Внедрение и использование электронных документов в государственных и муниципальных учреждениях (на примере Алтайского государственного университета)

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«АЛТАЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Факультет политических наук

Кафедра политической истории

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Внедрение и использование электронных документов в государственных и муниципальных учреждениях

(на примере ФБГОУ ВПО Алтайского государственного университета)

Барнаул 2015

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретические основы изучения понятия «электронный документ»

1.1 Понятие электронного документа и его сущностные характеристики

1.2 Способы защиты электронных документов

1.3 Хранение электронных документов

Глава 2. Анализ работы с электронными документами в ФГБОУ ВПО «Алтайский государственный университет»

2.1 Основные проблемы работы с электронными документами в ФГБОУ ВПО «Алтайский государственный университет»

2.2 Предложения по повышению эффективности работы с электронными документами в ФГБОУ ВПО Алтайский государственный университет

Заключение

Список используемой литературы и источников

Приложение

Введение

электронный документ хранение защита

Актуальность темы исследования. В России, вслед за ведущими странами мира, началась революция в сфере делопроизводства. Ускоряется внедрение информационных технологий, электронные документы начинают постепенно вытеснять документы на традиционных носителях. Существенно изменяется нормативно-правовая база делопроизводства. В государственном секторе реализуется программа создания «информационного общества», которая приводит к усилению роли электронных документов и постепенному внедрению электронного документооборота во все регионы страны. Основной целью программы является формирование современной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, обеспечение высокого уровня ее доступности, предоставление на ее основе качественных услуг, повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия гражданского общества и коммерческих организаций с органами государственной власти. Таким образом, электронный документ должен занять определяющее место в работе государственных организаций. На сегодняшний день практически во всех государственных и муниципальных учреждениях вводятся системы электронного документооборота. Они нацелены на решение таких вопросов, как оптимизация состава, содержания и оформления управленческих документов; сокращение трудозатрат и времени на подготовку и обработку документов; замена трудоемких ручных операций по составлению, согласованию и передаче документов современными автоматизированными технологиями. Однако практика показывает, что у сотрудников возникает множество трудностей при работе с электронными документами и большинству удобнее работать с традиционными (бумажными) документами, чем осваивать новые информационные технологии и учиться использовать автоматизированные системы делопроизводства. Возникают трудности с определением электронного документа и его юридической значимости и с организацией электронного документооборота, использование которого нередко идет с нарушением основных делопроизводственных и архивных правил. Это происходит, отчасти по причине неоднозначного толкования основных понятий, связанных с электронным документом в нормативно-методических актах, отчасти от недостаточной квалификации сотрудников. Отсутствие полноценных нормативных актов, исследований, практических пособий в сфере электронного делопроизводства приводит к тому, что каждое юридическое лицо самостоятельно определяет порядок работы с электронными документами. В последующем это может привести к утрате социально-значимой информации или к трудностям при подготовке дел к архивному хранению. Поэтому требуется комплексное исследование научно-практической направленности, что обуславливает актуальность данной темы исследования.

Степень разработанности темы. Сложности, возникающие в процессе внедрения и использования электронных документов, в учреждениях рассмотрены рядом российских и зарубежных исследователей. Несмотря на широкий круг монографий, научных статей, учебной литературы у ученых нет единой точки зрения относительно способов решения сложностей, возникающих в процессе внедрения системы электронного документооборота в организациях и учреждениях. Всю имеющуюся по данному вопросу литературу условно можно разделить на несколько групп.

К первой группе можно отнести работы исследователей, рассматривающих проблемы определения электронного документа и его сущностных характеристик Доллар Ч. Влияние информационных технологий на теорию и практику архивного дела // Машиночитаемые документы (прием на государственное хранение, создание специализированных архивов). Информационная записка. - М., 1994. С.-11; Сокова А.Н. Электронные документы и электронные технологии в делопроизводстве /А.Н. Сокова// Делопроизводство. - 2001. - №1. - С. 13 - 18; Сокова А.Н. Электронный документ и электронный архив /А.Н. Сокова//Делопроизводство. - 1999. - №1. - С. 6 - 10; Сокова А.Н. Электронное делопроизводство. (Практический взгляд на проблему в реальных условиях) /А.Н. Сокова // Делопроизводство. - 2001. - №1. - С. 10 - 16; Тихонов В.И. Сущностные характеристики, состав и классификация электронных документов /В.И. Тихонов// Делопроизводство. - 1999. - №2. - С. 48 - 56; Вешкурцева З. Правовое регулирование электронного документооборота / З. Вешкурцева // Жилищное право. - 2011. №10. С. 93 - 98 и др..

В указанных изданиях представлена история возникновения электронного документа, приводятся подходы ученых к определению термина «электронный документ», рассмотрены проблемы достоверности электронных документов и способы придания им юридической силы, приведен ряд классификаций электронных документов. Несмотря на попытки дать глубокий анализ понятию электронный документ, ни одному автору не удалось сформулировать такое определение электронного документа, которое бы отвечало одновременно современному законодательству Российской Федерации и требованиям делопроизводства. В рассмотренных определениях нет четкой грани, отличающей юридически значимый электронный документ от электронного сообщения.

