа Группы содействия заключалась в непосредственном участии в переговорах представителей исполнительной власти РФ с представителями бандформирований Дудаева. Работа Группы содействия была прекращена 16 декабря 1998 г.

В сфере прав человека Группой содействия была выбрана глобальная стратегия работы на долгосрочную перспективу - при контактах с российской властью и Группой содействия планомерно продвигалась идея мирного процесса, принятие которой позволило бы решить вопрос ограничений прав человека комплексно. Так, посредничество Группы Содействия ОБСЕ в подписании двумя сторонами конфликта соглашения о прекращении боевых действий 31 июля 1995 г. Ежегодный доклад за 1996 год о деятельности ОБСЕ от 30 ноября 1996 г. URL: https://www.osce.org/ru/secretariat/14561?download=true(дата обращения: 14.04.2020). максимально полно отвечало такой миссии ОБСЕ, поскольку помимо прекращения огня соглашение также предусматривало освобождение насильственно удерживаемых лиц, разоружение бандформирований, прекращение терактов.

Менее глобальные задачи непосредственно в зоне конфликта включали, прием заявлений о фактах пропажи граждан и предполагаемых нарушениях прав человека и передачу принятых заявлений официальным делегациям обеих сторон конфликта на переговорах для проверки и принятия необходимым мерДоклад Генерального секретаря ООН от 26 марта 1996 г. С. 12. «Положение в области прав человека в Чеченской Республике РФ». Тамже., содействие российским властям и международным организациям в организации возврата беженцев домой и пр. Survey of OSCE Field Operations. SEC.GAL/116/19/Rev.1. 20 June 2019. URL: https://www.osce.org/cpc/74783?download=true(дата обращения: 14.04.2020).

Подводя итог вышеизложенному анализу, необходимо сказать, что наряду с судебной защитой граждане, подвергшиеся грубейшим нарушениям своих прав, также имеют дополнительные гарантии защиты попранных прав. Исходя из взятых на себя обязательств в различных межправительственных организациях, Российская Федерация должна соблюдать предписания и требования этих организаций, касающиеся соблюдения прав и свобод человека. На примере чеченских событий можно заключить, что в ситуации, когда российская власть была сконцентрирована на конкретных боевых операциях против сепаратистов, давление на российские власти со стороны целого ряда организаций, а также помощь гражданскому населению, непосредственно пострадавшему в ходе боевых действий и их последствий, привели к ощутимым позитивным результатам.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование позволяет сделать несколько выводов.

1. Было определено, чтоконституционный строй является совокупностью конституционных норм, закрепляющих основы общественного устройства государства.Конституционный строй РФ, современного демократического государства, основывается на соблюдении прав и свобод человека, являющихся высшей ценностью, народовластии, полноте суверенитета РФ, равноправии субъектов РФ, едином и равном гражданстве, разделении властей, разграничении предметов ведения и пр. Конституционализм, в свою очередь, требует соблюдения правил, заложенных в современной демократической конституции, и, тем самым,охраняет конституционный строй.

Высокая степень конституционализма и максимальная устойчивость конституционного строя современных демократий в целом, является результатом строгого соблюдения демократических основ, заложенных в конституции, законов, основывающихся на демократической конституции, защиты прав и свободы граждан, эффективности власти в целом, а также прочих компонентов, конституирующих основы современного демократического государства.

Чрезвычайное положение и чрезвычайные обстоятельства могут нести угрозу приверженностиосновам конституционного строя государства. Так, очевидно, что в условиях вооруженного мятежа, массовых беспорядков, террористических актов или иных чрезвычайных обстоятельств, являющихся основанием введения режима ЧП и требующих жестких ответных мер со стороны государственной власти, права и свободы человека не могут осуществляться в объеме, гарантированном в нормальных условиях.

Таким образом, помимо угроз конституционному строю, выраженных непосредственно в самих чрезвычайных обстоятельствах, существует также угроза принятия несимметричных мер для ликвидации чрезвычайных обстоятельств, которая для конституционного строя может быть не менее существенной.

2. Было установлено, что Конституции современных демократических государств, включая РФ, предусматривают механизмы введения, поддержания и снятия режима ЧП для восстановления нормального функционирования государства, учитывающие необходимость обеспечения соблюдения прав и свобод человека в условиях ЧП.Данные механизмы планомерно прорабатывались и развивались международным сообществом и выражались в соответствующих международно-правовых документах. Можно констатировать, что действующее российское законодательство, касающееся процедурных вопросов режима ЧП, а главное - ограничений прав человека и основных свобод в режиме ЧП и чрезвычайных обстоятельствах в целом, полностью соответствует международно-правовым нормам.

