Ограничение гражданских прав субъектов предпринимательства в сфере торговли и транспортного обслуживания населения (на примере муниципальных правовых актов органов местного самоуправления)

Далее перейдем к рассмотрению полномочий органов местного самоуправления, понятие которых, однако, не раскрыто ни в Федеральном законе № 131-ФЗ, ни в иных нормативных правовых актах. Если обратиться к энциклопедическому словарю конституционного права, то полномочиями являются права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица или иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом [Авакьян, 2011].

По мнению С.Е. Чаннова, полномочия представляют собой права на совершение определенного вида властных действий, которые принадлежат субъекту власти [Чаннов, 2019]. Иная точка зрения имеется у А.Р. Лаврентьева, И.А. Коннова, Э.А. Сергеевой, Н.А. Трусова и В.В. Цветкова. Они считают, что полномочие - правомочие и обязанность действовать определенным образом (совершать действия, операции), которая закреплена за субъектом в пределах того или иного предмета ведения [Лаврентьев, Коннов, Сергеева, Трусов, Цветков, 2017, с. 98].

Кроме того, вышеназванные исследователи отмечают, что полномочия органов МСУ включают в себя: собственные полномочия - полномочия, которые обеспечивают самостоятельное решение вопросов местного значения [Там же] и отдельные государственные полномочия (установлены федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации), по вопросам, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ к вопросам местного значения [Федеральный закон № 131-ФЗ, ст. 19, ч. 1].

Аналогичной точки зрения придерживаются также О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев. По их мнению, полномочиями являются права и обязанности органов и должностных лиц МСУ как субъектов правовых отношений, закрепляемые нормами муниципального права и необходимые для осуществления задач и функций [Кутафин, Фадеев, 2008].

Однако в связи с тем, что Федеральным законом № 131-ФЗ не регламентировано понятие полномочий органов местного самоуправления, нами предлагается внести статью 2 изменения и закрепить в ней следующее определение:

«полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления - права и обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления, направленные на решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, иными нормативные правовые акты Российской Федерации, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами».

Вопросы исключительной компетенции представительного органа определены в части 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ [Федеральный закон № 131, ст. 35, ч. 10]. В свою очередь, глава муниципального образования осуществляет полномочия, установленные частью 4 статьи 36 Федерального закона131-ФЗ [Федеральный закон № 131, ст. 36, ч. 4]. Однако полномочия местной администрации не раскрываются в статье 37 Федерального закона № 131-ФЗ [Там же, ст. 37], что может быть вызвано нецелесообразностью закрепления перечня этих полномочий, поскольку они вытекают из множества нормативных правовых актов и затрагивают различные сферы общественной жизни [Дубинкин, 2010, с. 53].

Обратимся к рассмотрению данного вопроса немного с другой точки зрения. В абзаце первом части 1 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ говорится о том, что местная администрация наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения и отдельными государственными полномочиями уставом МО[Федеральный закон № 131, ст. 37, ч. 1, абз. 1]. Эта норма согласуется и с абзацем первым части 3 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой полномочия органов МСУ, местной администрации, определяются уставом муниципального образования [Федеральный закон № 131, ст. 34, ч. 3, абз. 1].

Полномочия местной администрации, закрепляемые в уставе муниципального образования, следуют из федеральных и региональных нормативных правовых актов. Муниципальные правовые акты, к которым, в свою очередь, относится и устав муниципального образования согласно пункту 1 части 1 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ [Федеральный закон № 131, ст. 43, ч. 1, п. 1], не должны противоречить федеральному и региональному законодательству [Там же, ст. 7, ч. 4].

Если обратиться к вопросам местного значения, которые закреплены в статьях 14, 15, 16, 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ [Там же, ст.ст. 14, 15, 16, 16.2], можно сделать вывод, что конкретные полномочия местной администрации по тем или иным вопросам местного значения закреплены в отраслевых нормативных правовых актах. Например, в Бюджетном кодексе Российской Федерации [Бюджетный кодекс Российской Федерации], Налоговом кодексе Российской Федерации [Налоговый кодекс Российской Федерации], Федеральном законе № 273[Федеральный закон № 273] и т.д.

Вместе с тем, по мнению Э.В. Дубинкина, необходимо закрепить полномочия местной администрации в статье 37 Федерального закона
№ 131-ФЗ [Федеральный закон № 131, ст. 37]. Как он считает, это позволит исключить различия в уставах муниципальных образований и повысить эффективность деятельности данного органа власти, поскольку одни полномочия могут быть определены в уставе, а другие нет [Дубинкин, 2010, с. 54].

Мы не разделяем позиции Э.В. Дубинкина. Учитывая довольно частые изменения действующего законодательства, закрепление в Федеральном законе № 131-ФЗ всех полномочий местной администрации является нецелесообразным. Однако, на наш взгляд, возможно в части 1 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ [Федеральный закон № 131, ст. 37, ч. 1] установить норму о том, что полномочия местной администрации устанавливаются уставом муниципального образования на основании законодательства.

Стоит отметить, что согласно пункту 25 части 1 статьи 15 и пункту 33 части 1 статьи 16 Федерального закона №131-ФЗ одним из вопросов местного значения, решение которого входит в полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских (муниципальных) округов, является оказание содействия в развитии малого и среднего предпринимательства [Федеральный закон № 131, ст. 15, ч. 1, п. 25, ст. 16, ч. 1, п. 33].

