Механизмы и технологии взаимодействия законодательных (представительных) органов власти и российских бизнес-структур в современном российском политическом процессе

Лоббирование представляет собой «воздействие на формирование или осуществление государственной политики» и включает «любую деятельность организаций, влияющую на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам, причем эти организации, в противоположность партиям, не готовы сами принять ответственность за власть в стране» .

Возможности той или иной группы эффективно лоббировать свои интересы определяются как общим политическим весом данной группы (очевидно, что крупные бизнес-ассоциации, общенациональные профсоюзы политически более значимы, чем спортивные союзы или общества коллекционеров), так и наличием:

- организационных ресурсов (крупные группы сильнее мелких, хорошо организованные и сплоченные сильнее аморфных и недисциплинированных и т. д.);

- экономических ресурсов (современный лоббизм требует больших финансовых вложений (в США в 1998 г. группы интересов израсходовали на лоббирование 1,42 млрд дол.; только производители сигарет и табака затратили на указанные цели более 67 млн дол.)

- информационных ресурсов (в последнее время лоббизм приобретает все более публичный характер, проявляясь в виде давления через СМИ);

- набора санкций против правительства и конкурирующих групп (для профсоюзов это возможность организовать забастовку, для ассоциаций бизнеса -- дезорганизация экономических процессов и т. д.)

Наиболее влиятельными лоббирующими группами в Вашингтоне, согласно данным журнала “Fortune”, признаны Американская ассоциация пенсионеров, Американско-Израильский общественный комитет, Национальная федерация независимого бизнеса и Национальная стрелковая ассоциация.

Традиционно типология лоббирования предполагает выделение правотворческого (лоббизм в законодательных органах через нормативные акты) и правоприменительного номического, правового и т. п. лоббизма (исходя из характера представляемых интересов); краткосрочного и постоянного лоббизма (исходя из времени действия) и т. п. Однако наиболее важным является разграничение трех форм лоббизма: «прямого», «косвенного» и «внутреннего».

«Прямой» лоббизм предполагает непосредственные («лицом к лицу») контакты представителей групп интересов с представителями институтов государственной власти в целях достижения нужных лоббирующей стороне решений. Прямое лоббирование включает самые разнообразные формы: организацию каналов связи для общения, назначение и проведение встреч с законодателями и представителями администрации, персональные письма и телефонные звонки, налаживание неформальных отношений, установление клиентелистских и коррупционных связей и пр. Доминирующей тенденцией в сфере представительства интересов является переход от «коррупции к информации», в результате чего основным методом прямого лоббирования на сегодняшний день стало информирование тех людей, которые ответственны за принятие решений. Фактически «конкурирующие лоббистские усилия часто взаимно уничтожают друг друга», в результате чего «лоббисты, представляющие все стороны вопроса, «в действительности даже приносят пользу, демонстрируя занятым законодателям достоинства и скрытые изъяны сложного законопроекта».

«Косвенный» лоббизм предполагает влияние на процесс принятия политических решений посредством мобилизации общественного мнения в пользу (или против) той или иной позиции. Косвенное лоббирование включает следующие формы: реклама в поддержку своей позиции; организация кампаний телефонных звонков; массовая рассылка писем, факсов, сообщений по электронной почте; организация публикаций в средствах массовой информации; мобилизация профсоюзов, религиозных организаций и местных ассоциаций в поддержку своих взглядов; организация пресс-конференций, публичных встреч, сбора подписей, демонстраций, пикетов и т. д.

Показательным примером успешного применения косвенного лоббизма стала информационная кампания против реформы здравоохранения в США, инициированная Б. Клинтоном. Первоначально программа указанной реформы нашла широкую общественную поддержку. По данным Института Гэллапа, 68% респондентов сказали, что они были «совершенно уверены или скорее уверены», что план Клинтона «сделать здравоохранение доступным каждому» будет успешно осуществлен. Но нашлась группа специальных интересов, которая выявила проблемы и опасности реформы. Реализация плана оставила бы не у дел около 300 средних и мелких компаний медицинского страхования. Через свой профсоюз (Американскую ассоциацию медицинского страхования) эти структуры начали кампанию по защите своего бизнеса. Оценив традиционные усилия по лоббированию как бесперспективные, ассоциация решила мобилизовать на местах поддержку населения всей страны, чтобы надавить на политиков и изменить или отменить предложение Клинтона.

Предпринятые усилия включали телефонные контакты, прямую почтовую рассылку и сплочение лидеров общественного мнения на местном уровне. Но самым важным и заметным компонентом кампании была серия телевизионных роликов, стоившая 17 млн дол., которая изображала неких Гарри и Луизу (мифическую американскую пару), узнавших, как неблагоприятно повлияет на их жизнь план Клинтона. Избранная стратегия принесла свои плоды. Проведенная ассоциацией кампания снизила поддержку плана Клинтона до 30% и подняла оппозицию плану до 60%. В результате реформа здравоохранения так и не была осуществлена.

«Внутренний» лоббизм предполагает, что групповые интересы отстаивают те, кто работает или имеет непосредственный доступ к органам государственной власти. Данный тип лоббизма возникает, когда та или иная группа интересов имеет устойчивые отношения с действующими или бывшими политиками и чиновниками, которые делают капитал на своих связях и берут большие деньги за то, что обычно называют «торговлей влиянием в розницу» (“influence pedding”). К сожалению, в нашей стране такой тип лоббизма весьма распространен. В этой связи симптоматично заявление одного крупного российского предпринимателя о том, что «все те, кто сегодня успешен в бизнесе, все без исключения находятся в тех или иных взаимоотношениях с властью, с конкретными людьми» .