Вторую группу составляют практические пособия, монографии и статьи, посвященные рассмотрению проблем защиты электронных документов Коржов, В.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 6 апреля 2011 г. №63-ФЗ «Об электронной подписи»: (постатейный) / В.Ю. Коржов; под ред. Н.Н. Ковалевой: СПС КонсультантПлюс, 2011; Дейнес А.В. Учебно-методические материалы для студентов специальности ПИЭ по курсу «Информационная безопасность»: учеб. - Барнаул, 2007 - 171с; Яковлев А.В. Криптографическая защита информации /А.В. Яковлев - Тамбов, издательство ТГТУ, 2006. - 138с.. Данная группа работ описывает, существующие на сегодняшний день способы защиты электронных документов от преднамеренной модификации и от утраты.

Особо следует выделить статью С.Л. Кузнецова, ориентированную на обеспечение сохранности электронных документов и правовую основу использования электронно-цифровой подписи Кузнецов С. Л. Правовая основа внедрения и использования электронно-цифровой подписи в делопроизводстве / С. Л. Кузнецова // Справочник секретаря и офис-менеджера. - 2007. - №5. - С. 34-40.. Он описывает проблемы, мешающие массовому использованию электронно-цифровой подписи, влияние внедрения электронно-цифровой подписи на технологии документационного обеспечения управления.

Авторский коллектив Г. Ю. Максимович и В. И. Берестова описывают процесс преобразования бумажных документов в электронные с помощью сканирования, в своей работе «Современные информационные технологии хранения информации и организация доступа к ней» Максимович Г. Ю. Современные информационные технологии хранения информации и организация доступа к ней / Г. Ю. Максимович, В. И. Берестова // Секретарское дело. - 2005. - №1. - С. 30-36.. В рассматриваемом издании приведены технологии хранения документов на базе файловой системы Windows, процедуры поиска информации, ее сжатия, обеспечения безопасности информации, резервного копирования, средств антивирусной защиты, технология баз данных. Авторскому коллективу удалось раскрыть способы защиты сохранности электронной информации. Работа может использоваться в качестве практического руководства по организации защиты электронных документов от утраты в организации.

Работы таких авторов как С.С. Малофеев, А.А. Шаров, М.Б. Елагин, С.Л. Кузнецов раскрывают роль и значение электронной подписи в электронном документообороте. Электронная подпись рассматривается ими как важный реквизит электронного документа, придающий ему юридическую силу. Данные публикации раскрывают основные оценки технологии и проблемы применения электронной подписи.

К третей группе можно отнести труды исследователей, рассматривающих проблемы хранения электронных документов. В частности работы Л.С. Кузнецова и В.И. Тихонова Кузнецов С. Л. Организация хранения документов в электронной форме / С. Л. Кузнецов // Делопроизводство. - 2004. - №4. - С. 47-50; Тихонов В.И. Организация «безбумажного делопроизводства»: нормативно-методические проблемы и возможности /В.И. Тихонов // Делопроизводство и документооборот на предприятии. - 2006. № 4. С.28-29.. Авторы указанных изданий отмечают особенности хранения электронных документов. Дают рекомендации о порядке учета, оперативного хранения и отбора на постоянное хранение электронных документов. Подробно описывают процедуры учета и обеспечения сохранности электронных документов. Н. Храмцовская выделяет проблемы электронных архивов, разделяя их на несколько крупных "блоков": правовые, организационные и технические Храмцовская Н. Электронные архивы и их правовые проблемы / Наталья Храмцовская // Делопроизводство и документооборот на предприятии. - 2012. - № 3. - С. 66-77.. Автор поднимает вопрос сохранности юридически значимой электронной документации, подписанной электронной подписью.

Таким образом, процесс внедрения и использования электронных документов активно изучается многими российскими и зарубежными авторами. Однако особенности и специфика внедрения систем электронного документооборота в государственных и муниципальных учреждениях освещаются лишь несколькими авторами. Трудности, возникающие у сотрудников учреждений, при работе в системе электронного документооборота исследователями не рассматриваются. Упускаются из виду организационные вопросы, а также правила документационного обеспечения внедрения электронных документов и электронного документооборота в управленческую деятельность. Поэтому целью настоящего исследования является рассмотрение процесса внедрения и использования электронных документов в государственных и муниципальных учреждениях, на примере Алтайского государственного университета и разработка рекомендаций по повышению эффективности и качества процесса работы с электронными документами.

Указанная цель достигается путем решения следующих задач:

1. рассмотреть понятия электронного документа и его сущностные характеристики и определить, что понимается под электронным документом в нормативно-правовой базе Российской Федерации;

2. выявить наличие локальных нормативных актов, регулирующих работу с электронными документами в Алтайском государственном университете;

3. рассмотреть способы защиты и требования, предъявляемые к хранению электронных документов;

4. определить какое значение вкладывают в понятия электронный документ и электронная подпись сотрудники Алтайского государственного университета и как определяют юридический статус входящих электронных документов;

5. рассмотреть систему автоматизированного делопроизводства, существующую в Алтайском государственном университете;

6. рассмотреть трудности, возникающие у сотрудников Алтайского государственного университета при работе в системе электронного документооборота DIRECTUM и выявить плюсы и минусы использования автоматизированной системы делопроизводства;

7. разработать пути решения сложностей, возникающих у сотрудников Алтайского государственного университета, в процессе работы с электронными документами;

8. разработать дополнения к Инструкции по делопроизводству в

федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Алтайский государственный университет».

