Теория равенства

Теория равенства (или справедливости), предложенная С. Адамсом (1965) предполагает рассмотрение взаимодействия между работодателем и работником как экономический обмен. Работник «входит» в организацию со своим человеческим капиталом, который позволяет ему повышать результативность организации, в ответ на что организация предоставляет ему вознаграждение, безопасность и удовлетворенность своей деятельностью. Эти «входы» и «выходы» должны быть равноценны и справедливы, только тогда работник будет мотивирован и нацелен вкладывать в организацию больше, чтобы получать соответствующую отдачу на «выходе».

Кроме того, как предположил Адамс, существуют две формы справедливости: «распределительная справедливость», которая связана с беспристрастностью в выплате вознаграждений в соответствии с внесенным вкладом, и «процедурная справедливость», имеющая отношение к справедливости внутриорганизационных процедур: оценка деятельности, продвижение и т.д. Эти две формы тесно связаны друг с другом.

Теория приобретенных потребностей

Л. Портер и Э. Лоулер (1968) вслед за идеями В. Врума предположили, что существуют два фактора, от которых зависит, какие усилия вкладывают работники в свою деятельность:

- ценность наград для индивида (то есть насколько эти награды удовлетворяют потребность в безопасности, уважении, независимости, самореализации);

- вероятность того, что за усилиями (или действиями) последует награда ( то есть ожидаемая связь между усилиями и вознаграждением).

Так, чем выше ценность награды и вероятность получения вознаграждения, тем больше усилий будет приложено.

Однако для достижения желаемого результата необходимо, чтобы действия и усилия были эффективными. В связи с этим Портер и Лоулер вводят еще две переменные, от которых зависит эффективность деятельности:

- способности (квалификация, навыки, ноу-хау);

- восприятие собственной роли (совпадение целей организации и работника, работник делает то, что организация ждет от него).

Выводы

Рассмотренные в данной главе управленческие концепции позволяют проанализировать различные подходы к организации государственной службы и связанные с этим особенности мотивации чиновников.

Особенно важно отметить, что ни один из описанных теорий не указывает на связь системы мотивации и оценки. Однако несомненно подразумевает систему контроля и оценивания, сопровождающую мотивацию. Иначе система, не реагирующая на постоянно меняющиеся потребности, стала бы не функциональна.

Рассмотренные научные подходы и теории позволяют составить общую классификацию видов стимулирования, применимых на государственной службе (Таблица 1 Приложение 2):

· материальное;

· нематериальное;

· организационное;

· профессиональное;

· социальное;

· коллективное.

Однако даже применение на государственной службе всего комплекса видов стимулирования не всегда приводит к ожидаемым результатам.

Причиной этого может являться то, что стимулирование само по себе не всегда способно оказать необходимое мотивационное воздействие.

Объяснить это можно тем, что мотивация рассматривается как комплекс внешних воздействий (стимулов) и внутренних факторов (мотивов). Согласно В. Вруму, это внешние стимулы и внутренние ожидания самого индивида, от которых зависят результаты деятельности.

Так, если внешнее воздействие и внутренние мотивы поведения вступают в противоречие, не удается достигнуть ожидаемого синергетического эффекта, и результативность начинает подать.

Можно сказать, что мотивов существует столько, сколько существует людей. Однако предложенные в этой главе теоретические конструкции позволяют увидеть общие черты мотивационного портрета чиновника.

Самый простой и верный путь к подробному изучению мотивов, потребностей и ожиданий гражданских служащих заключается в непосредственном с ними общении. Для это применяются различные механизмы: структурированные опросные листы, интервью, сочетание опросного листа и интервью, фокус-группы и простое неформальное общение.

Глава II. Эмпирические исследования мотивов государственных служащих

В данной главе будет экспериментально проверена выдвинутая ранее и теоретически обсужденная гипотеза о том, что мотивация определяет результативность. С целью выявления корреляции между наличием мотивов к осуществлению государственной службы и эффективностью деятельности будут рассмотрены результаты российских и зарубежных опросов, а также проведенное нами исследование мотивов будущих (потенциальных) чиновников.

2.1 Российские опросы

Опросы государственных служащих проводились раньше и проводятся по сей день как в нашей стране, так и за рубежом.

Однако прежде чем понять, что, по мнению российских государственных служащих, негативно сказывается на их мотивации, необходимо обратиться к населению, то есть тем, кого «обслуживают» государственные служащие. Как общество оценивает государственную службу и какие видит главные недостатки государственной службы?

Именно оценка общества позволит определить, в каком направлении должны идти изменения государственной службы и на что должны быть мотивированы чиновники, чтобы достигать высокие результаты деятельности.

Как российские, так и зарубежные опросы сходятся в видении образа идеального чиновника. Отмечается важность таких качеств, как служение интересам своего государства и общества, отзывчивость к людям, справедливость, честность и беспристрастность, ответственность перед обществом.

Однако, с другой стороны, результаты многих российских опросов показывают, что в сознании российских граждан образ реального чиновника очень далек от идеального.

Можно выделить «3 группы негативных черт государственных служащих», отмечаемых гражданами:

- профессионально-деятельностные: бюрократизм (52,1%), коррумпированность и взяточничество (49,0%), стремление использовать свою работу в корыстных целях (37,4%), пренебрежение к законам (21,1%);

- профессионально-нравственные: безразличное, неуважительное отношение к людям (47,9%), нечестность (25,1%);

- профессионально-функциональные: имитация бурной деятельности (29,1%), безответственное отношение к своим служебным обязанностям (21, 5%).

