Правовое регулирование формирования кадрового состава на государственной службе

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Организационно-правовое обеспечение формирования кадрового состава государственной службы

1.1 Основные тенденции формирования и развития кадрового состава на государственной службе

1.2 Правовое регулирование кадровой работы на государственной службе

Глава 2. Правовые особенности современных кадровых технологий по формированию кадрового состава (на примере прокуратуры вологодской области)

2.1 Применение современных кадровых технологий при поступлении на государственную службу в прокуратуру области

2.2 Правовые аспекты оптимизации кадровой работы по совершенствованию формирования кадрового состава государственной службы в прокуратуре области

Заключение

Список использованных источников

Приложение 1. Система управления государственной службой

Приложение 2. Основные направления реформирования государственной службы

Приложение 3. Численность работников, замещавших должности государственной гражданской и муниципальной службы Российской Федерации

Приложение 4. Состав кадров государственной гражданской службы

Приложение 5. Динамика численности государственных служащих, получивших дополнительное образование

Приложение 6. Мотивация поступления на государственную службу

Приложение 7. Количество государственных служащих, совершивших коррупционные правонарушения

Приложение 8. Кадровый состав прокуратуры Вологодской области

Приложение 9. Отбор кандидатов на службу в прокуратуру области

Приложение 10. Отбор кандидатов на обучение в государственные образовательные организации высшего образования

Приложение 11. Аттестация работников прокуратуры

Приложение 12. Резерв для выдвижения на руководящие должности

Приложение 13. Обучение работников прокуратуры

Приложение 14. Поощрение и наказание работников прокуратуры

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования состоит в том, что организация, регламентирование, прохождение государственной службы служит показателем устройства государства и его аппарата. Россия позже многих других стран приступила к формированию системы государственной службы.

История государственной службы России насчитывает несколько столетий. Она связана с созданием русского централизованного государства, формирование которого в сложных геополитических условиях во многом обусловливалась службой всех социальных групп на благо своей страны.

С момента образования российской прокуратуры в эпоху Петра I служба на прокурорских должностях считалась государственной. Прокуроры состояли на «государевой» службе, занимали в соответствии с «Табелью о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных», принятой 24 января 1722 года, в год учреждения «ока государева», государственные должности.

В советский период служба в органах прокуратуры не была надлежащим образом нормативно закреплена. Из-за отсутствия единого закона о государственной службе трудно было определить четкие ее критерии, место и роль в реализации полномочий того или иного государственного органа.

На современном этапе развития российского общества в результате поэтапного реформирования государственной службы фактически сложилась система государственной службы по видам - гражданская, военная и государственная служба иных видов. Отдельные виды федеральной государственной службы устанавливаются федеральными законами, исходя из функциональных признаков и особенностей ее прохождения.

В данной работе определено место федеральной государственной службы в прокуратуре применительно к системе государственной службы Российской Федерации, а также ее правовые и организационные основы. Кроме того, на основании анализа общих положений о государственной службе Российской Федерации и специфики деятельности прокуратуры, рассматриваются особенности службы в органах прокуратуры, порядок поступления, прохождения службы. Особое внимание уделено формированию кадрового состава в органах прокуратуры Вологодской области.

Целью исследования является правовое регулирование формирования кадрового состава на государственной службе (на примере прокуратуры Вологодской области).

Для достижения данной цели в ходе исследования поставлены следующие теоретические и научно-практические задачи:

- определение организационно-правовых основ кадровой работы на государственной службе;

- исследование законодательства Российской Федерации о формировании кадрового состава;

- рассмотрение кадровых технологий по формированию кадрового состава в прокуратуре области при поступлении на службу и ее дальнейшем прохождении;

- выработка рекомендаций по оптимизации кадровой работы по совершенствованию формирования кадрового состава государственной службы в прокуратуре области.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования кадрового состава государственной службы в прокуратуре Вологодской области (назначения на должности, подготовка и обучение кадрового состава, формирование кадровых резервов).

Предмет исследования - правовые нормы, регулирующие работу по формированию кадрового состава государственной службы в прокуратуре Вологодской области.

Анализу правового регулирования формирования кадрового состава государственной службы посвящено значительное число научных работ. Ряд ученых раскрывают сущность государственной службы и кадровой политики: Г.В. Атаманчук, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, Ю.Н. Старилов.

Важное значение для написания выпускной квалификационной работы имеют труды ученых, посвященных развитию государственного управления: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, О.Е. Кутафина, В.С. Нерсесянца.

С целью определения современных тенденций формирования и развития кадрового состава использовались работы, в которых проводится раскрытие основных направлений кадровой работы в сфере государственной службы: А.А. Гришковца, В.Я. Кикотя, В.А. Козбаненко.

Однако особенности формирования кадрового состава в органах прокуратуры не были предметом исследования.

В работе сделана попытка комплексного анализа проблем правового регулирования формирования кадрового состава государственной службы и выработки рекомендаций по оптимизации кадровой работы в прокуратуре области.