Чтобы понять, как какие технологии и механизмы лоббистской деятельности применяются в России, необходимо выяснить знать, какие из них существуют в развитых странах Запада.

Первая рассматриваемая модель лоббирования - англо-американская - является наиболее известной на сегодняшний день.

* Американская модель. В системах, в которых существует определение лоббизма на государственном уровне, есть четкая регламентация лоббистской деятельности и обязательная регистрация лоббистов. К этой категории в полной мере относится США.

Несомненно, США продолжают оставаться лидером в области использования, изучения и регулирования лоббизма. В США есть четкое классическое определение того, кто такой лоббист, данное в Акте об ограничении лоббизма 1995 г., пришедшего на смену малоэффективному Акту 1945 г. В новом акте говорится о том, что лоббист - это любой человек или организация, стремящиеся повлиять на процесс формулировки, модификации и принятия решений членами конгресса, членами административного аппарата конгресса, лицами, принимающими решения в органах исполнительной власти, включая президента, администрацию Белого дома, членов кабинета министров и их заместителей, а также представителей независимых агентств и их заместителей . Помимо этого, в акте оговаривается, что все лоббисты подлежат обязательной регистрации в течении 45 дней с момента начала их первого контакта с представителями власти. С момента принятия в 2007 г. поправки к Акту об ограничении лоббизма списки лоббистов являются открытыми для общества и публикуются в специальных докладах два раза в год.

На практике для отстаивания групповых интересов применяются самые разнообразные сочетания форм и методов лоббизма. Так, наиболее распространенными методами лоббирования в США являются: выступление на слушаниях в комитетах Конгресса с изложением позиций заинтересованных сторон; предоставление информации по обсуждаемому вопросу с акцентом на ожидаемых последствиях принятого или отклоненного законопроекта; составление и предложение проектов законов; организация пропагандистских кампаний в пользу или против готовящегося решения и кампаний «давления с мест» (потоки писем, телеграмм, телефонных звонков в адрес законодателей, личные визиты влиятельных местных избирателей к своим депутатам); финансирование избирательных кампаний кандидатов в Конгресс; предоставление возможности нужным конгрессменам выступить с публичной лекцией и получить взамен щедрый гонорар; организация для должностных лиц органов государственной власти различного рода развлечений за счет заинтересованной организации, и т. д.

* Британская модель. В эту категорию включаются Великобритания и несколько других представителей вестминстерской политической системы, в которых существует давняя традиция лоббистской деятельности, но центр тяжести в вопросах регулирования смещается от лоббистов к объектам лоббизма, т.е. политикам, принимающим решения.

Влияние различных групп интересов на британскую политику эволюционировало по мере развития политических партий и парламента как главного института социального представительства. Однако впервые механизмы лоббирования стали достоянием общественности во времена Маргарет Тэтчер. Опрос, проведенный "Financial Times" в 1985 г., показал, что 41% ведущих британских корпораций пользовался услугами политических консультантов и специалистов по связям с органами власти, выплачивая им либо постоянную зарплату в размере около 2000 - 4000 фунтов стерлингов в месяц, либо 30 000 фунтов стерлингов за разовый "доступ" к лицам и центрам, принимающим решения. С тех пор рынок лоббистских услуг в Великобритании значительно вырос. Согласно отчету исследовательского центра Hansard Society, сегодня в стране насчитывается около 14 000 профессиональных лоббистов, а финансовый оборот рынка услуг в данном секторе оценивается в 2 млрд. фунтов стерлингов

О необходимости структуризации и регулирования лоббизма впервые заговорили на уровне правящих элит при Джоне Мейджоре. В 1994 г. правительство Мейджора инициировало в палате представителей создание Комитета по стандартам в общественной сфере (Committee on standards in public life), известного как Комитет Нолана (в честь первого председателя - лорда Майкла Нолана). Однако Комитет Нолана фокусировался не столько на лоббистах и контроле над ними, сколько на самих политиках. В итоге в 1995 г. комитет вышел со своим первым докладом, он предложил не регистрацию лоббистов, а создание Кодекса деловой этики для членов парламента. Более того, комитет счел невозможным дать четкое определение того, кто такой лоббист. Фактически члены парламента, на которых оказывается влияние с помощью внешних ресурсов, сами должны определять, нарушают ли они деловую этику. В 2002 г. кодекс был дополнен несколькими разделами, в том числе разделом N 3, который запрещает "лоббирование в обмен на вознаграждение" . Согласно статьям раздела, во время парламентских слушаний и при контакте с представителями исполнительной власти члены палаты представителей не имеют права отстаивать интерес внешнего лоббиста, если они: а) получают от него вознаграждение; б) имеют прямые финансовые связи с компанией-лоббистом; в) являются советниками компаний-лоббистов. Однако в разделе есть одно ключевое уточнение, согласно которому члены парламента должны зарегистрировать свои доходы от внешних лоббистов в так называемом Реестре интересов членов парламента (Register of members' interests). Если доход от внешнего лоббиста зарегистрирован (а следовательно, и контакт с ним), то парламентарий может свободно защищать его интересы любыми способами, которые не затрагивают парламентских слушаний и контактов с представителями исполнительной власти.

