Энергетика - материальная база предпринимательской деятельности в энергетической сфере (система, преобразующая природный потенциал в энергию): правовые аспекты

Размещено на http://www.allbest.ru/

Энергетика - материальная база предпринимательской деятельности в названной сфере (система, преобразующая природный потенциал в энергию): правовые аспекты

1. Понятие и общая характеристика энергетики

1.1 Энергетика: понятие и содержание

В соответствии с методологическими подходами, разработанными и разрабатываемыми в трудах видных советских и российских ученых Е.В. Аметистова, К.С. Басниева, В.В. Бушуева, П.П. Безруких, В.И. Грайфера, А.Г. Коржубаева, B.C. Литвиненко, А.А. Макарова, А.В. Мурадова, С.В. Серебрянникова, А.Б. Яновского и др., энергетику рассматривают как общую систему жизнедеятельности в пространстве российского Экоса (от греч. "oikos" - дом, жилище, местопребывание), включающего человека и всю среду его обитания: природу, социум и ноосферу *(339).

Мировоззренческие аспекты развития российского Экоса как триады - энергетика, экономика, экология, - охватывающей естественные циклические социоприродные процессы и процессы энергоэффективной техногенной деятельности в трудах, названных и других ученых, раскрываются с научно-философской и методологической полнотой и достоверностью.

В системе взаимоотношений в Экосе энергетика выступает гарантом нашего жизнеобеспечения в общем "доме", а также отражает жизнедеятельность в целом, проявление любой физической и интеллектуальной деятельности *(340).

Эти действия, направленные на то, чтобы обеспечить достаток в нашем "доме", определяются экономикой как системой хозяйствования*(341), а гармонизация хозяйственной и духовной деятельности определяется экологией как наукой о сохранении устойчивости во взаимоотношениях природы, человека и общества в едином Экосе*(342).

Вся триада: энергетика - экономика - экология, должна рассматриваться в неразрывной взаимной связи при выборе стратегии устойчивого развития системы: "природа" - "общество" - "человек". Только с таких общих системных позиций, с позиций Экоса, как подчеркивает В.В. Бушуев, можно правильно понять и оценить роль энергетики в мире*(343) и в России*(344).

Энергетика - это средство осуществления человеком своего жизненного предназначения действовать, приумножая свой технический и творческий потенциал. Это средство включает как знания и труд людей, так и материальные ресурсы (производственные мощности и финансовые средства) общества, сосредоточенные в энергетическом секторе, объединяющем все стадии энергетического использования природы, а именно:

- вдохновение и воспитание природой;

- поиск и разведку природных ресурсов;

- добычу и их переработку;

- транспортировку, передачу;

- получение необходимых энергетических продуктов и услуг и их доставку потребителям.

Только в таком единстве природного потенциала, общественных возможностей и человеческих потребностей, как совершенно убедительно подчеркивает ученый, и можно правильно понять роль энергетики в качестве ресурсного источника и средства для развития цивилизации на данном историческом этапе *(345). Энергетические отношения, базирующиеся в своей основе на законах природы, технических, технологических, естественных наук, являются уникальным примером соотношения экономики, политики и права, которые функционируют на фоне становления и развития рыночных отношений в топливно-энергетическом комплексе, нетопливной альтернативной энергетике нашей страны, на региональных и универсальных международных энергетических рынках.

Энергетический сектор России обеспечивает жизнедеятельность всех отраслей национального хозяйства, способствует консолидации субъектов Федерации (является по сути странообразующим), во многом определяет формирование основных финансово-экономических показателей страны.

Обеспечение топливно-энергетическими ресурсами - это необходимое условие не только существования современного производства, но и вообще нормальной жизни человеческого общества. Топливно-энергетический комплекс (ТЭК) приоритетная отрасль народного хозяйства, важнейший элемент экономики страны, является экономическим интегратором страны. В нем функционируют главные интегрирующие федеральные энергетические системы: электроэнергетическая система; система газоснабжения; системы нефтеобеспечения и нефтепродуктообеспечения. Нефтегазовая промышленность не может эффективно функционировать без трубопроводного транспорта: магистрального, регионального, промышленного. В топливно-энергетический комплекс страны входит система углеснабжения.

При этом мы исходим из того, что страны как объект правового регулирования энергетического законодательства представляет собой систему связанных энергетических отраслей, предприятий и организаций, имеющих в своей основе единство выполняемых ими функций по добыче, транспортированию (производству), преобразованию, хранению, переработке и распределению энергоносителей и энергетических ресурсов, включая сооружение и эксплуатацию объектов энергетики, с целью обеспечения потребностей населения и экономики страны энергетическим ресурсами, выполнения международных обязательств и охраной окружающей природной среды.

На наш взгляд, это собирательное обобщающее понятие, отличающееся не такой степенью организационной формализации, как, к примеру, организационно-правовые формы предпринимательской деятельности - юридические лица. Это на сегодняшний день более управленческое, нежели правовое понятие. Тем не менее о топливно - энергетическом комплексе можно говорить как об определенной организационной структуре, закрепляемой, но юридически четко не определяемой в законодательстве, структуре существенно влияющей на организацию и реализацию предпринимательской деятельности (энергетического бизнеса) в данной сфере *(346). ТЭК способствует более тесной интеграции России в мировое экономическое сообщество. Предприятия ТЭК участвуют в таких крупномасштабных международных проектах, как "Голубой поток", "Северный поток", "Южный поток"; энергомост "Восток - Запад"; энергомост "Восточная Сибирь - Китай"; "Балтийская трубопроводная система"; "Каспийский трубопроводный консорциум (КТК)"; "Южный парс", "Восточная Сибирь - Тихий океан" (ВСТО), Энергодиалог "Россия - Европейский Союз" и др.