?(Для решения обозначенных задач была разработана программа исследования и проведены: - социологический опрос на тему: - «Определение понятий электронный документ и электронной подписи и выявление проблем возникающих в процессе работы с электронными документами сотрудниками деканатов Алтайского государственного университета» (приложение 1). Объектом исследования являлись сотрудники деканатов Алтайского государственного университета. Сбор информации произведен с помощью анкетирования. Выборка случайная с вероятностью 75%; - неформализованное интервью на тему: - «Определение преимуществ и недостатков в работе с системой электронного документооборота DIRECTUM». Объектом исследования являлись сотрудники аппарата управления Алтайского государственного университета, работающие в системе электронного документооборота DIRECTUM.)

Объект и предмет исследования. Объектом исследования в данной дипломной работе являются процесс внедрения и использования электронных документов. Предметом исследования - являются сложности, возникающие при внедрении и использовании электронных документов в Алтайском государственном университете.

Методология и методы исследования. В основу исследования был положен системный подход - процесс внедрения и использования электронных документов в государственных и муниципальных учреждениях, на примере Алтайского государственного университета был рассмотрен комплексно как совокупность таких составляющих как административные решения, знания сотрудников, технология внедрения системы автоматизированного делопроизводства DIRECTUM, изучение технического оснащения рабочих мест, изучение локальных нормативных актов. При написании данной работы были использованы теоретические методы исследования: сравнение, описание, анализ научной литературы, анализ нормативно - правовой базы Российской Федерации, и эмпирические методы исследования: анкетирование, интервьюирование. Использованные методы, позволили, с одной стороны, получить углубленные теоретические знания о понятии электронный документ, его сущностных характеристиках, правилах работы с электронными документами и системами электронного документооборота. С другой стороны, позволили составить мнение об уровне компетенции сотрудников Алтайского государственного университета в сфере электронного документооборота и о процессе внедрения в Алтайском государственном университете программы DIRECTUM. То есть знания, полученные эмпирическим путем, позволили оценить ситуацию о процессе перехода на автоматизированную систему делопроизводства в конкретном учреждении.

Источниковую базу исследования составил комплекс правовых и нормативно-методических актов, регулирующих процесс создания, движения и использования электронной документной информации.

Вопросы работы с электронными документами затрагиваются в нормативных правовых актах, посвященных отдельным предметным сферам правового регулирования: гражданское, административное, уголовное, уголовно-процессуальное, трудовое, налоговое и другое законодательство Российской Федерации. Например, в Гражданском кодексе России признается принципиальная возможность использования электронных документов и электронно-цифровой подписи в гражданско-правовых отношениях. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовно-процессуальный кодекс, Арбитражный процессуальный кодекс и Гражданский процессуальный кодекс содержат положения, позволяющие рассматривать документы в электронном виде в качестве письменных (вещественных) доказательств.

Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» регламентирует основные понятия в сфере электронного документооборота, устанавливает правовой режим создания и хранения информационных ресурсов Об информации, информационных технологиях и о защите информации: Федеральный закон от 27.07.2006. №149-ФЗ //СЗ РФ. - 31.07.2006, №31. - Ст. 3448.

Федеральный закон от 06.04.2011 N 63-ФЗ «Об электронной подписи» Об электронной подписи: Федеральный закон от 06.04.2011. №63-ФЗ (ред. от 01.07.2011)// СЗ РФ - 2011. - №15. - Ст. 2036. устанавливает правила выдачи и пользования электронной подписью. Выделяет несколько видов электронной подписи: простая, усиленная неквалифицированная, усиленная квалифицированная, но при этом, в законе отсутствует общее унифицированное определение электронной подписи.

В данной квалификационной работе так же использованы государственные нормативные источники, такие как, ГОСТ Р 51141-98 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения ГОСТ Р 51141-98 // Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. - М., 1998. ИПК Издательство стандартов, Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти: Приказ Росархива от 23.12.2009 №76// URL: http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=96081, которые содержат основные термины в сфере как традиционного, так и электронного документооборота.

Использованными источниками выступили также локальные нормативные акты Алтайского государственного университета. В частности, Инструкция по делопроизводству, которая закрепляет правила и порядок работы с документами в университете.

Новизна исследования. Процесс внедрения и использования электронных документов в Алтайском государственном университете был изучен впервые. Проведенное исследование позволило рассмотреть особенности процесса внедрения электронного документооборота в Алтайском государственном университете. В рамках исследования, был проведен опрос, в результате которого, были получены и проанализированы данные о процессе внедрения системы электронного документооборота и разработаны предложения по их устранению. Были сформулированы основные определения в сфере электронного документооборота и правила работы с электронными документами, разработаны дополнения к Инструкции по делопроизводству Алтайском государственном университете.

Практическая значимость работы. Разработанные в ходе исследования предложения по модернизации процесса работы с электронными документами и автоматизированной системой делопроизводства DIRECTUM будут использованы на практике для повышения качества и эффективности работы с электронными документами и системой электронного документооборота DIRECTUM в Алтайском государственном университете.

