Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

• Введение
• Глава I. Научно-теоретические аспекты мотивации и оценки служебной деятельности государственных гражданских служащих
• 1.1 Взаимосвязь мотивации и оценки служебной деятельности
• 1.2 Научные подходы к изучению мотивов бюрократов
• 1.2.1 Научные школы управления
• 1.2.2 Рациональная модель бюрократии М. Вебера
• 1.2.3 Теории рационального выбора
• 1.2.4 Теория агентских отношений
• 1.2.5 Менеджериальная модель государственного управления
• 1.2.6 Public service motivation (PSM)
• 1.3 Теории мотивации
• 1.3.1 Содержательные теории
• 1.3.2 Процессуальные теории
• Глава II. Эмпирические исследования мотивов государственных служащих
• 2.1 Российские опросы
• 2.2 Зарубежные исследования
• 2.3 Мотивы выбора карьеры на государственной службе
• Глава III. Российская практика мотивации и оценки служебной деятельности государственных служащих
• 3.1 Исторически сложившиеся особенности мотивов государственных служащих
• 3.2 Правовые аспекты мотивации государственных гражданских служащих
• 3.3 Правовые аспекты оценки персонала на государственной гражданской службе
• 3.4 Примеры внедрения новых мотивационных технологий в Правительстве Москвы
• 3.5 Значение человеческого капитала в практике мотивации гражданских служащих
• Глава IV. Внедрение системы комплексной оценки деятельности гражданских служащих (включая оценку мотивации)
• 4.1 Описание модели
• 4.2 Подходы из бизнеса
• 4.3 Оценка персонала в процессе работы
• 4.4 Оценка мотивации
• Заключение
• Список литературы
• Приложение 1
• Приложение 2
• Приложение 3
• Приложение 4
• Приложение 5
• Приложение 6
• Введение
• Эффективное развитие современного общества невозможно без успешно функционирующего государственного аппарата.
• Государственный аппарат - это прежде всего люди, профессионально занимающиеся управленческим трудом. Их услуги необходимы любой стране независимо от государственного устройства и политической системы, формы правления или правящего режима. Опыт многих стран и результаты многочисленных исследований показывают, что государство, в котором неэффективно организована деятельность государственных гражданских служащих, испытывает в конечном счете трудности с уровнем своего развития и благосостояния населения.
• Именно поэтому реформирование этой сферы согласно международным требованиям, воплощенным как в теоретических разработках по проблеме качества государственного управления, так и в методических стандартах качества, в наибольшей степени способно содействовать повышению эффективности деятельности российских государственных гражданских служащих.
• Качество государственного управления на уровне аппарата - это качество служебной деятельности. Если рассмотреть служебную деятельность как поведение, то речь должна идти о выборе служащим наиболее эффективного поведения. Причины, по которым государственный служащий выбирает определенные типы поведения, разнообразны; и этот выбор во многом определяется самой структурой и организацией государственной службы в стране. Определив, что движет человеком, что побуждает его к деятельности, какие мотивы лежат в основе его действий, можно попытаться разработать эффективную систему форм и механизмов управления им.
• Таким образом, исходное утверждение настоящей работы заключается в том, что эффективность служебной деятельности каждого отдельного ГГС и государственного аппарата в целом является следствием правильной системы мотивации.
• Проблемам мотивации государственных служащих были посвящены труды Г. Кингсли (G. Kingsley), Дж. Муна (J.Moon), А. Лоу (A. Lau), Л. Керка (L. Kurke), С. Паветта (C. Pavett) и др.
• Акцент на особенностях государственного сектора и управления в нем сделан в работах таких авторов, как: Г. Питерс (G. Peters), К. Данхлстром (C. Dahlstrom), В. Лапуенте (V. Lapuente), П. Ким (P. Kim) и др.
• Вопросы планирования деятельности и мотивации государственных служащих освещены в работах М. Армстронга (М. Armstorng), О. Хьюджеса (O. Hughes), А. Нисканена (A. Niskanen), К. Поллитта (C. Pollitt) и др.
• В последнее время наиболее цитируемыми зарубежными статьями, по такой предметной области государственного и муниципального управления, как «Государственная и муниципальная служба, управление персоналом организаций, включая кадровую политику и систему ДПО», являются статьи, посвященные вопросам мотивации государственных служащих. Так, например, ведущими статьями являются «Does the Love of Money Moderate the Relationship between Public Service Motivation and Job Satisfaction? The Case of Chinese Professionals in the Public Sector», «Public Service Motivation (PSM) and Support for Citizen Participation: A Test of Perry and Vandenabeele's Reformulation of PSM Theory», «Motivational Bases and Emotional Labor: Assessing the Impact of Public Service Motivation», что, конечно, является показателем значимости проблемы мотивации в государственном секторе.
• Степень изученности проблем оценки служебной деятельности и мотивации государственных служащих является для российской государственной службы недостаточной. Можно выделить следующих авторов, занимающихся вопросами реформирования системы государственной службы: Турчинов А. И., Оболонский А.В., Клименко А.В., Барабашев А.Г., Клищ Н.Н., Барциц И. Н., Чекин М. А., Вагина Л.В., Ладыгин В.В. и др.
• Анализ широкого круга работ показал отсутствие четкого понимания не только того, как создать эффективную систему мотивации в государственном секторе, но и как этот особый тип мотивации связан с существующей практикой оценки служебной деятельности.
• Мы исходим из того, что именно с помощью оценки мотивации можно продвинуться в построении оценки эффективности служебной деятельности.
• В этой связи в ВКР ставится гипотеза о том, что уровень результативности и уровень мотивации государственных служащих составляют единую систему, функционирующую на основании принципа «обратной связи». Точнее, мы полагаем, что оценка служебной деятельности действенна только при наличии эффективной системы мотивации. Мы постараемся показать, что в связке «мотивация - оценка результативности» мотивация играет первостепенную роль.
• Объектом данного исследования является служебная деятельность государственных гражданских служащих РФ.
• Предметом исследования является развитие мотивации и повышения оцениваемой эффективности служебной деятельности государственных гражданских служащих как единой системы.
• Целью работы является изучение механизмов перехода от существующей системы взаимоотношения мотивации и оценки человеческих ресурсов на государственной службе к системе оценки служебной деятельности на основании оценки мотивации как взаимосвязанного процесса.
• Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд взаимосвязанных задач:
• - изучить научно-теоретические подходы к мотивации, которые могут быть применимы на государственной службе; найти такие нематериальные стимулы к труду, которые были бы сопоставимы с материальными;