В основе всех вышеперечисленных недостатков лежит конфликт интересов, негативное отношение общества к коррумпированности российского чиновничества.

Действительно, цели и установки государственной службы не всегда соответствуют личным принципам управленца именно в связи с их низкой мотивацией и ориентацией не на содержание труда, а на получение высокого социального статуса, властных полномочий, социальной защищенности при занятии определенной должности.

Только 32 % государственных служащих считают главной целью своей деятельности служение обществу, 51% - материальное обеспечение, 40% чиновников отдают предпочтение власти, которую они приобретают, и возможность использовать ее для личного благополучия.

Исследование, проведенное Высшей школой экономики в 2007 году, позволяет проследить некоторое расхождение между стереотипом государственного служащего в обществе и его реальными мотивами.

Опрос проводился в пяти федеральных министерствах, выбор которых в большей мере определялся их «административным ресурсом».

Основными направлениями исследования являлись: изучение ценностных ориентаций государственных служащих; оценка государственными служащими престижности их работы; а также возможностей карьерного роста.

Наиболее распространенным ответом на вопрос «Каковы основные цели Вашей работы?» оказался «Я зарабатываю себе на жизнь» (42%), а более половины опрошенных отдали предпочтение нематериальным мотивам. Однако характерно то, что многим нематериальным мотивам чиновников характерна корыстная черта, например, установление полезных связей (13%), получение опыта и повышение квалификации (72%).

Было выявлено также, что подобные нематериальные мотивы характерны в большинстве своем молодым специалистам. Так, например, ответ «зарабатываю себе на жизнь» был дан лишь 14% молодых специалистов, тогда как аналогичный ответ выбрали 66% государственных служащих старше 40 лет.

Очевидно, что молодые специалисты в меньшей степени мотивированы идти на государственную службу в целях служения обществу и государству. К тому же 23% из опрошенных молодых людей считают установление контактов и связей одним из наиболее важных мотивов, а около 95% убеждены, что получение опыта и повышение квалификации - это один из важнейших мотивов поступления на государственную службу.

Была выявлена также зависимость мотивов от должностной позиции: чем ниже должность, тем большее значение имеет материальная мотивация.

Более того мотив «получения ценного опыта» связан со стажем работы чиновника: 67% молодых специалистов со стажем государственной службы менее 10-ти лет отдают наибольшее предпочтение опыту, чем специалисты со стажем более десяти лет.

Так, несмотря на то, что меньше половины государственных служащих выбрали в качестве основного мотива нахождения на государственной службе - зарабатывание себе на жизнь, они выбирают достаточно «корыстные» нематериальные цели. В современных условиях утверждение о том, что государственная служба - это, почти как у Вебера, призвание, не нашло подтверждения.

И, наконец, на вопрос «Могли бы Ваши коллеги найти работу с существенно более высокой заработной платой?» большинство респондентов дало положительный ответ.

Это дает нам основания утверждать, что все же оплата не является самым весомым мотивирующим фактором на государственной службе. Однако мотивации государственных служащих свойственен «компенсаторный» характер, заключающийся в возможности компенсировать низкий уровень оплаты труда какими-то другими благами или положительными индивидуальными установками.

2.2 Зарубежные исследования

Зарубежные опросы актуальны в данном разделе ввиду того, что позволяют посмотреть, как, в первую очередь, другие социокультурные факторы влияют на состояние мотивации работников государственного сектора.

Актуальность исследования, проведенного в Канаде в 1986 году (Zussman and Jabes, 1988) заключается в том, что были проанализированы параллельно мотивы как государственных служащих, так и работников частного сектора. В результате сравнения мотивов работников двух секторов, было выявлено, что нематериальные стимулы, равнозначны для обеих сторон.

Однако роль внешних материальных стимулов (мотивов) различна для представителей разных секторов. Для государственных служащих материальные стимулы играют гораздо менее значимую роль, чем для их коллег из частного сектора. К тому же государственные служащие уделяли большее внимание честности и объективности систем вознаграждений, а также считали систему оценки собственного труда более справедливой, чем их коллеги из коммерческого сектора.

Анализ мотивов, проведенный в Австралии (Task Force on Management Improvement, 1992), был нацелен на изучение мотивов исключительно гражданских служащих. Удовлетворенность признанием заслуг на рабочем месте оказалась для них достаточно низкой: около 51% респондентов не довольны или очень недовольны тем, как относится руководство к их профессиональной деятельности. Материальным стимулам отдавалось гораздо меньшее значение, чем нематериальным. Так, например, государственные служащие отдали наибольшее предпочтение важности одобрения со стороны руководства (45%) и возможности карьерного роста (44%).

Результаты исследования, проведенного ОЭСР в 1994-1995 гг. в одиннадцати государственных органах пяти стран - Австралия, Дания, Ирландия, Великобритания и США, показали, что оплата по результатам негативно оценивается государственными служащими. Среди наиболее привлекательных методов мотивации они выбирают возможности карьерного роста, чувство участия, признание достижений и уважение, а также честные отношения с коллегами.

Внутренние предпочтения государственных служащих зависят от множества как внешних, так и внутренних факторов (пол, должностная позиция, отношения с руководством, представления о справедливости и т.д.). Однако одно очевидно: зарубежные государственные служащие отдают предпочтение прежде всего нематериальной мотивации (например, одобрение (признание) со стороны вышестоящих чиновников, возможности карьерного роста). Нематериальная мотивация для зарубежных чиновников представлена элементами, которые наиболее приближены к идеальным представлениям о бюрократии. Такой взгляд на нематериальную мотивацию противоположен представлениям российского чиновничества.

