Ограничение гражданских прав субъектов предпринимательства в сфере торговли и транспортного обслуживания населения (на примере муниципальных правовых актов органов местного самоуправления)

3

Пермский филиал федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

Социально-гуманитарный факультет

Скрипка Евгения Игоревна

ОГРАНИЧЕНИЕ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВ СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ТОРГОВЛИ И ТРАНСПОРТНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ муниципальных правовых АКТОВ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ)

Выпускная квалификационная работа - магистерская диссертация

по направлению подготовки 40.04.01 Юриспруденция

образовательная программа «Правовое обеспечение предпринимательской деятельности»

	Руководитель доктор юридических наук, доцент И.В. Михеева

Пермь, 2020

Оглавление

Аннотация……………………………………………………………..........3

Введение…………………………………………………………………….7

Глава 1. Предпринимательская деятельность как объект муниципально-правового регулирования……………………………………………………….12

1.1. Предпринимательская деятельность: понятие, признаки, цели…..12

1.2. Органы местного самоуправления: виды, полномочия, правовые основы функционирования………………………………………………….......20

1.3. Муниципально-правовое регулирование предпринимательской деятельности: формы, содержание, принципы………………………...............36

Глава 2. Гражданские права субъектов предпринимательской деятельности в сфере торговли и транспортного обслуживания населения: особенности муниципального регулирования…………………………………48

2.1. Ограничения гражданских прав на осуществление предпринимательской деятельности: виды, содержание, способы…………..48

2.2. Нарушение муниципальными правовыми актами гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности в сфере торговли…………...63

2.3. Реализация гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности в сфере транспортного обслуживания населения: проблемы муниципального регулирования………………………………………………..69

Заключение………………………………………………………………..74

Список использованной литературы…………………………………….78

Приложения…………………………………………………………….....94

Аннотация

Актуальность темы выпускной квалификационной работы.

Выявление в правовых актах органов местного самоуправления нарушений гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности и анализ таких нарушений необходимы для совершенствования системы правового регулирования деятельности органов местного самоуправления и взаимодействия их с хозяйствующими субъектами.

Постановка проблемы.

Необоснованное ограничение предпринимательской деятельности, не соответствующее федеральному и (или) региональному законодательству, выходящее за пределы компетенции органов местного самоуправления. Это приводит к нарушению баланса между публичными и частными интересами, оттоку хозяйствующих субъектов с определенной территории, а также сдерживанию развития рынка товаров и услуг.

Пути решения проблемы.

Основными методами исследования являются универсальные научные методы: системно-структурный, структурно-функциональный, формально-логический, методы анализа и синтеза, юридико-догматический метод.

Допускаемые нарушения гражданских прав хозяйствующих субъектов выявляются на основе сложившихся судебной практики и практики прокурорского надзора на территории Пермского края и подтверждаются позициями исследователей.

Пути решения проблемы:

- дополнение федерального законодательства определением понятия «полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления»;

- корректировка имеющегося в федеральном законодательстве понятия «муниципальный правовой акт»;

- выделение принципов муниципально-правового регулирования предпринимательской деятельности;

- выявление нарушений гражданских прав хозяйствующих субъектов в рамках прокурорского надзора в Пермском крае и их авторская классификация;

- выявление нарушений гражданских прав хозяйствующих субъектов в судебной практике, сложившейся в Пермском крае в отношении правовых актов органов местного самоуправления в сферах торговли и транспортного обслуживания населения, и их авторская классификация.

Результаты.

Результаты исследования:

- предложено авторское определение понятия «полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления»;

- предложена корректировка понятия «муниципальный правовой акт»;

- выделены принципы муниципально-правового регулирования предпринимательской деятельности;

- выявлены нарушения гражданских правхозяйствующих субъектов в рамках прокурорского надзора в Пермском крае и предложена их авторская классификация;

- выявлены нарушения гражданских прав хозяйствующих субъектов в судебной практике, сложившейся на территории Пермского края в отношении правовых актов органов местного самоуправления в сферах торговли и транспортного обслуживания населения, и предложена их авторская классификация.

Вывод.

Результаты исследования могут быть использованы в сферах гражданского и муниципального регулирования предпринимательской деятельности. Проведенная работа позволила выявить наиболее часто встречающиеся нарушения прав хозяйствующих субъектов, а также классифицировать их по определенным признакам, что даст возможность обеспечить законность при принятии правовых актов, регулирующих предпринимательство в сферах торговли и транспортного обслуживания.

Abstract

Relevance of the topic of the final qualifying work.

Identification of violations of civil rights of business entities in legal acts of local self-government bodies and analysis of such violations are necessary to improve the system of legal regulation of local self-government bodies and their interaction with business entities.

Problem statement.

Unjustified restriction of business activity that does not comply with Federal and (or) regional legislation and goes beyond the competence of local self-government bodies. This leads to a violation of the balance between public and private interests, the outflow of economic entities from a certain territory, as well as hindering the development of the market for goods and services.

Ways to solve the problem.

The main research methods are universal scientific methods: system-structural, structural-functional, formal-logical, methods of analysis and synthesis, legal-dogmatic method.

Permitted violations of civil rights of economic entities are identified on the basis of established judicial practice and practice of Prosecutor's supervision on the territory of the Perm territory and are confirmed by the positions of researchers.