Конкретной иллюстрацией тесной интеграции, с одной стороны, является, например, внешнеэкономическая деятельность ОАО "Газпром". "Газпром" обсудил с EDF и GDF Suez совместные проекты в области электроэнергетики на территории Франции. "Идея состоит в том, чтобы создать модель (сотрудничества) с RWEh затем посмотреть, можно ли воспроизвести ее с другими партнерами", сказал гендиректор "Газпром экспорта" Александр Медведев. В частности, российская компания намерена инвестировать в энергетику Германии, Великобритании, Бельгии и Нидерландов *(347). Можно привести примеры успешной работы российских нефтяных, газовых и других компаний, например атомных в странах ближнего зарубежья (СНГ), в США, Аргентине, Бразилии, Венесуэле, Иране, Ираке, Саудовской Аравии, Вьетнаме, Китае и т.д. С другой стороны, деятельность иностранных энергетических компаний в России.

Характеризуя состояние международного сотрудничества в энергетической сфере, Президент России отметил: "Вы знаете, кто, в каком объеме, как работает в нашей стране...

Вы знаете, что наш энергетический сектор в высшей степени либерализован. Мы приветствуем участие в работе российской энергетики наших иностранных партнеров. Многие из вас работают здесь очень давно. У нас с вами сложились очень добрые отношения. Компании работают успешно, получают необходимую прибыль на свои вложения" *(348).

Россия - одна из ведущих энергетических держав мира*(349), этому способствует не только огромный ресурсный потенциал, являющийся бесценным национальным достоянием*(350), но и уникальный производственный, научно -технический, технологический и кадровый потенциал ТЭК*(351).

1.2 Природный потенциал и средства его преобразования

Исследование ТЭК требует соответствующего, адекватного, т.е. комплексного подхода.

Комплексный подход интересен и полезен всем. Он заключается в рассмотрении различных аспектов энергетики профессионалами энергетиками - Е.В. Аметистовым,

К.С. Басниевым, П.П. Безруких, В.В. Бушуевым, А.А. Макаровым, А.В. Мурадовым, С.В. Серебрянниковым и др.; специалистами в области недропользования и горного дела - Е.А. Козловским, А. Конторовичем, А.Г. Коржубаевым, Н.П. Лаверовым, B.C. Литвиненко, В.П. Орловым, В.И. Салыгиным и др.; экономистами - А.А. Боксерман, Ю.А. Ершовым, А.И. Перчик, Н. Миловидовым, А.Б. Яновским; экологами - В.М. Захаровым, А.А. Соловьяновым, Е.А. Мазловой, Л.Б. Шагаровой; политологами - К. Симоновым; социологами - Н.Я. Павлюк и др.

Не обходят эти проблемы и юристы - М.М. Агарков, С.М. Корнеев, О.Н. Садиков, Б.М. Сейнароев, A.M. Шафир, В.С Белых, Г.А. Гаджиев, А.К. Голиченков, А.Н. Варламова, М.И. Васильева, В.В. Витрянский, И.А. Игнатьева, М.И. Клеандров,

O. М. Олейник, В.Ф. Попондопуло, А.П. Вершинин, О.А. Городов, Б.Д. Клюкин,

P. А. Курбанов, А.И. Иойрыш, А.И. Грищенко, Ю.Ю. Захаров, Р.Н. Салиева и др. Энергетическая политика и ее реализация все больше становятся не уделом узкой группы специалистов, а каждодневной задачей всех и каждого, кто связан с всепроникающей в нашу жизнь энергетикой с ее меняющейся, но весьма значимой ролью в жизни общества*(352).

В то же время энергетика - один из главных источников неблагоприятного воздействия на окружающую среду и человека. Она влияет на атмосферу (потребление кислорода, выбросы газов, влаги и твердых частиц), гидросферу (потребление воды, создание искусственных водохранилищ, сбросы загрязненных и нагретых вод, жидких отходов), биосферу (выбросы токсичных веществ) и на литосферу (потребление ископаемых топлив, изменение ландшафта). Одной из главных задач в этой области является снижение негативной нагрузки на окружающую среду.

В теории и на практике энергетику рассматривают, по крайней мере, в двух аспектах: во-первых, как сам природный потенциал; во-вторых, как средство для преобразования природного потенциала в потребительский продукт*(353). Россия располагает и тем и другим: и обширными запасами энергетического сырья, и всем спектром технологий его поиска, разведки, добычи, транспортировки, переработки и потребления.

Как сам природный потенциал энергетика выступает в виде богатейших топливно - энергетических ресурсов (ТЭР) в России, составляющих примерно 1/3 мировых запасов. "Что касается нашей страны, численность населения которой не превышает 3% населения Земли, в стоимостном выражении объем добычи и потребления минерального сырья в ней составляет в настоящее время соответственно 14% и 10% от общемирового. При этом удельное потребление (без учета экспорта) продолжает падать.