В процессе работы применялись как общенаучные (диалектический, исторический, структурно-функциональный), так и частнонаучные методы (сравнительно-правовой, статистический, комплексного анализа, толкования права).

Работа включает в себя введение, две главы, заключение, список использованных источников и приложения.

ГЛАВА 1. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФОРМИРОВАНИЯ КАДРОВОГО СОСТАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

1.1 Основные тенденции формирования и развития кадрового состава на государственной службе

Государственная служба находится в центре внимания политиков, законодателей, ученых. С целью ее улучшения ее организации и функционирования на протяжении многих лет проводятся реформы, которые связаны программами общегосударственного развития. К государственной службе как к особой сфере правового регулирования в современных условиях предъявляются высокие требования Медведев, Д.А. 20 лет: путь к осознанию права / Д.А. Медведев // Российская газета. - 2013. - 11 декабря. - С.2..

Служба создается с целью обеспечения условий для оптимального функционирования общества и различных видов социальной деятельности Ефремова, Т.Ф. Современный словарь русского языка три в одном: орфографический, словообразовательный, морфемный: около 20 000 слов, около 1200 словообразовательных единиц. / Т.Ф. Ефремова. - Москва: ACT.- 2010. - С. 399..

Государственная служба представляет собой службу в органах публичной власти. Н.М. Коркунов понимал под государственной службой деятельность, направленную на пользу государству. Он писал: «деятельность, составляющая содержание государственной службы, есть всегда юридическая обязанность, хотя бы и добровольно принятая, но всегда обязанность… Государственная служба - это особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности» Коркунов, Н.М. Российское государственное право. Т.: Введение и Общая часть. / Н.М. Коркунов. - Санкт-Петербург. - 1893. - С. 280..

Официальное определение дается в ст. 1 федерального закона. «Государственная служба Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации» О системе государственной службы Российской Федерации: федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (в ред. от 23.05.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 22. - Ст. 2063; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2016. - № 22. - Ст. 3091..

Таким образом, можно сделать вывод, что государственная служба осуществляется в организациях, которые называются государственными органами или службами, формированиями и учреждениями, которые реализуют функции государственных органов.

Государственный орган является структурным организационно-правовым образованием в системе государственной администрации. Он имеет цели, задачи, функции, специальную компетенцию, наделен государственно-властными полномочиями, может принимать нормативные правовые акты, осуществлять правоприменительную, правоохранительную, контрольную (надзорную), административно-юрисдикционную деятельность.

В литературе встречаются и другие определения. Так, например, В.В. Черепанов, определяет ее, как: «инструмент и технологию государственного управления; особый вид профессиональной, управленческой деятельности - административной или аппаратной; публичный институт реализации государственной власти» Черепанов, В.В. Основы государственной службы и кадровой политики: учебник. / В.В. Черепанов - Москва: ЮНИТИ: ЮНИТИ-ДАНА. - 2014. - С.19.. По мнению Д.Н. Бахраха, государственная служба представляет собой «социальный институт, призванный обеспечить выполнение государством своих задач и функций, имеющий в своем распоряжении значительный объем материальных, идеологических и социально-принудительных ресурсов, обеспечивающих особую роль и статус служащих государственных органов в обществе» Бахрах, Д.Н. Государственная служба России: учебное пособие / Д.Н. Бахрах. - Москва: Проспект: ТК Велби. - 2015. - С.11.. И.С. Алексеева рассматривает данный институт как: «институт административного права, регулирующий отношения в сфере установления требований к должностям государственной службы, статусу государственных служащих; профессиональную деятельность государственных служащих; совокупность людей, находящихся на службе государства» Алексеева, И.С. К вопросу о понятии и видах государственной службы в Российской Федерации / И.С. Алексеева // Государственная власть и местное самоуправление. - 2016. - № 12. - С.45..

По результатам анализа литературы отмечаются следующие признаки государственной службы: профессиональная деятельность государственных служащих, направленная на реализацию полномочий в системе управления государством, осуществляемая на основании законодательства Российской Федерации или субъектов Федерации, финансируемая из бюджета Российской Федерации или субъектов Федерации.

В своей работе Р.В. Нагорных отмечает, что государственная служба в Российской Федерации представляет собой сложную систему, включающую множество элементов, связанных друг с другом Нагорных, Р.В. Теоретические основы государственной правоохранительной службы Российской Федерации: монография / Р.В. Нагорных. - Москва: ИНФРА-М. - 2016. - С.11.. В соответствии со ст. 2 федерального закона государственная служба включает: «государственную гражданскую службу, военную службу, государственную службу иных видов» О системе государственной службы Российской Федерации: федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (в ред. от 23.05.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 22. - Ст. 2063; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2016. - № 22. - Ст. 3091..