Ways to solve the problem:

- addition of Federal legislation defining the concept of «powers of local government bodies and officials»;

- correction of the concept of «municipal legal act» in Federal legislation;

- highlighting the principles of municipal legal regulation of business activities;

- identification of violations of civil rights of economic entities within the framework of Prosecutor's supervision in the Perm region and their author's classification;

- identification of violations of civil rights of economic entities in the judicial practice established in the Perm region in relation to legal acts of local governments in the areas of trade and transport services to the population, and their author's classification.

Results.

Research results:

- the author's definition of the concept «powers of local government bodies and officials» is proposed;

- proposed correction of the concept of «municipal legal act»;

- the principles of municipal legal regulation of business activity are highlighted;

- violations of civil rights of economic entities within the framework of Prosecutor's supervision in the Perm region were identified and their author's classification was proposed;

- violations of civil rights of economic entities in the judicial practice established in the territory of the Perm territory in relation to legal acts of local self-government bodies in the areas of trade and transport services of the population are highlighted, and their author's classification is proposed.

Conclusion.

The results of the research can be used in the areas of civil and municipal regulation of business activities. This work has allowed us to identify the most common violations of the rights of business entities, as well as classify them by certain characteristics, which will make it possible to ensure the legality of legal acts regulating business in the areas of trade and transport services.



Введение

Закрепление в пункте 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации права человека на использование в свободной форме своих способностей и имущества для предпринимательской или иной деятельности указывает на необходимость правового регулирования экономики, в том числе со стороны органов местного самоуправления [Конституция Российской Федерации, ст. 34, п. 1].

Одним из элементов правового регулирования предпринимательской деятельности являются правовые ограничения, которые направлены на установление пределов или границ допустимого поведения субъектов предпринимательства [Кравченко, с. 246]. Это свидетельствует о том, что публично-правовое воздействие органов местного самоуправления на хозяйственную деятельность проявляется не только в виде оказания поддержки субъектам предпринимательства, но и в качестве мер ограничительного характера.

Вместе с тем в настоящее время одной из существенных проблем выступает необоснованное ограничение предпринимательской деятельности, не соответствующее федеральному и (или) региональному законодательству, выходящее за пределы компетенции органов местного самоуправления. Это приводит к нарушению баланса между публичными и частными интересами, а также возможному отсутствию на территории муниципального образования тех видов деятельности, которые имеют важное значение, прежде всего, для населения этой территории.

По состоянию на 27 июля 2018 г. в федеральный регистр включено более 7 млн. муниципальных актов, из них действующих 5 млн. 606 тыс. [Обзор практики ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов за 2018 год]. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в 313 908 муниципальных правовых актах, то есть в 5,6% от числа действующих, выявили нормы, противоречащие как федеральному, так и региональному законодательству, а также уставу муниципального образования [Обзор практики ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов за 2018 год]. Так, например, по результатам проверки 25 нормативных правовых актов администрации г. Кунгура, Кунгурского муниципального района, а также сельских поселений, входящих в его состав, опротестованы [Надзор за исполнением федерального законодательства, 2019].

Думается, что выявление нарушений гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности правовыми актами органов местного самоуправления и анализ таких нарушений необходим, в первую очередь, для совершенствования системы правового регулирования организации деятельности органов местного самоуправления и взаимодействия их с субъектами предпринимательской деятельности. Это обуславливает актуальность и важность проводимого исследования.

Цель выпускной квалификационной работы - сформировать научное представление об ограничениях, выражающихся в нарушении правовыми актами органов местного самоуправления гражданских прав субъектов предпринимательства в сферах торговли и транспортного обслуживания населения, определив их понятие, виды и способы, а также обосновать необходимость их устранения.

В ходе исследования были поставлены следующие задачи:

1. Определить понятие, признаки и цели предпринимательской деятельности.

2. Дать характеристику органам местного самоуправления как субъектам муниципально-правового регулирования предпринимательской деятельности.

3. Раскрыть формы, содержание и принципы муниципально-правового регулирования предпринимательской деятельности.

4. Исследовать виды, содержание и способы ограничений гражданских прав на осуществление предпринимательской деятельности.

5. Выявить нарушения гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности в сфере торговли.

6. Обозначить проблемы муниципального регулирования гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности в сфере транспортного обслуживания населения.

Объект исследования - правовые отношения, возникающие в процессе реализации права на осуществление предпринимательской деятельности.

Предмет исследования - ограничение права на осуществление предпринимательской деятельности в сферах торговли и транспортного обслуживания населения вследствие противоречия правовых актов органов местного самоуправления действующему законодательству.

Основными методами исследования являются универсальные научные методы, в частности системно-структурный, структурно-функциональный, формально-логический, методы анализа и синтеза, а также юридико-догматический метод исследования.

Теоретическая разработанность. Существенный вклад в изучение существующих ограничений права на осуществление предпринимательской деятельности внесен следующими учеными: В.А. Вайпан, А.Я. Рыженков, Н.В. Варламова, Д.В. Шмелев, Д.В. Дерюгина, И.Е. Кабанова [Андреев, Андреева, Арсланов и др., 2016], В.С. Белых [Белых, 2005], И.В. Филимонова, Х.М. Цутиева [Филимонова, Цутиева, 2017], М.В. Блошенко [Блошенко, 2011], Е.В. Вавилин [Вавилин, 2011], В.В. Шерин [Шерин, 2014], М.В. Прохорова [Прохорова, 2018] и др.