Тем не менее доля России в добыче минерального сырья по целому ряду полезных ископаемых пока еще существенна и составляет (в %): по апатитам - 55, газу - 28,1, алмазам - 26,3, никелю - 21,7, калийным солям - 15,5, углю - 14, нефти - 11,6, железным рудам - 10,2...

Другая сторона оценки положения нашей страны в системе мировых ресурсов определяется имеющимися разведанными запасами. По объему разведанных запасов полезных ископаемых наша страна, площадь которой составляет 10% от суши Земли, занимает ведущее положение в мире, несмотря на списание с баланса части запасов. В недрах России сосредоточено 35% разведанных мировых запасов газа, 27% железных руд, 13% нефти и 12% угля, а также значительная часть запасов золота, алмазов, цветных и редких металлов, нерудного минерального сырья.

Минеральные ресурсы являются главной составляющей частью национального богатства страны, которое оценивается специалистами, как минимум, в 340 трлн. долл. Основная часть этих ресурсов приходится на долю топливно -энергетических ресурсов - до 268 трлн. долл." *(354). Поэтому без всестороннего и полнейшего учета перспектив освоения минерально-сырьевого потенциала невозможно рассматривать любые направления экономического и геополитического развития России. Минерально-сырьевой комплекс России на протяжении многих десятилетий является основой нашей экономики. Сегодня в России добывается более 150 видов полезных ископаемых, из которых 29 - относятся к стратегическим. В целом созданная поколениями геологов сырьевая база позволяет обеспечить потребности хозяйственного комплекса страны и экспортные поставки, по меньшей мере, в течение ближайших 40 лет.

Существенным подспорьем в этом деле являются сланцевая нефть и сланцевый газ, о которых так много пишут в последнее время. Управление энергетической информации США (EIA) впервые опубликовало оценку технически извлекаемых запасов сланцевой нефти и газа в большинстве нефтедобывающих стран (42). Оказалось, что Россия занимает первое место по запасам сланцевой нефти и лишь девятое - по запасам сланцевого газа; сланцевая нефть способна обеспечить нужды всего мира на протяжении 10 лет, - пишет Financiel Times.

Суммарные запасы сланцевой нефти EIA оценивает в 345 млрд. барр., из них на Россию приходится 75 млрд. барр., на США - 58 млрд. барр., а на Китай - 32 млрд. барр. ...

Суммарные мировые запасы сланцевого газа оценены в 206 трлн. куб. м. Поэтому показателю лидирует Китай (32 трлн. куб. м), Аргентина (23 трлн. куб. м) и Алжир (20 трлн. куб. м). США, мировой лидер по добыче сланцевого газа, - на четвертой строчке с 19 трлн. куб. м, Россия, где больше всего запасов традиционного газа, - лишь девятая с 8 трлн. куб. м*(355).

В связи с этим закономерно рассмотрение вопросов текущего состояния и развития ресурсной базы, включая вопросы освоения российского континентального шельфа, на заседании Комиссии по вопросам стратегии развития ТЭК и экологической безопасности 13 февраля 2013 г. На заседании, в частности, было отмечено: "Из -за архаичности системы оценки запасов отечественная ресурсная база недооценена. Это напрямую сказывается на инвестиционной привлекательности отечественных компаний ТЭКа. Наши природные активы должны иметь обоснованную, понятную и объективную стоимость" *(356).

1.3 Энергетическая безопасность

Совершенно логично, что одной из главных тем, которые постоянно присутствуют на саммитах "Большой восьмерки", являются проблемы энергетики и энергетической безопасности, их влияние на изменение климата, ситуации в глобальном масштабе. В этом плане особенно показательно обсуждение на саммите "Большой восьмерки" летом 2006 г. в Санкт-Петербурге проблем энергетической безопасности, а также обсуждение вопросов энергетики на саммите АТЭС 8-9 сентября 2012 г. на о. Русский (Владивосток) *(357).

Надо признать, что энергетическая безопасность - очень сложный вопрос. И он касается каждого и заключается не только в том, как отапливать помещения и просто обустроить свой быт. Вопросы развития энергетики связаны с качеством жизни. Сегодня без энергетики наша качественная жизнь невозможна. Это не только бытовые условия, это и вопросы развития бизнеса, это и новые технологии, все, что нас окружает - это энергетика. И сегодня правильно специалисты предлагают рассматривать вопросы развития энергетики как вопросы инфраструктурного развития. Отсутствие энергетических мощностей приводит к тому, что инвесторы отказываются строить какие-то новые предприятия и, наоборот, энергетические возможности позволяют развивать бизнес более успешно.

Особенностью российского Экоса является огромный природный потенциал страны и явно несоответствующий ему уровень качества жизни ее населения.

Энергетика как важнейшая часть природно-общественной среды, с одной стороны, буквально спасла Россию в 1990-х годах, когда почти вся прежняя система хозяйствования оказалась порушенной. С другой стороны, низкая энергоэффективность в стране не позволяет в долгосрочной перспективе рассчитывать на топливно-энергетический комплекс как на "локомотив" российской экономики, а экологические проблемы превращаются из ограничивающих условий в критериальный фактор формирования стратегии развития нашего Экоса. "С проблемами энергоэффективности в нашей стране пока очень плохо, одна болтовня на эту тему идет, и ничего не происходит. <...> В стену уперлись", - отмечал еще в 2009 г. в то время Президент РФ Д.А. Медведев, посетовав, что кризис не помог: проблемами повышения энергоэффективности экономики никто не занимается, себестоимость не падает ("Интерфакс")*(358). Надо признать, что с тех пор кое-что изменилось, но не в таких масштабах, как поставлены задачи в директивных документах, несмотря на то что специалисты разных отраслей знаний уделяют значительное внимание проблемам научного обеспечения повышения энергетической эффективности экономики России *(359).