Оказание органами местного самоуправления поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства осуществляется в рамках тех полномочий, которые установлены Федеральным законом «О развитии малого и среднего……» [Федеральный закон № 209]. Согласно статье 11 Федерального закона № 209-ФЗ органы местного самоуправления непосредственно создают условия для развития малого и среднего предпринимательства, в том числе:

1) формируют и осуществляют муниципальные программы или подпрограммы с учетом национальных и местных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей;

2) осуществляют анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития малого и среднего предпринимательства и эффективности применения мер по его развитию, готовят прогноз развития малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований;

3) формируют инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований, а также обеспечивают ее деятельность;

4) содействуют деятельности некоммерческих организаций, которые выражают интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, и структурных подразделений указанных организаций [Федеральный закон № 209, ст. 11];

5) образуют координационные или совещательные органы в области развития малого и среднего предпринимательства.

Органы местного самоуправления в рамках содействия развитию малого и среднего предпринимательства, то есть для решения указанного вопроса местного значения, принимают муниципальные правовые акты на основании части 1 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ [Федеральный закон № 131, ст. 7, ч. 1]. В связи с этим в следующем параграфе рассмотрим формы, содержание и принципы муниципально-правового регулирования предпринимательской деятельности.

Таким образом, можно сделать вывод, что органы местного самоуправления представляют собой публично-властные структуры, которые обладают полномочиями по решению такого вопроса местного значения, как содействие развитию малого и среднего предпринимательства, для чего осуществляют соответствующее муниципально-правовое регулирование, речь о котором пойдет в следующем параграфе.

Тем не менее, отдельные нормы федерального законодательства имеют неоднозначное толкование, что затрудняет правоприменение. В частности, «необязательность» создания контрольно-счетного органа с точки зрения Федерального закона № 131-ФЗ, определение правового статуса иных органов местного самоуправления, а именно перечень имеющихся у них полномочий, основания для их досрочного прекращения полномочий и т.д. Данные обстоятельства дают возможность усовершенствовать федеральное законодательство, для чего:

1) скорректировать структуру органов местного самоуправления и изложить абзац первый части 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ в следующей редакции:

«Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), контрольно-счетного органа муниципального образования является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами»;

2) дополнить Федеральный закон № 131-ФЗ статьей 38.1, посвященной правовому статусу иных органов местного самоуправления;

3) указать определение полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления в статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ:

«полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления - права и обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления, направленные на решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, иными нормативные правовые акты Российской Федерации, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами»;

4) установить в части 1 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ следующую норму относительно полномочий местной администрации:

«Полномочия местной администрации устанавливаются уставом муниципального образования на основании законодательства».

1.3. Муниципально-правовое регулирование предпринимательской деятельности: формы, содержание, принципы

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ одним из вопросов местного значения является содействие в развитии малого и среднего бизнеса, то есть предпринимательской деятельности [Федеральный закон № 131, ст. 15, ч. 1, п. 25, ст. 16, ч. 1, п. 33]. Решение вопросов местного значения в рамках имеющихся собственных полномочий осуществляют органы МСУ, как следует из Федерального закона № 131-ФЗ [Федеральный закон № 131, ст. 2, ч. 1, абз. 15]. По вопросам местного значения, в том числе по вопросу оказания содействия в развитии предпринимательской деятельности, органы МСУ принимают муниципальные правовые акты [Федеральный закон № 131, ст. 7, ч. 1].

Определение понятия «муниципальный правовой акт» закреплено в абзаце двадцать третьем части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ. Это решение, принятое населением того или иного муниципалитета по вопросам местного значения, органом и (или) должностным лицом по вопросам местного значения или вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, а также по иным вопросам, отнесенным к полномочиям органов и (или) должностных лиц [Федеральный закон № 131, ст. 2, ч. 1, абз. 23]. Принятые решения должны быть документально оформлены, носят обязательный характер на территории муниципалитета, а также устанавливают или изменяют общеобязательные правила [Там же].

Иная точка зрения относительно понятия «муниципальный правовой акт» имеется у О.В. Кудряковой. Она определяет правовой акт местного самоуправления как одностороннее юридически властное решение, которое основано на законе, принято гражданами благодаря их волеизъявлению либо органом или должностным лицом, имеет в своем содержании правовые нормы, служит основанием для муниципальных правоотношений в целях реализации различных задач и функций [Кудрякова, 2003].

Вместе с тем Э.С. Акабекян отмечает, что употребление в определении муниципального правового акта слова «решение» является некорректным, поскольку решение - один из видов муниципального правового акта, как постановление и распоряжение [Акабекян, 2009]. Следует согласиться с мнением автора и предложить абзац двадцать третий части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ, который регламентирует понятие «муниципальный правовой акт», изложить в новой редакции [Федеральный закон № 131, ст. 2, ч. 1, абз. 23].

Согласно предлагаемому определению муниципальный правовой акт представляет собой именно волеизъявление, выраженное непосредственно населением по вопросам местного значения, органом и (или) должностным лицом МСУ по вопросам местного значения, вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.