«Государственная гражданская служба Российской Федерации - это вид государственной службы, который представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан, занимающих должности государственной гражданской службы, по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов» Комментарии к федеральному закону от 27.07.2004 № 79 / Под ред. Н.И. Воробьева, В.А. Галкина, М.М. Мокеева, И.Н. Осиповой, А.Б. Юдина. - Москва: Норма. - 2014. - с. 20.. По мнению Ю.Н. Старилова, данный вид службы направлен на обеспечение полномочий органов, которые выполняют позитивную государственно - управленческую деятельность. Они решают социальные, экономические задачи и принимают решения обеспечительного характера Старилов, Ю.Н. Государственная служба и служебное право: учеб. пособие / Ю.Н. Старилов. - Москва: Норма: ИНФРА-Москва. - 2016. - С. 43.. Данная служба осуществляется в органах государственной исполнительной, законодательной, судебной власти.

В соответствии с принципом федерализма выделяются следующие виды государственной службы: федеральная государственная служба и государственная служба субъектов Российской Федерации О государственной гражданской службе Российской Федерации: федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (в ред. 03.04.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 31. - Ст. 3215; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2017. - № 15 (Ч. 1). - Ст. 2139.. В соответствии с п. «т» ст. 71 Конституции Российской Федерации правовое регулирование и организация федеральной государственной службы относится к исключительному ведению Российской Федерации Конституция Российской Федерации: по сост. на 2017 г. - Москва: Проспект. - 2017. - С. 34. .

Согласно законодательству о федеральной государственной службе данный вид службы проходят в Администрации Президента Российской Федерации, Аппарате Правительства Российской Федерации, Аппаратах палат Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционном Суде Российской Федерации, Верховном Суде Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Счетной палате Российской Федерации, федеральных государственных органах, подведомственных Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации. Особенности различных видов гражданской службы регламентируются специальными законодательными и иными нормативными правовыми актами. Например, в соответствии с федеральным законом дипломатическая служба - это «профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях федеральной государственной гражданской службы в центральном аппарате МИД России, дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации, представительствах Российской Федерации при международных организациях, территориальных органах - представительствах МИД России, связанная с обеспечением исполнения полномочий российской Федерации в сфере международных отношений» Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации: федеральный закон от 27.07.2010 № 205-ФЗ (в ред. 05.10.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2010. - № 31. - Ст. 4174; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2015. - № 41 (часть 2). - Ст. 5639..

В субъектах Российской Федерации организовывается государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации. Это «профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации» О государственной гражданской службе Российской Федерации: федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (в ред. 03.04.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 31. - Ст. 3215; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2017. - № 15 (Ч. 1). - Ст. 2139.. Указанный выше вид службы устанавливается законами, принимаемыми органами законодательной власти в субъекте.

Военная служба - это следующий вид федеральной государственной службы, которая представляет собой «профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства» О системе государственной службы Российской Федерации: федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (в ред. от 23.05.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 22. - Ст. 2063; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2016. - № 22. - Ст. 3091.. Анализ литературы, позволяет выделить признаки, раскрывающие специфику военной службы.

1. Должности военной службы замещают военнослужащие и проходят в специальных государственных органах, войсках, воинских формированиях. Например, в Министерстве обороны Российской Федерации, службе внешней разведки Российской Федерации.

2. Военная служба в одном государственном органе может сочетаться с гражданской службой. Так, ст. 16 федерального закона определяет, что органы комплектуются военнослужащими, федеральными государственными гражданскими служащими и иными работниками О федеральной службе безопасности: федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ (в ред. от 06.07.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 15. - Ст. 1269; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2016. - № 28. - Ст. 4557.. Офицеры органов военной прокуратуры имеют статус военнослужащих и проходят службу в соответствии с федеральным законом О воинской обязанности и военной службе: федеральный закон от 28.03.1998 № 53-ФЗ (в ред. от 22.02.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 13. - Ст. 1475; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2017. - № 15 (Часть 1). - Ст. 2136..

3. Военная служба создается с целью осуществления охранительно-обеспечительных государственных функций, обороны и безопасности государства.

4. Законодатель закрепляет особый порядок поступления на военную службу. Так, согласно федерального закона О федеральной службе безопасности: федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ (в ред. от 06.07.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 15. - Ст. 1269; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2016. - № 28. - Ст. 4557. граждане Российской Федерации, поступающие в федеральную службу безопасности, проходят психофизиологическое обследование; выявляется соответствие требованиям по уровню образования Инструкция об условиях и порядке приема в военные образовательные учреждения высшего профессионального образования Министерства обороны Российской Федерации: приказ министра обороны Российской Федерации от 24.04.2010 № 100 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2010. - № 29., профессиональной и физической подготовке. Граждане приобретают статус военнослужащих с началом военной службы и утрачивают его с ее окончанием.

5. На военнослужащих распространяются требования наличия специальных знаков отличия и формы, особый порядок проведения аттестации, материальная ответственность и стимулирование, а также особые условия прохождения военной службы Положение по организации прохождения военной службы офицерами и прапорщиками (мичманами) спасательных воинских формирований Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий: приказ МЧС России от 17.12.2012 № 772 // Российская газета. - 2013. - № 65..