Низкая энергоэффективность в России обусловлена низким технологическим укладом ее экономики. Это означает перерасход инвестиций и ресурсов на эксплуатацию устаревших технологий производства "... современная отечественная промышленность, как огромная черная дыра, всасывает в себя значительно больше энергоресурсов, чем это необходимо для производства требуемого количества продукции. На единицу внутреннего валового продукта мы тратим в 5-6 раз больше, чем развитые европейские страны, и в 12 -16 раз больше, чем США и Япония... По оценкам многих специалистов, потенциал возможности энергосбережения составляет около 360-400 млн. тонн условного топлива. Это означает, что около 40% текущего потребления энергии или расходуется не рационально, или вообще теряется впустую" *(360).

Энергоемкость валового внутреннего продукта России в 2,5 раза выше среднемирового уровня и в 2,5-3,5 раза выше, чем в развитых странах. Более 90% мощностей действующих электростанций, 83% жилых зданий, 70% котельных, 70% технологического оборудования электрических сетей и 66% тепловых сетей было построено еще до 1990 г. Около четверти используемых в настоящее время бытовых холодильников было приобретено более 20 лет назад. В промышленности эксплуатируется 15% полностью изношенных основных фондов.

Уровни энергоемкости производства важнейших отечественных промышленных продуктов выше среднемировых в 1,2-2 раза и выше лучших мировых образцов в 1,54 раза. Низкая энергетическая эффективность порождает низкую конкурентоспособность российской промышленности. При приближении внутренних цен на энергетические ресурсы к мировым российская промышленность может выжить в конкурентной борьбе только при условии значительного повышения энергетической эффективности производства.

Высокая энергоемкость при росте тарифов на энергоносители затрудняет борьбу с инфляцией. Рост тарифов на энергоносители необходим для обеспечения развития топливно-энергетического комплекса. Однако рост нагрузки по оплате энергоносителей, выходящий за пределы платежной способности населения, затрудняет борьбу с бедностью, не позволяет обеспечить высокую собираемость платежей и порождает недовольство граждан. Низкая энергетическая эффективность жилищно-коммунального комплекса и бюджетной сферы ведет к высокой нагрузке коммунальных платежей на местные бюджеты, бюджеты субъектов Российской Федерации и федеральный бюджет, что снижает финансовую стабильность. Формирование в России энергоэффективного общества - это неотъемлемая составляющая развития экономики России по инновационному пути. Переход к энергоэффективному варианту развития должен быть совершен в ближайшие годы, иначе экономический рост будет сдерживаться из-за высоких цен и снижения доступности энергетических ресурсов.

Да и сама энергетика все больше воспринимается не как валовое производство киловатт-часов электроэнергии, кубометров газа, тонн нефти и угля, а как сфера энергетических услуг *(361) материального и нематериального характера, обеспечивающая человеку удобства его проживания в Экосе.

Энергия - не только источник механической силы, но и средство для оказания человеку необходимых услуг в его бытовой и производственной деятельности. Эффективность использования природных топливно-энергетических ресурсов предполагает обеспечение граждан и отечественной промышленности в достаточной мере и на приемлемых условиях теплом, электроэнергией, газом, моторным топливом и другими энергетическими продуктами и услугами.

1.4 Организационно-правовое становление энергетической сферы России

В плане определения правового статуса топливно -энергетического комплекса России исходными в историческом аспекте можно считать: постановление Совета

Министров РСФСР от 22 февраля 1991 г. N 122 "Об образовании Министерства топлива и энергетики РСФСР"*(362), в котором предусмотрено: "В целях обеспечения государственного управления топливно-энергетическим комплексом на территории РСФСР образовать Министерство топлива и энергетики РСФСР"; постановление от 15 августа 1991 г. N 429 "Вопросы Министерства топлива и энергетики РСФСР"*(363), в котором предусмотрено в целях осуществления единой государственной политики Российской Федерации в области функционирования и развития топливно-энергетического комплекса возложить на Министерство топлива и энергетики функции регулирования и управления топливно-энергетическим комплексом. В данном постановлении определяется и состав топливноэнергетического комплекса (ТЭК РФ) под которым понимаются "предприятия и организации электроэнергетики, угольной, нефте- и газодобывающей, нефте- и газоперерабатывающей промышленности, системы нефтепродуктообеспечения" - "объекты комплекса"; постановление от 27 января 1996 г. N 60 "Об утверждении Положения о Министерстве топлива и энергетики Российской Федерации" *(364) (с изм. от 12 февраля 1998 г.), которым утверждено названное Положение и определен правовой статус Минтопэнерго России как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего руководство топливно-энергетическим комплексом Российской Федерации, а также координацию деятельности предприятий и организаций топливно-энергетического комплекса по вопросам, отнесенным к его ведению. При этом следует отметить, что Минтопэнерго РФ - Федеральный орган исполнительной власти, орган управления и координации, а ТЭК РФ, как мы уже отмечали, собирательное обобщающее понятие, отличающееся не такой степенью организационной формализации.