Практическая значимость. Результаты проведенного исследования могут быть использованы в правотворческой деятельности, поскольку в выпускной квалификационной работе сформулированы предложения по внесению изменений в федеральное законодательство, затрагивающего правовой статус органов местного самоуправления. Положения выпускной квалификационной работы могут также найти применение в деятельности органов местного самоуправления. Выявление и классификация различных нарушений позволит органам местного самоуправления их учесть и не допускать в дальнейшей работе, что приведет к повышению уровня законности при принятии правовых актов и поспособствует развитию предпринимательства на конкретной территории.

В доктрине сложились определенные подходы к правовому пониманию нарушения гражданских прав индивидуальных предпринимателей или ограничений предпринимательской деятельности, которые могут свидетельствовать о превышении органами местного самоуправления своих полномочий. Это подтверждается практикой прокурорского надзора и обжалования, в первую очередь, предпринимателями правовых актов органов местного самоуправления в судебных органах. Перспективность подхода, который использован в выпускной квалификационной работе, заключается в возможности установить нарушения гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности, допускаемых органами местного самоуправления в правовых актах. Выявление и классификация различных нарушений позволит органам местного самоуправления их учесть и не допускать в дальнейшей работе, что приведет к повышению уровня законности при принятии правовых актов и поспособствует развитию предпринимательства на конкретной территории.

Научная новизна выпускной квалификационной работы заключается в том, что на основании проведенного анализа прокурорской и судебной практики, сложившихся на территории Пермского края, были выделены и классифицированы те ограничения и нарушения прав хозяйствующих субъектов, которые органы местного самоуправления допускают в связи с превышением полномочий и принятии правовых актов, противоречащих действующих законодательству. Заметим, что в доктрине до сих пор исследовались лишь те ограничения, которые органы местного самоуправления по законодательству вправе устанавливать на территории муниципального образования с целью недопущения нарушения публичных интересов и проведения экономической политики.

Предложения, выносимые на защиту:

Установлено, что отдельные нормы федерального законодательства имеют неоднозначное толкование, что затрудняет их правоприменение. В связи с этим имеется возможность усовершенствовать федеральное законодательство, а именно Федеральный закон «Об общих принципах организации местного……» [Федеральный закон № 131]:

1) скорректировав структуру органов местного самоуправления в абзаце первом части 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ;

2) дополнив Федеральный закон № 131-ФЗ статьей 38.1, посвященной правовому статусу иных органов местного самоуправления;

3) указав определение полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления в статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ;

4) установив в статье 37 Федерального закона № 131-ФЗ норму о том, что полномочия местной администрации устанавливаются уставом муниципального образования на основании федерального и регионального законодательства;

5) скорректировав понятие муниципального правового акта, указанное в абзаце двадцать третьем части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.



Глава 1. Предпринимательская деятельность как объект муниципально-правового регулирования

1.1. Предпринимательская деятельность: понятие, признаки, цели

Предпринимательская деятельность определялась еще в Законе РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности». Она определялась как осуществляемая самостоятельно и по собственной инициативе деятельность граждан, направленная на получение прибыли. Специально указывалось, что предпринимательской деятельностью граждане занимаются на свой страх и риск и под свою ответственность [Закон РСФСР № 445-1, ст. 1].

Такой подход в определенной степени сохранился и сегодня в статье 2 Гражданского кодекса Российской Федерации. Указывается направленность предпринимательской деятельности на регулярное получение прибыли от таких действий, как пользование имуществом, продажа товаров, выполнение работ или оказание услуг [Гражданский кодекс Российской Федерации, ст. 2].

Что же касается подходов, сложившихся в доктрине относительно понятия предпринимательской деятельности, то стоит отметить следующее. С точки зрения Е.А. Лапы, если рассматривать предпринимательскую деятельность в широком смысле, то она представляет собой действия, в результате которых находятся более эффективные способы использования ресурсов. Другими словами, предпринимательская деятельность - прежде всего, инициативная деятельность как физических, так и юридических лиц, которая осуществляется самостоятельно, от своего имени, на свой страх и риск, а также под свою имущественную ответственность и направлена на систематическое получение дохода (прибыли) [Лапа, 2010].

В.С. Белых также отмечает, что предпринимательская деятельность предполагает продажу товаров, выполнение работ, оказание услуг и т.п. Он представляет ее как совокупность целенаправленных и систематических действий осуществляемых самостоятельно на свой риск лицом, который зарегистрирован как предприниматель, в целях удовлетворения потребностей потребителей и общества, и, конечно же, получения систематической прибыли путем создания и ведения собственного бизнеса [Белых, 2004].

Однако И.В. Ершова, в отличие от Е.А. Лапы и В.С. Белых, считает, что перечислять случаи осуществления предпринимательской деятельности нецелесообразно, так как она разнообразна и ее направления не могут быть представлены закрытым перечнем. Для примера она приводит случай извлечения прибыли в процессе реализации права распоряжения имуществом (например, сдача имущества в аренду). Из этого, по мнению И.В. Ершовой, следует, что перечислять направления предпринимательской деятельности в Гражданском кодексе Российской Федерациинет необходимости, поскольку они определяются рынком [Ершова, 2005]. Названную позицию разделяет и П.А. Исаченко [Исаченко, 2016].