- рассмотреть современный этап развития государственной службы - этап отсутствия механизмов мотивации и оценки результативности;

- выявить способы внедрения системы оценки мотивации; разработать оперативные и гибкие средства оценки, которые в большей мере ориентировали бы на будущее;

- попытаться соединить мотивацию и оценку методически и практически; предложить пути развития системы мотивации государственных служащих и оценки результативности, как новый этап реформирования государственной службы;

- проверить гипотезу о том, что правильно выстроенная мотивационная система, максимально связанная с целями организации, вместе с собственно оценкой мотивации наилучшим образом обеспечивает эффективное функционирование государственной службы.

На основе цели и задач в работе поставлены проблемы, заостряющие внимание на основных «болевых точках» современной теории и практики оценки результативности служебной деятельности:

- показатели результативности деятельности не отвечают целям организации;

- отсутствие на практике тех техник мотивации, которые способны раскрыть творческий потенциал государственного служащего, дать импульс для его самоорганизации, само-менеджмента;

- отсутствие системы оценки мотивации;

- распространённость аттестаций как крайне неоперативного средства мотивации, к тому же оценивающих работника ex-post;

- существенный «разрыв» между системой оценки и формами мотивации госслужащих.

Достижение поставленной в данной работе цели и решение задач позволит достичь следующих результатов:

o переход на новый уровень оценки эффективности деятельности государственного служащего: не по показателям результативности, а в зависимости от использования им своего творческого потенциала, его способности планировать и организовывать свою деятельность;

o введение нового показателя: «оценка эффективной мотивации»: оценка мотивации с точки зрения способности к эффективной самоорганизации и само-менеджменту.

Глава I. Научно-теоретические аспекты мотивации и оценки служебной деятельности государственных гражданских служащих

Первая глава работы посвящена изучению взаимосвязи мотивации и оценки служебной деятельности государственных гражданских служащих.

Анализ основных бюрократических и управленческих концепций в данной главе направлен на рассмотрение различных точек зрения к мотивации чиновников и выявление содержания в этих концепциях подходов к оценке деятельности.

Чиновникам не чужды человеческие нужды и потребности, поэтому рассмотрение теорий мотиваций актуально с точки зрения изучения влияния общечеловеческих мотивов на деятельность гражданских служащих (тех мотивов, которые присущи каждому индивиду). Некоторые из предложенных мотивов активны на госслужбе, другие трансформируются, иногда приобретая неузнаваемую форму.

Несмотря на то, что мотивационные теории давно разработаны и успешно применяются, область их применения ограничивается частным сектором. В свою очередь государственный сектор страдает от отсутствия собственных теорий и технологий мотивации, применимых для государственных гражданских служащих.

Таким образом, существующие теории мотивации должны быть изучены с точки зрения возможности использования представленных ими подходов к мотивации на государственной службе, а некоторые положения должны быть адаптированы к требованиям бюрократической среды.

1.1 Взаимосвязь мотивации и оценки служебной деятельности

Количество публикаций часто используется как показатель интереса к определенной проблеме в рамках какого-либо предметного поля. В этом смысле, проблема мотивации является, действительно, широко обсуждаемой и актуальной. Число статей и книг, которые содержат анализ проблем мотивации, постоянно растет. Так, в своей публикации Landy, F. J., & Conte, J. M. «Work in the 21st Century: An Introduction to Industrial and Organizational Psychology» (2010) приводят следующее данные: в период с 1950 по 2008 число публикаций по проблеме мотивации составило около 65 тысяч.

В проведенном нами анализе наиболее цитируемыми зарубежными статьями по предметной области «Государственная и муниципальная служба, управление персоналом организаций, включая кадровую политику и систему ДПО» также оказались статьи, посвященные вопросам мотивации государственных служащих. Так, например, ведущими, по индексу цитирования статьями в указанной предметной области за 2010-2012 гг. являются «Does the Love of Money Moderate the Relationship between Public Service Motivation and Job Satisfaction? The Case of Chinese Professionals in the Public Sector», «Public Service Motivation (PSM) and Support for Citizen Participation: A Test of Perry and Vandenabeele's Reformulation of PSM Theory», и «Motivational Bases and Emotional Labor: Assessing the Impact of Public Service Motivation» (Приложение 1).

Что же делает мотивацию такой важной? Ответ очевиден: мотивация персонала позволяет повысить результативность деятельности каждого отдельного сотрудника, а значит и организации в целом. Мотивированный сотрудник - это главный актив любой организации.

Однако трудности процесса мотивации заключаются прежде всего в том, что в отличие от других ресурсов организации, работа с человеческим капиталом связана с ожиданиями, потребностями, эмоциями, стремлениями и т.д. Более того, мотивация у разных служащих отличается и является достаточно гибкой.