Конечно, социологические опросы дают лишь общую картину состояния мотивации государственных служащих в стране. В действительности, состояние и уровень мотивации сильно различается не только по отдельным странам, но и внутри страны: по субъектам или муниципалитетам, по разным государственным органам и даже по каждому отделу внутри государственной организации.

Связано это, в первую очередь с тем, что мотивы каждого отдельного государственного служащего индивидуальны, что не в последнюю очередь определяется политикой государственного органа в этом направлении и участием руководителя в процессе мотивации.

В целом, система управления мотивацией должна включать достаточно диверсифицированный анализ и оценку мотивов работников каждого отдельного отдела (или подразделения) и постоянно корректироваться.

Однако если не была осуществлена оценка кандидатов-претендентов на занятие определенной вакансии и на государственную службу пришли немотивированные кадры, работа с персоналом значительно усложняется.

Поэтому на этапе, когда работодатель отбирает сотрудников, необходимы такие способы, которые бы позволяли нанимать на государственную службу сотрудников с «правильной» мотивацией.

Для того, чтобы понимать как должен быть организован процесс приема на государственную службу и как должна осуществляться впоследствии работами внутри организации, необходимо узнать, каковы же мотивы потенциальных государственных служащих, чего они ждут от государственной службы.

2.3 Мотивы выбора карьеры на государственной службе

Объектом данного исследования выступили студенты 3-4 курсы ФГиМУ НИУ-ВШЭ, как предполагается, определившиеся со своими карьерными планами.

В опросе принял участие 71 студент.

Главной целью опроса являлась определение того, насколько студенты мотивированы пойти на государственную службу, какие мотивы преобладают у потенциальных гражданских служащих, что сможет мотивировать их на высокую результативность и что для них является главной преградой на пути к карьере в государственном секторе.

Опросник состоит из следующих вопросов (Приложение 6):

1) Считаете ли Вы работу на государственной службе престижной?

2) Собираетесь ли Вы пойти на государственную службу после окончания обучения?

3) Каковы главные причины, по которым Вы не рассматриваете государственную службу в качестве будущего места работы? (Что Вас отталкивает от государственной службы?)

4) Что является для Вас наиболее привлекательным на государственной службе? (Главная причина, по которой Вы собираетесь сделать карьеру на государственной службе)

5) Какие возможности может предоставить Вам работа в коммерческом (негосударственном) секторе, которые не может в настоящее время предложить государственная служба?

6) Согласились бы Вы перейти на новое рабочее место с оплатой труда ниже на 30%, но с более интересными для Вас обязанностями (при том, что оплата труда на Вашем рабочем месте Вас вполне устраивает, но содержание работы скучное)?

Итак, большинство респондентов находят государственную гражданскую службу престижной (График 2, Приложение 3). Около четверти опрошенных студентов уверены в престиже работы на государственной службе. При этом 48% из них больше склонны к положительному ответу на этот вопрос, чем отрицательному.

Только 6 человек из 71 глубоко убеждены в том, что работа на государственной службе не является престижной.

Однако при том, что большинство студентов находят государственную службу престижным занятием, намерения пойти на государственную службу после окончания обучения оказались не настолько однозначными (График 3, Приложение 3). Отрицательные и положительные ответы на вопрос о том, собираются ли студенты пойти на государственную службу после окончания обучения, практически, разделились пополам. Всего 11 студентов точно собираются стать чиновниками. При этом почти половина опрошенных склонна к выбору не в пользу государственной службы (44% дали ответ «Скорее нет, чем да»).

Оказалось, что главной причиной, по которой студенты не рассматривают государственную службу в качестве будущего места работы, является низкий уровень оплаты труда (27%) (График 4, Приложение 3). Следующей по значимости причиной стало отсутствие зависимости оплаты труда от фактических результатов (19%). Это говорит о важности, в первую очередь, материальной составляющей будущей карьеры для молодых людей.

Кроме того, студенты убеждены, что причинами, по которым карьера государственного служащего для них не представляется возможной, являются обязательное наличие связей и контактов для поступления на государственную службу, ее прохождение и продвижение по службе (16%); ограниченная возможность карьерного роста (16%) и проявления инициативы (15%).

Также было выявлено, что для студентов наиболее привлекательным на государственной службе является возможность установления полезных связей и контактов (42 студента отдали предпочтение этому ответу), а также получение государственных гарантий (право на единовременную субсидию на приобретение жилья, медицинское и социальное страхование, право на ежегодный оплачиваемый отпуск, государственное пенсионное обеспечение и др.) (для 38 студентов это оказалось важным) (График 5, Приложение 3). Почти одинаково привлекательны для студентов: близость к власти, приобретение социального статуса и участие в реализации общественнозначимых мероприятий (13%, 12%, 10% соответственно). Лишь 8% студентов считают для себя привлекательным на государственной службе профессиональную реализацию, а также стабильность и уверенность в будущем. И, наконец, наименее привлекательной перспективой для молодых специалистов является возможность профессиональной подготовки и переподготовки (2%). Это может быть связано с тем, что студенты, оканчивающие НИУ-ВШЭ уверены в своих знаниях и нацелены на использование этих знаний на практике, поэтому получение дополнительного образования не является для них мотивирующим фактором.