С позиции американских исследователей Р. Хизрича и М. Питерса, предпринимательство рассматривается с трех разных сторон, прежде всего как процесс: создания новых, обладающих ценностью вещей, которые обладают ценностью; предполагающий принятие на себя предпринимателем финансовой, моральной и социальной ответственности; приносящий доход в денежной форме и удовлетворение от достигнутого результата [Хизрич, Питерс, 1991].

Э.Ф. Зеер и А.М. Павлова, так же, как и Р. Хизрич и М. Питерс, определяют предпринимательскую деятельность в качестве деятельности, в процессе которой создаются новые товары и услуги путем актуализации собственного личностного потенциала. При этом они подчеркивают, что предпринимательская деятельность - инновационная и хозяйственная активность человека [Зеер, Павлова, 2008].

Г.В. Рыбницкий, анализируя позиции таких ученых, как Е.В. Серый, А.В. Креденцер, А.В. Винославская, О.А. Бреусенко?Кузнецов, Ю.С. Серко, А.С. Васильева, А.Ш. Апишева и В.Л. Зливков, предлагает авторское определение предпринимательской деятельности, в котором сочетаются различные ее признаки и характерные черты:

во-первых, это деятельность по инициативе физических и юридических лиц, осуществляемая организовано и постоянно, направленная наполучение прибыли;

во-вторых, это экономически выгодная деятельность, которая приносит прибыль, осуществляется в законодательном порядке, а также выражена в поиске изменений в потребностях потребителя; удовлетворении указанных потребностей путем организации производства, сбыта и менеджмента-маркетинга [Рыбницкий, 2014].

Исходя из рассмотренных научных подходов к определению понятия «предпринимательская деятельность», можно сделать вывод, что существует различное понимание сущности предпринимательской деятельности. Тем не менее, выделенные определения дополняют друг друга и не претендуют на универсальность, поскольку предпринимательская деятельность довольно многогранна и ее можно рассматривать с разных сторон. Одни ученые определяют предпринимательство на основе законодательной дефиниции, через описание его фактического содержания, другие - как фактор развития, некоторых изменений в обществе за счет создания новых товаров и услуг для удовлетворения потребностей населения.

Что касается цели осуществления предпринимательской деятельности, то, с точки зрения С.И. Ожегова, она означает предмет стремления, то, что желательно осуществить [Ожегов, 1992]. Цель предпринимательской деятельности направляет и регулирует ее, от нее зависят конкретные действия предпринимателя. По мере достижения одной цели предприниматель ставит другую цель для того, чтобы сохранить эффективность и жизнеспособность своего бизнеса.

Целью предпринимательской деятельности, как следует из абзаца 4 пункта 13 постановления Пленума ВС РФ № 18, является извлечение прибыли [Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 18, п. 13, абз. 4].Между тем в доктрине представлены и другие позиции.

Иной позиции придерживаются А.И. Каминка и А.Н. Асаул. По мнению А.И. Каминка, целью предпринимательской деятельности является не прибыль, а сама деятельность, которая эту прибыль приносит [Каминка, 2002]. А.Н. Асаул считает, что основной целью предпринимательской деятельности является стимулирование и удовлетворение потребностей членов общества [Асаул, 2009].

Кроме того, А.Н. Асаул отмечает, что предприниматель не стремится достичь только одну цель, он ставит перед собой разные цели. При этом выделяются глобальные и узкие цели. В качестве глобальных целей можно отметить цели развития и поддержания бизнеса, выхода из нежелательного состояния. К узким целям можно отнести улучшение социальных условий сотрудников, оптимизацию спроса покупателей, накопление денежных средств и др. [Асаул, 2009].

На основании изученных подходов к понятию предпринимательской деятельности и ее целям выделим основные признаки предпринимательской деятельности.

1. Самостоятельный характер предпринимательской деятельности.

По мнению И.В. Ершовой и Г.Д. Отнюковой, указанный признак раскрывается через имущественную и организационную самостоятельность. Имущественная самостоятельность предполагает наличие у предпринимателя собственного имущества, организационная самостоятельность - возможность принятия различных решений. При этом исследователи подчеркивают, что самостоятельность проявляется на всех этапах предпринимательской деятельности [Ершова, Отнюкова, 2011].

С точки зрения Н.Н. Надежина, в самостоятельности проявляется экономическая свобода субъектов предпринимательской деятельности, которая вытекает из частной собственности на факторы производства [Надежин, 2008, с. 81]. Вместе с тем А.Н. Климова считает, что в самостоятельности проявляется не только свобода предпринимателей, но и граждан и юридических лиц [Климова, 2016, с. 183]. Об этом говорит и п. 1 ст. 9 ГК РФ, согласно которому физические и юридические лица осуществляютгражданские права, которые им принадлежат, по своему усмотрению [Гражданский кодекс Российской Федерации, ст. 9, п. 1].

В.Ф. Попондопуло относит самостоятельность к одному из существенных признаков предпринимательства, говоря о том, что если деятельность не является самостоятельной, то, значит, она не может быть квалифицирована в качестве предпринимательской. Исходя из этого, самостоятельность предпринимательской деятельности указывает на ее волевой источник [Попондопуло, 2008, с. 19 - 20].