Согласно исследованиям, результативность работы зависит от двух важных факторов. Первый, как показывает практика, не самый главный - уровень профессиональных знаний, навыков, компетенций. Второй - это отношение сотрудника к работе, желание ее выполнять, т.е. уровень мотивации.

Г. Марри справедливо утверждал, что «тот, кто хочет, делает больше, чем тот, кто просто может».

Таким образом, можно предположить, что оценка результативности практически сводится к оценке уровня мотивации работников.

Связь между мотивацией и оценкой результативности дуалистична: с одной стороны, мотивация определяет результативность, а значит высокие результаты оценки, с другой стороны, оценка результативности может укреплять мотивацию, то есть являться одним из важнейших инструментов мотивации: в самом общем случае, объективная оценка результативности деятельности любого работника должна приводить к установлению вознаграждения (материального или (и) нематериального) соразмерно достигнутым результатам, что будет стимулировать работника либо продолжать выполнять работу так же, либо изменить свое поведение.

Только такая связь мотивации и оценки способствует наиболее эффективной самоорганизации деятельности ГГС, и как следствие, достижению высоких результатов, не противоречащих главной миссии организации.

Так, можно выделить 4 состояния развития связки «мотивация - оценка результативности» (График 1):

График 1. Взаимосвязь мотивации и оценки служебной деятельности

I квадрант: Отсутствие обоих механизмов (либо их низкая развитость) - это современное состояние государственной службы в России (это будет показано в следующей главе).

II квадрант: Отсутствие системы мотивации на госслужбе, но при этом наличие системы оценки результативности. Такое положение приводит к тому, что персонал мотивируется исключительно на результат и на достижение тех индикаторов, которые приводят к более высокой результативности (и как следствие к большему вознаграждению). Оценка результативности делает человека рабом результатов. Часто сами индикаторы результативности противоречат главной миссии организации.

III квадрант: Наличие системы мотивации на госслужбе, но без использования системы оценки деятельности государственных служащих. По сути, это означает отсутствие обратной связи, контроля результатов мотивации и, следовательно, деятельности.

IV квадрант: Развитая система мотивации государственных служащих и оценка их служебной деятельности - комплексная система, которая позволила бы государственной службе функционировать эффективнее. Поиск путей перехода в это «состояние» и является главной целью, поставленной в данной работе.

1.2 Научные подходы к изучению мотивов бюрократов

Проблема неэффективного функционирования организаций государственного сектора начала активно изучаться еще в начале XX века. Однако еще задолго до этого появились труды и исследования из различных областей науки, изучающие проблемы внутренней организации, в которых особое значение уделялось вопросам мотивации и стимулирования деятельности.

Целью этой части работы является рассмотрение основных управленческих концепций с точки зрения их подходов к мотивации работников, а также попытка дать ответ на вопрос: уделялось ли в рамках этих концепций внимание вопросам оценки деятельности.

Кроме того, как было упомянуто выше, большинство теорий мотиваций создавались для применения в частном секторе, в котором в отличие от государственного можно измерить результаты труда, издержки и выгоды, ясны и измеримы цели организации (максимизация прибыли, занятие большей доли на рынке и т.д.).

Предстоит выяснить, какие из предложенных способов мотиваций могут быть применимы на государственной службе.

1.2.1 Научные школы управления

Школа научного управления

Внимание к проблеме организации человеческих ресурсов корнями уходит к появлению первых подходов школы научного управления. Изучая возможности эффективной организации труда, Ф. Тейлор (1911) обосновал целесообразность систематического использования мотивации для того, чтобы увеличить заинтересованность работников в увеличении производительности. Таким образом, мотивация заключалась во введении дифференцированной оплаты труда: чем больше производительность, тем больше вознаграждение. Особое значение также уделялось отбору и обучению персонала.

Тейлор утверждал, что общая тенденция умеренного темпа работы значительно усиливается, если определенное количество людей выполняют каждый день однородную работу и получают за эту одинаковую оплату труда. В этих условиях наилучшие рабочие начинают организовывать свой труд аналогично, постепенно замедляя свой темп работы до темпа наименее производительных.

Анализируя причины низкой производительности, Тейлор заметил, таким образом организованная система приводится в действие сознательно самими работниками, желающими оставить работодателя в неведении о том, с какой скоростью в действительности может осуществляться данная работа.

Если по природе энергичный человек работает несколько дней рядом с лентяем, то логика положения является вполне очевидной: «Зачем работать больше, если этот ленивый получает ту же плату, что и я, а производит ровно половину моей выработки?». Такая организация не позволяет индивиду проявить себя, он становится аморфным и не способен показывать высокие результаты труда.

Примечательно, что, хотя Тейлор и изучал труд работников заводского цеха, описанные им рабочие ситуации очень схожи с организацией деятельности гражданских служащих.

Школа административного управления

Файоль (1916) в своих работах доказывал универсальность таких принципов администрирования, как разделение труда, поощрение инициативы, единоначалие, стабильность и вознаграждение персонала, поддержка дисциплины и т.д.

Употребление Файолем термина «администрирование» вместо другого распространенного термина «менеджмент» связано с тем, что последний из них появился в частном секторе в XX веке и символизировало ослабление роли государства в регулировании экономики (во Франции, родине Файоля, в то время еще была сильна роль государства).

В свою очередь термин «администрирование» означает деятельность государственных органов, осуществляющих функции управления, и относится к высшей части управленческой иерархии, руководящему персоналу учреждения. В нем мало от бизнеса и коммерции, но много от бюрократии.