В Великобритании используются преимущественно следующие методы лоббирования: представление петиции правительству; выявление отдельных влиятельных представителей или официальных лиц и организация неформальных встреч с ними для обсуждения интересующего вопроса; привлечение членов своей организации и организаций союзников к написанию писем представителям власти на местном и общенациональном уровнях, чтобы заявить о своей точке зрения; организация дебатов на уровне

парламента по интересующему вопросу через представителя или члена правительства; выражение ответной реакции на документы, законопроекты и предложения, представляемые правительством на обсуждение общественности; лоббирование с целью вынесения предлагаемого законодательства или политической линии на обсуждение общественности; лоббирование партийных съездов и конференций; лоббирование заседаний

местных советов, на которых обсуждаются интересующие вопросы (путем их посещения, организации демонстраций и т. д.); подготовка вопроса, который может быть задан представителям правительства (в Великобритании парламентские заседания проводятся регулярно по графику, на данных заседаниях министры, включая премьер-министра раз в неделю, отвечают на вопросы выборных представителей); лоббирование частных лиц, членов Парламента (в Великобритании ограниченное количество времени, предназначенное для рассмотрения законодательных актов, отводится для предложений, исходящих от отдельных членов Парламента) и др.

Основной проблемой, с которой сталкиваются все страны с англо-американской (или англо-саксонской) моделью лоббизма, остается феномен "вращающихся дверей" (revolving doors), который характеризуется тем, что представители законодательной и исполнительной власти без проблем становятся представителями бизнеса и наоборот. Так формируются неконтролируемые инсайдерские отношения. В частности, в США многие известные политики были способны лоббировать интересы отдельных компаний при получении выгодных контрактов, как, например, бывший вице-президент Дик Чейни, проработавший долгое время в крупной нефтегазовой компании "Halliburton", или член Федеральной коммуникационной комиссии Мередит Бейкер, которая, вместо того чтобы регулировать рынок СМИ, открыто защищала интересы медиакорпорации "Comcast", с которой она была официально связана в прошлом.

* Континентально-европейская модель

Далее, рассмотрим эволюцию другой модели лоббизма - континентально-европейской. До недавнего времени практически во всех системах континентальной Европы не было четких правил, регламентирующих лоббистскую деятельность, но в 2000-х гг. ситуация начала кардинально меняться, и многие государства стали внедрять нормы по американскому образцу.

В Европе, и прежде всего в странах Евросоюза, регулирование лоббизма возникло по несколько иным причинам. С одной стороны, это была попытка изменения правил игры между бизнесом и государством. По мнению идеологов такого подхода, признавая право небольших по размеру групп интересов на доступ к центрам принятия решений, экономика должна стать более гибкой, позволяя бизнес-группам повысить свою эффективность. С другой стороны, в последнее десятилетие официальные лица ЕС всерьез озаботились прозрачностью процесса принятия решений в Европе, в связи с чем в 2005 г. была образована специальная комиссия по повышению уровня политической прозрачности, которая рекомендовала как органам ЕС, так и национальным правительствам принять меры по ужесточению контроля за лоббистами.

Показательным примером в данном контексте является Германия. Немецкие политики целенаправленно избегают в юридических документах слова "лоббизм". Как указывет в своей статье Каневский, это связано с тем, что "лоббизм до сих пор рассматривается как иностранное слово, относящееся к теневому политическому процессу и неравному влиянию". Как следствие в немецком законодательстве, как и в большинстве других европейских систем, нет определения лоббиста. Это понятие заменяется "группой интересов". Так, в бундестаге, согласно второму приложению правил процедуры, ведется официальный и публичный реестр различных групп интересов, которые должны предоставить о себе полную информацию, за исключением финансовых данных. Регистрация дает лоббистам право проходить в здание парламента и участвовать в работе парламентских комитетов. Однако даже если группа не зарегистрирована, ее представители имеют право пройти в бундестаг и участвовать в работе комитета по официальному приглашению членов нижней палаты. Более того, группы интересов имеют право участвовать в процессе принятия решений, начиная с самых ранних стадий определения и выбора повестки не только в органах законодательной власти (что регламентировано § 1 ст. 77 Основного закона ФРГ), но и исполнительной. Согласно различным статьям Главных правил процедур федерального правительства, министры имеют право приглашать представителей различных групп, прежде всего наиболее значительных организаций на федеральном уровне и на уровне земель23. Под наиболее значительными организациями подразумеваются корпоративные представители интересов нанимателей, бизнеса, промышленности, финансов, а также ассоциации, федерации, конфедерации профсоюзов .

Лоббизм в Германии можно рассматривать с двух стороны. С одной стороны, политическая традиция ставит его рядом с классической корпоративистской моделью взаимодействия между бизнесом, государством и прочими группами интересов (в частности, профсоюзами). С другой стороны, в последнее время лоббизм обретает иной смысл, под которым понимается, скорее, процесс продвижения частных интересов (конкретных экономических и общественных субъектов). По мнению многих экспертов, именно данный уровень взаимоотношений между группами интересов и государством долгое время ничем не регламентировался. Например, частные компании могли бесконтрольно спонсировать политические партии, а бизнес все чаще обзаводился своими собственными частными консультантами, которые помогали ему в продвижении интереса. Именно такой лоббизм стал объектом критики со стороны общественного мнения, так как в сравнении с корпоративизмом, он в меньшей степени отвечает принципу социальной справедливости.