Конституция РФ допускает возможность ограничения прав и свобод человека в условиях чрезвычайного положения «соразмерно целям защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Говоря о пределах ограничений, важно сказать, чтоперечень неотъемлемых прав, ограничение которых Конституцией РФ не допускается ни при каких обстоятельствах, шире, чем в Международном пакте о гражданских и политических правах: право на жизнь, достоинство личности (запрет пыток, насилия, жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания, медицинских, научных или иных опытов в отсутствие согласия лица), право на частную жизнь, личную и семейную тайну, право на защиту своей чести и доброго имени, свобода совести, свобода вероисповедания, свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, право на жилище, право на доступ к правосудию (в том числе на процесс с участием присяжных заседателей), право на получение квалифицированной юридической помощи, презумпция невиновности, запрет осуждения за то же деяние дважды, право на пересмотр приговора вышестоящим судом.

3. При рассмотрении проблематики формального введения режима ЧП в России, было установлено, что несмотря на то,что процессуальные вопросы введения, обеспечения и снятия режима ЧП,а также меры обеспечения прав и свобод человека и гражданина законодательно были регламентированы достаточно полно еще в самом начале истории Российской Федерации, российская власть уклонялась от введения режима ЧП. В начале работы мы упоминали о французском подходе к чрезвычайным обстоятельствам: принимая решение, в основе которого лежит экзистенциальный выбор, решение, от которого зависит, восстановится ли в государстве нормальная обстановка, или конституционный строй рухнет, государство в прежней форме перестанет существовать и на его территории воцарится хаос, президент Франции волен в силу конституции принимать любые меры для противодействия внешней и внутренней угрозе. Анализ правового оформления первой чеченской кампания демонстрирует, что российская власть придерживалась такого же подхода, с той разницей, что полномочия, которыми наделял себя Президент Ельцин, могли использоваться только в условиях режима чрезвычайного положения, наиболее полноценно отвечающего обстановке, однако первая чеченская кампания была проведена вне такого режима. Пренебрежение режимом ЧП позволило Президенту игнорировать необходимость уведомления Генерального секретаря ООН и Генерального секретаря Совета Европы о временных ограничениях прав и свобод граждан, объеме этих отступлений и о причинах принятия такого решения. Также, Президент не ограничивал боевые действия какими-либо сроками. По мнению автора исследования, комплекс процессуальных нарушений, допущенных российской властью, привел к массовым грубейшим нарушениям прав человека во время первой чеченской кампании. Напротив, соблюдение норм действующего на тот момент законодательства позволило бы кратно сократить количество нарушений, обеспечив должный уровень контроля за действиями исполнительной власти на местах. Нарушения прав в таком случае могли быть с большей долей ответственности квалифицированы как эксцессы исполнителя; в сложившейся в 1994-1996 гг. ситуации в Чечне, однако можно скорее говорить об «эксцессе организатора». Важно добавить, что введение режима ЧП и для проведения второй чеченской кампания, проходившей в рамках контртеррористической операции, т.е. в рамках функционально близкого режима, способствовало бы более эффективной защите прав и свобод человека. Кроме того, вероятно, можно говорить, что судьи ЕСПЧ рассматривали бынарушения прав в режиме формально введенного режима ЧП с еще большей ответственностью, поскольку в данном случае режим бы означал, что государством официально признается, что обстоятельства угрожают конституционному строю и требуют жестких мер.

Гарантией от «эксцессов организатора», уклоняющегося от введения режима ЧП в обстоятельствах, требующих этого, на наш взгляд, могло бы служить участие Конституционного Суда РФ в изучении чрезвычайных обстоятельств в каждом конкретном случае на соответствие критериям чрезвычайного положения. Участие Суда могло бы выражаться, как минимум, в подготовке заключения по данному вопросу в течение ограниченного срока, позволяющего предотвратить возможные тяжелые последствия действий вне режима ЧП для конституционного строя государства. Очевидно, что в условиях, когда в распоряжении Президента нет времени для полноценного изучения экстраординарных обстоятельств при принятии решений о требуемых мерах противодействия угрозе конституционному строю, рассчитывать на то, что Конституционный Суд будет располагать временем для тщательной оценки таких обстоятельств неправильно. В то же время, в подобных случаях представляется обоснованным активное участие Конституционного Суда в подготовке оценки конкретных мер, предлагаемых Президентом, с точки зрения необходимости введения режима ЧП.