Несмотря на то, что в рамках школы административного управления делались попытки нейтрализовать любое влияние субъективного фактора на производительность, каждый отдельный принцип управления, предложенный Файолем, оказывает значительное влияние на мотивацию сотрудников.

По мнению Файоля и других представителей школы административного управления, условием верности работников своей организации является их достойное вознаграждение, а создание корпоративного духа позволяет им почувствовать корпоративный дух и чувство причастности к одной команде.

Эффективность производства может быть достигнута за счет совершенствования приспособлений труда и операций, выполняемых работником. Эффективное административное управление - это управление согласно установленным принципам («14 принципов административного управления»), которое позволяет извлечь максимальную отдачу от имеющихся в распоряжении организации ресурсов.

Школа человеческих отношений

Рассмотрение человеческого фактора не как источника помех, которые подлежат устранению, а как важнейшего и неотъемлемого компонента любой организации стало главной отличительной особенностью школы человеческих отношений.

Мэри Паркер Фоллет в своих исследованиях обращает внимание на психологические факторы, которые вызывают удовлетворенность работников своим трудом. Ряд экспериментов подтвердили повышение производительности труда в результате улучшения психологического климата и использования механизмов мотивации.

Фоллет защищала идею интеграции, которая заключалась в поиске решения, удовлетворяющего обеим сторонам без компромисса и доминирования, увеличения вероятности решения проблем с помощью альтернатив. Фоллет была убеждена, что, когда в организации создана атмосфера, в которой работники самостоятельно принимают решения о том, как именно выполнять приказы, они неизбежно принимают участие в управлении. Поэтому руководство должно развивать у работников чувство не только индивидуальной, но и коллективной («кумулятивной») ответственности. Работники должны осознавать, что ответственность является частью выполняемых ими функций. По мнению Фоллет необходимо создавать атмосферу «подлинной общности интересов», на основе которой можно обеспечить максимальный вклад всех сотрудников в деятельность организации. Для эффективной деятельности организации недостаточно повиновения со стороны управляемых, необходимы «участие на всех уровнях», «интеграция» и «чтобы люди работали друг с другом», а не находились «один над другим». Власть должна принадлежать ситуации, а не человеку или должности.

Фоллет критиковала теорию менеджмента Тэйлора за механизм. «Многие люди говорят мне, что я должна делать и даже как именно, но мало кто заставляет меня хотеть что-либо делать», - писала Фоллетт.

В ходе Хоторнских исследований (1924 - 1932) Элтон Мэйо, другой представитель школы человеческих отношений, пришел к выводу о том, что что социально-психологические факторы оказывают на производительность труда более сильное влияние, чем физические (освещение, оплата, перерывы, оборудование и т.д.). Он полагал, что правильное направление мотивации возможно только тогда, когда работники в организации признаются не «винтиками», а личностями. Однако ряд исследований показал, что хорошие отношения внутри организации между всеми ее уровнями не приводят к росту эффективности; а мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение организационных целей, является более многогранным аспектом, играющая большее значение, чем простая удовлетворенность трудом. Работник может быть удовлетворен своей работой и в то же время быть немотивированным прикладывать какие-то усилия для повышения результативности.

При этом важность удовлетворенности работника нельзя недооценивать: она не оказывает прямого влияния на мотивацию и производительность, но благодаря ей можно решить проблему удержания работников, снизить абсентеизм.

Школа социальных систем

Представители этой школы рассматривали организации как социальное целое. Ч. Барнард, представитель этого направления научной мысли, в работах «Функции руководителя» («The Functions of the Executive») (1938) и «Организация и управление» («Organization and Management») (1948) проанализировал механизм функционирования организации, уделив значительное внимание вопросам мотивации деятельности, в частности проблеме равновесия между вкладом и удовлетворением. Индивид будет вносить свой вклад в деятельность организации только тогда, когда ему обеспечены личное удовлетворение и выгода. С точки зрения Барнарда, равновесие между вкладом и удовлетворением есть условие существования организации. Поэтому главной обязанностью администраторов является управление стимулами (выгодами) в организации.

Ч. Барнард выделил несколько групп факторов, влияющих на мотивацию работника к труду: материальное вознаграждение; привлекательность работы и подходящие физические условия труда; нематериальные стимулы: возможность участия в ходе событий и в принятии решений; возможность поддержания дружеских отношений в коллективе, престиж; а также духовные побуждения (лояльность к организации, служение обществу, патриотизм и т.п.).

При этом Барнард, предвосхитив более поздние выводы Герцберга, подчеркнул, что материальное вознаграждение действенно до определенного предела. Однако это не значит, что материальные стимулы можно полностью заменить нематериальными.

Стоит отметить, что Барнард выступил с критикой экономического подхода к анализу человеческого поведения, считая, что человеческое поведение в организации можно понять переставив экономическую теорию и экономические интересы на второе, хотя незаменимое, место.

Также в отличие от многих предшественников, например, Тейлора, Фоллетт, Мэйо и др., Барнард определил эффективность как способность организации предоставлять эффективные побуждения, необходимые для равновесия социальной системы.

1.2.2 Рациональная модель бюрократии М. Вебера

Наибольшее влияние на современную парадигму государственного управления оказала веберовская концепция бюрократии. Поход Вебера во многом послужил основой для развития административных наук в XX столетии. В особенности это относится к «классической» школе, сконцентрировавшей усилия на изучении организационных структур, их иерархии, статуса служащих различных уровней, нормативного регулирования всех сторон деятельности организации. С конца 20-ых годов параллельно складывающаяся школа человеческих отношений сделала акцент на организации как человеческой системе, на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов». Несмотря на изолированное развитие, а затем сильное взаимовлияние этих школ, сохранилось некое разделение между представителями различных школ: либо упор на формально-структурную, либо на человеческую сторону организации. «Веберовская модель ближе к формальной школе».