Обратимся также и к позиции Л.А. Быковой, которая определяет муниципальный правовой акт в качестве результата правомерных действий уполномоченных субъектов, благодаря которому закрепляется правовая информация. Он направлен на достижение различных правовых последствий, носит общеобязательный характер, но не исполняет охранительной функции, им не устанавливаются особенности юридической ответственности [Быкова, 2010].

Соответственно муниципально-правовое регулирование, в том числе в сфере предпринимательской деятельности, предполагает принятие уполномоченными органами местного самоуправления муниципальных правовых актов. По мнению О.Е. Комлевой качество принимаемых правовых актов оказывает непосредственное влияние на экономическую жизнь территории в части привлечения инвесторов и создания благоприятных условий для бизнес-сообщества. В качестве одной из основных задач местного самоуправления О.Е. Комлева называет именно поддержку развития предпринимательства, что проявляется, в том числе при принятии (издании) муниципальных правовых актов, так как это позволяет обеспечить экономическое благополучие и благоприятные условия жизни для населения [Комлева, 2011].

Система муниципальных правовых актов органов и (или) должностных лиц, действующих на территории МО включает в себя: 1) устав и правовые акты, которые приняты гражданами на местном референдуме или сходе граждан; 2) правовые акты представительного органа; 3) правовые акты главы МО, местной администрации и иных органов должностных лиц [Федеральный закон № 131, ст. 43].

Соответственно формами непосредственного муниципально-правового регулирования предпринимательской деятельности являются правовые акты, принимаемые конкретными органами и (или) должностными лицами. При этом существует определенная зависимость формы правового акта от его нормативного содержания.

Так, в уставе муниципального образования закрепляются основополагающие положения относительно создания на соответствующей территории условий для развития предпринимательской деятельности. Например, Устав Чердынского городского округа (далее - Устав Чердынского городского округа) [решение Думы Чердынского городского округа № 60].

В пункте 33 части 1 статьи 5 Устава Чердынского городского округа указано, что одним из вопросов местного значения городского округа является содействие развитию малого и среднего предпринимательства, что полностью дублирует норму пункта 33 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ [Устав Чердынского городского округа, ст. 5, ч. 1, п. 33; Федеральный закон № 131-ФЗ, ст. 16, ч. 1, п. 33].

Кроме того, частью 3 статьи 35 Устава Чердынского городского округа установлено, что проекты муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающие права и обязанности субъектов предпринимательской деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия. Она проводится с целью выявления избыточных положений, ограничений, препятствующих осуществлению предпринимательской деятельности [Устав Чердынского городского округа, ст. 35, ч. 3].

Нормативные правовые акты в форме решений, содержащие правила, обязательные к исполнению всеми субъектами на определенной территории, согласно части 3 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ принимает представительный орган [Федеральный закон № 131, ст. 43, ч. 3].

В качестве примера регулирования предпринимательской деятельности представительным органом можно привести решение Земского Собрания Кунгурского муниципального района «Об утверждении Программы социально-экономического развития муниципального образования «Кунгурский муниципальный район» на 2015 - 2020 годы» [решение Земского Собрания Кунгурского муниципального района № 866].

Согласно данной программе одной из основных задач экономического развития Кунгурского муниципального района является поддержка малого и среднего бизнеса, в рамках которой предполагается увеличение количества индивидуальных предпринимателей в расчете на 1 тыс. жителей населения до 18,2 единиц и количества созданных рабочих мест до 27 единиц у субъектов предпринимательства [решение Земского Собрания Кунгурского муниципального района № 866].

Предоставление финансовой поддержки субъектам хозяйственной деятельности также может регулироваться нормативными правовыми актами представительного органа. В частности, решением Земского Собрания Сивинского муниципального района утверждено Положение о порядке предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям и физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства [решение Земского Собрания Сивинского муниципального района № 407].

На основании указанного Положения субсидии юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям предоставляются на приобретение оборудования и расходных материалов для приведения коммуникаций жилищно-коммунального хозяйства в нормативное состояние и возмещение затрат выпадающих доходов по предоставлению жилищно-коммунальных услуг по тарифам, не обеспечивающим возмещение затрат[Там же].

Глава (глава администрации) муниципального образования в целях решения вопросов местного значения, то есть и в целях регулирования предпринимательской деятельности, издает правовые акты в форме постановлений местной администрации, что непосредственно следует из частей 4 и 6 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ [Федеральный закон № 131, ст. 43, ч.ч. 6, 7].

Для примера приведем План мероприятий («Дорожной карты») по реализации Стратегии развития малого и среднего предпринимательства до 2030 года в Чайковском городском округе», утвержденный постановлением администрации Чайковского городского округа [постановление администрации Чайковского городского округа № 1279].

В рамках указанного Плана мероприятий направлениями поддержки малого и среднего предпринимательства в социальной сфере являются организация Школы социального предпринимательства, информационное сопровождение и финансовая поддержка мероприятий в сфере развития предпринимательства на территории Чайковского городского округа и т.д. [постановление администрации Чайковского городского округа № 1279].

Регулируя муниципальными правовыми актами предпринимательскую деятельность, органы местного самоуправления обязаны руководствоваться определенными принципами. Юридические принципы или принципы права представляют собой основные идеи, руководящие положения, которые определяют содержание и направления правового регулирования [Лазарев, Липень, 1998]. Другими словами, принципами юриспруденции являются руководящие идеи, лежащие в основе регулирования определенной сферы общественных отношений, например, сферы предпринимательства.