Аналогичную ситуацию можно наблюдать не только в Германии, но и, например, в Австрии и Дании. Данные страны ввели у себя реестры лоббистов в 2008 и 2011 гг. соответственно с целью сделать процесс принятия решений более прозрачным. Сценарий развития лоббизма там схож с немецким: помимо корпоративистской составляющей, которая в данных странах уже является политической традицией, в последнее время активизировалась работа профессиональных лоббистов, представляющих интересы конкретных групп интересов. Иными словами, с одной стороны, есть четкие правила, регламентирующие доступ корпоративных групп интересов к парламентским и правительственным центрам принятия решений, а с другой - наблюдается активизация отдельных лоббистов. Этот факт постепенно становится объектом общественного внимания. Таким образом, индивидуализированный лоббизм англо-американского типа, в котором лоббистом выступает не корпоративный представитель, а конкретный представитель конкретного интереса, постепенно проникает в континентально-европейскую модель. Для того чтобы предотвратить попытки разлома традиционного представительства интересов, власти предлагают ответные меры, такие, как, например, введение в Германии обязательных этических кодексов и для госслужащих, и для самих лоббистов. Фактически данные кодексы призваны играть роль символа легитимности лоббистов в глазах общества.

В нашей стране вопрос о правовом регулировании лоббистской деятельности впервые возник еще во время работы Верховного Совета СССР (1990 г.), но из-за негативного настроения депутатов к лоббизму так и не был вынесен на рассмотрение законодательного органа. Некоторые депутаты пытались развеять опасения, что регулирование лоббизма сродни легализации организованной преступности, но эти попытки не увенчались успехом.

В 1994-1995 гг. был проведен ряд «круглых столов», семинаров и конференций, посвященных лоббизму. Так, в феврале 1995 г. прошла конференция, организованная Фондом развития парламентаризма в России. В ней приняло участие руководство Совета Федерации и Госдумы, представители партийных фракций, Администрации Президента РФ, Правительства РФ, бизнеса, профсоюзов. Все участники высказались в пользу принятия закона, регулирующего лоббистскую деятельность. Осенью 1995 г. соответствующий законопроект был вынесен на рассмотрение Государственной думы. Однако он не набрал достаточного большинства голосов и не был принят даже в первом чтении.

Тем не менее эксперты продолжили работу. В декабре 1996 г. были проведены парламентские слушания по проекту федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», на которых выступили представители органов власти и некоммерческих организаций. Рабочая группа ознакомилась с моделями правового регулирования лоббизма в развитых странах. При этом был сделан вывод о том, что наиболее приемлемой для России является американская модель институционализации лоббизма, согласно которой лоббист не вправе быть депутатом представительного органа власти или государственным служащим.

Одной из проблем разработки законопроекта стало определение предмета лоббистской деятельности и сферы применения закона. В мировой практике чаще всего объектом регулирования становится лоббизм в органах законодательной власти. Однако такая практика сложилась постепенно, в условиях эволюционного развития политических систем и при наличии разделения властей. Россия же находится на революционном этапе изменения социально-экономического строя и становления новой государственности. Конституция РФ оставила для законодательной власти ограниченные права и, напротив, значительно расширила полномочия главы государства и исполнительной власти. Возникли споры и по вопросам регистрации, отчетности лоббистов.

После серьёзных доработок в 1997 г. законопроект был снова включён в план работы Госдумы и направлен в Комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций. В марте 1998 г. комитет-разработчик предложил Совету Госдумы включить проект в повестку дня пленарного заседания. Однако очередь до него так и не дошла. В последующем попытки вынести законопроект на обсуждение в Госдуме предпринимались все реже, а после 2000 г. руководство страны дало понять законодателям, что считает нецелесообразным какое-либо обсуждение закона о лоббизме.

В современной России характер социально-экономических конфликтов между обществом, бизнесом и государственной властью напрямую опосредует необходимость дальнейшего развития такой цивилизованной формы функционального представительства групп интересов, как институт лоббирования.

Следует признать, что неурегулированность отношений между основными группами экономических интересов стимулирует постоянное внимание отечественных специалистов к проблемам согласования их позиций, механизмам регулирования лоббистской деятельности и всему процессу институционализации социального управления. В частности, исследователи отмечают такие особенности формирования российской системы представительства корпоративных интересов, как:

* «секторизация» корпоративных интересов. В отличие от ведомственной практики в развитых странах, в России экономическая политика формируется ведомствами автономно, без длительных переговоров с близкими ведомствами и «своими» группами интересов (партиями, парламентом и т.п.);

* зачастую процессы согласования интересов чиновников и бизнеса окутаны покровом секретности. Последнее свидетельствует об отсутствии постоянных «правил игры»;

* патронажно-комплиментарные взаимоотношения между чиновниками и бизнес-элитой (в основе - торг за те или иные преференции);

* отсутствие эффективного законодательства о представительстве корпоративных интересов.

Крупные отечественные корпорации, безусловно, оказывают существенное воздействие на социально-экономические отношения в современной России. При этом специалисты выделяют следующие особенности отечественного корпоративного лоббизма:

* готовность сотрудничать с ведущими политическими силами при условии, что последние будут исходить из принципа сохранения существующих «правил игры» в экономической сфере;

* противодействие тенденции к государственному протекционизму;

* участие в формировании российской внешнеэкономической политики с учетом интересов негосударственного сектора экономики.

Необходимо подчеркнуть, что в России, с приходом к власти В. Путина, а затем и Д. Медведева, во взаимоотношениях государства и крупных корпораций наступил новый этап - корпоративное лобби уже не находится в тех особых взаимоотношениях с государственной властью и существенно не влияет на принятие законов и решений, как это было при Б. Ельцине. Последнее обусловило усиление двух форм лоббистской деятельности отечественного бизнес-сообщества:

* лоббирование через механизм публичной политики (когда требуется изменение сложившейся или складывающейся ситуации с принятием того или иного законодательного акта или административного решения, а неформальные контакты недостаточны или нуждаются в подкреплении);

* активное использование механизма неформальных связей (например, выдвижение на государственные должности представителей крупных компаний и т.п.). По сути, неформальные связи приводят к «сращиванию» интересов бизнес-элиты и интересов высших государственных чиновников, что ведет к созданию крупных клановых корпораций с клиентельной системой взаимоотношений.