Идеальная бюрократия, пришедшая на смену патримониальной (патриархальной), по Максу Веберу (1948) рациональна, обезличена, высокопрофессиональна и аполитична.

Унификация, общеобязательность и регламентированность процедур должны стать гарантией против произвола и коррупции, сократить поле личного усмотрения чиновников.

Основными характеристиками «рациональной» бюрократии по Веберу являются: нормативная закрепленность компетенций каждого бюрократического уровня; иерархическая организация бюрократической структуры, основанная на принципах должностной субординации; осуществление внутриорганизационной деятельности в форме письменных документов; компетентность и профессионализм должностных лиц и т.д. Именно обезличенность функционирования бюрократической организация и становится одним из главных условий борьбы с неэтичным поведением чиновников (тому доказательство: использование современных электронных технологий и интернета для получения большого количества государственных услуг, исключающее личное взаимодействие получателя услуг с чиновниками).

Так, согласно веберовскому подходу, должна быть создана система, в которой чиновник трудится качественно и с полной отдачей сил, а стимулами для его эффективной деятельности являются стабильность положения, служение обществу, признание заслуг перед обществом, а также высокий социальный статус.

Бюрократ должен руководствоваться исключительно интересами дела. Какие же тогда внутренние «радости» может предоставить карьера государственного служащего по Веберу? Ведь обезличенность, как основная предпосылка этой модели, полностью исключает роль других мотивов чиновников в процессе выполнения своих должностных обязанностей. Сам Вебер указывал на значимость чувства власти: «Даже на формально скромных должностях сознание влияния на людей, участия во власти над ними, но в первую очередь - чувство того, что ты держишь в руках нерв исторически важного процесса, - способно поднять профессионального чиновника (политика) выше уровня повседневности».

При этом по Веберу объем проделанной работы и профессиональные качества не влияют на уровень материального или иного вознаграждения, уровень вознаграждения определяется занимаемым «статусом» и степенью четкости соблюдения формальных правил, установленных государственным органом.

Этот подход в отличие от многих других делает акцент на роли профессионализма, норм и объективности на государственной службе.

1.2.3 Теории рационального выбора

Другой подход к объяснению поведения - экономический подход Г. Беккера(1976), который основывается на экономической рациональности в деятельности индивида. В самом общем приближении в рамках теории рационального выбора вопросы мотивации индивида кажутся «неестественными», так как предполагается, что индивид (homo economicus) способен самостоятельно выбрать тип поведения исходя из анализа «издержки - выгоды» и сделать оптимальный выбор.

Однако, с другой стороны, именно теория рационального выбора позволяет дать объяснение неэтичному поведению государственных гражданских служащих. Так согласно этому подходу, оценка выгод и издержек от коррупции часто приводит государственных служащих к выводу о том, что выгоды от взятки намного превышают издержки от нее. Такой вывод говорит не только о недостатках организации современной государственной службы в целом, но и о состоянии мотивации многих государственных гражданских служащих в РФ.

К тому же известно, что человек живет в мире субъективных представлений об объективной реальности, поэтому на практике едва можно встретить индивида, который руководствуется исключительно принципами «издержки-выгоды» и способен в условиях асимметрии информации достоверно оценить ситуацию, в которой он находится, и принять наиболее рациональное и оптимальное решение.

В рамках теории рационального выбора Саймоном и Марчем (1958) была предложена единая теория бюрократии, которая по-прежнему обходила вопросы мотивации чиновников. «Так, если Вебер исходил из ценностно-нейтрального подхода, то позицию Саймона (50-60-е гг.) можно назвать фактически ценностной, но лишь в том смысле, что он дополнил теория формальной организации элементами теории организации неформальной». Человек по-прежнему оставался «винтиком», хотя и обладающий особыми, индивидуальными свойствами. Подход Г. Саймона - это поворот в сторону человека, к лучшим качествам человеческой природы, тяготеющий к школе человеческих отношений.

Уже позднее в рамках теории общественного выбора (частный случай теории рационального выбора) появились работы, в которых изучению мотивации и стимулов государственных служащих началось уделяться первостепенное значение: «Политика бюрократии» Г. Таллока (1965) и «Внутри бюрократии» («Inside bureaucracy», 1967) Э. Даунса.

В теории Таллока главным мотивом чиновника является перспектива карьерного роста и справедливое продвижение по службе.

Что касается подхода Даунса, то он в своей работе перечисляет набор целей (мотивов) чиновников: власть, доход, престиж, безопасность (защищенность), удобства (convenience), преданность (идее, институтам, народу), гордость за безупречно выполненную работу, делание служить общественным интересам.

В соответствии с этими целями Даунс вводит два мотивационных типа бюрократов:

a. чисто эгоистичные чиновники (purely self-interested officials), которые мотивированы исключительно на получение собственной выгоды.

Среди них выделены:

1. карьеристы (climbers) нацелены на максимизация власти, доходов и престижа;

2. консерваторы (conservers) нацелены на максимизация собственной безопасности и удобства. Они не приемлют изменений, так как боятся потерять свой статус - кво и уже существующие прерогативы.

b. смешанно мотивированные чиновники (mixed - motivated officials) представляют совокупность эгоистичных и альтруистичных мотивов.