2. Рисковый характер предпринимательской деятельности.

Учитывая, что предприниматель действует в постоянно меняющихся условиях внешней среды, при наличии огромного количества конкурентов, предпринимательскую деятельность невозможно представить без риска. На его деятельность влияют как субъективные, так и объективные факторы.

Однако понятие риска не раскрыто в действующем законодательстве. Гражданский кодекс Российской Федерации оперирует данным термином в отдельных статьях, говоря о риске убытков, риске случайной гибели или случайного повреждения имущества и т.д. Понятие «предпринимательский риск» раскрывается только применительно к договору имущественного страхования.

В ст. 929 ГК РФ говорится, что предпринимательский риск - риск убытков от предпринимательской деятельности, который может возникнуть вследствие нарушения своих обязательств контрагентами или изменения условий этой деятельности по обстоятельствам, которые не зависят от предпринимателя, в том числе риск неполучения доходов [Гражданский кодекс Российской Федерации, ст. 929].

Е.П. Губин и П.Г. Лахно согласны с вышеуказанным определением предпринимательского риска. Они говорят о том, что риск предпринимателя характеризуется как правомерное поведение, которое ведет к наступлению опасности, как потенциальной, так и реальной, для достижения какого-либо экономического результата (прибыли, убытков и др.) [Губин, Лахно, 2017].

Также Е.П. Губин и П.Г. Лахно определяют предпринимательский риск, с одной стороны, как деятельность предпринимателя в ситуации неопределенности, когда он не в состоянии с точностью оценить возможный результат деятельности, а с другой стороны, как психическое отношение предпринимателя к результату собственной деловой активности [Губин, Лахно, 2017]. Аналогичной позиции придерживается и А.А. Иващенко [Иващенко, 2013].

В.Н. Лисица, в свою очередь, характеризует предпринимательский риск как вероятность наступления неблагоприятных имущественных последствий в виде, например, убытков или банкротства. При этом она отмечает, что риск и возможность наступления убытков или иных негативных последствий присутствует не только в предпринимательской деятельности [Лисица, 2018].

Вместе с тем стоит отметить, что далеко не все исследователи относят рисковый характер к существенным признакам предпринимательской деятельности. В частности, С.Э. Жилинский указывает на то, что риск присутствует в деятельности не каждого предпринимателя. Однако, по мнению С.Э. Жилинского, предпринимательская деятельность без риска, как правило, бесперспективна и не выдерживает конкуренции [Жилинский, 2007].

Стоит согласиться с исследователем в той части, что далеко не все предприниматели готовы идти на риск. Однако по нашему мнению, риск все же является частью предпринимательской деятельности. Даже если предприниматель не рискует, принимая решения о дальнейшем развитии своего бизнеса, возможность наступления объективных факторов, которые приведут либо к убыткам, либо к банкротству, все же имеется (например, кризис, иная неблагоприятная экономическая обстановка и др.).

3. Направленность на регулярное получение дохода (прибыли) от осуществления следующих действий: пользование имуществом, продажа товаров, выполнение работ или оказание услуг.

В основе предпринимательской деятельности лежит необходимость открытия новых прибыльных возможностей. В то же время систематический характер извлечения прибыли не раскрывается в законодательстве, в связи с чем возникают вопросы относительно того количества сделок или иных повторяющихся действий, которые необходимо совершить для квалификации систематического характера.

Как указывает П.А. Исаченко, единственным подходом к оценке систематического характера предпринимательской деятельности является анализ способов получения прибыли, ее размера и других обстоятельств, которые отражали бы наличие соответствующей установки субъекта предпринимательской деятельности [Исаченко, 2016].

Кроме того, нельзя исключать и тот факт, что прибыль в процессе осуществления предпринимательской деятельности может отсутствовать, в связи с чем стоит обратиться к постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 18. В абзаце четвертом пункта 13 указанного постановления говорится, что извлечение прибыли является целью предпринимательской деятельности, а не ее обязательным результатом [Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 18, п. 13, абз. 4].

Иной позиции придерживается А.И. Каминка, который считает, что прибыль является всего лишь стимулом коммерческой деятельности, а не ее целью[Каминка, 2002]. Соответственно отсутствие прибыли не означает, что деятельность не является предпринимательской.

При этом стоит также обратить внимание и на то, что получение дохода не значит извлечение прибыли, поскольку они представляют собой разные термины: прибыль - разница между доходами и расходами. Иначе говоря, согласно статье 247 Налогового кодекса Российской Федерации прибыль представляет собой полученные доходы, которые уменьшены на величину произведенных расходов [Налоговый кодекс Российской Федерации, ст. 247].

Таким образом, предпринимательская деятельность является не только базой для социально-экономического развития Российской Федерации, но и значимой категорией гражданского права. Это сложная и многогранная правовая категория. Одни ученые определяют предпринимательство на основе законодательной дефиниции, через описание его фактического содержания, другие - как фактор развития, некоторых изменений в обществе за счет создания новых товаров и услуг для удовлетворения потребностей населения.

Основной целью предпринимательской деятельности, как правило, называется извлечение прибыли, однако существуют и иные точки зрения, обобщая которые можно сказать, что предпринимательство преследует как общие, так и более узкие цели (удовлетворение потребностей общества, развитие и поддержание бизнеса и др.). Характеризуется самостоятельностью и рисковым характером, направленностью на регулярное извлечение прибыли.