Будучи федеральным органом исполнительной власти, Минтопэнерго выступало главным образом субъектом административного права, но тем не менее выполняло ряд функций, выступая в качестве стороны отношений, вытекающих из предпринимательской деятельности. Так, например, прежнее Минтопэнерго РФ, согласно Положению о нем, заключало от имени Правительства РФ производственные контракты с нефтяными компаниями и акционерными компаниями "Транснефть" и "Транснефтепродукт"; совместно с другими органами исполнительной власти принимало участие в определении порядка и реализации права производителей нефти, газа и нефтепродуктов на доступ к магистральным трубопроводам; согласовывало контракты на поставку нефти, продуктов переработки нефти и нефтяного газа для государственных нужд и по межправительственным соглашениям, заключаемым государственными заказчиками с нефтяными компаниями и независимыми от них юридическими лицами; осуществляло экономические реформы, связанные с переходом к рыночным отношениям, на основе развития конкурентной среды, изменения отношений собственности в топливно-энергетическом комплексе, выполняло отраслевые программы демонополизации.

Иными словами, в названных случаях Минтопэнерго РФ выступало не только как федеральный орган исполнительной власти, но и своего рода стороной предпринимательских отношений ("отношений по диагонали").

В настоящее время Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно - правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса, в том числе по вопросам электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, магистральных трубопроводов нефти, газа и продуктов их переработки, возобновляемых источников энергии, освоения месторождений углеводородов на основе соглашений о разделе продукции, и в сфере нефтехимической промышленности, а также функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере производства и использования топливно -энергетических ресурсов.

На Министерство энергетики РФ также возложено осуществление названных функций в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности по вопросам проведения энергетических обследований, информационного обеспечения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, учета используемых энергетических ресурсов.

Министерство энергетики РФ в пределах своей компетенции осуществляет функции по созданию, эксплуатации и совершенствованию государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса, а также по созданию государственной информационной системы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и условий для ее функционирования*(365).

Министерство также осуществляет реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере теплоснабжения в части производства тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, а также передачи тепловой энергии, произведенной в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, в том числе произведенной источниками тепловой энергии в случае, если такие источники тепловой энергии входят в схему теплоснабжения, включающую источники комбинированной выработки электрической и тепловой энергии.

В своей деятельности Министерство энергетики РФ руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами Российской Федерации, а также Положением о министерстве.

Как и все федеральные органы исполнительной власти, Министерство энергетики РФ осуществляет деятельность непосредственно и через свои подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями *(366).

Высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации - Правительство РФ реализует полномочия в области государственного регулирования и контроля в области энергетики в соответствии со ст. 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" *(367).

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" *(368) в систему федеральных органов исполнительной власти входят: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно - правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.

В области государственного регулирования отношений в сфере энергетики к уполномоченным Правительством РФ федеральным органам исполнительной власти отнесены:

А) Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) в соответствии с Положением о нем, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437*(369). осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, разработке и реализации программ социально-экономического развития Российской Федерации.

В связи с этим Минэкономразвития России осуществляет разработку государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также отраслей и секторов в экономике, в том числе в энергетике, на краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный периоды.

Б) Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, в том числе в сфере регулирования радиационного контроля и мониторинга, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления (далее - отходы), особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы *(370).

Министерство природных ресурсов и экологии РФ организует и в пределах своей компетенции обеспечивает выполнение обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации по вопросам, относящимся к сфере деятельности Министерства*(371).

В) Федеральная служба по тарифам (ФСТ РФ) - ключевой регулятор, уполномоченный на осуществление ценового регулирования, неценового регулирования и контрольных функций (цен (тарифов) на товары и услуги в соответствии с законодательством Российской Федерации и контроль за их применением).

По общему правилу федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Вместе с тем Положением о Федеральной службе по тарифам, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 332*(372), на ФСТ России возложена реализация не только контрольных функций, но и полномочий по нормативно-правовому регулированию.

ФСТ России осуществляет регулятивные, контрольные и юрисдикционные полномочия.

В рамках осуществления регулятивных полномочий Федеральная служба по тарифам осуществляет ценовое регулирование.

Г) Федеральная антимонопольная служба (ФАС РФ) осуществляет антимонопольное регулирование, в том числе в сфере энергетики, контроль на оптовом и розничных рынках, с учетом особенностей, установленных законодательством в области электроэнергетики, тарифы на трубопроводном транспорте и др. *(373)

Согласно Постановлению Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. N 189 "Вопросы Федеральной антимонопольной службы" *(374) и Положению о Федеральной антимонопольной службе, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 331*(375), Федеральная антимонопольная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением, в том числе и законодательства о конкуренции на товарных рынках и о естественных монополиях. Д) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) осуществляет контроль и надзор за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в энергетике *(376).

Отдельные вопросы в сфере энергетики решаются исполнительными органами власти Российской Федерации, в ведении которых они находятся, например, в сфере безопасности и др.

В соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" *(377) Правительство РФ вправе отменять акты всех федеральных органов исполнительной власти, в том числе и перечисленных выше, или приостанавливать действие этих актов.

Для сравнения назовем систему административных органов США, осуществляющих деятельность в сфере энергетики.