Структура дипломной работы соответствует поставленным целям и задачам и состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.

Данная работа была апробирована на следующих конференциях: 36 научной конференции студентов, магистрантов, аспирантов и учащихся лицейных классов АлтГУ в 2009году; 11 городской научно-практической конференции молодых ученых «Молодежь-Барнаулу» в 2009 году; ежегодной научно-практической конференции преподавателей и студентов «Наука. Университет. 2010» в г. Новосибирске; 37 научной конференции студентов, магистрантов, аспирантов и учащихся лицейных классов в АлтГУ в 2010 году; 12 городской научной практической конференции молодых ученых «Молодежь-Барнаулу» в 2010 году; международной научно-практической конференции студентов и магистров «Социально-политические и экономико-правовые проблемы общества: история и современность» в 2010 году; в конкурсе на лучшую научную работу на межвузовской научно-практической студенческой конференции «Математические модели и информационные системы в экономике» в 2010 году; межвузовской научно-практической конференции «Теоретические и прикладные аспекты психологии, управления, экономики: проблемы, решения, перспективы» в 2011 году; 38 научной конференции студентов, магистрантов, аспирантов и учащихся лицейных классов в АлтГУ в 2011 году; 13 городской научной практической конференции молодых ученых «Молодежь-Барнаулу» в 2011 году; 39 научной конференции студентов, магистрантов, аспирантов и учащихся лицейных классов в АлтГУ в 2012 году.

Глава 1. Теоретические основы изучения понятия «электронный документ»

1.1 Понятие электронного документа и его сущностные характеристики

Увеличение объемов информации во всем мире и развитие новых информационных технологий обусловило появление новых возможностей ее использования в жизни общества. Внедрение компьютерных технологий для обработки, передачи, хранения и использования информации привело к созданию документов на принципиально новых носителях, что, в свою очередь, вызвало появление такого понятия как «электронный документ».

Понятие "документ" является центральным, фундаментальным в понятийной системе документоведения и именно поэтому четкое и однозначное определение понятия электронный документ является актуальным на сегодняшний день вопросом.

В России определение понятия «электронный документ» формировалось постепенно. Термин «документ» (от лат. documentum - доказательство) был впервые введен в русский язык Петром I, который перевел его как «письменное свидетельство». С данного момента и фактически до второй половины XX века под документом понимался только письменный источник информации. В 1964 г. в Терминологическом словаре по теории и практике научной информации документ определялся как материальный объект, содержащий информацию в закрепленном виде Терминологический словарь по теории и практике научной информации. ВИНТИ. М., 1964. С. 44.. Следовательно, таким объектом мог быть любой объект материального мира, а не только бумага или аналогичный ей носитель, а информация могла быть выражена любым видом сигнала, а не только письменными знаками. Начиная с 1997 года определение «электронный документ», претерпело неоднократные изменения. Толковый словарь по информатике раскрывает этот термин следующим образом: «Электронный документ - совокупность данных в памяти электронно-вычислительных машин, предназначенная для восприятия человеком с помощью соответствующих программных и аппаратных средств» Толковый словарь по информатике.- М., 1991. С. 101.. До этого в отечественной и зарубежной литературе общепринятыми были термины «машиночитаемый документ» и «документ на машинном (или магнитном) носителе».

Сначала под машиночитаемым документом понимали «документ, пригодный для автоматического считывания содержащейся в нем информации» ГОСТ 6.10.2-83 // Государственная система документационного обеспечения управления (ГСДОУ). Сборник плакатов и учебные формы основных организационно-распорядительных документов.- М., 1991. С. 25.. Это соответствовало реалиям 70-х годов, когда информацию, созданную большими электронно-вычислительными машинами, записывали и хранили на перфокартах или бобинах с магнитной лентой. Однако с развитием информационных технологий, с появлением персональных компьютеров, емких магнитных накопителей, сканирующих и распознающих устройств такое определение стало не актуальным. В соответствии с ним документом следовало признавать весь жесткий диск персонального компьютера, но не отдельные файлы с разноплановой информацией, хранящиеся на этом диске. С другой стороны, любой «бумажный» документ по этому определению можно было считать «электронным», так как он пригоден для автоматического считывания информации с помощью технологий оцифрования.

В то же время, на Западе определение электронного документа было более детализированным. Под электронным документом понимали: «машиночитаемые документы (machine-readable record) - закодированные документы (records), записанные на таких носителях как магнитный диск, магнитная лента и тому подобное, содержание которых доступно только с применением электронно-вычислительных машин»; «документ на машинном (или магнитном) носителе - информация, которая передается и сохраняется электронными средствами в процессе обмена данными» Доллар Ч. Влияние информационных технологий на теорию и практику архивного дела // Машиночитаемые документы (прием на государственное хранение, создание специализированных архивов). Информационная записка. - М., 1994. С. 11.. С начала 90-х годов указания на тип носителя и средство представления информации проникли и в отечественную терминологию: документ на машинном (или магнитном) носителе - это документы, предназначенные для восприятия человеком с помощью соответствующих программных и аппаратных средств» Порядок отбора и приема на архивное хранение документов, созданных средствами вычислительной техники. Основные положения: Указ Президента РФ от 07.07.1993. №5341-1// Росархив, ВНИИДАД, Российский научно-исследовательский центр космической документации, 1995 - М., С.4.; «все виды документов, представленные (записанные) на машинных носителях» Рекомендации сотрудникам отдела комплектования госархива Томской области по учету баз данных и документов на машинных носителях в учреждениях - источниках комплектования архива.- Томск, 1996. СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД № 10097. С.2..