1.2. Органы местного самоуправления: виды, полномочия, правовые основы функционирования

Правовые основы функционирования МСУ заложены в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. В соответствии со ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления органы МСУ нормативно закрепляют исполнение полномочий по публичному управлению на конкретной территории с соблюдением требований законодательства, под свою ответственность, а также в интересах населения [Европейская хартия местного самоуправления, ст. 3].

Соответственно, в Европейской хартии местного самоуправления отсутствует понятие «органы местного самоуправления», приводится, в свою очередь, положение о том, что органы местного самоуправления имеют право и способность действовать от имени определенного муниципалитета в целях решения вопросов местного значения.

Вместе с тем, стоит отметить, что Европейская хартия местного самоуправления устанавливает общие положения об организации деятельности органов местного самоуправления (компетенцию, финансовые ресурсы и др.), которые конкретизируются в различных нормативных правовых актах государства. В частности, Европейская хартия местного самоуправления указывает конституционную и законодательную природу основных полномочий органов местного самоуправления [Европейская хартия местного самоуправления, ст. 4, ч. 1].

Что касается Конституции Российской Федерации, то статьи 3, 12 и 132 регламентируют, что органы местного самоуправления - средство осуществления власти народа - не входят в систему органов государственной власти, устанавливают местные налоги и сборы, управляют собственностью муниципального образования (далее - МО), а также осуществляют иные полномочия [Конституция Российской Федерации, ст.ст. 3, 12, 132].

Положения Европейской хартии местного самоуправления, как и Конституции РФ, нашли свое отражение в отраслевом федеральном законе. В нем определены базовые принципы организации местного самоуправления (организационные; правовые; территориальные; экономические). Именно в Федеральном законе № 131-ФЗ отражено современное понимание сущности органов местного самоуправления, а именно понятие, структура, полномочия и др.

Относительно понятия органов местного самоуправления, согласно абз. 14 ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ органы МСУ избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом МО. Они имеют собственные полномочия по решению вопросов местного значения[Федеральный закон № 131, ст. 2, ч. 1, абз. 14].

Если обратиться к рассмотрению подходов, которые сложились в доктрине относительно понятия «органы местного самоуправления», то следует упомянуть мнение О.В. Курганской. Автор характеризует органы местного самоуправления в качестве выборных и иных органов, которые имеют полномочия по решению вопросов местного значения и не входят в систему органов государственной власти [Широких, 2016, с. 109].

О.Е. Кутафин указывал на органы МСУ как одну из организационных форм его реализации. Специально указывалось на важность порядка их формирования непосредственно населением или образование представительным органом соответствующего МО, который формируется населением [Кутафин, Фадеев, 2002, с. 102]. В то же время, стоит отметить, что изначально О.Е. Кутафин под органами МСУ понимал органы самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за осуществление своих полномочий [Кутафин, Фадеев, 2002, с. 102]. Исходя из этого, следует сказать о том, что данное О.Е. Кутафиным определение понятия «органы местного самоуправления» представляется наиболее приближенным к современному его пониманию, установленному в Федеральном законе № 131-ФЗ. Вместе с тем О.Е. Кутафин, раскрывая сущность органов местного самоуправления, не указывал, что они имеют собственные полномочия, необходимые для решения вопросов местного значения. Однако подчеркнем то, что он впервые отметил существование организационных основ местного самоуправления, что также отражено в действующей редакции Федерального закона № 131-ФЗ.

Что касается видов органов местного самоуправления, то необходимо отметить позицию B.И. Русинова и И.В. Захарова, которые в зависимости от определенных критериев выделяют следующие группы органов местного самоуправления:

1) по способу формирования: избираются непосредственно населением (представительный орган МСУ); образуются представительным органом МО (глава МО, контрольно-счетный орган МО) [Русинов, Захаров, 2009, с. 152 - 153].

Заметим, что решение об учреждении исполнительно-распорядительного органа МСУ, утверждении его структуры принимается представительным органом МО, но по представлению главы местной администрации [Федеральный закон № 131, ст. 37, ч. 7];

2) по кадровому составу: коллективные органы МСУ (представительный орган, местная администрация, контрольно-счетный орган); единоличные органы местного самоуправления (глава муниципального образования);

3) по объему компетенции: общей компетенции (представительный орган и главу МО); специальной компетенции (местная администрация и контрольный орган) [Русинов, Захаров, 2009, с. 153].

Вместе с тем с точки зрения объема компетенции органов МСУ представляется целесообразным отнести местную администрацию к органам МСУ не специальной компетенции, а общей компетенции по следующим причинам. Органы местного самоуправления общей компетенции, как известно, осуществляют свою деятельность в отношении большинства отраслей управления, обеспечивая социальное, экономическое, культурное развитие на соответствующей территории.

В соответствии со ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ местная администрация, в частности, осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия по решению вопросов местного значения и отдельные государственные полномочия, которые переданы федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации [Федеральный закон № 131, ст. 37].

Согласно ч. 8 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ в структуру местной администрации могут входить отраслевые и территориальные органы [Федеральный закон № 131, ст. 37, ч. 8], которые осуществляют от ее имени решение вопросов местного значения в различных сферах деятельности (исполнение местного бюджета, разработка программы социально-экономического развития муниципального образования и др.).