С точки зрения В.А. Баранова принципами правового регулирования предпринимательской деятельности выступают исходные положения, выраженные в правовых нормах, образующих основу предпринимательской деятельности, отражающих ее сущность, идеи, механизм реализации, а также регулирующих порядок в этой сфере [Баранов, Гущин, 2011]. Он выделяет такие общие принципы правового регулирования предпринимательства, как:

1. Принцип законности.

2. Принцип свободы предпринимательской деятельности.

3. Принцип свободы конкуренции и ограничения монополистической деятельности [Там же].

4. Принцип государственного воздействия на осуществление предпринимательской деятельности.

О.Н. Ермолова, в свою очередь, выделяет следующие принципы правового регулирования предпринимательской деятельности [Ермолова, 2015].

1. Принцип свободы предпринимательской деятельности. В п. 1 ст. 34 Конституции РФ закреплено, что любой человек имеет право свободно использовать свои способности и имущество для занятия предпринимательской и иной деятельностью. В качестве второго аргумента в пользу наличия свободы предпринимательской деятельности О.Н. Ермолова отмечает возможность свободного перемещения товаров [Ермолова, 2015].

2. Принцип ограничения свободы предпринимательской деятельности в общегосударственных интересах. Для примера закрепления указанного принципа в действующем законодательстве О.Н. Ермолова приводит публичный договор, который предусмотрен статьей 426 Гражданского кодекса Российской Федерации [Ермолова, 2015]. При этом она отмечает, что ограничение прав субъектов предпринимательской деятельности должно основываться на норме пункта 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Согласно этой норме права и свободы могут быть ограничены федеральным законом для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и интересов других лиц и т.д. [Конституция Российской Федерации, ст. 55, п. 3].

3. Принцип контроля. Устанавливая, с одной стороны, обязательные требования, а, с другой стороны, ограничения для осуществления субъектами предпринимательской деятельности, требуется осуществлять контроль за их исполнением. Основные положения о контроле (надзоре) в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей установлены в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей…..» [Федеральный закон № 294].

4. Принцип защиты. Статьи 11 и 12 ГК РФ нацелены на защиту прав и интересов хозяйствующих субъектов [Гражданский кодекс Российской Федерации, ст.ст. 11, 12]. Стоит также отметить и Федеральный закон № 135 [Федеральный закон № 135], Федеральный закон № 294 [Федеральный закон № 294].

Представляется возможным выделить и принципы муниципально-правового регулирования предпринимательской деятельности, которые требуется учитывать органам местного самоуправления именно при принятии правовых актов в указанной сфере.

1. Соответствие муниципальных правовых актов действующему законодательству, как федеральному, так и региональному.

Как следует из части 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ, муниципальные правовые акты не должны противоречить федеральным и региональным нормативным правовым актам. Правовые акты органов местного самоуправления должны соответствовать, в первую очередь, Конституции Российской Федерации, а также нормативным правовым актам Российской Федерации, конституциям или уставам, законам и иным нормативным правовым актам субъектов нашей страны [Федеральный закон № 131, ст. 7, ч. 4].

Муниципальный правовой акт, не соответствующий полностью или в части федеральному или региональному законодательству, может приводить к нарушению прав предпринимателей, что является основанием для их отмены или признания утратившими силу в судебном порядке, а также к многочисленным жалобам со стороны предпринимателей. Все это, в свою очередь, может приводить к снижению предпринимательской активности на территории МО и замедлению темпов социально-экономического развития.

2. Принятие муниципального правового акта уполномоченным органом и (или) должностным лицом местного самоуправления.

В статье 43 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, какие органы местного самоуправления уполномочены принимать соответствующие правовые акты. В частности, представительный орган принимает решения, обязательные к исполнению на всей территории муниципалитета (часть 3 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ) [Федеральный закон № 131, ст. 43, ч. 3]. Глава МО, являющийся главой местной администрации, издает постановления местной администрации, прежде всего, по вопросам местного значения, а также по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий [Федеральный закон № 131, ч.ч. 4, 6].

Вопросы (сферы), непосредственно регулируемые правовыми актами того или иного органа МСУ муниципального района, городского (муниципального) округа, закрепляются в уставе муниципалитета [Федеральный закон № 131, ст.ст. 15, 16, 35].

Соответственно, муниципальный правовой акт, принятый неуполномоченным на это органом и (или) должностным лицом местного самоуправления, может быть также отменен или признан утратившим силу, что может негативно отразиться на деятельности предпринимателей.

3. Наличие в муниципальном правовом акте правовых норм, которые носят обязательный характер для неопределенного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение и направлены на урегулирование общественных отношений.

Из Постановления Пленума ВС РФ следует, что указанные признаки характерны для правовых актов нормативного характера [Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 50]. Соответственно с целью регулирования деятельности всех субъектов предпринимательства, действующих на определенной территории, органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты. Они характеризуются неоднократностью применения и распространяют свое действие на неограниченный круг субъектов. Акты же индивидуального характера адресованы конкретному лицу, применяются один раз и после того, как прекратились правоотношения, прекращают свое действие.