4. Поиск и рассмотрение российской судебной практики в рамках работы по выявлению ианализу гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина в чрезвычайных обстоятельствах, в особенности - в связи сгрубейшими нарушениями,показалина примере нашей страны, что в условиях экзистенциального выбора, о котором не раз упоминалось в данной работе, власти государства рискуют принять такие мерыдля предотвращения возникших угроз, которые могут иметь тяжелые последствия для конституционного строя. В ходе чеченских кампаний мирное гражданское население подверглось тяжелейшим испытаниям и лишениям, а нарушение неотъемлемых прав стало нормой. Также, если центр принятия решений в таких условиях может иметь возможность концентрироваться и на противодействии угрозе, выполнении боевых задач и пр., и на мониторинге ситуации с соблюдением прав граждан, то маловероятно, что полиция, следственные органы и суды на местах, в условиях постоянных обстрелов, например, будут всегда с должным вниманием относиться к каждому заявлению/иску, какого бы из неотъемлемых права человека они ни касались.Вероятно, именно в силу таких причин в чрезвычайных условиях, сложившихся в Чечне в ходе обеих кампаний, внутренние гарантии соблюдения прав и свобод человека работали недостаточно эффективно.В связи с этим, учитывая, что в ходе работы на примере трагических чеченских событий была проиллюстрирована достаточно эффективная роль межправительственных и неправительственных организаций, призывавших к соблюдению действующего национального законодательства и международно-правовых норм, мирным переговорам, а также организовывавших конкретную ощутимую помощь нуждающимся, можно перейти к заключительному выводу исследования. Вывод этот будет касаться внутренних гарантий соблюдения прав человека в чрезвычайных условиях.

Представляется, что более существенное укрепление следственных органов и судейского корпуса в Чечне командированными сотрудниками Следственного комитета РФ и судьями из Москвы и регионов соответственно могло серьезным образом исправить ситуацию. На наш взгляд, исторический урок, преподнесенный в Чечне, требует выработки именно таких дополнительных мер, которые могут послужить внутренней гарантией соблюдения прав человека в чрезвычайных условиях в будущем. Кроме того, учитывая загруженность российских судов, а также уровень технологического развития современного общества (и тот факт, что в момент написания данной работы в России судопроизводство временно стало дистанционным), полагаем, что укрепление судейского корпуса на территориях объявленного чрезвычайного положения/функционально схожего с ним чрезвычайного режима с целью максимально эффективного судопроизводства может также быть организовано в дистанционном формате.

Необходимо также добавить в контексте рассмотрения внутренних гарантий соблюдения прав человека, что действующий Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», на наш взгляд, предоставляет необходимый инструментарий уполномоченному по правам человека для защиты нарушенных прав, однако, возможно, законодательство в этой части следует дополнить возможностью привлечения к ответственности уполномоченного по правам человека в случае уклонения или халатного отношения к своим прямым обязанностям.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1.Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.

Официальные документы

Международные Договоры

1.Договор о стабильности, координации и управлении в экономическом и валютном союзе от 02 марта 2013 г. URL: https://eulaw.ru/translation/dogovor-ob-upravlenii-v-zone-evro/ (дата обращения: 10.03.2020).

2.Дополнительный протокол к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., касающийся защиты жертв немеждународных вооруженных конфликтов (Протокол II) от 8 июня 1977 г. URL: https://www.icrc.org/ru/doc/resources/documents/misc/6lkb3l.htm(дата обращения: 14.04.2020).

3.Европейская социальная хартия от 18 октября 1961 г. URL: https://base.garant.ru/4089711/#block_500 (дата обращения: 10.03.2020).

4.Женевская Конвенция от 12 августа 1949 г. «О защите гражданского населения во время войны». URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/geneva_civilian_1.shtml (дата обращения: 10.03.2020).

5.Конвенция «О защите прав человека и основных свобод» от 04 ноября 1950 г. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=30222&fld=134&dst=100060,0&rnd=0.7702240463880787#03677191080334514 (дата обращения: 10.03.2020).

6.Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г. URL: http://docs.cntd.ru/document/1900532 (дата обращения: 15.03.2020).

7.Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5531/ (дата обращения: 11.03.2020).

8.Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=5429&fld=134&dst=100018,0&rnd=0.0884494833498708#031829583975468956(дата обращения: 10.03.2020).

9.Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств от 01 февраля 1995 г. URL: http://docs.cntd.ru/document/1902948 (дата обращения: 11.03.2020).

10.AmericanConventiononHumanRights. 22 November 1969. URL: https://www.cidh.oas.org/basicos/english/basic3.american%20convention.htm (датаобращения: 12.03.2020).

Правовые акты рекомендательного характера

1.Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=120805&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.388134008503765#02165186821208025 (дата обращения: 10.03.2020).

2.Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 09 июня 1990 г. URL: http://docs.cntd.ru/document/901731980 (дата обращения: 14.03.2020).

3.Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах от 1985 г. URL: https://www.legislationline.org/ru/documents/id/14623 (дата обращения: 10.03.2020).

4.The Paris Minimum Standards of Human Rights Norms in a State of Emergency. 1984. URL: https://www.uio.no/studier/emner/jus/humanrights/HUMR5503/h09/undervisningsmateriale/ParisMinimumStandards.pdf(дата обращения: 14.03.2020).