Чтобы выяснить, почему же большинство опрошенных, несмотря на признаваемый престиж государственной службы, не собирается делать карьеру на государственном секторе, был задан вопрос о том, чего не хватает в государственном секторе, что в свою очередь может предоставить коммерческий.

Все данные студентами ответы условно можно разделить на 3 группы: 1-связанные с оплатой труда; 2 - относящиеся к условиям труда и 3 - относящиеся к карьерным перспективам.

Итак, в Таблице 2 приведены наиболее распространенные ответы по выделенным группам.

Таблица 2

1	2	3
Более высокая заработная плата;	Возможность использования иностранного языка в работе;	Стремительный карьерный рост;
Оплата труда по результатам;	Низкие «барьеры» входа, возможность бокового входа;	Возможность сменить род деятельности;
Более гибкая заработная плата;	Благоприятная атмосфера в коллективе	Самореализация в определенность сфере;
Прозрачные условия оплаты труда	Свобода от полной регламентированности деятельности;	Возможность реализовать свои собственные идеи, проявить творческий потенциал.
Зависимость вознаграждений от усилий;	Прозрачные механизмы карьерного роста;	Возможность не ограничивать свою деятельность «рамками кабинета», быть в движении;
Высокая заработная плата на старте;	Интересная работа (отсутствие «бумажной волокиты»);	Проявление инициативы для достижения более высоких результатов деятельности;
	Гибкий график работы;
	Решение сложных и комплексных задач; участие в проектах;
	Отзывчивый коллектив.

В целом стоит подчеркнуть, что первостепенную роль для студентов играет размер оплаты труда на старте, темпы его роста, в т.ч. зависимость от результатов, усилий, инициативы и т.д. Около 90% опрошенных отметили низкий уровень заработной платы, как один из главных недостатков государственной службы. Стоит добавить также, что была отмечена компенсаторная роль социального пакета (государственные гарантии компенсируют низкий уровень оплаты труда).

В блоке, касающемся условий труда, приоритетными оказались более благоприятная и свободная атмосфера, отсутствие рутинной работы и гибкий график в коммерческом секторе.

Что касается профессиональных перспектив, то в частом секторе, по мнению студентов, больше возможностей быстрого карьерного роста, возможность реализовать свои идеи и достичь успеха в определенной сфере (стать профессионалом в конкретной области). Наряду с высокой ролью оплаты, стоит интересное содержание труда. Каждый второй подчеркнул значимость этого фактора.

И, наконец, последний, контрольный вопрос, который позволяет дать точное видение мотивов, которые движут потенциальными государственными служащими: согласились бы студенты перейти на новое рабочее место с оплатой труда ниже на 30%, но с более интересными обязанностями? (График 6, Приложение 3).

Около 64% студентов выразили согласие перейти на новое рабочее место с более интересным содержанием своего труда, что говорит о том, что выбирая между двумя наиболее значимыми для студентов показателями, касающимися будущей карьеры (интересная работа или высокая оплата труда), они отдадут предпочтение первому.

Такая мотивация студентов раскрывает широкое поле для маневра, так как высокий уровень оплаты труда, соразмерный заработной плате в коммерческом секторе, государственная служба обеспечить не может.

При этом именно изменение организации и содержания деятельности на государственной службе может и должно стать первоочередной задачей в процессе реформирования гражданской службы.

В целом, именно правильная «некорыстная» (такая как мотивирует зарубежных чиновников) нематериальная мотивация способна привлечь к государственной службе и привести к высокой результативностью деятельности государственных служащих.

Глава III. Российская практика мотивации и оценки служебной деятельности государственных служащих

Целью данной главы является ответ на вопрос: закреплены ли в законодательстве о государственной гражданской службе положения, явно (или косвенно) посвященные вопросам мотивации персонала и как согласно основным НПА должна быть организована оценка служебной деятельности гражданских служащих. Соответствует ли сложившаяся практика закрепленным в законодательстве положениям?

3.1 Исторически сложившиеся особенности мотивов государственных служащих

Прежде чем приступить к анализу законодательства, необходимо изучить истоки проблемы мотивации гражданских служащих.

Исторически принадлежность чиновников к особой профессионально-статусной группе, возможность влиять на процессы, происходящие в стране, чувство близости власти и обладания определенными государственно-властными полномочиями определяет некие специфические черты сознания, иную психологию и мораль, а значит свою корпоративную этику. Образовавшаяся вследствие этого особая мотивация приводит к развитию как положительных, так и отрицательных черт государственных служащих.

Чувство повышенной социальной ответственности за последствия принимаемых решения, за общество, умение решать более масштабные и комплексные задачи, стремление к учету более широкого круга факторов на государственной службе заменяются узкокорыстными мотивами бюрократической личности.

Эгоизм, своекорыстие, лесть, консерватизм, неприятие чего-то нового и неопределенного, имитация бурной деятельности, склонность к засекречиванию - всего лишь некоторые примеры чиновничьих пороков.

Часто в литературе описывается превращение чиновника в безнравственное и бесчувственное, руководствующееся только указания и карьерными соображениями существо. М. Лермонтов говорил так: «Гений, прикованный к чиновничьему столу, должен умереть или сойти с ума, точно так же, как человек с могучим телосложением при сидячей жизни и скромном поведении умирает от апоплексического удара».

Другим характерным стереотипом стало стремление чиновника приукрасить истинное положение дел перед начальством, а иногда и изобразить катастрофическое положение дел дабы скрыть собственные доходы или расходы.