6. Для обеспечения реализации статуса военнослужащих устанавливаются государственные гарантии. Например, обеспечение жилыми помещениями, социальные гарантии, санаторно-курортное лечение.

Государственная служба иных видов формируется и функционирует в государственных органах, службах, учреждениях. Например, МВД России, органах прокуратуры Российской Федерации, Следственном комитете Российской Федерации, Федеральной службе исполнения наказаний, Федеральной таможенной службе. Указанные виды службы направлены на обеспечение безопасности, законности и правопорядка, борьбы с преступностью, защиты прав и свобод человека и гражданина.

В соответствии со ст. 129 Конституции Российской Федерации и ст. 1 Закона о прокуратуре служба в органах прокуратуры Российской Федерации, составляющих единую федеральную централизованную систему, представляет собой особый вид федеральной государственной службы Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12.05.2003 № 167-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Коми-Пермяцкого автономного округа о проверке конституционности пункта 4 статьи 44 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» // [Электронный ресурс] //КонсультантПлюс: справочно-правовая система / Компания «КонсультантПлюс».. Прокурорские работники осуществляют свою профессиональную служебную деятельность на должностях федеральной государственной службы, получают денежное содержание за счет средств федерального бюджета. В соответствии со ст. 54 Закона о прокуратуре понятие «прокурорские работники» охватывает следующие категории должностей: 1) прокурорские работники, имеющие классные чины; 2) военные прокуроры (прокурорские работники, занимающие должности военных прокуроров, находящиеся на федеральной государственной службе (имеющие классные чины) и прокурорские работники, занимающие должности военных прокуроров, находящиеся на военной службе (офицеры, имеющие воинские звания) Настольная книга военного прокурора / под общ. ред. С.Н. Фридинского. - Москва: За права военнослужащих. - 2012. - С. 45.; 3) руководители, научные и педагогические работники научных и образовательных организаций системы прокуратуры, имеющие классные чины.

Анализ литературы, позволяет сделать вывод, что в органах прокуратуры Российской Федерации проходят службу три категории федеральных государственных служащих: прокурорские работники (иной вид федеральной государственной службы; военнослужащие (военная служба); федеральные государственные гражданские служащие (государственная гражданская служба).

Государственная служба в органах прокуратуры Российской Федерации содержит признаки государственной службы. Она осуществляется в государственном органе, правовой статус которого определяется Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Прокурорские работники замещают государственные должности, на профессиональной основе обеспечивают исполнение полномочий органов прокуратуры, действуют от имени государства. Взаимоотношения в прокуратуре регулируются на основе власти и подчинения, носящих публичный характер; денежное содержание обеспечивается за счет средств федерального бюджета Кобзарев, Ф.М. Квалификационные требования к должностям прокурорских работников - основа формирования высокопрофессионального состава работников прокуратуры / Ф.М. Кобзарев // Законность.- 2012. - № 1. - С. 3-6..

Служба прокурорских работников осуществляется на принципах и условиях, установленных законодательством о системе государственной службы, но с учетом требований, предусмотренных Законом о прокуратуре. Иными словами, установлен приоритет действия Закона относительно других, регулирующих отношения, связанные с прохождением федеральной государственной службы, в том числе и трудовые. Законодательство о системе государственной службы является специальным по отношению к трудовому, а потому положения последнего применяются к регулированию вопросов прохождения федеральной государственной службы в случаях, если они не урегулированы нормами специального законодательства.

Основные начала, определяющие сущность и основные черты государственной службы, являются исходными для организации службы в прокуратуре. Вместе с тем специфика службы в прокуратуре позволяет выделить принципы, наиболее характерные для нее Будай, С.Н. Особенности государственной службы в органах прокуратуры Российской Федерации / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - Москва: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации.- 2012. - С. 6. .

1. Принцип законности. Он означает, что деятельность по исполнению полномочий прокуратуры (надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов) должна базироваться на неукоснительном соблюдении всех законодательных требований применительно к прохождению прокурорскими работниками государственной службы. В частности, соблюдение установленных законодательством ограничений, запретов и обязанностей.

2. Принцип равного доступа к службе и единства требований к прохождению службы в прокуратуре обеспечивается с учетом требований к профессиональной, психологической, возрастной пригодности и исходя из безупречности репутации лиц, претендующих на занятие должности в прокуратуре.

3. Сочетание гласности и служебной конфиденциальности при прохождении службы в прокуратуре является весьма важным принципом прокурорской деятельности и означает доступность информации для граждан, СМИ, институтов гражданского общества. Посредством этого общество осуществляет контроль за служебной деятельностью органов прокуратуры. В свою очередь органы прокуратуры, информируя население, повышают их правовую культуру, активно воздействуют на тех субъектов общественных отношений, от которых зависит состояние законности и правопорядка.