Таким образом, развитие корпоративного лоббизма в законодательных и исполнительных органах региональной власти определяется указанным рядом факторов обще-российского масштаба. Как отмечает в своей статье В.В. Стоякин , если в середине 1990-х гг. при Б. Ельцине крупный бизнес мог диктовать власти свои условия, то при В. Путине, продекларировавшем принцип «равноудаленности» олигархов, бизнес в целом, был поставлен перед выбором: либо поддержка власти, либо уход со сцены. Основными компонентами «политики равноудаленности» стали: институционализация общения власти с бизнес-сообществом через корпоративные объединения (РСПП, ТПП); отказ Президента В. Путина от прямого общения с руководителями бизнес-групп по конкретным вопросам их бизнеса, акцентируя свое внимание лишь на общих вопросах улучшения делового климата в стране; делегирование права рассмотрения конкретных проблем деятельности бизнес-сообщества председателю Правительства РФ и действующему при нем Совету по предпринимательству; определене Президентом РФ стратегии государства по отношению к бизнес-сообществу, а также проведении линии предотвращения лоббирования невыгодных государству решений.

Вторым фактором можно назвать совершенствование законодательной базы в сторону большей институционализации и регламентации деятельности властных институтов бизнеса, власти и общества. Состоявшись как явление в юридической практике, лоббизм не нашел адекватного отражения в федеральном законодательстве, как уже было сказано выше.

Третьим фактором, оказавшим воздействие на структурирование деятельности в сфере корпоративного лоббизма можно назвать изменения в порядке занятия высших должностей в регионе. В первую очередь это касается отмены выборов губернаторов, что существенно влияет и на характер лоббистского воздействия на высшее должностное лицо. С одной стороны, бизнес потерял возможность использовать различные электоральные механизмы губернаторских выборов в виде политических стратегий для установления контроля на регионами. С другой стороны, «политический вес» губернатора обеспечивается и высокими результатами партии власти на федеральных и региональных выборах.

В качестве последнего фактора автор выделяет активизацию территориальной экспансии крупных московских бизнес-групп, которые в период 2000-х гг. значительно увеличивают объемы инвестиций.

Вышеперечисленные факторы структурировали региональное пространство властных отношений и определили доминирующее положение объектов лоббистской деятельности корпораций, ключевыми из которых являются органы исполнительной и законодательной власти.

Однако несмотря на то, что обращение к исполнительной власти позволяет быстро решать конкретные вопросы индивидуального характера, корпоративные лобби сохраняют интерес и к законодательным органам власти, так как обращение к региональным парламентам дает возможность отстоять общие интересы в долгосрочной перспективе. Согласно статье, региональные парламенты все в большей степени представлены корпоративным бизнесом, вынужденным защищать свои интересы. Например, 66% депутатского корпуса Законодательного Собрания Нижегородской области - представители бизнеса . Внедрение агентов влияния в региональные органы государственной власти позволяет компаниям с помощью встроенного лоббизма оказывать постоянную поддержку инициативам материнской структуры и принимать участие в формировании повестки рассматриваемых вопросов.

Однако следует отметить, что лоббирование экономических интересов в региональном парламенте - весьма противоречивый процесс. Влияние одного депутата на законотворческий процесс мало, а объединение конкурирующих между собой в одной отрасли позиций крупных корпораций практически невозможно. Также большинство законодательных инициатив исходит от исполнительной власти. Поэтому представительство в Законодательных Собраниях является определенной страховкой при давлении на принятие решений в исполнительных органах.

Отдельные корпорации используют как технологию лоббирования своих интересов взносы в избирательные фонды депутатов всех уровней, оказывая тем самым непрямое давление на парламентариев, которые вынуждены будут прислушиваться к позиции компаний, чтобы продлить жизнь инвестиций в свою политическую карьеру.

Усиление партийной составляющей в деятельности парламентов определило значимость для групп давления руководителей фракций, которые способны решить судьбу прохождения законодательной инициативы. Также многое зависит и от сотрудников аппарата Законодательного собрания - управления секретариатом и организационные управления. Они могут влиять на различные технические и процедурные вопросы, скорость внесения и прохождения законопроекта и т.д.

Формы и технологии корпоративного лоббизма зависят не только от объекта лоббистской деятельности, в данном случае законодательных и исполнительных органов власти, но и субъектов. Субъектами лоббизма являются ключевые, организационно сформировавшиеся акторы, оказывающие давления на власть с целью принятия нужных для себя решений. Такими субъектами корпоративного лоббизма на региональном уровне выступают отраслевые союзы и ассоциации, транснациональные корпорации и корпорации федерального уровня, местные холдинги, отдельные предприниматели или влиятельные в отрасли индивиды.

Важно, что ассоциации и общественные объединения бизнеса открывают каналы доступа к информации, которая является необходимой для цивилизованного лоббирования экономических интересов.