В мае 1994 года были приняты два Государственных стандарта - ГОСТ Р 34.10-94 «Информационные технологии. Криптографическая защита информации. Процедуры выработки и проверки электронной цифровой подписи на базе криптографического алгоритма» ГОСТ Р 34.10-94 «Информационные технологии. Криптографическая защита информации. Процедуры выработки и проверки электронной цифровой подписи на базе криптографического алгоритма» - URL - http://gost.stroysss.ru/gost/15662_34.310-95%20%2034.10-94.html и ГОСТ Р 34.11-94 «Информационные технологии. Криптографическая защита информации. Функция хэширования» ГОСТ Р 34.11-94 «Информационные технологии. Криптографическая защита информации. Функция хэширования.- URL: http://www.termika.ru/dou/docs/detail.php?ID=1658, которые вводят в категориальный аппарат реквизит «электронная цифровая подпись» и закрепляют определенную технологию ее создания. Государственные стандарты устанавливают процедуры выработки и проверки электронной цифровой подписи сообщений (документов), передаваемых по незащищенным телекоммуникационным каналам общего пользования в системах обработки информации различного назначения на базе асимметричного криптографического алгоритма с применением функции хеширования. Внедрение системы электронной цифровой подписи на базе стандартов обеспечивает защиту передаваемых сообщений от модификации, искажения и однозначно позволяет доказательно подтвердить подпись лица, автора сообщения. Понятие документа на машинном носителе дается в ГОСТ

Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения», согласно которому под документом на машинном носителе понимается документ, созданный с использованием носителей и способов записи, обеспечивающих обработку его информации электронно-вычислительной машиной» ГОСТ Р 51141-98 // Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. - М., 1998. ИПК Издательство стандартов.. Также стандарт впервые устанавливает обязательные реквизиты оформления для машинного носителя по типу бумажных документов: наименование организации - создателя документа; местонахождение организации создателя документа или почтовый адрес; дата изготовления документа; код лица, ответственного за правильность изготовления документа на машинном носителе или код лица, утверждающего документ.

Обязательные реквизиты документа на машинном носителе предполагалось размещать способом, позволяющим однозначно идентифицировать реквизиты. В дальнейшем при внедрении стандарта были предложения располагать реквизиты на специальных этикетках, на начальной площади ленты и т.д.

Для придания юридической силы электронным документам, было необходимо наличие традиционного бумажного сопроводительного письма. Таким образом, мы видим, что изображение на экране не рассматривалось в качестве документа, т.е. не обладало доказательной функцией и не имело юридической силы.

За пределами определения электронного документа, так же остаются материальные, физические границы документа, т.е. что считать документом: целиком материальный носитель, в частности дискету, один из записанных на ней документов, или содержательную часть документа, «запись», которая при выводе на бумагу будет соединена с формуляром и составит традиционный документ.

Основным направлением законодательного регулирования того времени было признание юридической силы электронной подписи в определенной сфере и ограничение ее использования. Технология проставления цифровой подписи также остается за пределами законодательства.

Но такое определение не могло удовлетворить ведущих отечественных теоретиков документоведения. Так, например, ведущий сотрудник Всероссийского научно-исследовательского института документоведения и архивного дела (ВНИИДАД) А.Н. Сокова, заявила, что официального понятия электронного документа пока не существует. Она согласилась с широкой трактовкой электронного документа, отождествив его с машиночитаемым, то есть с продуктом применения новых информационных технологий в документировании управленческой и иной деятельности, хранении, поиске и передачи документированной информации Сокова А.Н. Электронные документы и электронные технологии в делопроизводстве /А.Н. Сокова// Делопроизводство. - 2001. - №1. - С. 13 - 18; Сокова Л.Н. Электронный документ и электронный архив /А.Н. Сокова//Делопроизводство. - 1999. - №1. - С. 6 - 10; Сокова А.Н. Электронное делопроизводство. (Практический взгляд на проблему в реальных условиях) /А.Н. Сокова // Делопроизводство. - 2001. - №1. - С. 10 - 16..

Появляется необходимость иного способа идентификации автора документа и, следовательно, изменяется подход к определению электронного документа. Так, например, ведущий научный сотрудник московского городского объединения архивов В.И. Тихонов, дает следующее определение электронного документа: «электронный документ - это зафиксированная на электронном (машинном) носителе информация, которая записывается, сохраняется, передается и представляется в приемлемой для человека форме с помощью технологий, поддерживаемых электронно-вычислительными машинами, и которая содержит реквизиты, позволяющие ее идентифицировать. При этом под электронным (машинным) носителем следует понимать материальный носитель, предназначенный для записи и хранения информации посредством электронно-вычислительной техники Тихонов В.И. Сущностные характеристики, состав и классификация электронных документов /В.И. Тихонов// Делопроизводство. - 1999. - №2. - С. 48 - 56..