Наша позиция относительно отнесения местной администрации к органам местного самоуправления общей компетенции согласуется также с мнением А.Т. Карасева и А.В. Елькиной. Прежде всего, отметим, что А.Т. Карасев и А.В. Елькина (в отличие от В.И. Русинова и И.В. Захарова) подразделяют органы, действующие на территории муниципального образования, на органы общего и специального назначения не с точки зрения объема их компетенции, а в зависимости от их назначения.

Деятельность органов общего назначения (в частности, местной администрации), по мнению исследователей, распространяется на все сферы общественной жизни либо на их большую часть. Органы специального назначения, в свою очередь, занимаются узким направлением деятельности, одной из сфер местного самоуправления [Карасев, Елькина, 2015, с. 8].

Кроме того, А.Т. Карасев и А.В. Елькина, в отличие от В.И. Русинова и И.В. Захарова, подразделяют органы местного самоуправления на коллективные и единоличные не с точки зрения людского состава, а исходя из способа принятия решений. Единоличное принятие решений обусловлено, с точки зрения ученых, прежде всего, необходимостью решения вопросов оперативного управления муниципальным хозяйством [Там же, с. 9].

Классификация органов местного самоуправления по типу функций также представлена только у А.Т. Карасева и А.В. Елькиной. Если мы говорим о такой функции, как представление интересов населения, то речь идет о представительном органе местного самоуправления. Интересов населения реализует исполнительно-распорядительный орган МО. Ученые называют указанные функции «проектной» и «программной» соответственно [Карасев, Елькина, 2015, с. 9].

В соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ структура органов МСУ представлена представительным органом, главой МО, местной администрацией, контрольно-счетным органом, иными органами и выборными должностными лицами, предусмотренными уставом [Федеральный закон № 131, ст. 34, ч. 1].

Стоит отметить, что установленную Федеральным законом № 131-ФЗ совокупность органов местного самоуправления А.Т. Карасев и А.В. Елькина называют не структурой, а системой, поскольку они действуют в конкретном муниципальном образовании и взаимодействуют между собой. Структурой же, по их мнению, является внутренняя организация каждого отдельного органа местного самоуправления [Карасев, Елькина, 2015, с. 10].

Данная позиция согласуется и с мнением Конституционного Суда Российской Федерации, которое изложено в Постановлении «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» [Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 2-П]. При рассмотрении структуры органов местного самоуправления данное постановление может быть использовано по аналогии, поскольку оно касалось, прежде всего, федеральных органов исполнительной власти.

В частности, Конституционный Суд Российской Федерации говорит о том, что понятие структуры федеральных органов исполнительной власти (далее - ФОИВ) интерпретируется Государственной Думой как внутренняя организация ФОИВ [Там же, п. 1]. Система ФОИВ включает в себя Правительство России и иные ФОИВ [Там же]. Рассматривая установленную Федеральным законом № 131-ФЗ структуру органов МСУ, стоит отметить наличие в ней обязательных и «необязательных» органов местного самоуправления. Исходя из норм ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ, наличие в структуре представительного органа, главы МО и местной администрации является обязательным [Федеральный закон № 131, ст. 34]. Другая ситуация складывается с контрольно-счетным органом, который представительный орган уполномочен создать на территории МО согласно ч. 1 ст. 38 Федерального закона № 131-ФЗ [Федеральный закон № 131, ст. 38, ч. 1].

Учитывая «необязательность» наличия в структуре органов местного самоуправления контрольно-счетного органа, образование его возможно, только если он предусмотрен в уставе муниципального образования. Другими словами, решение представительного органа о его создании может приниматься только после вступления в силу устава (изменений в устав) муниципального образования.

С другой стороны, как следует из ч. 2 ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов……» контрольно-счетный орган является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется соответственно представительным органом [Федеральный закон № 6, ст. 3, ч. 2].

В данном случае наблюдается некоторое противоречие между нормами двух вышеназванных федеральных законов. Однако хотелось бы отметить, что подход федерального законодателя, связанный с «необязательностью» создания контрольно-счетного органа, представляется неприемлемым, учитывая осуществление им такой важной функции, как внешний муниципальный финансовый контроль.

На уровне поселений отсутствие контрольно-счетного органа может быть обусловлено недостаточностью финансовых и кадровых ресурсов. Согласно чч. 11, 12 ст. 3 Федерального закона № 6-ФЗ имеется возможность передачи полномочий, которые связаны с осуществлением внешнего муниципального финансового контроля, на основании соглашения контрольно-счетному органу муниципального района или субъекта Российской Федерации [Федеральный закон № 6, ст. 3, чч. 11, 12].

В то же время отсутствие контрольно-счетного органа на территории городских (муниципальных) округов и муниципальных районов может повлечь за собой несоблюдение абзаца третьего части 2 статьи 264.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, который предписывает проведение внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета [Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 264.4, ч. 2, абз. 3].

Как показывает практика Пермского края, в сельских поселениях контрольно-счетные органы не создаются, поскольку соответствующие полномочия переданы на уровень муниципального района или Пермского края. В свою очередь, во всех муниципальных районах и городских (муниципальных) округах контрольно-счетные органы входят в структуру органов местного самоуправления.