Таким образом, общероссийские политические и социально-экономические факторы структурировали региональное пространство властных отношений и определили доминирующее положение региональных органов исполнительной и законодательной власти как объектов лоббистской деятельности корпораций. Технологии лоббирования в законодательных органах осуществляются неформальными группами, которые преимущественно отстаивают общие интересы корпоративного сектора в долгосрочной перспективе, при существенной поддержке политических партий. Коллективные технологии лоббирования интересов способствуют формированию нового качества взаимоотношений бизнеса и власти, в которых экономические субъекты заинтересованы в создании условий, обеспечивающих защиту прав собственности и совершенствование корпоративного управления, выравнивание условий конкуренции, дерегулирование экономики, улучшения информационного обеспечения бизнеса. Технологи лоббирования интересов отдельных компаний на уровне регионов связаны с конкретными представителями крупных корпораций носят точечный характер, нацелены на решение конкретных проблем компании, что в целом способствует успешному развитию данного бизнеса. В условиях современного финансового кризиса, в первую очередь влияющего на экономическую жизнедеятельность корпораций, лоббистские ресурсы последних имеют определяющее значение, а значит, технологии лоббистской деятельности будут трансформироваться, приобретая не только институционализированные, но и коррупционные формы.

3.2 Основные противоречия в развитии эффективных взаимоотношений бизнеса и власти

Одним из факторов эффективного взаимодействия государства и бизнеса является адекватная институциональная среда для ведения предпринимательства, поэтому необходимо рассмотреть экономические и правовые условия этого процесса.

В своем исследовании М.В. Головко так характеризует институциональную среду бизнеса:

Анализ индикаторов условий развития российского бизнеса, рассчитываемых международными и отечественными организациями, позволил выявить причины невосприимчивости институциональной среды к институциональным инновациям:

* сложность процедуры получения лицензий и разрешений и организации трудовых отношений;

* высокий уровень налогообложения, в том числе в сфере международной торговли;

* недостаточно эффективная система защиты прав собственности и интересов инвесторов.

Детерминантом указанных административных барьеров для бизнеса выступает коррупция в органах власти, являющаяся при этом своеобразным механизмом синергии неэффективностей.

В подобных институциональных условиях закономерен конфликт социальной и экономической эффективностей. Сложность и «нерентабельность» выполнения ряда формальных правил провоцируют уход бизнеса в «тень», что, в свою очередь, формирует новые стимулы коррупции.

Подобная институциональная среда бизнеса ставит руководителям компаний на повестку дня лишь один вопрос: как бы выжить. Естественно, что в таких условиях большинство бизнес-структур не в состоянии решать какие-либо другие задачи, тем более выражение гражданской позиции.

Один из способов взаимодействия бизнеса и власти - государственно-частное партнерство (ГЧП).

В широком понимании партнерскими отношениями можно считать любые взаимоотношения власти и бизнеса - от создания совместного предприятия до госзаказов. Государственно-частное партнерство - это лишь определенный тип отношений между государством и частным инвестором на оговоренных условиях, действующих ограниченный период времени, с разделением рисков, и как правило, для реализации проектного финансирования в сфере инфраструктуры или оказания услуг .

Как известно, термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП) в России впервые был упомянут в 2003 году на высоком правительственном уровне и после этого стал употребляться в публичных заявлениях представителей государственной власти, СМИ, сети Интернет и др. На протяжении последних лет активно обсуждается необходимость данного инструмента для развития экономики российских регионов, решения общественно-значимых задач, выхода на мировые рынки капиталов. Основной аргумент в поддержку ГЧП состоит в том, что и государственный, и частный секторы обладают своими собственными уникальными характеристиками и преимуществами, при объединении которых создается возможность более эффективно действовать и достигать лучших результатов именно в тех сферах, где особенно заметны «провалы рынка» или неэффективность государственного управления.несмотря на очевидные достоинства ГЧП, в настоящее время в России этот институт недостаточно развит, и его механизмы еще мало используются на практике. Это связано с наличием в российской экономике ряда проблем, которые препятствуют развитию государственно-частного партнерства и ставят под сомнение отдельные его преимущества. В частности:

* противоречия и неполнота федерального законодательства. До сих пор не приняты ни федеральный закон, регулирующий отношения в сфере ГЧП, ни многоуровневая Программа развития ГЧП (подобная, например, успешно реализуется в Казахстане). Нормативно-правовые акты, регулирующие отдельные механизмы ГЧП, такие как ФЗ «О концессионных соглашениях», ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», имеют пробелы и недоработки. Формирование региональной нормативно-правовой базы в сфере ГЧП также до сих пор не завершено;

* крайне ограничено количество квалифицированных частных компаний, владеющих ГЧП-инструментарием и вкладывающих деньги в инфраструктурные проекты;

* острый дефицит специалистов в сфере ГЧП;

* регионы не способны, имея привлекательные сферы и объекты для инвестирования, подготовить и «упаковать» проект для инвесторов;

* в большинстве регионов отсутствуют специальные структуры, отвечающие за развитие ГЧП;

* остро стоит проблема несогласованности действий федеральных и региональных органов власти, муниципалитетов и инвесторов;

* со стороны частных инвесторов существует недоверие к государственным гарантиям возвратности инвестиций из-за длительных сроков реализации и высокозатратности проектов на фоне экономической нестабильности в стране;

* существуют трудности с привлечением заемных средств для реализации проекта;

* нет четкого механизма предоставления государственных гарантий по проектам ГЧП;

* бюрократия в системе отбора и согласования проектов;

* коррупция на всех уровнях власти и т.д.