4. Информационная открытость (публичность) правовых актов органов МСУ.

Дело в том, что муниципальные нормативные правовые акты, которые в том числе затрагивают права и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы (обнародованы), после чего вступают в силу [Федеральный закон № 131, ст. 46, ч. 2, абз. 1]. Порядок опубликования (обнародования) нормативных правовых актов (далее - НПА) устанавливается уставом муниципального образования [Федеральный закон № 131, ст. 46, ч. 3]. При этом особенности опубликования (обнародования) муниципальных НПА (места, сроки официального опубликования (обнародования) и т.д.) могут быть закреплены как в уставе муниципального образования, так и в отдельном правовом акте (порядке опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов).

В связи с этим с целью соблюдения субъектами предпринимательской деятельности принятых органами МСУ правовых актов, они должны быть опубликованы в общедоступных изданиях (например, в газетах), обнародованы в общедоступных местах (например, в библиотеках) или размещены на официальном сайте муниципального образования.

5. Проведение оценки регулирующего воздействия и экспертизы проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Проекты НПА, которые затрагивают вопросы предпринимательской деятельности, подлежат, с одной стороны, оценке регулирующего воздействия, а, с другой стороны, экспертизе, которые проводятся органами местного самоуправления.

Внедрение оценки регулирующего воздействия в муниципальных образованиях Пермского края основано на Законе Пермского края «Об оценке регулирующего воздействия……» (далее - Закон Пермского края № 412-ПК) [Закон Пермского края № 412].

В части 1 статьи 5 Закона Пермского края № 412-ПК установлено, что порядок проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов устанавливается нормативными правовыми актам органов местного самоуправления и с учетом положений настоящей статьи. Кроме того, в приложении к Закону Пермского края № 412-ПК приведен перечень городских, муниципальных округов и муниципальных районов, в которых проведение оценки регулирующего воздействия и экспертизы нормативных правовых актов является обязательным. Из него следует, что проверка проектов муниципальных нормативных правовых актов на предмет необоснованных ограничений для субъектов предпринимательской деятельности проводится во всех 46 городских, муниципальных округов и муниципальных районов Пермского края.

Для примера закрепления порядка проведения оценки регулирующего воздействия муниципальных нормативных правовых актов обратимся к НПА города Кунгура. Например, в Уставе города Кунгура Пермского края указано, что она проводится для выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательства или способствующих введению, положений, способствующих возникновению необоснованных расходов [Устав города Кунгура Пермского края, ст. 6, абз. 6].

Кунгурской городской Думой также принято решение «Об утверждении порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов решений Кунгурской городской Думы……» [решение Кунгурской городской Думы № 402]. Аналогичная ситуация существует и в иных муниципальных образованиях Пермского края. Общие положения закреплены в уставах муниципальных образований, во исполнение которых представительными органами приняты отдельные решения об утверждении порядков проведения оценки регулирующего воздействия и экспертизы решений об осуществлении предпринимательской деятельности.

6. Проведение расчета экономических, финансовых, социальных и иных последствий перед принятием муниципальных нормативных правовых актов в краткосрочной и долгосрочной перспективе.

Органы местного самоуправления должны оценить необходимость принятия того или иного правового акта, достаточность урегулирования им общественных отношений, экономические, социальные и иные последствия, к которым приведет принятие нормативного правового акта. Все указанные моменты, как правило, указываются в пояснительной записке к проекту нормативного правового акта, которая дает краткую характеристику и общие сведения о нем.

Исходя из этого, правовое регулирование предпринимательской деятельности базируется на определенных принципах. Безусловно, довольно сложно дать исчерпывающий перечень принципов правового регулирования предпринимательской деятельности, в связи с чем были выделены только основные. При этом выделены общие принципы, которыми следует руководствоваться при регулировании предпринимательства, и принципы, которые необходимо учитывать при принятии муниципальных правовых актов в сфере предпринимательской деятельности.

Таким образом, правовое регулирование предпринимательской деятельности на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления путем принятия (издания) ими правовых актов. В то же время понятие самого муниципального правового акта, указанное в абзаце двадцать третьем части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ, требует определенной корректировки (в части квалификации его в качестве волеизъявления, а не решения, которое в большей степени выступает видом муниципального правового акта наряду с постановлением и распоряжением), в связи с чем была предложена иная трактовка указанного понятия.

Для регулирования деятельности субъектов предпринимательства, действующих на территории муниципального образования, органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты в форме решений и постановлений, которые характеризуются неоднократностью применения и распространяют свое действие на неограниченный круг субъектов хозяйственной деятельности, и акты индивидуального характера. При этом наиболее важными представляются такие принципы муниципального нормотворчества, как соответствие нормативных правовых актов федеральному и региональному законодательству; принятие их уполномоченным органом и (или) должностным лицом местного самоуправления; наличие в них правовых норм; публичность правовых актов, то есть их официальное опубликование или обнародование; проведение оценки регулирующего воздействия и экспертизы проектов правовых актов.