Таким образом, логично было бы предложить внести изменения в статью 34 Федерального закона № 131-ФЗ в части обязательного создания контрольно-счетного органа на территории городских (муниципальных) округах и муниципальных районов [Федеральный закон №131, ст. 34]. Для этого предлагается изложить абзац первый части 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ [Федеральный закон № 131, ст. 34, ч. 2, абз. 1] в следующей редакции:

«Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), контрольно-счетного органа муниципального образования является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами».

Что касается иных органов местного самоуправления, то их правовой статус не определен в Федеральном законе № 131-ФЗ. В частности, отсутствуют указания на то, что представляют собой иные органы местного самоуправления, обоснование необходимости их наличия в структуре органов власти муниципального образования, перечень полномочий; основания досрочного прекращения полномочий и т.д.

Однако в практике МО Пермского края встречались случаи создания иных органов МСУ. В частности, согласно решению Березниковской городской Думы «О ликвидации» до объединения поселений Усольского муниципального района с городом Березники структура органов МСУ Усольского муниципального района была представлена Администрацией, Земским Собранием, Финансовым управлением и Управлением образования [Решение Березниковской городской Думы № 424].

В качестве примера из судебной практики рассмотрим Определение Верховного Суда Российской Федерации по делу № 48-В09-10 [Определение Верховного Суда Российской Федерации по делу № 48-В09-10], в котором обратим внимание на указание структуры органов власти Верхнеуфалейского городского округа Челябинской области.

В соответствии с Уставом Верхнеуфалейского городского округа Челябинской области структура органов МСУ представлена представительным органом, местной администрацией, а также 5 самостоятельными исполнительными органами МСУ [Там же]. Верховный Суд Российской Федерации согласился с выводами Верхнеуфалейского городского суда Челябинской области о том, что Управление социальной защиты населения, исходя из статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ, не имеет признаков органа МСУ.

Если обратиться к статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ, то можно отметить, что органы местного самоуправления избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом и, что самое главное, наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения [Федеральный закон № 131, ст. 2].

Управление социальной защиты населения наделено согласно Уставу Верхнеуфалейского городского округа Челябинской области отдельными полномочиями по решению вопросов местного значения. Однако создание органов местного самоуправления исключительно для реализации отдельных государственных полномочий законодательством не предусмотрено. В связи с этим указанный орган не наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения [Там же].

В рассматриваемом Определении Верховным судом Российской Федерации также отмечено, что при принятии представительным органом Устава Верхнеуфалейского городского округа Челябинской области допущен ряд нарушений. В частности, нарушен принцип разграничения полномочий и самостоятельности исполнительных органов местного самоуправления, поскольку многие полномочия дублируются, что создает как правовую неопределенность, таки неопределенность ответственности.

В рамках вопроса о целесообразности наличия иных органов местного самоуправления рассмотрим также Постановление Арбитражного суда [Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа
№ Ф07-3872/2018]. В данном случае одним из предметов рассмотрения Арбитражного суда Северо-Западного округа выступало определение того, является Управление деятельностью городского поселения Кильдинстрой органом администрации, то есть ее структурным подразделением, или самостоятельным органом местного самоуправления, который вправе решать вопросы местного значения на территории городского поселения Кильдинстрой.

Как следует из вышеназванного постановления, Арбитражным судом Мурманской области и апелляционной инстанцией не учтено, что структура органов МСУ определяется Уставом муниципального образования. В структуре органов МСУ городского поселения Кильдинстрой отсутствует такой орган, как Управление деятельностью городского поселения Кильдинстрой.

Однако в противоречие с Уставом городского поселения Кильдинстрой принято Положение об Управлении деятельностью городского поселения Кильдинстрой, согласно которому оно является исполнительным органом городского поселения Кильдинстрой [Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа № Ф07-3872/2018].

Кроме того, судами первой и второй инстанций не учтены и функции, выполняемые указанным Управлением (организационное, информационное, правовое, кадровое, материально-техническое, финансовое и т.д. обеспечение деятельности администрации), что свидетельствует о том, что он является органом местной администрации. Тем самым с точки зрения формального подхода Управление деятельностью не входит в структуру местной администрации, но со стороны имеющегося функционала оно не может не входить в структуру администрации. Также неправильным представляется и наименование «Управление деятельностью», так как сама администрация призвана управлять деятельностью городского поселения [Там же].

Из приведенных судебных решений следует, что наличие в структуре иных органов местного самоуправления вызывает в правоприменительной практике ряд вопросов. Например, целесообразность и необходимость их создания, разграничение полномочий между «обязательными» и иными органами местного самоуправления и т.д.

По нашему мнению в структуре органов власти муниципального образования могут находиться иные органы местного самоуправления. Вместе с тем следует четко установить их компетенцию, то есть круг решаемых вопросов, и, что самое главное, разграничить полномочия между органами местного самоуправления, которые в обязательном порядке находятся в структуре, и иными органами местного самоуправления.

Прежде всего, это важно для исключения дублирования полномочий и определения центра ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение полномочий по решению вопросов местного значения. Важно при этом учесть и то, что иные органы местного самоуправления не могут создаваться только для осуществления отдельных государственных полномочий. Исходя из этого, предлагается дополнить Федеральный закон № 131-ФЗ статьей 38.1, посвященной правовому статусу иных органов местного самоуправления.

...