Однако, несмотря на целый ряд существующих проблем, в России имеется масштабный потенциал для развития ГЧП на практике. По мнению ученых, государственно-частное партнерство в современных экономических условиях выступает наиболее перспективной формой взаимоотношений государства и бизнеса, одним из важнейших факторов формирования эффективной экономической политики. Механизмы ГЧП способствуют повышению инвестиционной и инновационной активности, развитию производственной и социальной инфраструктуры, увеличению темпов роста ВВП, повышению эффективности бюджетного сектора экономики.

Также, одним из противоречий в развитии эффективных взаимоотношений между частным и государственным секторами является специфичная роль российских бизнес-ассоциаций.

А.А. Зудиным считает , что «ниша представительства бизнеса в федеральном центре была сознательно разделена «сверху» между ведущими ассоциациями, две из которых были созданы при содействии Кремля: «Деловая Россия» и «ОПОРА России». Между ними существует пространство для потенциального конфликта, что снижает шансы на их объединение. Поэтому до сих пор все попытки бизнеса консолидироваться и выступить единой политической силой терпели неудачи.

Можно утверждать, что российский корпоративизм имеет непрочные горизонтальные связи, он государствоцентричен. В политической сфере государство является ведущим и устанавливающим правила игроком, главным агентом модернизации, который, как считает глава РСПП А.Шохин, сохраняет контроль (прямой и косвенный) над 75 % российской экономики .

Также оказалась выхолощенной стратегия построения трипартистской модели макрокорпоративизма в России. Несмотря на то что многие отечественные ученые возлагали на нее большие надежды как на действенный инструмент социального партнерства, С.П. Перегудов указывает на номинальное участие бизнеса в трехсторонних комиссиях, на отсутствие «сцепления» профсоюзных организаций со своей социальной базой, на имитационный характер системы российского трипартизма в целом, которая «находится вне основных “силовых линий”, определяющих главные параметры общественно-политического развития». Однако, позиция государственной власти в отношении развития трипартистских институтов остается неоднозначной. С одной стороны, запущен процесс ратификации конвенции Международной организации труда «О представителях работников», предусматривающей дополнительные гарантии и особые формы защиты профсоюзным деятелям. С другой - Правительство РФ внесло в Госдуму законопроект, упрощающий процедуру увольнения или вынесения дисциплинарного взыскания профсоюзным лидерам. По мнению А.А. Зудина, эти меры усилят позиции работодателей и приведут к еще большему дисбалансу сторон социального партнерства.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод том, что в современной России происходит становление особой корпоративистской модели взаимодействия государственной власти и бизнеса, которая призвана как обеспечить российскую политическую систему механизмами функционального представительства интересов и обратной связи с экономическими контрагентами, так и служить целям сохранения сложившегося политического режима «управляемой демократии».

Можно назвать ряд отличительных особенностей российского корпоративизма:

1) он государствоцентричен и базируется на этатистских настроениях бизнес-ассоциаций;

2) он построен на принципах вертикального («зонтичного») контракта, т.к. контрагент государственной власти выступает не с позиции единства основных сил, а представлен несколькими центрами политического представительства интересов бизнеса, которые до сих пор не выработали действенных механизмов сотрудничества и признания лидерства;

3) российский корпоративизм не имеет прочной нормативно установленной институциональной базы, что делает его латентным, недоступным для общественно-политического контроля и конструктивной общественной критики;

4) в системе взаимодействия государственной власти и бизнеса остается пространство для преференцированных режимов, что связано с существованием крупных промышленных и промышленно-финансовых корпораций, непосредственного государственного участия в экономике. Персонализм в отношениях этих контрагентов угрожает стабильности существующей макрокорпоративистской модели, создавая предпосылки для ее перехода на отраслевой и секторный уровни;

5) неустойчивость институциональной основы делает российский корпоративизм зависимым от колебаний политической конъюнктуры. Он реализуется как система избирательного доступа лояльных государственной власти ассоциаций бизнеса к процессу разработки, принятия и реализации тех политических решений, которые органы государственной власти готовы выносить на обсуждение в формате согласования с бизнесом;

6) российский корпоративизм нельзя признать либеральным, или «социетальным», хотя существуют ассоциации бизнеса и на всех уровнях власти действуют трипартистские органы - трехсторонние комиссии. В действительности он является двусторонним, причем представители бизнес-сообщества свою политику солидаризуют с позицией государственной власти.

Как считает автор, государственной власти и бизнесу с помощью институтов корпоративистского взаимодействия удалось решить важнейший вопрос - сохранение достигнутых позиций и статусов и извлечение из них максимальных выгод, как политических, так и экономических. Однако поставленные в послекризисный период задачи модернизации станут серьезным испытанием на прочность и эффективность российской системы корпоративизма.

3.3 Новые технологии в процессе взаимодействия российского бизнеса и законодательных (представительных) органов власти

Выстраивание устойчивых и долговременных отношений с парламентариями как объектами лоббистской деятельности начинается уже на этапе избирательной кампании. В развитых демократических странах со стабильной партийной системой различные корпорации и фирмы, общественные объединения и организации, исходя в первую очередь из своих политических предпочтений, оказывают поддержку тем или иным политическим партиям (иногда и нескольким одновременно) и их кандидатам в проведении избирательных кампаний. Такая поддержка в определенных законом рамках осуществляется путем внесения финансовых средств в избирательные фонды партий и кандидатов, предоставления профессионально подготовленных специалистов и добровольцев для работы в избирательных штабах, а также помощи в осуществлении разнообразного информационного обеспечения избирательной кампании. При этом, что принципиально важно, каждая партия и кандидат стремятся заручиться такой поддержкой со стороны не одной, а многих подобных структур.