Отсюда произрастает ложное преувеличение своей служебной роли, создание собственной незаменимости и важности, стремление любыми средствами сохранить свое место. Как следствие, чиновник уходит в свой особый мир, в некий вакуум, в котором искажаются представления о реальном мире и значении выполняемых им действий.

Особенности системы мотивации в России также связаны с институтами поведения и социокультурными факторами, которые были получены в наследство от советской системы трудовых отношений и которые сохранились в большей мере в наиболее консервативном и наименее подвижном секторе - государственном.

Одной из характерных черт «мотивации по-советски» является использование «кнута и пряника». В современных условиях такая «мотивация» не применяется «в чистом виде», однако именно она заложила стереотип отношений начальника и подчиненного, основанных на безоговорочном подчинении и приоритете «ранга».

Другой особенностью является то, что суть «мотивационных технологий» долгое время состояла в соблюдении принципа «равенства всех перед начальством», что означало уравнительность в системах оплаты труда и премировании. Стимулирование в равном объеме и «лучшего», и «худшего» означало, что размер должностного оклада управленца одной категории оплачивался одинаково без учета особых заслуг и трудового вклада. Такой подход позволял сохранить «равенство» и не давал почву для сравнения сотрудников между собой, что приводит к конфликтам, к ощущению несправедливого отношения и, как результат, в падению уровня мотивации.

С другой стороны, активно использовались и положительные нематериальные стимулы такие, например, как награждение грамотами и присуждение званий: «ветеран труда», «победитель соцсоревнования» и другие. Такие механизмы нематериальной мотивации предусмотрены и современным законодательством, однако используются гораздо реже.

Процесс перехода к рыночной экономике сопровождался кризисом во всех сферах общественной жизни. Изменение морали, ценностных ориентаций привело к тому, что труд сам по себе перестал удовлетворять все группы потребностей: физические, социальные, интеллектуальные и др. Все большее значение стало приобретать материальное вознаграждение. Как результат, относительное ухудшение материального положения привело к ориентации на краткосрочные цели (как результат: падение мотивации, низкие показатели результативности, рост коррупции и т.д.).

На первых этапах реформирования государственная служба перестала видеть свое истинное назначение. Переход от «государевой службы» к «служению обществу», поворот к концепции New Public Management»: все это было чуждо российскому чиновничеству. С одной стороны, государственные служащие сопротивлялись переменам, не желая покидать «зону комфорта» (тому пример: долгое введение новых технологий управления, пролонгация принятия законов и т.д.), но, с другой стороны, прогрессивная часть общества начинала осознавать нежизнеспособность такой службы и требовала перемен.

Воспитанная в современных институциональных условиях часть российского чиновничества до сих пор остается в меньшинстве по сравнению с теми ее представителями, которые росли в другой системе (многие из которых занимают высшие позиции в государственном аппарате). Такая поколенческая структура государственного аппарата обязательно должна учитываться при развитии современной системы мотивации и оценки служебной деятельности.

3.2 Правовые аспекты мотивации государственных гражданских служащих

Законодательство о государственной гражданской службе является главным показателем состояния развития государственной службы.

Слабость инфорсмента, о которой так часто сегодня говорят, тоже зависит от содержащихся в законодательстве положений и их формулировок.

Начнем с Конституции.

Конституция - «это не только акт, юридически закрепляющий основы строения и функционирования государственной службы, но это еще и главный источник формирования мотивации, ориентации в социальном пространстве для тех, кто профессионально посвящает себя осуществлению функций власти и управления».

Конституция заключает власть в определенные рамки. Так, ст. 18 Конституции РФ гласит и том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Из чего следует, что любое управленческое действие или решение влияет на людей, на их положение, возможности, свободы и многое другое. Именно Конституция делает акцент на роли человека, в том числе его первостепенное значение для государственной службы. Поэтому именно служение обществу, людям и должно быть главным мотивом государственного гражданского служащего. Признание ценности человека можно назвать критерием, по которому можно оценивать деятельность и мотивацию государственных служащих.

Активное участие общества в процессе этой оценки позволяет создать все условия для конкуренции между государственными служащими за то, чья деятельность по реализации определенной политики наиболее отвечает принципу защиты прав и свобод человека.

Такую мотивацию, закрепленную Конституцией и поддерживаемую активным участием гражданского общества, можно подкрепить внутриорганизационной системой поощрений и взысканий.

Однако несмотря на то, что именно Конституция обладает высшей юридической силой (ст. 15), гражданские служащие чаще руководствуются ведомственными актами и указаниями вышестоящего должностного лица. Этот стереотип, как было сказано, берет свое начало из советской системы взаимоотношений, когда во главу угла ставилось «порученное дело», формируя соответствующую мотивацию исполнителя, стремящегося соблюсти не правовые нормы, а выполнить поручения руководства, искажая мотивацию в сторону «государевой» службы.

Одним из базовых для государственной службы конституционным принципом является открытость (согласно ст. 3 Конституции: «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ»). Поэтому, гражданский служащий, принимающий определенные обязательства и запреты (обязанность декларировать свои доходы, запрет на осуществление предпринимательской деятельности, на участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией и т.д. (ст.17 79-ФЗ), должен соблюдать принцип открытости.

Осознание первостепенности конституционных основ государственной службы приведет к сдвигу мотивации гражданских служащих в стороны мотивов служения обществу, которые являются главными принципами управленческой концепции «good governance».