На сегодняшний день выделяются основные ведомства:

1. Департамент Энергетики (Department of Energy - DOE), созданный в 1977 г. как реакция на арабский нефтяной кризис и первоначально направленный на координацию деятельности по обеспечению энергетической стабильности. DOE является главным административным органом энергетического регулирования;

3. Федеральная комиссия по регулированию в сфере энергетики (The Federal Energy

Regulatory Commission - FERC), которая стала прямой наследницей Федеральной Энергетической комиссии (The Federal Power Commission). FERC формируется следующим образом: пять членов назначаются Президентом и утверждаются Сенатом, причем только трое членов могут состоять в одной политической партии. Основной функцией FERC является тарифное регулирование всех возможных отраслей энергетического сектора экономики: от гидроэнергетики до регулирования тарифов на газ. В некоторых аспектах это аналог Федеральной службы по тарифам РФ.

4. Иные агентства и ведомства: Комиссия по Ядерному регулированию (Nuclear Regulatory Commission - NRC), Агентство по защите окружающей среды (Envirometal Protection Agency - ЕРА), Министерство внутренних дела (Department of the Interior - DOI), в состав которого входят различные подразделения, связанные с добычей минеральных ресурсов, а также подразделения надзорного характера. В частности, после трагедии на платформе Deepwater Horizon было создано Бюро по Управлению, Регулированию и Надзору в сфере Морской Энергии (имеется в виду добыча минеральных ресурсов с морских платформ) - The Bureau of Ocean Energy management, regulation and enforcement.

Однако существуют отрасли, в которых преобладающее значение имеют административные органы штатов. В первую очередь это сфера электроэнергетики. Данное положение вещей восходит к 1898 г., когда основы "штатовского" регулирования электроэнергетики в своей речи заложил известный промышленник и пионер развития электросетей Самюэль Инсалл (Samuel Insull). На сегодняшний день в каждом штате существуют комиссии, которые занимаются лицензированием и тарифным регулированием электричества, 3/4 подобных комиссий также обладают полномочиями по установлению особых требований безопасности на предприятиях данной отрасли.

Другим важным направлением, в которое непосредственно вовлечены штаты, является сфера экологического контроля над выбросами парниковых газов. Штаты обладают полномочиями по принятию собственных, как правило, более жестких стандартов.

В некоторых штатах существуют отдельные положения, обязывающие электрогенерирующие компании получать определенную часть от общего количества генерируемой электроэнергии путем использования возобновляемых источников (так называемый renewable portfolio standard - RPS)*(378).

1.5 Федеральные энергетические системы

В ТЭК РФ функционируют федеральные энергетические системы страны.

В Конституции РФ установлено, что федеральные энергетические системы находятся в исключительном ведении Российской Федерации (п. "и" ст. 71). Федеральные энергетические системы - важнейший фактор обеспечения энергетической безопасности государства, укрепления экономической и политической интеграции страны, они являются главными интеграторами страны.

Вместе с тем в имеющейся законодательной базе не раскрывается ни по существу, ни по правовой форме понятие "федеральные энергетические системы", не определен их состав, равно как не раскрыто содержание "ведения" органов государственной власти Российской Федерации по отношению к этим системам.

Следует отметить, что в целом ряде случаев приняты федеральные законы, посвященные фактически регулированию отношений, возникающих в отдельных областях функционирования федеральных энергетических систем. К таким законам можно отнести, в частности, Федеральные законы "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности" *(379), "О газоснабжении в Российской Федерации" *(380), "Об электроэнергетике" *(381), в определенной степени Федеральный закон "О теплоснабжении" *(382), разрабатываемый в настоящее время Федеральный закон "О добыче, переработке и транспортировке по магистральным трубопроводам нефтяного сырья и продуктов его переработки" *(383). Здесь следует упомянуть имеющий более чем двадцатилетнюю историю проект Федерального закона "О магистральном трубопроводном транспорте" и др.*(384)

Российское законодательство ранее не использовало понятия "федеральные энергетические системы". На наш взгляд, необходимо восполнить этот пробел и разработать и принять соответствующий закон. В рамках подготовки проекта указанного закона возникали различные подходы к определению понятия ФЭС. Проект закона был разработан Министерством топлива и энергетики РФ и в соответствии со ст. 104 Конституции РФ внесен Правительством РФ на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания. В последующем проект закона был снят с рассмотрения *(385).

Тем не менее проблема разработки и принятия соответствующего нормативного акта с точки зрения реализации положения Конституции РФ о федеральных энергетических системах и по существу, на наш взгляд, не снята с повестки дня. С нашей точки зрения, в нормативном акте, определяющем правовой статус федеральных энергетических систем, необходимо раскрыть само понятие "федеральные энергетические системы" (как по существу, так и по правовой форме), равно как раскрыть понятие и содержание термина "ведение". К тому же не только с позиций конституционного права, в котором федеральные энергетические системы должны рассматриваться в первую очередь как важнейший фактор обеспечения энергетической безопасности государства, так и с позиций других отраслей права прежде всего предпринимательского, гражданского и административного.

С позиций предпринимательского права федеральные энергетические системы представляют собой важный организационно-структурный элемент энергетического бизнеса. Федеральные энергетические системы можно определить как расположенные на территории Российской Федерации производственные объекты ТЭК, предназначенные для производства (добычи, переработки), транспортировки (передачи), хранения, распределения и поставки (потребления) энергетических ресурсов (электрической и тепловой энергии, газа, нефти, нефтепродуктов и угля), осуществляемых субъектами права на основании и в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и эталонами.