Глава 2. Гражданские права субъектов предпринимательской деятельности в сфере торговли и транспортного обслуживания населения: особенности муниципального регулирования

2.1. Ограничения гражданских прав на осуществление предпринимательской деятельности: виды, содержание, способы

Установление органами местного самоуправления ограничений для субъектов предпринимательской деятельности рассматривается как один из способов их участия в регулировании частноправовой сферы. Вместе с тем, с одной стороны, ограничения гражданских прав могут определять пределы дозволенного поведения во избежание нарушения прав третьих лиц, а с другой стороны, затруднять предпринимательскую деятельность за счет неоправданных административных барьеров.

Сложившиеся в научной сфере подходы к пониманию правового регулирования предпринимательской деятельности путем установления ограничений гражданских прав разделим на следующие группы.

1. Ограничения гражданских прав субъектов на осуществление предпринимательской деятельности рассматриваются в качестве пределов или границ допустимого поведения. Установление ограничений обусловлено необходимостью защиты прав и интересов третьих лиц. Данной позиции придерживаются, в частности, М.В. Блошенко [Блошенко, 2011], И.В.  Филимонова, Х.М. Цутиева [Филимонова, Цутиева, 2017], А.В. Малько [Матузов, Малько, 2001].

Также И.В. Филимонова и Х.М. Цутиева выделяют, с одной стороны, ограничения прав, а, с другой стороны, публично-правовые ограничения прав. Они указывают, что эти понятия не являются тождественными и выделяют один признак, по которым они отличаются (цель установления тех или иных ограничений).

Ограничениями прав является деятельность по установлению пределов поведения субъектов для защиты, как частных, так и публичных интересов и соблюдения их баланса. Публично-правовыми ограничениями прав, в свою очередь, выступает деятельность по установлению границ допустимого поведения, которая, однако, направлена на защиту конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и интересов других лиц, обеспечения обороны и т.д.[Филимонова, Цутиева, 2017].

Малько А.В., в свою очередь, анализирует правовые ограничения прав на занятие предпринимательской деятельностьюв целом, не разделяя их на ограничения прав и публично-правовые ограничения прав [Матузов, Малько, 2001]. По его мнению, правовые ограничения связаны с угрозой лишения или лишением тех или иных ценностей. На наш взгляд, это вполне оправдано, поскольку поведение субъекта должно ставиться в определенные рамки, чтобы не допустить нарушения прав и интересов других субъектов. При этом А.В. Малько утверждает, что такие ограничения требуются для предупреждения совершения правонарушений субъектами, в отношении которых эти ограничения и установлены.

По нашему мнению, все же нецелесообразно разграничивать такие понятия, как «ограничения прав» и «публично-правовые ограничения прав», поскольку под категорию «ограничения прав» подпадает ограничение любого права, в том числе права на осуществление предпринимательской деятельности. Цели ограничения прав также могут касаться и соблюдения частных, и соблюдения публичных интересов. Если следовать логике И.В. Филимоновой и Х.М. Цутиевой, то защита конституционного строя, здоровья, прав и интересов других лиц и т.д. не относятся к публичным интересам. По их мнению, для защиты частных и публичных интересов вводятся ограничения прав, а не публично-правовые ограничения прав. Однако на наш взгляд, защита конституционного строя, здоровья, прав и интересов других лиц и т.д. как раз и являются публичными интересами, в связи с чем и нет необходимости разделять понятия «ограничения прав» и «публично-правовые ограничения прав».

2. Ограничения гражданских прав субъектов на осуществление предпринимательской деятельности рассматриваются в качестве исключения или сокращения возможности совершения определенных действий для достижения предпринимательской цели. Данной позиции придерживаются Л.В. Кравченко [Кравченко, 2014] и В.В. Шерин [Шерин, 2014].

Л.В. Кравченко сравнивает ограничение и запрет на осуществление предпринимательской деятельности. Запрет позволяет вытеснить с рынка отдельных субъектов. Ограничение права представляет собой сокращение полномочий субъекта в одностороннем порядке, оставляя его при этом действовать на этом рынке [Кравченко, 2014].

Установленные правовыми актами неоправданные административные преграды затрудняют деятельность либо полностью ее исключают. Именно поэтому В.В. Шерин под ограничениями гражданских прав понимал сокращение возможности совершения действий, как физическими, так и юридическими лицами в имущественной сфере [Шерин, 2014].

Критерии ограничения гражданских прав рассматривали такие ученые, как Н.В. Варламова [Варламова, 2014] и А.Я. Рыженков [Андреев, Андреева, Арсланов и др., 2016]. Можно выделить следующие критерии ограничения прав субъектов предпринимательской деятельности:

1) наличие легитимной цели введения ограничений гражданских прав;

2) дифференциация - меры, применяемые к субъектам гражданских правоотношений, должны определяться индивидуально, с учетом их особенностей;

3) соразмерность (обоснованность) - при установлении ограничений требуется приводить обоснование применения тех или иных мер, так как цель введения ограничений должна соотноситься с тяжестью тех обременений, которые возникают вследствие ограничений.

Стоит также отметить, что большинство исследователей считают, что правовое регулирование предпринимательской деятельности стоится на основе определенных принципов. В.А. Вайпан, например, предлагает рассматривать правовое регулирование предпринимательской деятельности через принцип социальной справедливости [Андреев, Андреева, Арсланов и др., 2016]. Вместе с тем, по мнению В.А. Вайпана, принцип социальной справедливости не реализуется в полной мере, поскольку существуют определенные проблемы развития предпринимательства: проверки органов власти, установление ими необоснованных административных барьеров, ограничений, иное вмешательство в дела предпринимателей и т.д. [Андреев, Андреева, Арсланов и др., 2016].