4. Важное значение для службы в прокуратуре имеет принцип профессионализма и компетентности. Профессия прокурора предполагает высокую квалификацию, знание предмета деятельности, наличие конкретного объема знаний, умений, навыков. Сочетание профессионализма и компетентности свидетельствует об уровне выполнения прокурорским работником служебных обязанностей, о соответствии конкретного лица определенной должности. Именно по этим критериям производится оценка служебной деятельности прокурорского работника, решаются вопросы его продвижения по службе. Вопросы компетентности нормативно закрепляются в соответствующих характеристиках (квалификационных требованиях) применительно к конкретным должностям прокуроров Об организации профессиональной переподготовки прокурорских работников, включенных в резерв кадров для выдвижения на должности прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 12.08.2010 № 316 // Законность.- 2010.- № 11. Об утверждении Квалификационной характеристики должности (квалификационных требований к должности) помощника прокурора города, района и приравненного к ним прокурора: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 02.11.2011 № 378 // Законность.- 2012.-№ 1..

5. Внепартийность службы. Не допускается создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели.

6. Значительную роль для укрепления статуса прокурорских работников играет принцип стабильности и ротации кадров. Под стабильностью в данном случае понимается продолжительное занятие определенной должности, устойчивость служебного положения. Вместе с тем эффективность службы зависит и от притока новых, молодых кадров. Поэтому важно рациональное сочетание службы опытных работников и менее опытных, а смена кадров может происходить не только по горизонтали, но и по вертикали, в том числе как реализация права на продвижение по службе.

7. Принцип единства системы прокуратуры Российской Федерации.

8. Принцип социальной защищенности работников прокуратуры.

Законодательство о государственной службе Российской Федерации устанавливают, что статус государственного служащего определяется двумя условиями: замещение государственной должности, которая учреждена в государственном органе и получение классного чина (дипломатического ранга, специального звания).

Не смотря на высокий уровень теоретического рассмотрения вопросов правовой регламентации организации и функционирования российской государственной службы, государственная должность не получила всестороннего изучения теоретиками административного права Старилов, Ю.Н. Государственная служба и служебное право: учеб. пособие / Ю.Н. Старилов. - Москва: Норма: ИНФРА-М. - 2016. - С.17.. В литературе авторы обращают внимание на то, что «в реальной действительности должности государственной службы обычно учреждаются в распорядительном порядке - издается акт управления. Реальное учреждение должности происходит при утверждении штатного расписания» Гришковец, А.А., Ростовцева, Ю.В., Фомина, С.В. Государственная гражданская служба: учеб. курс / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. - Москва: Дело и Сервис. - 2014. - С. 180..

Должности государственной службы учреждаются с целью непосредственного исполнения, организации исполнения полномочий государственных органов, их территориальных органов. Учрежденные государственные должности указываются в Сводном перечне государственных должностей Российской Федерации, Реестре должностей государственной гражданской службы Российской Федерации.

Анализ литературы позволяет сделать вывод, что должность является структурной единицей, определяющей построение и функционирование органов; ее учреждение происходит в установленном законодательством порядке; должности объединены в перечни или реестры, подразделяются на категории и группы; закрепляются квалификационные требования к должностям, разрабатываются должностные регламенты и определяется ответственность. Возможна разработка особых условий прохождения государственной службы, то есть установление специальных обязанностей сотрудников или порядок прохождения службы в особых условиях. Так, например, профессиональная деятельность сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих в период действия военного или чрезвычайного положения Право государственной и муниципальной службы: учеб. пособие / Под ред. В.Ш. Шайхатдинова, А.Н. Митина. - Екатеринбург: Проспект.- 2013. - С. 48. .

Замещение государственной должности - это способ поступления гражданина в государственный орган на государственную службу. Основанием этого могут быть указы Президента Российской Федерации или указы губернаторов в субъектах Российской Федерации о назначении на соответствующую государственную должность, решение представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, приказ представителя нанимателя.

Замещение должности государственной службы может осуществляться по конкурсу. В основе данной процедуры лежит оценка профессионального уровня кандидатов, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности. Назначение и освобождение от должностей государственной службы регламентировано законами о соответствующем ее виде. Например, назначение на воинские должности и освобождение от них устанавливаются указами Президента Российской Федерации или Положением о прядке прохождения военной службы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 16.09.1999 № 1237 Вопросы прохождения военной службы: указ Президента Российской Федерации от 16.09.1999 № 1237 (в ред. 02.01.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 38. - Ст. 4534; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2017. - № 2. - Ст. 326.. Основанием для окончания замещения государственной должности является прекращение полномочий.

Управление государственной службой направлено на определение направлений функционирования и развития данного правового института и реализуется специальными государственными органами; основано на принципах законности, гласности, подчиненности вышестоящим органам, единства требований, стабильности. Система управления государственной службой на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации осуществляет координацию деятельности государственных органов, реализацию правового статуса государственных служащих. Таким образом, осуществляется единый подход к разрешению вопросов поступления на службу, ее прохождения и прекращения, формированию кадрового резерва, получения дополнительного профессионального образования, проведения ротации. В результате разрабатываются федеральные программы и программы субъектов Российской Федерации по ее совершенствованию и реформированию.