Среди них выделены:

1. фанатики (zealots) преданы узкому спектру политических решений и концепций;

2. адвокаты ( advocates) лояльны к более широкому набору политических решений. Адвокаты беспристрастны в оценке различных предложений в своей организации и очень скрытны во взаимодействии с “аутсайдерами”;

3. государственные деятели (statesmen) представляют идеального чиновника, который встречается только в теории. Они преданны общественным интересам и альтруистичны, хотя также стремятся к власти.

Таким образом, говорить о чиновниках, как об абсолютно рациональных индивидах, нет реальных оснований. Однако, анализируя их мотивы все же стоит обращать внимание на выделенные Энтони Даунсом типы чиновника, в зависимости от которого и стоит принимать решение о его структуре мотивации различных чиновников.

1.2.4 Теория агентских отношений

Барри Митник (1980) был первым исследователем, который начал описывать бюрократические отношения в рамках теории принципал-агентский отношений. Рассмотрение этой теории позволит посмотреть, как на мотивацию влияют взаимодействия государственных служащих с их руководителями, с политиками, друг с другом и с обществом.

Согласно теории принципал-агентских отношений чиновники, будучи агентами, руководствуются не только общественным, но и частными интересами; поэтому обладая большей информацией, чем политики, агенты могут действовать оппортунистически.

Возможность оппортунистического поведения чиновников заложена в самой структуре государственной власти. По мнению Мо (1983), иерархию власти можно представить в виде пирамиды, на пике которой находятся граждане, которые в демократическом обществе являются принципалом (последним «контролирующих органом»); а политиков, избираемых гражданами, можно рассматривать как их агентов. Вниз от политиков по иерархии находятся чиновники, для которых политики уже становятся принципалами, в то время как чиновники для них агенты. Далее внутри бюрократической организации цепочка продолжается: низшие чиновники становятся агентами для высших, а высшие с свою очередь превращаются в принципалов для своих подчиненных.

Внутри организации, принципал, занимающий ступень выше в иерархической лестнице, ставит перед нижестоящим чиновником, агентом, задачи и передает ему определенные полномочия. От качества переданных свыше «сигналов» зависит качество исполнения. Так как чиновник самостоятельно выбирает, каким образом ему выполнять поставленные перед ним задачи, неправильно донесенные руководителем «сигналы» открывают поле для оппортунистического поведения.

Институциональная теория приводит три причины оппортунистического поведения: 1) несоответствие целей принципала и агента; 2) отсутствие контроля за агентом и 3) низкая ответственность последнего за результат.

Однако неопределенность в решении проблемы оппортунистического поведения заключается в том, что острота выделенных причин сильно варьируется в зависимости от уровня иерархии. Так, например, часто на нижних уровнях иерархии функции чиновника состоят в выполнении простых и рутинных задач. Чиновники работают в команде (в рамках одного отдела или даже «кабинета»), поэтому вклад каждого отдельного чиновника оценить невозможно. При этом контроль за такими чиновниками очень высок (так как над ними стоит огромное множество «контролирующих» субъектов).

«С ростом положения в иерархии растет и ответствен-ность (цена неправильного шага), а степень контроля падает: растут полномочия служащего, задания становятся более творческими, не поддающимися прямой регламентации».

Борьба с оппортунистическим поведением чиновников, согласно данной теории, должна состоять в установлении контроля на всех уровнях иерархии. Однако, контроль за государственными служащими на всех уровнях невозможен. К тому же контроль негативно сказывается на мотивации сотрудников: установление многочисленных регламентирующих процедур приводит к тому, что государственные служащие не сосредотачиваются на своих полномочиях, а акцентируют внимание на процедурах, что приводит в снижению удовлетворенности трудом, снижению мотивации, и как следствие падению результативности.

Таким образом, для искоренения оппортунизма каждый принципал, передавая полномочия вниз, должен устанавливать справедливую для агента («сигналы», о которых было сказано ранее):

- систему вознаграждения;

- систему контроля;

- систему санкций;

- систему передачи информации;

- систему оценки и т.д.

Каждый из этих элементов влияет на состояние мотивации в организации.

1.2.5 Менеджериальная модель государственного управления

Веберовская модель оказалась не готова к новым социальным, информационным, технологическим вызовам. Кризис доверия граждан к государственной службе, к ее «человеческой составляющей», падение престижа государственной службы и общественного статуса самих служащих привели к необходимости переоценки роли государственной службы и государственных служащих в современном мире.

Возникновение «New public management» можно отнести к работам В. Нисканена (начало 1970-х гг.). Подход Нисканена представляет научно-оформленный взгляд Паркинсона на организацию деятельности чиновников.

Нисканен пришел к выводу о том, что целью (основным мотивом) чиновника (бюрократа) является максимизация бюджета своего «бюро». Так, были выделены две основные характеристики бюрократической организации: 1) монополия «бюро» на предоставление определенного вида услуг (действительно, государственную услугу имеет право предоставлять исключительно государственный орган, как правило, он единственный), поэтому возникают трудности в определении истинных издержек «бюро» на осуществление своей деятельности; 2) законодательные органы власти не способны объективно оценить необходимый объем финансирования «бюро». Как результат, «бюро» (чиновники) ведет себя как дискриминирующий монополист, основным мотивом которого является получение большего объема финансовых средств, чем требуется для его работы.

Менеджериальная модель государственного управления, а затем и концепции «good governance» и «активизирующего государства» предъявили новые требования к чиновникам: государственная служба должна быть открыта, отзывчива, клиентоориентирована, прозрачна, чувствительна и внимательна к проблемам граждан, ориентирована на справедливость, результативность и действенность, подотчетна общественности.