Федеральными энергетическими системами являются: федеральная электроэнергетическая система, федеральная система газоснабжения, федеральные системы нефтеобеспечения и нефтепродуктообеспечения, федеральная система углеобеспечения. В данном контексте свое место должна занять и нетопливная энергетика - возобновляемые источники энергии *(386).

В отсутствие Федерального закона, регулирующего вопросы федеральных энергетических систем, определенным ориентиром в данном вопросе являются программные документы по отдельным суботраслям ТЭК, определяющие их развитие*(387).

Выступая 28 октября 2010 г. на совещании по вопросу "О проекте генеральной схемы развития нефтяной отрасли на период до 2020 г." в то время Председатель Правительства РФ В.В. Путин сказал: "... мы практически завершим формирование целой системы программных документов для российского топливно-энергетического комплекса. Напомню, что в ноябре прошлого года была утверждена новая редакция Энергетической стратегии России*(388). Затем мы обновили схему размещения объектов электроэнергетики *(389), одобрили проект генерального развития газовой отрасли*(390), а также государственную программу энергосбережения*(391).

Общая цель всех этих документов - создать необходимые условия для максимально эффективного использования энергетических ресурсов страны. Что имеется в виду? Всем понятно.

Первое. Разумеется, заключается в том, что отечественный ТЭК должен стопроцентно давать обеспечение энергией и бытовым потребителям, гражданам страны и участникам экономической деятельности.

Второе. Мы рассчитываем на серьезный кумулятивный эффект от развития ТЭК. Это и создание новых рабочих мест в самой отрасли и в смежных секторах производства, и размещение крупных заказов на российских заводах, в том числе машиностроительных заводах, это и дополнительные налоговые поступления.

Третье. Россия, конечно, должна сохранить за собой лидирующие позиции в мировой энергетике.

Четвертое. ТЭК призван стать крупным генератором инноваций и развиваться как наукоемкая высокотехнологичная отрасль *(392).

Выступая на Совещании по вопросам инновационного развития экономики (в части АПК и ТЭК) 17 августа 2012 г., Председатель Правительства РФ Д.А. Медведев сказал: "Основной упор надо делать на обеспечение экологической безопасности, развитие энергоэффективных проектов. Они все тоже известны, речь идет о технологиях повышения отдачи нефтяных и газовых скважин, с помощью которых можно было бы более эффективно и полно использовать соответствующие месторождения. Речь идет о переработке попутного газа в синтетическую нефть и другие жидкие виды топлива, ну и, конечно, о снижении нагрузки на окружающую среду. Речь идет о технологиях построения интеллектуальных электросетей, которые способны управлять режимами энергосистемы, а также о способах защиты линии электропередачи от известных проблем (речь идет о коррозии, обледенении), которые существенно снижают потери при передаче. Это все российские разработки. Скажем, в "Сколково" только в рамках кластера "Энергоэффективные технологии" зарегистрировано 160 участников (компании-разработчики в них участвуют). Из них уже одобрены 34... Действует госпрограмма энергосбережения и повышения энергетической эффективности, которая предполагает снижение энергоемкости нашего ВВП на 40% к 2020 году. Цель амбициозная, но мы, надеюсь, все -таки будем двигаться к ней" *(393).

Инфраструктура энергетики является объектом пристального внимания со стороны государства.

Президент РФ постоянно обращает внимание на состояние и государственное регулирование энергетической отрасли. Эти вопросы - предмет рассмотрения на заседаниях Государственного совета*(394) и Совета Безопасности*(395).

Важностью ТЭК для экономики страны, для сегодняшнего дня и для будущего обусловлено и создание Комиссии по вопросам стратегии развития топливно - энергетического комплекса и энергетической безопасности *(396). Комиссия образована в соответствии с Указом Президента РФ для координации деятельности органов исполнительной власти всех уровней и организации по развитию топливно - энергетического комплекса, обеспечению промышленной, энергетической и экологической безопасности, рационального использования и эффективного воспроизводства минерально-сырьевой базы страны. Как отметил на ее первом заседании Президент РФ, "она образована для стратегической настройки всех составляющих российской энергетики, создания условий для повышения эффективности... Комиссия создана для того, чтобы в этой важнейшей отрасли российской экономики скоординировать наши общие усилия, привлекая к этой работе и непосредственных участников энергетического рынка, и представителей науки, представителей общественных организаций, правоохранительных органов для того, чтобы прорабатывать стратегические вопросы развития, разумеется, при прямом участии Правительства, за которым в конечном итоге будут оставаться окончательные решения по целому ряду вопросов" *(397). Президент специально оговорил, что "Комиссия ни в коем случае не должна и не будет подменять собой оперативную работу Правительства. У Правительства есть свои прерогативы, предусмотренные законом, и, безусловно, это должно соблюдаться, и будет соблюдаться"*(398). Дело в том, что много лет существует Правительственная комиссия по вопросам ТЭК и воспроизводства минерально-сырьевой базы*(399). Как следует из выступления Президента РФ В.В. Путина, разграничение компетенции между названными двумя Комиссиями "будет соблюдаться".