Установленные в процессе избирательной кампании партнерские отношения с будущими парламентариями позволяют впоследствии профессиональным лоббистам и лоббистским организациям, представляющим интересы различных групп давления, более эффективно использовать арсенал методов и технологий законодательного лоббирования. Он включает систематические индивидуальные общения и консультации с парламентариями; участие в работе экспертных советов, консультативных совещаний и рабочих групп; участие и выступление на парламентских слушаниях в комитетах и комиссиях парламента; участие в разработке и предоставление готовых законопроектов и поправок к законопроектам, а также организацию информационного лоббирования.

Анализ методов и технологий лоббистской деятельности показывает, что одним из наиболее эффективных является информационный лоббизм, основанный на использовании различных информационных манипулятивных воздействий на объекты лоббирования. В рамках информационного лоббизма в законодательной сфере используются такие приемы, как предоставление парламентариям в индивидуальном и массовом порядке специально подготовленной информации по интересующим группу давления законодательным вопросам; проведение в средствах массовой информации пропагандистских кампаний в поддержку или против готовящегося законодательного решения, а также позиций по этому вопросу отдельных парламентариев и парламентских фракций; организация кампаний информационного «давления с мест» через поток писем, телеграмм, телефонных звонков от избирателей, влиятельных общественных деятелей и государственных чиновников; целенаправленное распространение среди избирателей выборочных результатов голосований парламентариев.

В развитых демократических странах процесс законодательного лоббирования осуществляется по трехзвенной схеме: группы давления -- профессиональные лоббисты или лоббистские организации -- парламентарии. Для эффективного осуществления лоббистской деятельности практически все крупные корпорации и фирмы, предпринимательские, профессиональные и общественные объединения имеют в своем составе специализированные подразделения, занимающиеся исключительно организацией лоббистской деятельности. При этом широко используется привлечение на договорной основе профессиональных лоббистов, а также специализирующихся на этом виде деятельности юридических и консультативных фирм и их ведущих специалистов. Кроме того, нередко создаются особые организации, имеющие статус предпринимательских, профессиональных, корпоративных или общественных, но, по сути, целиком или преимущественно предназначенные для решения задач лоббирования. Ведущими сотрудниками таких подразделений и организаций и профессиональными лоббистами, как правило, являются бывшие парламентарии и государственные чиновники высокого ранга, квалифицированные юристы и другие специалисты, обладающие обширными связями в политической среде, необходимыми для такой работы способностями и профессиональными качествами.

Принципиальным фактом реализации указанной схемы является то, что ключевые ее исполнители -- профессиональные лоббисты или лоббистские организации -- осуществляют свою деятельность публично, либо в четко установленных законом рамках, либо под жестким общественным контролем. Это, конечно, не исключает полностью коррупционные отношения при законодательном лоббировании, чему имеется достаточное количество примеров в новейшей политической истории, но существенно ограничивает возможности и усложняет условия использования таких отношений. Кроме того, в развитых демократических странах существенным фактором, влияющим на все политические процессы, является общественное мнение. Поэтому каждый политик вынужден учитывать, что публичное раскрытие фактов лоббирования на основе коррупционных отношений влечет за собой если и не достаточно суровое уголовное наказание по результатам судебного разбирательства, то уж во всяком случае вынужденную отставку и преждевременное бесславное окончание профессиональной карьеры.

В сегодняшней России ситуация с лоббированием, и прежде всего законодательным, качественно иная. В российском законодательном лоббировании действует не классическая трехзвенная, а двухзвенная схема, в которой лоббист и парламентарий фактически совмещаются в одном лице.

Крупные российские отраслевые корпорации и финансово-промышленные группы, обладающие достаточными финансовыми и организационными возможностями, уже в избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы формируют собственные группы депутатов-лоббистов прежде всего из числа кандидатов, избирающихся по одномандатным избирательным округам. Для этого организациям, специализирующимся на избирательных технологиях и проведении избирательных кампаний, дается заказ на 20-40 одномандатных избирательных округов, в которых избирательные кампании определенных кандидатов заказчик предполагает сам обеспечивать финансовыми и организационными ресурсами. Такие кандидаты могут выбираться из числа известных в округе, «раскрученных» политиков, имеющих по результатам предварительного анализа достаточно высокие шансы стать депутатами Государственной Думы и согласных на неофициальные договоренности с заказчиком об отстаивании в перспективе его законодательных интересов в обмен на поддержку в избирательной кампании. В тех избирательных округах, в которых у заказчика имеются собственные «бюджетообразующие» предприятия и существенные административные возможности, может осуществляться выдвижение и собственных кандидатов, как правило, из состава руководства таких предприятий или аффилированных с ними региональных и местных чиновников. Кроме того, крупные российские корпорации и финансово-промышленные группы используют и такую технологию создания системы законодательного лоббирования собственных интересов, как непосредственное включение своих представителей в федеральные списки политических партий и объединений, а также в состав их кандидатов по одномандатным избирательным округам в обмен на предоставление политическим партиям финансовой поддержки при проведении избирательной кампании.

Технология «купли-продажи мест в партийном списке» сегодня в той или иной форме используется всеми российскими политическими партиями и объективно является необходимой им для получения финансовых ресурсов на проведение избирательных кампаний. Также российские политические партии, имеющие представительство в парламенте, объективно вынуждены в той или иной форме и в тех или иных допустимых для каждой из них пределах осуществлять лоббирование интересов крупных корпораций и финансово-промышленных групп в обмен на предоставление им финансовых ресурсов, необходимых для поддержания устойчивого функционирования партийных структур, включая партийный депутатский корпус.