New public management выдвинула на первый план рациональные и утилитаристские аспекты мотивации труда: предлагалось «нормализовать» стимулирование на государственной службе до уровня частного сектора.

Однако скоро такой подход был дополнен этическими стандартами концепции «good governance» такими, как открытость, подотчетность, эффективность, слаженность (coherence). Например, реализуемый в России проект «Открытое правительство» является частью концепции «good governance».

Гражданин рассматривается не как проситель, а как потребитель государственных услуг и на этом основывается управление мотивацией государственного служащего. Основные положения «нового государственного менеджмента», которые актуальны в рамках данной работы, можно свести к следующему:

- Предоставление государственным служащим возможности проявлять инициативу на рабочем месте;

- акцент не на процедуры, а на результат.

В рамках данного принципа вводятся специальные системы показателей результативности работы госслужащих - для этого используются количественные и качественные методы. Однако не для всех подразделений государственных органов представляется возможным установление количественных показателей деятельности. Часто устанавливаемые показатели результативности противоречат миссии организации. Так, возьмем такой показатель результативности, как количество рассмотренных дел или число ДТП со смертельным исходом. Противоречивость этого показателя состоит в том, что целью отдельного подразделения в этом случае становится рассмотрение наибольшего количества таких дел (т.е. «хорошо» - это, когда много ДТП, и, следовательно, есть возможность рассмотреть больше дел, тем самым повысив эффективность работы государственного органа), что противоречит миссии государственного органа.

Кроме количественных методов, используются сравнительные методы оценки результатов (сравнение поставленных перед сотрудниками целей и задач и достигнутых результатов).

- Используются элементы краткосрочной мотивации персонала, в отличие от традиционной для государственной службы долгосрочной, карьерной мотивации;

- Открытость государственной службы для входа из других секторов экономики (создание единого рынка труда);

- Гибкие и привлекательные формы оплаты служебной деятельности на основе оценки ее эффективности и результативности.

«New public management» постулирует сервисный характер функционирования государственной службы и как следствие - открытость и независимую оценку деятельности органов исполнительной власти и государственных служащих, а также применение способов мотивации, широко распространенных в бизнес- секторе.

Однако несмотря на кардинально иной в отличие от веберовско-вильсоновской взгляд на организацию бюрократии, NPM «ругают» за изъяны, особенно проявившиеся в странах с переходной экономикой: злоупотребления инициативностью, разрушение корпоративной культуры государственных служащих, неуниверсальность агентской системы (применима не во всех организациях; внутриорганизационные отношения не являются агентскими), разрастание коррупции.

1.2.6 Public service motivation (PSM)

Типы поведения и организация деятельности индивидов, рассмотренные ранее в рамках теории агентских отношений, рационального выбора и пр., характерны как для государственных, так и для коммерческих учреждений и возможность этих теорий объяснить поведение государственного служащего весьма ограничена.

В противовес эгоистичной мотивации, отраженной в этих теориях, исследователи в области государственного управления разрабатывали концепцию «Мотивации служения» (Public service motivation, PSM). Мотивация служения - теоретический конструкт, связывающий между собой социально-ролевые ожидания, диктуемые институтом государственной службы, и поведение конкретного государственного служащего.

Одним из первых предложил эту концепцию Дж. Перри, разработавший шкалу измерения мотивации публичного служения и предложил теоретическую рамку для ее изучения.

Этот подход учитывает те ценности, которые присущи исключительно государственной службе как социальному институту: беспристрастность, справедливость, прозрачность, ответственность, честность, служение обществу и интересам государства.

Особенности мотивации государственных служащих связаны с: 1) индивидуальными особенностями государственных служащих; 2) характеристиками работы и 3) рабочую обстановку (work context).

Дж. Перри определяет мотивацию служения как ««индивидуальную предрасположенность к реагированию на мотивы, заложенные главным образом (или исключительно) в публичных институтах». Брюер и Селден определяют ее как мотивационную силу, которая побуждает индивидов осуществлять деятельность по служению обществу, ориентированную исключительно на общественные интересы. Рэйни и Штайнбауер определяют мотивацию служения как «общую альтруистическую мотивацию к служению интересам группы людей, государства или всего человечества». Очень часто европейские исследователи вообще не говорят о мотивации служения, приравнивая такую мотивацию к этике государственной службы.

В целом, мотивация служения - особый вид мотивации, лежащий в основе социальной деятельности, заключающейся в бескорыстном оказании помощи гражданам в интересах государства.

1.3 Теории мотивации

Этот раздел посвящен изучению подходов к определению мотивов индивида. Как уже упоминалось ранее, гражданскому служащему не чужды человеческие нужды и потребности, поэтому рассмотрение основных выводов теорий мотиваций (А. Маслоу, Д. МакКлелланда, Ф. Герцберга, В. Врума, С. Адамса, Л. Портера и Э. Лоулера) актуально в рамках данной главы.

Для анализа предложенных теорий будет использована классификация, принятая в зарубежной литературе (содержательные и процессуальные теории мотивации).

1.3.1 Содержательные теории

Теория иерархии потребностей Маслоу

Маслоу (1943) распределил 5 групп потребностей любого индивида в виде пирамиды, объяснив это тем, что потребности более высокого уровня невозможно удовлетворить до тех пор, пока человек нуждается в потребностях более низкого (или базового, находящегося в основании пирамиды) уровня. В основании - физиологические потребности, после которых следуют потребности в безопасности, над ними социальные потребности (социальные связи, общение, привязанность), выше - престижные потребности и, наконец, на пике пирамиды располагаются потребности духовные (самоактуализация, самовыражение и т.п.).