Данное определение содержит указание на наличие в электронном документе реквизитов позволяющих идентифицировать информацию, т.е. указывает на автора, подразумевая наличие его электронной подписи, что позволяет установить подлинность электронного документа.

В.И.Тихонов расширил теорию электронного документа, выделил и охарактеризовал основные виды электронных документов. По его мнению, электронные документы отличаются по количеству типов данных, объединенных одной структурой. Предложил классифицировать электронные документы по видам: одноранговые, двухранговые, трехранговые, четырехранговые и пятиранговые электронные документы (далее - ЭД).

Одноранговые ЭД - документы, состоящие из одного типа данных, объединенные одной структурой, и записанные в один файл определенного формата. Наиболее характерными примерами являются простые текстовые файлы, графические изображения, оцифрованные аудио- и видеодокументы;

Двухранговые ЭД - документы, состоящие из нескольких типов данных, объединенных одной структурой, и записанных в один файл определенного формата. Примерами таких документов являются файлы электронных таблиц, «плоские» реляционные базы данных, документы, состоящие из геометрических объектов (схемы, чертежи, рисунки);

Трехранговые ЭД - это документы, состоящие из нескольких типов данных, объединенных в несколько структур, и записанных в один файл определенного формата. Примеры таких документов - документы офисных приложений или издательских систем, в которых объединяются текстовые, графические и табличные данные (например, MSOffice или AdobePageMaker), сюда же можно отнести базы данных, хранящиеся в СУБД или компьютерных приложениях, которые поддерживают архитектуру «клиент-сервер»;

Четырехранговые ЭД - документы, состоящие из нескольких типов данных, объединенных в несколько структур и записанных в нескольких файлах общего формата. К ним относятся многофайловые системы баз данных всех типов, документы САПР, документы, хранящиеся в некоторых аналитическо-поисковых геоинфармационных и гипертекстовых системах, «виртуальные документы»;

Пятиранговые ЭД - это документы, состоящие из нескольких типов данных, объединенных в несколько структур и записанных в нескольких файлах разных форматов. Для визуализации этих документов необходимо использовать интегрированные программные приложения, которые объединяют работу программ разных типов. Примерами таких документов являются документы с криптографической защитой, документы корпоративных информационных систем, гипертекстовые и мультимедийные системы. WWW - странички в Интерент, сложные геоинформационные системы.

По убеждению В.И. Тихонова классификация электронных документов позволяет подходить к ним с общих методологических позиций. Рассмотрение происходит в зависимости от объема материальных и интеллектуальных затрат, необходимых для последующей миграции. Чем выше ранг электронного документа, тем сложнее ее осуществить. От того, насколько точно и полно будут классифицированы электронные документы, зависит качество их последующего отбора на хранение, сохранность и полноценное использование.

Существуют и другие классификации электронных документов, Т.Э. Кукарникова в кандидатской диссертации «Электронный документ в уголовном процессе и криминалистике» предлагает классифицировать электронные документы по следующим критериям:

По форме существования - электронные документы, существующие в компьютерной системе, могут быть классифицированы на материальные и виртуальные.

По источнику происхождения - электронные документы, создаваемые пользователем и самой системой (то есть самой электронной средой).

По содержанию - электронные документы могут быть файлами, содержащими текстовую информацию, графику, анимацию, видеоряд, а также информацию, записанную специальными кодами или обозначениями.

По степени защищенности - открытые/закрытые электронные документы Кукарникова Т.Э. Электронный документ в уголовном процессе и криминалистике / Т.Э. Кукарникова // СПС КонсультантПлюс, 2007..

Таким образом, мы видим, что в данных классификациях отсутствует самое главное - различия между юридически значимыми электронными документами и электронными сообщениями. А ведь этот вопрос является очень важным и актуальным. Поэтому предлагается следующая классификация электронных документов: по степени юридической значимости, по способу представления электронных документов, по способу документирования.

По степени юридической значимости электронные документы можно разделить на: юридически значимые электронные документы и на электронные сообщения.

В свою очередь, юридически значимые электронные документы можно разделить на:

- документы, подписанные простой электронной подписью;

- документы, подписанные усиленной не квалифицированной подписью;

- документы, подписанные усиленной квалифицированной подписью.

Электронные сообщения можно разделить на: - краткое текстовое сообщение (sms) сообщения (технология, позволяющая осуществлять приём и передачу коротких текстовых сообщений сотовым телефоном); - мультимедиа сообщения (mms) (система передачи мультимедийных сообщений (изображений, мелодий, видео) в сетях сотовой связи); - электронные сообщения, переданные по средством электронной почты (это сообщение, переданное по каналам телекоммуникационной связи, не содержащее реквизитов позволяющих определить его подлинность).

По способу представления выделяются электронные документы:

- иконический документ (тот, в котором знак подобен отражаемому объекту (рисунок, фотография, кинофильм, т.д.) Разновидностью этого класса документов является изографический документ, в котором изображение передано системой изобразительных средств живописи, графики, фотографии);

- матричный документ (исполнен средствами "матричного языка", т.е. состоит из кодовых ячеек-матриц, с помощью которых производится кодирование информации в форме, доступной для "прочтения" машиной (перфокарты, магнитные и оптические диски);

- аудиальный (это звуковой или слышимый документ, содержание которого может быть воспринято только слухом (музыкальный компакт-диск);

- аудиовизуальный документ (тот, содержание которого воспринимается одновременно зрением и слухом (звуковой кинофильм, видеодиск, компьютерная технология "мультимедиа" и т.д.).