Также вектор мотивации гражданских служащих в значительной мере определяется основными законами, касающимися гражданской службы, подзаконными нормативно-правовыми актами и программами реформирования.

Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ закрепляются основные принципы и нормы построения и функционирования системы государственной службы, которые дополняют конституционные положения.

Важно отметить, что 58-ФЗ развил для гражданской службы понятие «кадровый резерв». Этому институту, способствующему открытости, эффективному и рациональному использованию человеческих ресурсов, в законе уделяется особое внимание. Однако несмотря на законодательное закрепление, на практике широкого применения кадровый резерв еще не получил.

В Законе также предусмотрено создание на федеральном уровне и на уровне субъектов отдельного органа управления государственной службой. На уровне органов государственной (муниципальной) власти такие Управления государственной службы и кадров уже существуют. Однако единый орган на уровне Федерации еще не создан. Такие органы на уровне отдельных государственных органов должны стать локомотивами роста человеческого потенциала на гражданской службе через составление программ мотивации на определенный период, через создание системы оценивания деятельности и т.д.

Основные права гражданского служащего, закрепленные в Федеральном Законе от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе», которыми наделяется работник, поступивший на гражданскую службу, носят в себе мотивирующий характер. Объяснить это можно тем, что согласно результатам опросов (приведенных предыдущей главе) именно обладание такими правами является мотивом или побуждением пойти на гражданскую службы. Это, например, обеспечение надлежащими организационно-техническими условиями труда; должностной рост на конкурсной основе; профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировки; медицинское страхование, пенсионное обеспечение, иные льготы и т.д. (ст. 14).

Однако материальная вознаграждение (мотивация) на государственной службе признается (как подтверждали опросы) «отталкивающим» от гражданской службы фактором. Специалисты отмечают, что система оплаты труда на гражданской службе способствует вытеснению высококвалифицированных кадров с государственной службы. Причинами «вытеснения» могут быть не только низкий уровень оплаты труда, но и непрозрачность всей системы оплаты труда: существование огромного числа дополнительных выплат, установление которых часто носит субъективный характер; отсутствие особого порядка оплаты труда, показателей эффективности и оценок результативности профессиональной служебной деятельности. Кроме того, установление показателей результативности деятельности на определенных должностях гражданской службы невозможно, а те показатели результативности деятельности на должностях, на которых можно количественно измерить результаты труда, часто противоречат миссии организации и ведут к искажению мотивации, повышению числа злоупотреблений, связанных с «погоней» за лучшими показателями результативности.

Федеральным законом №79-ФЗ также установлены мотивационные механизмы, не связанные с результатами оценки служебной деятельности: государственные гарантии, поощрения и награждения. Действительно, многие гражданские служащие признают особую роль защищенности на гражданской службе, связанной в первую очередь с возможностью получения медицинского страхования гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию за выслугу лет; обязательное государственное социальное страхование, государственное пенсионные выплаты и т.д. мотивация вебер служебный государственный

Несмотря на то, что формулировка «за безупречную и эффективную гражданскую службу» носит в себе некую неопределенность (непонятно: что же такое эффективная гражданская служба?), в законе предусмотрены такие нематериальные механизмы мотивации, как объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения; награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка, присвоение почетных званий, награждение знаками отличия, орденами и медалями, а также поощрение Президента и Правительства за безупречную и эффективную гражданскую службу (ст. 55)

В законодательстве также уделено внимание вопросам регламентации деятельности гражданских служащих. Регламентация направлена на то, чтобы дать гражданскому служащему представление о том, чем должен заниматься работник, какими качествами он должен обладать, по каким по каким критериям его деятельность будет оцениваться и т.д. Административный и должностной регламенты создаются как взаимодополняющие документы: первый задает направления деятельности органа власти, а второй - детализирует административные регламенты в части требований к конкретным должностям.

Несмотря на то, что в законодательстве отсутствует определение должностного регламента, он является «паспортом» гражданского служащего на время его служебной деятельности и эффективным инструментом оценки служебной деятельности. В законе также неясно, что должно быть включено в должностной регламент: раздел или виды информации: указано "2. В должностной регламент включается:" и после этой фразы идет перечень из 8 пунктов» (ст. 47 №79-ФЗ).

Кроме того технологии составления должностных регламентов были отданы на усмотрение федеральных органов (п. 5 ст. 47: "5. Примерные должностные регламенты утверждаются соответствующим органом по управлению государственной службой"), как результат в различных госорганах структура должностных регламентов различна.

Как результат, в значительной части проанализированных в ходе написания данной работы должностных регламентов требования к знаниям и навыкам приводится на самом обобщенном уровне. Например, требование «знать закон N 79-ФЗ» можно в самых разных пределах: знать наизусть и объяснять значение всех статей закона и знать, когда и для чего он был принят -это совсем разное «знание».

Предложенные в должностном регламенте описания квалификационных и иных требований к должности не позволяют установить более конкретные условия к уровню владения, знания и умения. Как результат, под такие требования может подойти любой кандидат. Для того, что гражданский служащий понимал свое назначение на определенной должности, а кандидат смог оценить соответствие требованиям вакансии, необходима значительная детализация необходимых знаний и навыков, обязанностей и сферы ответственности.

В свою очередь Программа «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ на 2009-2013 гг.» содержит положения о необходимости «внедрения эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности, мотивации государственных служащих и обеспечение условий для увеличения результативности их профессиональной служебной деятельности», «внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих».