Органы государственной власти по исполнению полномочий по управлению государственной службой проводят единую кадровую политику, создают систему контроля за ее реализацией, осуществляют практическую деятельность по исполнению нормативных правовых положений, мониторинг кадрового состава, оценку деятельности служащих, прогнозирование, контроль за проведением кадровой работы, обеспечивают получение дополнительного профессионального образования служащих Гришковец, А.А. Должность государственной службы (некоторые проблемы статуса) / А.А. Гришковец // Административное право и процесс. - 2013. - № 6 - С.8.. В каждом виде государственной службы образуется специальный орган по ее управлению. Как правило, это управления, департаменты, отделы кадров, находящиеся в структуре государственного органа.

Эффективность деятельности государственной службы напрямую зависит от ее кадрового состава и данный институт подвергается постоянному реформированию со стороны государства. В своей работе Магомедов Ф.Б. отмечает основные задачи ее реформирования: создание системы законодательства и управления государственной службой, повышение эффективности деятельности органов государственной власти, повышение профессионализма и компетентности служащих, формирование престижа и доверия граждан к органам власти Магомедов, Ф.Б. Принципы государственной службы: основы построения системы / Ф.Б. Магомедов // Современное право. - 2013. - № 7. - С. 50..

Начальный этап реформирования связан с приятием федерального закона, в котором были заложены основы данного института, проведено разделение государственной службы на федеральную и государственную службу субъектов Российской Федерации Об основах государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1995 № 119-ФЗ (в ред. от 27.05.2003) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 31. - Ст. 2990 (утратил силу).. Вторым этапом реформирования стало создание в 2001 году Концепции реформирования системы государственной службы, которая обозначила основные проблемы, цели, основные задачи и этапы реформирования, направления кадровой политики, нормативное правовое регулирование данного института, порядок поступления, прохождения службы, особенности оплаты труда, гарантии и другие вопросы Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации от 15.08.2001 // [Электронный ресурс] // Гарант: справочно-правовая система / Компания «Гарант».. Достоинством данного этапа реформирования явилось то, что был применен программно-целевой метод, принята программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)»: указ Президента Российской Федерации 19.11.2002 № 1336 (в ред. 15.11.2004) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 47. - Ст. 4664; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 51. - Ст. 5554.. Основными задачами являлись: создание нормативной правовой основы регулирования службы; разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики, выработка мер по совершенствованию оплаты труда служащих, материально - технического обеспечения, внедрение современных информационных технологий и программ подготовки кадров, формирование системы управления государственной службой Российской Федерации.

Реализовать программу в намеченные сроки и в полном объеме не удалось, поэтому срок ее реализации был продлен на 2006-2007 годы О продлении срока реализации федеральной Программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» на 2006 - 2007 годы: указ Президента Российской Федерации от 12.12.2005 № 1437 // Собрание законодательства Российской. Федерации. - 2005. - № 51. - Ст. 5514., а в 2009 году принята федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации до 2013 года»О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)»: указ Президента Российской Федерации от 10.03.2009 № 261 (в ред. от 10.08.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - № 11. - Ст. 1277.. В 2009 году создано Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров: указ Президента Российской Федерации от 04.12.2009 № 1382 (в ред. от 07.12.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - № 49 (2 ч.). - Ст. 5922.. В его задачи входили: определение основных направлений кадровой политики; организационное обеспечение реформирования и развития службы; анализ и обобщение опыта работы с кадрами; мониторинг реформирования и развития государственной службы Борщевский Г.А. Реформирование государственной службы в России: промежуточные итоги и перспективы // Вопросы государственного и муниципального управления.- 2014.- N 2 [Электронный ресурс]. URL: http://cyberleninka.ru/journal/n/voprosy-gosudarstvennogo-i-munitsipalnogo-upravleniya (дата обращения: 12.03.2017).. В результате многочисленных реорганизаций была создана система управления государственной службой на федеральном уровне и уровне субъектов федерации Приложение 1 Система управления государственной службой.

В дальнейшем совершенствование кадрового состава выразилось в утверждении следующих направлений деятельности: «установление критериев и порядка оценки гражданами органов исполнительной власти, участие представителей общественных советов в деятельности конкурсных и аттестационных комиссий, стимулирование антикоррупционного поведения, создание объективных и прозрачных механизмов конкурсного отбора, расширение практики использования испытательного срока при замещении должностей, формирование кадровых резервов, разработка квалификационных требований на основе компетентностного подхода, использования механизма ротации, развитие института наставничества, установление порядка оплаты труда в зависимости от достижения показателей результативности профессиональной служебной деятельности» Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления: указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2012. - № 19. - Ст. 2338..