По способу документирования электронные документы могут быть:

- механическими (это документ, запись информации на котором осуществляется механическим способом: путем вырезания резцом канавки на поверхности движущегося носителя (грампластинки, фонографические валики) или путем пробивки отверстий (перфораций) с помощью перфоратора (перфокарты, перфоленты) и т. п.);

- магнитными (это документ, запись информации на котором осуществляется путем изменения магнитного состояния поверхности носителя под влиянием магнитного поля (магнитные ленты, дискеты, видеодиски и т.д.);

- фотографическими (это изобразительный документ, созданный фотографическим способом, основанным на изменении оптической плотности участков фотоматериала (фото-, кинопленка, фотобумага) под воздействием светового или электронного луча, интенсивность и форма которого изменяются в соответствии с записываемым сигналом (фотографии, диафильмы, диапозитивы, кинофильмы, микрофиши, микрофильмы);

- оптическими (это документ, запись информации на котором осуществлена сфокусированным пучком электромагнитного поля оптического излучения (компакт-диск, CD-ROM, фонодокументы с оптической записью);

- лазерными (это документ, запись и считывание информации на котором осуществлены посредством лазерного луча (оптический диск, CD-ROM, компакт-диск, голограмма).

Как видно из предыдущего анализа, однозначного, универсального определения электронному документу нет. Это отчасти связано с отсутствием в литературе определения документа в целом. Также неоднозначна трактовка понятия электронный документ и в нормативных актах.

Формирование понятия «электронный документ» в законодательных актах Российской Федерации также происходило постепенно. По мнению российских специалистов в области права, первые попытки разработать, правовую базу для электронных документов в нашей стране предпринимались с середины 70-х годов, когда был принят ряд ведомственных актов о требованиях к внутриотраслевым машинным документам Кузнецов С. Л. Выбор и опытное внедрение системы электронного архива / С.Л. Кузнецов // Секретарское дело. - 2001. №3. - С.23-27..

Одной из первых попыток регулирования отношений возникающих при формировании и использовании информационных ресурсов, стал Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации Об информации, информатизации и защите информации: Федеральный закон от 20.02.1995 №24 ФЗ //СЗ РФ. - 1995. - №8.- Ст. 609. . В данном законе впервые нормативно закрепляются требования к документу, полученному через автоматизированную информационную систему. Допускается использование электронной цифровой подписи для подтверждения юридической силы документов при работе с информацией в электронном виде.

К сожалению, данный правовой акт так и не снизил неопределенность понятия электронный документ. Его характер относительно использования электронных сообщений и документов остался декларативным.

В Российской Федерации термин «электронный документ» официально был введен в правовой оборот Федеральным законом от 10 января 2002 г. «Об электронной цифровой подписи», где он определяется как «документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме» Об электронной цифровой подписи: Федеральный закон от 10.01.2002. №1-ФЗ (в ред. от 08.11.2007)// СЗ РФ. - 2002. - №2. - Ст.127..

В данном случае для характеристики особой формы этого вида документов используется указание на то, что она является электронной, т.е. связанной с электронами или основанной на свойствах электронов. Однако такой подход часто критикуется современными исследователями. Например, П.П. Зайцев отмечает: «Определение электронного документа как информации в электронной форме не указывает на специфичность формы такого вида документов: любой документ, в том числе и обычный документ на бумажном носителе, связан с электронами или основан на их свойствах (бумага состоит из вещества, имеющего молекулярную структуру, при которой в состав атомов данного вещества входят и электроны). На наш взгляд, такое определение является тавтологией» Зайцев П.П. Электронный документ как источник доказательств / П.П. Зайцев // Законность. - 2002. - №4. - С.44..

Действительно российский законодатель в указанном законе обратил внимание лишь на форму предоставления информации данного класса документов, отличающую его от других документов. Определение термина «электронный документ» достаточно широкое, и оно далеко не полностью раскрывает понятие, что дает почву для его неоднозначного толкования при решении задач правового регулирования. Еще к одному недостатку этого закона относится использование только одной технологии электронной подписи, а также не допускает использование электронной подписи для юридических лиц. Во многом положения закона не соответствуют и основным принципам, реализуемым в иностранном законодательстве.

Во временном регламенте «Обмена электронными документами с электронной цифровой подписью по телекоммуникационным каналам связи в унифицированной системе приема, хранения и первичной обработки налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности» Обмен электронными документами с ЭЦП по телекоммуникационным каналам связи в унифицированной системе приема, хранения и первичной обработки налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности: Временный регламент, Приказом ФНС России от 12.12.2006 // Финансовая газета - 13.03.2008. - № 10. под электронным документом понимают документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме и содержащий электронную подпись. Так же указано значения термина некорректный электронный документ - электронный документ, не прошедший процедуры проверки электронной подписи, имеющий искажения в тексте сообщения, не позволяющие понять его смысл, или содержащий реквизиты отправителя, не соответствующие реквизитам, закрепленным за владельцем, подписью которого заверен документ.