Решения ЕСПЧ

1.Постановление ЕСПЧ по делу «Хашиев и Акаева против Российской Федерации» от 24 февраля 2005 г. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=ARB002&n=13129&req=doc#007428078814560934(дата обращения: 13.04.2020).

2.Постановление ЕСПЧ по делу «Лулуев и другие против Российской Федерации» от 09 ноября 2006 г. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=ARB002&n=40080&req=doc#04840881480027506(дата обращения: 13.04.2020).

3.Постановление ЕСПЧ по делу «Дунаев против Российской Федерации» от 24 мая 2007 г. URL: http://docs.cntd.ru/document/902115042(дата обращения: 11.04.2020).

4.Решение ЕСПЧ по вопросу приемлемости жалобы № 39921/02 «Николай Валерьевич Цомартов против Российской Федерации» от 05 июня 2007 г. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB&n=54540#07543621072543394 (дата обращения: 30.03.2020).

5.Постановление ЕСПЧ по делу «Хациева и другие против Российской Федерации» от 17 января 2008 г. URL: https://www.lawmix.ru/vas/98257(дата обращения: 11.04.2020).

6.Постановление ЕСПЧ по делу «Хамзаев и другие против Российской Федерации» от 03 мая 2011 г. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB002&n=201350#0026809143104765676(дата обращения: 11.04.2020).

7.Постановление ЕСПЧ по делу «Хамзатов и другие против Российской Федерации» от 28 февраля 2012 г. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB&n=281907#015449390456930012(дата обращения: 11.04.2020).

8.Постановление ЕСПЧ по делу «Дамаев против Российской Федерации» от 29 мая 2012 г. URL: http://hrlibrary.umn.edu/russian/euro/Rdamayevcase.html(дата обращения: 13.04.2020).

9.Постановление ЕСПЧ по делу «Яндиев и другие против Российской Федерации» от 10 октября 2013 г. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB&n=366166#01654573462585709(дата обращения: 13.04.2020).

10.Постановление ЕСПЧ по делу «Макаева против Российской Федерации» от 18 сентября 2014 г. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB&n=412112#0028868941904232504(дата обращения: 13.04.2020).

11.Постановление ЕСПЧ по делу «Хава Азиева и другие против Российской Федерации» от 23 апреля 2015 г. URL: http://kraevoy.stv.sudrf.ru/modules.php?name=docum_sud&id=367(дата обращения: 13.04.2020).

12.Постановление ЕСПЧ по делу «Гайсанова против Российской Федерации» от 12 мая 2016 г. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB&n=463972#08971122672859961(дата обращения: 13.04.2020).

13.Постановление ЕСПЧ по делу «Орцуева и другие против Российской Федерации» от 22 ноября 2016 г. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB&n=495557#02816896577240462(дата обращения: 11.04.2020).

14.Информация о Постановлениях ЕСПЧ от 20.03.2018 по делу «Шахин Алпай против Турции» (жалоба № 16538/17)», «Мехмет Хасан Алтан против Турции» (жалоба № 13237/17). URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB&n=555021#013801668615597196(дата обращения: 30.03.2020).

Иные официальные документы

1.Доклад Генерального секретаря ООН от 26 марта 1996 г. «Положение в области прав человека в Чеченской Республике РФ». URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G96/118/72/PDF/G9611872.pdf?OpenElement(дата обращения: 14.04.2020).

2.Доклад Генерального секретаря ООН от 20 марта 1997 г. «Положение в области прав человека в Чеченской Республике РФ». URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G97/111/68/PDF/G9711168.pdf?OpenElement(дата обращения: 14.04.2020).

3.Дополнение к Докладу Генерального секретаря ООН от 26 марта 1996 г. «Положение в области прав человека в Чеченской Республике РФ» от 15 апреля 1996 г. URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G96/108/87/PDF/G9610887.pdf?OpenElement(дата обращения: 14.04.2020).

4.Ежегодный доклад за 1996 год о деятельности ОБСЕ от 30 ноября 1996 г. URL: https://www.osce.org/ru/secretariat/14561?download=true(дата обращения: 14.04.2020).

5.Заключение Парламентской Ассамблеи Совета Европы по заявке России на вступление в совет Европы от № 193 от 25 января 1996 г. URL: http://docs.cntd.ru/document/90199660(дата обращения: 14.04.2020).

6.Постановление Съезда народных депутатов РФ о мерах по урегулированию вооруженного конфликта на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики 10 декабря 1992 г. URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips//?doc_itself=&backlink=1&nd=102020234&page=1&rdk=0#I0 (дата обращения: 30.03.2020).