Сравнительная характеристика программ реформирования государственной службы Приложение 2 Основные направления реформирования государственной службы показывает, что на различных этапах реформирования исследуемого института ставились различные задачи, что говорит о системном характере данного процесса Комахин, Б.Н. Совершенствование деятельности государственных служащих в контексте Стратегии инновационного развития /Б.Н. Комахин // Государственная власть и местное самоуправление.- 2013. -№ 10.- С. 189.. В результате реформирования создана система оценки кадров в ходе проведения процедур конкурсного отбора, аттестаций, созданы комиссии по урегулированию конфликта интересов и соблюдению требований к служебному поведению служащих Миронов, А.Л. Государственная должность как элемент обеспечения эффективного функционирования публичной власти - государства / А.Л. Миронов // Государство и право. - 2014. - № 4.- С. 103..

Достоинством процесса реформирования данного института можно считать внедрение новых кадровых персонал - технологий. Например, в Вологодской области под брендом «Команда губернатора» были разработаны инновационные проекты, которые являются интерактивными и медийными. Указанные выше проекты имеют особенности: широкая аудитория проекта, наличие обратной связи с населением, создание единого информационного поля, независимость, прозрачность и объективность результатов. В рамках данного проекта в Вологодской области успешно реализуются проекты «Команда Губернатора: Ваша оценка» и «Команда Губернатора: Ваше будущее» Шерлыгин, А. И. Внедрение проектных технологий в систему управления персоналом на государственной гражданской и муниципальной службе (на примере реализации инновационных кадровых технологий «Команда Губернатора») / А.И. Шерлыгин // Внедрение персонал-технологий как условие повышения эффективности кадровой работы. - Вологда. - 2014. - С. 4..

В Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации разработаны программы по формированию молодежного кадрового резерва, сделан акцент на использование дополнительных образовательных программ; внешней экспертизы (экспертного, консультативного сопровождения, межведомственного сотрудничества); системы внутреннего обучения; самообразование служащего Проекты кадровых технологий на госслужбе // Вопросы социального обеспечения. - 2013.- № 6.- С. 33.. Программа реализуется для различных категорий служащих: руководителей среднего звена, молодых специалистов. В ходе профессионального развития используются следующие формы: тренинги, лекции, семинары, деловые игры, проектно-аналитическая работа, кураторство и наставничество. Программа включает следующие мероприятия: работу в структурных подразделениях Министерства; мероприятия по профессиональному развитию; оценку результатов деятельности и соответствия требованиям стажеров.

Анализ кадрового состава государственной службы позволяет выявить следующие основные тенденции в данной сфереЧисленность работников, замещавших должности государственной гражданской и муниципальной службы российской федерации, по полу, ветвям власти и уровням управления // Федеральная служба государственной статистики: [сайт]. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/state/# (дата обращения: 11.03.2017).. Общая численность государственных гражданских служащих имеет тенденцию к снижению. С 2008 по 2016 год количественный состав уменьшился на 11, 5 % Приложение 3 Численность работников, замещавших должности государственной гражданской и муниципальной службы Российской Федерации. Наибольшее снижение числа служащих произошло в органах исполнительной власти - 15,8%, при этом количество служащих в судебных органах и прокуратуры увеличилось на 16,6 %. Большую часть служащих составляют женщины. Оценивая качественный состав государственных служащих можно сделать следующие выводы. 96,9 % государственных служащих федерального уровня имеют высшее образование, на региональном уровне - 92,8% Приложение 4 Состав кадров государственной гражданской службы. Имеют степень кандидата наук 7,8 % федеральных государственных служащих, доктора наук - 1,1 %. На региональном уровне данные показатели значительно ниже. Степень кандидата наук имеют 0,6% человек, степень доктора наук никто не имеют. Таким образом, можно сделать вывод о высоком образовательном уровне работников.

Анализ стажа работы показывает, на федеральном уровне большинство служащих имеет стаж от 1 года до 5 лет либо от 15 до 25 лет, на региональном - от 15 до 25 лет. Таким образом, большинство работников обладают большим опытом работы. Большая часть государственных служащих осуществляет свою деятельность в должности специалистов. Средний возраст служащего в Российской Федерации составляет 39 лет. При этом с 2008 по 2016 год произошло снижение количества человек в возрасте до 30 лет на 32%, а в возрасте более 65 лет увеличилось на 24%. Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время наблюдается старение кадров. Начиная с 2008 года, наблюдается снижение количества служащих федерального уровня, получивших дополнительное образование, что, в свою очередь, не может, не сказаться на их профессионализме Приложение 5 Динамика численности государственных служащих, получивших дополнительное образование.

Анализируя итоги реформирования института государственной службы в постсоветский период, можно придти к выводу, что задачи, направленные на повышение качества кадрового состава не были реализованы в полной мере Мальцев, Р.Н. Механизмы и законодательные инициативы по совершенствованию государственной службы / Р.Н. Мальцев // Государственная власть и местное самоуправление.- 2014.- № 10.- С. 50., что подтверждается следующими аргументами.