Однако мероприятия первого этапа (2009-2010 гг.) реализации программы так и не реализованы, второй этап (2011-2013 гг.) подходит к концу, а запланированные мероприятия, связанные с развитием мотивации гражданских служащих, еще не реализованы.

3.3 Правовые аспекты оценки персонала на государственной гражданской службе

Как в Конституции РФ, так и в основных законах, регламентирующих вопросы государственной гражданской службы, государственная служба определяется как «профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий …». Необходимо подчеркнуть, что, говоря о профессиональной деятельности, в первую очередь, имеется ввиду требующая определенной подготовки, образования, и специальных знаний деятельность, что означает поступление на государственную службу людей с соответствующей квалификацией, а значит о важности привлечения и отбора таких кандидатов.

Согласно опросам, преобладающими способами должностного продвижения служащих являются: конкурсный отбор - 12%, реализация выводов аттестации - 14%; единоличное назначение руководителем - 62%; прислали “сверху” - 11%; назначен из состава резерва - 7%; другие способы - 5%.

В результате чего профессионализм подменивается низкой заинтересованностью, имитацией бурной деятельности, низкой мотивацией, слабой обратной связью с населением и др.

В Федеральном законе от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе» установлены следующие виды оценочных процедур:

1) Конкурс, целью которого является обеспечение конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе, а также прав гражданских служащих на включение в кадровый резерв и должностной рост на конкурсной основе;

2) Квалификационный экзамен. Целью такого экзамена заключается в оценке профессиональных знаний и навыков гражданских служащих аттестационной комиссией для решения вопроса о присвоении классного чина. Фактически во время квалификационного экзамена оцениваются те знания, которые были приобретены в период замещения должности гражданской службы. Комиссией проверяется соответствие этих знаний и умений требованиям, закрепленным в должном регламенте.

3) Аттестация - оценка исключительно профессиональной служебной деятельности, целью которой является определение соответствия гражданского служащего той должности, которую он замещает, на основе оценки исполнения им должностных обязанностей за аттестуемый период. Критерии оценивания, по которым проводится аттестация, должны быть закреплены в должностном регламенте;

4) Текущая (ежегодная) оценка - подведение итогов и определение задач служебной деятельности гражданского служащего за определённый период (один год) (согласно ст. 48 №79-ФЗ).

В рамках текущей оценки государственный гражданский служащий должен предоставить руководителю отчет о профессиональной служебной деятельности. Кроме того такая оценка должна представлять собой самооценку и оценку гражданского служащего руководителем.

Критерии оценки при отборе можно разделить на формальные и социальные, профессионально-квалификационные. Формальными критериями оценки можно назвать стаж, образование, необходимый набор документов при поступлении, социальными - возраст, гражданство, наличие судимости, состояние здоровья, наличие близкого родства. Что касается профессионально-квалификационных требований, то они разрабатываются на уровне государственных органов субъектов РФ и закрепляются в локальных нормативно-правовых актах. Для каждой отдельной должности определяются профессионально-квалификационные требования, функциональные характеристики и специальные навыки, закрепляемые в должностном регламенте.

Однако существуют и другие, независимые от должности необходимые характеристики гражданского служащего - это профессиональные знания (основы законодательства, государственного (муниципального) управления и т.д.), навыки (владения компьютером, обобщения информации, общения с людьми, работы с гражданами, ведения совещаний и переговоров и т.д.) и качества (ответственность, дисциплинированность, исполнительность и т.д.).

Однако существуют сложности в определении методов оценки служебной деятельности ввиду того, что на гражданской службе они должны одновременно отвечать принципам надежности, объективности, справедливости и экономической целесообразности.

В качестве наиболее подходящих методов оценки для оценки профессиональных знаний чаще всего используется профессиональное тестирование, для оценки профессиональных навыков - метод кейсов, а для оценки профессиональных качеств - психологическое тестирование или собеседование.

Существует также метод комплексной оценки гражданских служащих с использованием рейтинга. Однако для использования этого метода нужно:

- выбрать экспертов (возможны как внутренний, так и внешние, однако важно обеспечить независимость и первых и вторых);

- разработать адекватные критерии оценки;

- выработать систему оценки (часто десятибалльную);

- составить инструкции для оцениваемых;

- оценивается работник, а затем критерии ранжируются по степени важности;

- полученные результаты заполняются оценщиками в 2 таблицы (Таблица 3 и Таблица 4).

Таблица 3. Сводная таблица оценки критерия деятельности (по важности)

Критерии деятельности	Экспертные оценки	Средняя оценка критерия	Удельный вес критерия

Таблица 4. Сводная таблица оценки деятельности сотрудника

Критерии деятельности	Экспертные оценки	Средняя оценка деятельности	Средняя оценка с учетом уд. веса критерия

- затем подсчитывается общая сумма баллов в средней оценке с учетом веса критерия - это и есть рейтинг данного сотрудника.

В настоящее время оценка персонала приравнивается к аттестации, но это не так. Оценка персонала -- это процедура определения эффективности деятельности сотрудников в реализации задач организации с целью последовательного накопления информации, необходимой для принятия дальнейших управленческих решений по наиболее эффективному применению компетенций сотрудника в реализации целей организации. В то время как аттестация персонала (оценка соответствия занимаемой должности) -- процедура систематической формализованной оценки согласно заданным критериям соответствия деятельности конкретного работника четким стандартам выполнения работы на данном рабочем месте в данной должности за определенный период времени. Процедура аттестации должна быть оформлена в соответствии с законодательными требованиями и локальными нормативными документами компании.