С ростом технологий, приобретением опыта в использовании электронных документов, внедрением электронного документооборота и «электронного правительства», все более актуальными становятся вопросы правового регулирования обеспечения юридической значимости электронных документов.

Об актуальности обеспечения юридической значимости электронных документов свидетельствует запланированный к 2015 г. переход на оказание государственных услуг физическим лицам в электронном виде на всей территории Российской Федерации.

На урегулирование процедуры предоставления государственных услуг в электронном виде направлен Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ // СЗ РФ.- 2010. - №31. - Ст.4179..

Федеральный закон устанавливает требования к процедурам предоставления государственных (муниципальных) услуг, исполнения государственных (муниципальных) услуг, а также к порядку взаимодействия органов, предоставляющих государственные (муниципальные) услуги и исполняющих государственные (муниципальные) функции, с гражданами и организациями, в том числе в электронном виде.

Отдельная глава данного Федерального закона посвящена развитию инфраструктуры электронного правительства, включающая в том числе реестры государственных (муниципальных) услуг (функций), единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) и использование универсальной электронной карты для удостоверения прав пользователя картой на получение государственных и муниципальных услуг, а также иных услуг, в том числе для совершения в случаях, предусмотренных законодательством РФ, юридически значимых действий в электронной форме.

Единый портал государственных (муниципальных) услуг должен обеспечить доступ заявителей к части сведений об услугах, размещенных в сводном реестре государственных (муниципальных) услуг предназначенных для распространения с использованием сети Интернет, а также предоставление государственных (муниципальных) услуг в электронном виде.

В целях реализации вышеназванного Федерального закона принят Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. №227-ФЗ (ред. от 18.07.2011.)// СЗ РФ. - 2011 - №30 - Ст.4590. .

Целью данного Федерального закона является предоставление заявителям возможности осуществлять взаимодействие с органами власти дистанционно в электронном виде, в том числе обращаться в органы власти и получать результаты такого обращения, а также устанавливает требования к процедурам предоставления государственных (муниципальных) услуг в электронном виде.

Необходимость принятия указанных актов не вызывает сомнений. Данные акты сняли ряд барьеров в части оказания государственных услуг в электронной форме.

В то же время базовый закон об электронном документе отсутствует.

Государственная Дума, принимая Федеральные законы «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», «Об электронной подписи» в отсутствие закона «Об электронном документе», на наш взгляд, совершает ошибку, отрицательные последствия которой нетрудно спрогнозировать.

Без этого базового закона государственные услуги в электронной форме на практике трудно будет организовать.

Базовым законом «Об электронном документе» должны быть определены формулировки терминов единого понятийного аппарата в сфере электронного документооборота во всей системе законодательства.

Как уже говорилось выше, в настоящее время отсутствует официальное определение термина «электронный документ».

Предметом базового федерального закона «Об электронном документе» является: установление общих принципов организации документооборота на основе использования информационно-коммуникационных технологий; обеспечение правовых условий для формирования единого информационно-правового пространства РФ и доверенной среды электронного взаимодействия субъектов РФ; обеспечение принципа преемственности и функциональной эквивалентности с традиционными документами на бумажном носителе; установление общих требований по порядку документирования, требований к форме и форматам представления электронных документов и их реквизитам; установление общих требований к атрибутам форм выделения, представления и оборота электронных документов, позволяющих найти необходимый документ среди массы других электронных документов; установление требований по порядку применения, передачи и получения электронных документов; установление норм, определяющих, что есть электронная копия традиционного документа и что есть распечатанная копия электронного документа, а также установление порядка перехода и оформления документов на бумажных носителях в электронную форму и обратно; установление правовых режимов баз данных и формируемых на их основе информационных ресурсов; установление общих требований по защите электронных документов и порядку применения того или иного электронного аналога собственноручной подписи в зависимости от видов и важности документов; установление общего порядка применения электронной подписи должностных лиц и печати юридических лиц в электронных документах Вешкурцева З. Правовое регулирование электронного документооборота / З. Вешкурцева // Жилищное право. - 2011. - №10. - С. 93 - 98..

В законе также необходимо сформулировать нормы в части: установления общего права представлять электронные документы (или электронные копии документов на бумажном носителе) там, где закон или иной нормативный правовой акт требует представления документа на бумажном носителе (за исключением случаев, когда закон устанавливает прямой запрет на использование электронных документов); установление общей отсылочной нормы о том, что все иные действующие федеральные законы действуют в той части, в какой они не противоречат нормам и требованиям Закона «Об электронном документе».

Приняв такой закон, можно было бы охватить все действующее законодательство РФ (т.к. разрабатывать и принимать соответствующие поправки во все действующее законодательство РФ (включая ведомственные нормативно-правовые акты) - неподъемная задача).

Таким образом, мы видим, что в настоящее время существует множество различных определений термина «электронный документ», но нет определения, которое бы отвечало современному законодательству Российской Федерации и требованиям делопроизводства. Опираясь на вышеупомянутые источники, в своей работе, под электронным документом будем понимать - зафиксированную на материальном носителе информацию в виде набора символов, звукозаписи или изображения, предназначенную для передачи во времени и пространстве с использованием средств вычислительной техники в целях хранения и общественного использования и содержащую электронную подпись, реквизит позволяющий определить подлинность документа.