Д.В. Шмелева, в свою очередь, с целью снижения административных барьеров, уменьшения необоснованного воздействия на хозяйствующих субъектов предлагает применять принцип государственной поддержки предпринимательства. Реализация этого принципа, на ее взгляд, возможна путем ужесточения санкций в отношении должностных лиц, применяемых контрольными и надзорными органами, которые допускают, например, нарушение порядка проведения проверок [Андреев, Андреева, Арсланов и др., 2016].

И.Е. Кабанова говорит, что обеспечение баланса публичных и частных интересов в сфере предпринимательства достигается путем установления границ осуществления интересов предпринимателей, с одной стороны, и пределов вмешательства государства в частные дела - с другой. По ее мнению, правовое регулирование предпринимательства должно строиться на таких принципах, как соразмерность государственных ограничений, невмешательство в частные дела без достаточных оснований, не нарушение прав предпринимателей.

В обоснование своей позиции она ссылается на Определение Конституционного Суда Российской Федерации, в котором указано, что вводимые законодателем меры должны отвечать требованиям юридической обоснованности, не создавать необоснованных препятствий для реализации экономической деятельности, включая возложение на субъекты предпринимательской деятельности чрезмерных обременений [Определение Конституционного Суда Российской Федерации № 1229-О].

М.В. Блошенко говорит о том, что для достижения оптимального соотношения общественных интересов и интересов отдельных лиц при принятии нормативных правовых актов требуется учитывать принцип соразмерности вводимых препятствий степени интереса иных лиц, охраняемого законом. Пределы на осуществление предпринимательской деятельности должны устанавливаться на основе оценки совокупности факторов: число направлений деятельности, их специфика; временные затраты; соотношение между доходами и расходами и т.д. [Блошенко, 2011].

Немаловажную роль при рассмотрении ограничений гражданских прав субъектов предпринимательства играет определение конкретных видов ограничений, которые допускают органы местного самоуправления в отношении отдельных предпринимателей, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования.

Исходя из отчета уполномоченного по правам предпринимателей в Пермском крае за 2018 г., одной из проблемных сфер для деятельности предпринимателей выступает сфера земельно-имущественных и арендных отношений, поскольку 21% жалоб от их общего количества касается именно этой сферы. При этом количество жалоб со стороны предпринимателей на неправомерные действия органов местного самоуправления составляет 111 (25%). В качестве примеров неправомерных действий органов местного самоуправления предприниматели в своих жалобах указывают:

- отказ в предоставлении земельных участков;

- отказ в перезаключении договоров аренды помещений, которые находятся в муниципальной собственности;

- отказ в выкупе арендованных земельных участков [Анализ обращений, поступивших в адрес Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Пермском крае за первый квартал 2018 года];

- проблемы, возникающие при решении вопросов размещения торговых объектов;

- увеличение размеров арендных платежей и т.д.

Также предприниматели в своих жалобах обращают внимание и на проведение уполномоченными органами проверок (20% жалоб от их общего количества). Они указывают, в частности, на нарушение самой процедуры проведения проверки, предъявление завышенных требований в части истребования документов, затягивание сроков проведения проверки и т.д. [Там же].

На наличие ограничений для субъектов предпринимательства, которые связаны с противозаконными действиями органов власти того или иного уровня указывал и Е.В. Вавилин, выделяя преграды организационного (фактического) характера (противозаконные действия органов власти, конфликт законных интересов сторон и т.д.) [Вавилин, 2011].

К позиции Е.В. Вавилина близка позиция С.В. Корлякханова. Исходя из результатов исследования, в котором приняли участие 2000 предприятий из 20 регионов нашей страны, пятая часть всех фирм проходит незаконные проверки. Как следствие всему этому, по мнению С.В. Корлякханов, отсутствие законных регуляторов активности органов власти, что приводит к повышению средств правовой защиты предпринимателей, то есть готовности предпринимателей или иных субъектов отстаивать права в суде и доказывать факт нарушения прав различными правовыми актами [Korlykhanov, 2008].

Около 38% деятельности, как показало исследование, не подлежит лицензированию, а пятая часть всех фирм проходит незаконные проверки. Как следствие всему этому - отсутствие законных регуляторов активности органов власти, что приводит к повышению средств правовой защиты предпринимателей, то есть готовности предпринимателей или иных субъектов отстаивать права в суде и доказывать факт нарушения прав различными правовыми актами [Korlykhanov, 2008].

В.В. Шерин, например, приводит на примере правовых актов органов местного самоуправления конкретные ограничения по отношению к предпринимателям. В отдельных случаях местные власти осуществляют допуск к осуществлению торговли. Органы местного самоуправления, принимая Положение о порядке размещения объектов мелкорозничной торговли, осуществляют, по сути, лицензирование мелкорозничной торговли на территории муниципального образования. Также органы местного самоуправления довольно часто идут на ограничение имеющихся в торговле цен [Шерин, 2013, с. 74].