Состоявшиеся на данный момент (июнь 2014 г.) пять заседаний Комиссии при Президенте РФ полностью подтверждают эти слова Президента. Так, на первом заседании Комиссии, состоявшемся 10 июля 2012 г., он отметил, что "заложена долгосрочная основа развития ТЭК, действует Энергетическая стратегия на период до 2030 года, приняты Генеральные схемы развития газовой и нефтяной промышленности, размещения объектов электроэнергетики, Программа развития угольной промышленности", Президент РФ обратил внимание на следующие принципиальные моменты. Первое. Уже в ближайшие годы предстоит расширить географию добычи углеводородов ...Второе. ТЭК завтрашнего дня - это, прежде всего, высокотехнологичная отрасль. Когда говорят, что мы все сидим на нефтегазовой игле (и отчасти это, безусловно, справедливо) и нужно развивать высокие технологии (и это тоже справедливо), но нельзя забывать, что современная нефтегазовая отрасль - это как раз и есть одна из высокотехнологичных отраслей. И добычу, и переработку, необходимо вести на современном оборудовании, опираясь на новейшие технологии, в том числе энергоэффективные и ресурсосберегающие. Третья важнейшая задача - это расширение международного сотрудничества в области энергетики. Очевидно, что экономическая привлекательность очень высока. Мы с вами это хорошо знаем... Необходимо обеспечить стабильность правил игры на наших энергетических рынках. Это позволит предпринимателям из -за рубежа строить долгосрочные планы, разворачивать масштабные инвестиционные программы. Далее. Российские нефтегазовые компании работают на глобальных энергетических рынках и часто являются лидерами по привлечению иностранных инвестиций. Так, сегодня около 25% всей отрасли находится у зарубежных инвесторов... Двадцать пять процентов принадлежит иностранцам. Посмотрите на основные нефтедобывающие страны - где еще такая ситуация?

Развивая ТЭК, нужно заботиться и об окружающей среде. Все новые проекты должны учитывать современные экологические требования и нормы, проходить соответствующую экспертизу.

В завершение еще раз повторю: наша задача сформировать высокотехнологический топливно-энергетический комплекс" *(400).

На втором заседании, состоявшемся 23 октября 2012 г., обсуждался проект Доктрины энергетической безопасности*(401), современные тенденции в сфере добычи, переработки и реализации газа, перспективы взаимодействия России с Европейским Союзом в сфере электроэнергетики *(402).

На третьем заседании, состоявшемся 13 февраля 2013 г., обсуждались, в частности, вопросы текущего состояния и развития ресурсной базы, включая вопросы освоения российского континентального шельфа, подготовки концепции государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности, экспортных поставок энергоносителей*(403).

На четвертом заседании Комиссии, которое состоялось 26 августа 2013 г. в Кемерово обсуждались вопросы реструктуризации угольной промышленности России, развития внутреннего рынка угля, модернизации необходимой транспортной инфраструктуры *(404).

На пятом заседании Комиссии, которое состоялось под председательством Президента РФ В.В. Путина 4 июня 2014 г. в Астрахани, обсуждались дальнейшие пути развития топливно-энергетического комплекса, перспективы реализации ряда инвестиционных проектов ТЭК на территории Восточной Сибири и Дальнего Востока, вопросы ценообразования на внутреннем рынке газа*(405). Есть и Комиссии по отраслевым направлениям энергетики. Так, Постановлением Правительства РФ от 29 сентября 2008 г. N 726*(406) образована Правительственная Комиссия по вопросам развития электроэнергетики, которая является координационным органом, образованным для обеспечения согласованных действий заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Комиссия рассматривает предложения по наиболее важным вопросам функционирования и развития электроэнергетики.

Решения, принимаемые Комиссией в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для всех представленных в ней федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами и актами Правительства РФ *(407).

В литературе нередко употребляется словосочетание "энергетическая держава" *(408). В связи с этим отметим, что под терминами "энергетическая держава" и "топливно-энергетический комплекс" чаще всего подразумевается сырьевая отрасль ТЭК, что по сути своей ошибочно. "Комплекс ведь не носит названия "добывающий" - как правильно отмечал К. Косачев еще в апреле 2007 г.

Само понятие "топливно-энергетический комплекс" подразумевает спектральный подход к энергетике, и его задача - производить не сырье, а энергию *(409). Тем не менее мы прекрасно знаем, что без сырья (источников энергии, энергетических ресурсов) - энергию не получают. Как гласит Вавилонское пророчество: "Если поток нефти в стране будет обнаружен, царь сделается всемогущим".

2. Понятие и особенности предпринимательской деятельности в энергетической сфере

2.1 Предпринимательская деятельность как экономико-правовая категория

Предметом исследования настоящей монографии являются энергетическое право и энергетическое законодательство, регулирующие предпринимательскую деятельность в сфере энергетики, в более широком плане - энергетический бизнес по всей вертикально-интегрированной производственно-сбытовой цепочке: от поиска, разведки, обустройства, бурения (добычи), передачи (транспортировки), переработки, хранения энергетического сырья до реализации энергетических материалов и продуктов, т.е. от скважины до бензоколонки, двигателя внутреннего сгорания, электрической лампочки, компьютера и т.д. Исследуются в необходимом объеме вопросы гидроэнергетики, возобновляемых источников энергии, мирного использования атома. Не обойдены вниманием исключительно важные, особенно в практическом плане, вопросы правового обеспечения энергосбережения и повышения энергетической эффективности.