Так, согласно такому подходу государственный служащий, испытывающий недостаток в еде или одежде, не будет заинтересован в высоких результатах своего труда. Связать это можно с низкой оплатой труда на государственной службе, которая может не позволить удовлетворить те самые первичные потребности. Так ли это на самом деле? Ведь даже первичные потребности у всех различны и могут постоянно расти. Но даже если предположить, что определен «единый» для всех размер «первичных» потребностей, получается, что необходима соответствующая эффективная система оплаты труда, позволяющая эти потребности удовлетворить.

Многие менеджеры попадают в эту «ловушку». Исследования доказали, что такого рода материальная мотивация действенна только до определенного момента. К тому же деньги дают только психологический комфорт, но не мотивируют. На государственной службе должны быть «первичными» должны быть совсем другие потребности (например, в уважении и признании).

Таким образом, теория Маслоу позволяет сделать одну главный вывод и связанную с ним рекомендацию: индивидам характерны разные уровни потребностей, в связи с чем руководителям необходимо проводить постоянное «наблюдение» за государственными служащими и адекватно реагировать на активные в данный момент потребности.

Теория приобретенных потребностей МакКлелланда

Дэвид МакКлелланд (начало 1960-х гг.) выделил потребности исключительно высшего уровня: потребности в успехе, власти и причастности.

Так, чтобы удовлетворить потребности людей, которые стремятся к успеху, необходимо ставить перед ними сложные задачи и делегировать им больше полномочий.

Работников с потребностью во власти следует готовить к руководящим должностям, если они обладают при этом необходимыми компетенциями. Люди с потребностью власти чаще всего проявляют себя как откровенные и энергичные люди, не боящиеся конфронтации и стремящиеся отстаивать первоначальные позиции. Управление дает таким людям возможность реализовать свои лидерские качества, так как такие люди способны ставить амбициозные цели в коллективе, брать на себя инициативу и достигать высоких командных результатов.

Для сотрудников с потребностью к причастности необходимо создавать условия для обратной связи, для участия в принятия решений и во внутриорганизационной коммуникации.

Чтобы определить доминирующую потребность в государственном служащем необходимо постоянно поддерживать связь и проводить неформальные беседы. Увидеть одну из этих потребностей достаточно просто даже в процессе работы в коллективе.

Двухфакторная теория мотивации Ф. Герцберга

Ф. Герцберг (1968) выделил 2 группы факторов: гигиенические и мотивирующие. Понятие «гигиеническая мотивация» Герцберг развил и конкретизировал в книге, которую написал вместе с руководителем ITT («International Telephone & Telegraph») Робертом Фордом.

Гигиенические факторы (условия труда (шум, освещение), режим работы, заработная плата, отношения с коллегами, с руководством, в общем все, что окружает индивида на рабочем месте) являются факторами, которые удерживают индивида на работе, но не приводят к его мотивации, а значит, не способствуют высокой результативности. Присутствие этих факторов в достаточном объеме приводит к удовлетворенности трудом.

Наличие гигиенических факторов считается естественным и не мотивирует сотрудников к повышению эффективности деятельности, однако их отсутствие приводит к неудовлетворенности трудом и к демотивации.

В свою очередь мотивирующие факторы связаны с характером деятельности. Мотивирующие факторы, согласно Герцбергу, способствуют мотивации сотрудников и, как результат, достижению высоких результатов деятельности. Примерами мотивирующих факторов являются признание заслуг, возможности для карьерного роста, самореализации, интересное содержание труда и т.д.

Подход Герцберга аналогичен теории Маслоу: гигиенические факторы аналогичны потребностям низкого уровня, а мотивирующие - более высокого. Однако в отличие от Маслоу, Герцберг полагал, что работник обращает внимание на гигиенические факторы только, если считает их несправедливыми.

Так, можно сделать следующие выводы: 1. в организации должен быть составлен список гигиенических и мотивирующих факторов; 2. Государственные служащие должны самостоятельно выбрать наиболее важные из них; 3. гигиенические потребности должны быть удовлетворены в первую очередь.

1.3.2 Процессуальные теории

Данные теории рассматривают влияние различных процессов труда на мотивацию.

Теория ожидания (теория «валентности- инструментальности -ожидания»)

Теория «валентности - инструментальности - ожидания» Виктора Врума (1964) определяет валентность как эквивалент ценности; инструментальность как убежденность в том, что если мы сделаем что-то, это приведет к чему-то другому; а ожидание значит, что усилие приведет к некоторому результату.

Согласно подходу Врума все ожидания индивидов можно разделить на:

· Ожидания того, что приложенные усилия приведут к ожидаемому результату;

· Ожидание того, что результаты принесут соответствующее вознаграждение (связь усилий с результатами, а результатов с вознаграждением).

· Ожидаемая ценность вознаграждения.

«Мотивация вероятна только тогда, когда существуют ясно ощутимые и применимые отношения между показателями работы и последствиями, и эти последствия могут рассматриваться как средство удовлетворения потребностей. Это объясняет, почему внешняя финансовая мотивация - например премиальная система - работает только, если связь между трудозатратами и наградой четкая, а ценность получаемой награды стоит тех усилий. Индивиды полагаются на свой прошлый опыт, чтобы определить, насколько результаты их поступков будут выгодными для них».

Работники соотносят организационные цели и свои обязанности с личными потребностями, тем самым оценивая уровень привлекательности трудовой деятельности и вероятность достижения поставленных организацией целей.

Таким образом, одной из основных обязанностей руководителей является периодическое сопоставление организационных и личных целей, а также разработка технологий по приведению в соответствие вознаграждения и усилий работников.

...