Аттестация персонала в системе государственной службы

Как было указано выше, аттестация проводится в целях определения соответствия государственного гражданского служащего замещаемой должности на основе оценки его профессиональной служебной деятельности.

Ответственность за подготовку и проведение аттестации разделяется между руководителями отделов и кадровыми службами.

Руководители отделов консультируют по вопросам выделения наиболее значимых параметров оценки; участвуют в аттестационных процедурах в качестве экспертов, готовят индивидуальные оценочные материалы (анкеты, характеристики, представления) для аттестуемых; участвуют в работе аттестационных комиссий.

В свою очередь кадровые службы органов власти (Управление государственной службы и кадров) разрабатывают нормативные и методические материалы для проведения аттестации; организуют аттестационную процедуру; обучают руководителей отделов правильной работе в рамках аттестационных процедур; контролируют реализацию аттестации; анализируют полученную в ходе аттестации информацию и наконец осуществляют хранение и использование информации для кадрового резерва и планирования карьеры.

Аттестация проводится один раз в три года. Однако также может проводиться внеочередная аттестация (что на практике происходит достаточно редко):

- по соглашению сторон с учетом результатов годового отчета о профессиональной служебной деятельности гражданских служащих;

- по решению представителя нанимателя в случаях сокращения должностей или изменений условий оплаты труда.

Аттестации не подлежат:

- проработавшие менее 1 года;

- достигшие возраста 60 лет;

- беременные;

- находящиеся в отпуске по беременности и родам и в отпуске по уходу за ребенком;

- замещающие должности «руководитель» и помощник (советник), с которыми заключен срочный контракт;

- в течение года со дня сдачи квалификационного экзамена.

Выделяют 2 составные части аттестации:

1) оценка соответствия занимаемой должности (потенциал работника);

2) оценка эффективности деятельности государственного гражданского служащего (вклад работника).

Процесс организации аттестации состоит из трех этапов: подготовка, проведение и принятие решения по результатам аттестации.

На этапе подготовки издается правовой акт о создании аттестационной комиссии, утверждения графика проведения аттестации, определения списка аттестуемых и о подготовке необходимых для работы аттестационной комиссии документов.

В состав аттестационной комиссии должны входить независимые эксперты (не менее ј от общего числа членов аттестационной комиссии).

В графике проведения аттестации указываются: название государственного органа, в котором проводится аттестация, список аттестуемых, дата, время и место проведения аттестации, дата представления необходимых документов в аттестационную комиссию.

Этими документами являются:

- отзыв об исполнении гражданским служащим должностных обязанностей на аттестуемый период (Ф.И.О., замещаемая должность, перечень основных вопросов, в решении которых гражданский служащий принимал участие, обоснованная оценка профессиональных, личных качеств и результатов профессиональной служебной деятельности гражданского служащего);

- сведения о выполнении поручений, о подготовленных проектах документов, содержащиеся в годовых отчетах;

- предыдущий аттестационный лист.

На этапе проведения аттестации рассматриваются представленные документы, заслушиваются аттестуемые. Заседание считается правомочным, если присутствует не менее 2/3 ее членов.

И, наконец, на этапе принятия решений в отсутствии аттестуемого проводится открытое голосование. Большинством голосов принимается одно из решений:

- соответствует замещаемой должности;

- соответствует замещаемой должности и рекомендуется к включению в кадровый резерв;

- соответствует замещаемой должности при условии прохождения профессиональной переподготовки;

- не соответствует замещаемой должности.

Результаты аттестации сообщаются аттестуемым непосредственно после подведения итогов голосования и заносятся в аттестационный лист, который должен хранится в личном деле.

Материалы аттестации представляются представителю нанимателя не позднее 7 дней после ее проведения.

В течение 1 месяца по результатам аттестации издается правовой акт о том, что государственный гражданский служащий:

- подлежит включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности государственной гражданской службы в порядке должностного роста;

- направляется на профессиональную переподготовку;

? понижается по должности.

Характеристика системы оценки служебной деятельности и понимание того, как это происходит на практике позволяет выделить ряд проблем, связанных с аттестацией, как основным современным способом оценки служебной деятельности гражданских служащих (Таблица 5, Приложение 2).

В целом законодательство о гражданской службе содержит механизмы, которые могли бы способствовать повышению мотивации сотрудников, однако их недоработанность и непрозрачность приводит к противоположному эффекту. На практике многие из представленных в данной главе мероприятий либо не осуществляются совсем, либо искажаются на уровне исполнителей.

3.4 Примеры внедрения новых мотивационных технологий в Правительстве Москвы

Интересен подход Правительства Москвы к привлечению мотивированных кадров на гражданскую службу, являющийся зеркальным отражением основных принципов школы человеческих отношений, основной целью которой было повышение эффективности работы организации за счет лучшего использования человеческих ресурсов.

Так, для привлечения мотивированных специалистов был открыт карьерный портал, на котором публикуются все вакансии Правительства Москвы, подобно тому, как это делается в коммерческом секторе.

С одной стороны, лучшее использование человеческих ресурсов проявляется в том, что на руководящие должности набираются люди по принципу «знаю и доверяю».

Вакансии на позиции руководителей органов власти на этом портале не публикуются, для этого используют кадровые агентства или профессиональные сообщества, рекомендации. Связано это с тем, что на рынке профессионалы хорошо знают друг друга.

...