Во-первых, не смотря на многочисленные реорганизации, так и не была создана эффективная система управления государственной службой. Так, Управление Президента Российской Федерации по вопросам госслужбы и кадров не является ведущим органом по формированию кадровой политики государственной службы в масштабах всего государства. Деятельность Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров, в задачи которой входит обсуждение проектов документов по кадровым вопросам носит закрытый характер. Полномочия Министерства труда и социальной защиты, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации в сфере государственной службы затрагивают отдельные вопросы управления ею, поскольку данная деятельность для них не является профильной.

Во-вторых, реформирования не являлись прозрачными и доступными для обсуждения общества Кадырова, Г.М. Готовим новые кадры государственных служащих / Г.М. Кадырова // Стандарты и качество.- 2015. - № 9. - С. 38.. Это подтверждается тем, что нормативные акты, особенно на начальных этапах реформ не были официально опубликованы.

В-третьих, не произошло существенного изменения качественного состава служащих. Исследования, проведенные К.О. Магомедовым Магомедов, К.О. Профессиональное состояние кадров государственных гражданских служащих, проблемы профессионального развития и кадровые процессы в органах государственной власти и управления РФ. / К.О. Магомедов. - Москва: РАНХиГС. - 2014. - С.78. с 2001 по 2012 годы, показали, что основными мотивами граждан, поступающих на государственную службу, являются: гарантия стабильной работы, повышение материальное благополучия, социальные гарантии, а не стремление быть полезным, решать какие-либо проблемы людей, что может свидетельствовать о деформации нравственных качеств Приложение 6 Мотивация поступления на государственную службу.

В-четвертых, показатели, применяемые для оценки результативности деятельности, не содержат критериев, отражающих конечные эффекты служебной деятельности. Например, оценка соответствия государственного служащего замещаемой должности не связана с изменениями в состоянии группы потребителей государственных услуг, а также степенью достижения задач органов власти в целом.

В-пятых, не смотря на предпринимаемые в ходе реформ меры по борьбе с коррупцией Ахметшин И.И. Коррупция в цифрах / И.И. Ахметишин // Экономические науки. - 2015. - № 39-1 [Электронный ресурс]. URL: http://novainfo.ru/article/3980 (дата обращения: 14.03.2017)., ее уровень снижается, но остается еще высоким Приложение 7 Количество государственных служащих, совершивших коррупционные правонарушения.

В-шестых, задача повышения доверия общества к государственным служащим не была решена, что подтверждается данными социологических исследований. Так, П. Я. Федотова, приводит следующие данные. По результатам исследования, проведенного Фондом изучения общественного мнения в 2012 году, государственным служащим не доверяет 51% опрошенных, судам - 40%, полиции, правоохранительным органам, прокуратуре - 55 % Федотова, П.Я. Доверие общественности к государственным служащим как фактор авторитета института власти / П.Я. Федотова // Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность / Под ред. А.С. Горшкова. - Санкт-Петербург: СЗАГС. - 2014.- С.235..

Таким образом, кадровый состав государственной службы представляет собой совокупность служащих, которые реализуют на профессиональной основе полномочия Российской Федерации, федеральных государственных органов, субъектов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Как показало исследование, формирование кадрового состава в Российской Федерации прошло сложный путь реформирования, на данный момент является незавершенным процессом и реализуется программно-целевым методом.

Анализ кадрового состава государственной гражданской службы показал, что в настоящее время происходит общее снижение количества служащих, что особенно характерно для органов исполнительной власти. Большую часть представляют женщины с высшим образованием, значительная часть работников имеет стаж работы от 15 до 25 лет. Негативным фактором является старение кадров. Остаются нерешенными проблемы создания системы управления, закрытость от общества, низкая мотивация к общественно-полезной деятельности и развитие коррупции.

1.2 Правовое регулирование кадровой работы на государственной службе

В Российской Федерации создана многоуровневая система нормативных правовых актов, регулирующих кадровую работу на государственной службе. Основу законодательства составляет Конституция Российской Федерации, согласно ч. 4 ст. 32 которой, граждане Российской Федерации имеют право на равный доступ к государственной службе Конституция Российской Федерации: по сост. на 2017 г. - Москва: Проспект.- 2017. - С.22. . Среди международных правовых актов следует выделить Конвенцию Международной организации труда, которая заключена в г. Женеве в 1978 году Конвенция № 151 Международной организации труда «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе» (заключена в г. Женеве 27.06.1978) // Бюллетень международных договоров. - 2016. - № 3. - С. 44 - 53. и ратифицирована Российской Федерацией в 2014 году О ратификации Конвенции о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе (Конвенции № 151): Федеральный закон от 28.06.2014 г., № 176-ФЗ // Бюллетень трудового и социального законодательства Российской Федерации. - 2014. - № 7 (679). - С. 168..