Стоит отметить, что В.В. Шерин приводит пример и превышения органами местного самоуправления своих полномочий. В частности, постановление Правительства Российской Федерации № 239 не предусматривает участия органов местного самоуправления в регулировании цен. Однако органы местного самоуправления в отдельных случаях осуществляют такое регулирование, например, устанавливая предельный уровень торговых надбавок и наценок для предприятий общественного питания в учебных заведениях [Шерин, 2013, с. 75].

Представляется возможным предложить следующую классификацию допускаемых органами местного самоуправления ограничений гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности.

1) временные ограничения, к которым можно отнести нарушение сроков, установленных действующим законодательством.

Так, в феврале 2020 г. прокуратурой Пермского края выявлено 160 нарушений сроков оказания государственных услуг. Они были допущены Инспекцией государственного технического надзора в отношении предпринимателей, которые обратились за выдачей разрешения для движения крупногабаритных и (или) тяжеловесных транспортных средств по автомобильным дорогам Пермского края. Причина допущенных нарушений заключалась в ненадлежащей работе по согласованию маршрутов с владельцами автомобильных дорог [Надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности].

2) информационные ограничения:

- несвоевременное размещение необходимой информации.

В январе 2020 г. нарушения в ходе осуществления муниципального контроля. Эти нарушения выявлены Пермской межрайонной природоохранной прокуратурой в ходе проверки ведения реестра проверок должностными лицами Управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми. Установлено, что ведомство несвоевременно размещало информацию о ходе плановых проверок в отношении некоторых юридических лиц.

Кроме того, в январе 2020 г. прокуратурой Пермского края выявлены нарушения, допущенные должностными лицами Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Пермскому краю в части несвоевременного размещения информации о результатах проверок ряда юридических лиц. В результате возбуждены дела об административных правонарушениях в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей [Там же].

Прокуратурой г. Добрянки в марте 2019 г. также установлено, что в отношении отдельных индивидуальных предпринимателей администрациями Добрянского и Полазненского городских поселений проведены плановые проверки соблюдения требований земельного законодательства, результаты которых не были внесены в единый реестр проверок. Соответственно другие индивидуальные предприниматели не могли ознакомиться с результатами проверок с целью определенности добросовестности / недобросовестности того или иного индивидуального предпринимателя, рассматриваемого в качестве возможного делового партнера.

- отсутствие необходимой информации.

Прокуратурой Кировского района г. Перми в апреле 2019 г. проведена проверка исполнения администрацией Кировского района г. Перми соблюдения требований законодательства о муниципальном земельном контроле. В ходе проверки установлено, что информация о проведенных плановых проверках юридических лиц не вносилась в Единый реестр проверок, который размещается на сайте www.proverki.gov.ru [Надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности].

Аналогичная проверка была в июне 2018 г. и Кунгурской городской прокуратурой, в результате которой возбуждено производство по делу об административном правонарушении в связи с несоблюдением должностными лицами требований законодательства о муниципальном контроле, выразившееся в невнесении информации о проверке в единый реестр проверок.

Нарушение федерального законодательства о развитии малого и среднего бизнеса допущено в 2017 г. органами местного самоуправления сельских поселений Ординского муниципального района. Например, на официальных сайтах сельских поселений отсутствовала информация, необходимая к размещению согласно Федеральному закону № 209-ФЗ. В связи с этим нарушены права и законные интересы субъектов предпринимательства на оказание информационной поддержки, на ее получение. В результате требования прокурора Осинского района были удовлетворены в полном объеме, информация размещена на официальных сайтах сельских поселений [Там же].

3) организационные ограничения:

- отсутствие оснований для проведения проверок индивидуальных предпринимателей.

В феврале 2020 г. прокуратурой Пермского края выявлено 5 случаев проведения внеплановых проверок Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Пермскому краю. Вместе с тем в мотивировочных представлениях отсутствовали достаточные основания для проведения проверок и данные, свидетельствующие о нарушении требований земельного законодательства [Надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности].

- отсутствие согласования для проведения проверки с контрольно-надзорными органами.

Отсутствие согласования для проведения внеплановой выездной проверки юридического лица с прокуратурой Кочевского района выявлено ей в ходе проверки, проведенной в сентябре 2018 г., на предмет соблюдения законодательства администрацией Кочевского муниципального района. Установлено, что администрацией Кочевского муниципального района издано распоряжение о проведении проверки в отношении юридического лица, однако согласование для проведения данной проверки от прокуратуры Кочевского района получено не было.

- возложение дополнительных обязанностей на субъектов малого и среднего бизнеса.

В декабре 2018 г. Чайковской городской прокуратурой Пермского края установлено, что администрацией Чайковского городского поселения издавались правовые акты, которыми на предпринимателей возлагались дополнительные обязанности, не предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности. В результате этогопринимались не обоснованные решения об отказе в выдаче разрешительной документации, чем ограничивались права и интересы юридического лица [Там же].

Чайковским городским судом Пермского края в феврале 2019 г. рассмотрено уголовное дело в отношении начальника отдела градостроительства и архитектуры администрации Чайковского городского поселения. Установлено, что это лицо воспрепятствовало осуществлению предпринимательской деятельности, так как ею готовились правовые акты, которыми на предпринимателей возлагались дополнительные обязанности, в результате чего также принимались не основанные на законе отказы в выдаче градостроительной документации. Соответственно все это приводило к нарушению прав и интересов предпринимателей.

...