Правовое регулирование формирования кадрового состава на государственной службе

Следующий уровень законодательства, регулирующего вопросы кадровой работы на государственной службе, представлен федеральными законами. В соответствии со ст. 11 федерального закона формирование кадрового состава государственной службы обеспечивается: «созданием федерального кадрового резерва, кадрового резерва в федеральном государственном органе, кадрового резерва субъекта Российской Федерации, кадрового резерва в государственном органе субъекта Российской Федерации для замещения должностей государственной службы, эффективным использованием указанных кадровых резервов; развитием профессиональных качеств служащих; оценкой результатов их профессиональной служебной деятельности; созданием возможностей для должностного роста; использованием современных кадровых технологий; применением образовательных программ, федеральных государственных образовательных стандартов; ротацией государственных служащих» О системе государственной службы Российской Федерации: федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (в ред. от 23.05.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 22. - Ст. 2063; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2016. - № 22. - Ст. 3091..

В ст. 44 федерального закона определены основные направления кадровой работы: «формирование кадрового состава для замещения должностей; организацию подготовки проектов актов государственного органа, связанных с поступлением на службу, ее прохождением, заключением служебного контракта, назначением и освобождением от замещаемой должности, выходом на пенсию за выслугу лет; ведение трудовых книжек и личных дел; оформление и выдачу служебных удостоверений, урегулирование конфликта интересов; проведение конкурсов, аттестации, квалификационных экзаменов, заключение договоров о целевом приеме и обучении; обеспечение должностного роста, организацию проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных при поступлении, проведение служебных проверок» О государственной гражданской службе Российской Федерации: федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (в ред. 03.04.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 31. - Ст. 3215; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2017. - № 15 (Ч. 1). - Ст. 2139.. Глава 13 указанного выше федерального закона посвящена формированию кадрового состава, в котором закреплен принцип назначения служащих с учетом их достижений в профессиональной служебной деятельности, уровня развития деловых качеств, совершенствования профессионального мастерства. В законе также сформулированы основные персонал-технологии, используемые при формировании кадрового состава: подготовка кадров, проведение конкурсов на замещение вакантных должностей, аттестаций, квалификационных экзаменов, создание кадровых резервов, ротация кадров, повышение квалификации.

Порядок прохождения службы в органах прокуратуры регулируется ст. 129 Конституции Российской Федерации и федеральным законом О прокуратуре Российской Федерации: федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-01 (в ред. 07.03.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 47. - Ст. 4442; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2015. - № 9. - Ст. 1389.. Значительное место в правовом регулировании кадровой работы на государственной службе занимают указы Президента Российской Федерации, которые направлены на управление количественным и качественным составом служащих, формирование высокопрофессионального состава, обеспечения необходимой конкуренции государства и частного бизнеса в эффективном применении технологий привлечения профессионалов Биджиев, А.С., Шамарова, Г.М. Особенности формирования и использования кадрового резерва государственной и муниципальной службы / А.С. Биджиев, Г.М. Шамарова // Государственная власть и местное самоуправление. - 2013. - № 3. - С. 25.. Для реализации данной цели был принят указ Президента Российской Федерации Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы: указ Президента Российской Федерации от 11.08.2016 № 403 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2016. - № 33. - Ст. 5165..

Отдельные направления кадровой работы с государственными служащими регулируются указами Президента Российской Федерации. Например, разработан Реестр должностей Федеральной государственной гражданской службы О Реестре должностей Федеральной государственной гражданской службы: Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2005 № 1574 (в ред. от 26.01.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации.- 2006. - № 1.- Ст. 118; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2017. - № 5. - Ст. 555., урегулирован порядок сдачи квалификационного экзамена О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня): указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 111 (в ред. от 01.07.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 6. - Ст. 438; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2014. - № 27. - Ст. 3754. и присвоения классных чинов О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим: указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 113 (в ред. от 30.09.2013) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 6. - Ст. 440; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2013. - № 40. - Ст. 5045., регламентирована процедура проведения аттестации О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 110 (в ред. от 28.08.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 6. - Ст. 437; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2015. - № 35. - Ст. 4970.; разработаны требования к стажу работы для замещения должностей О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы: указ Президента Российской Федерации от 16.01.2017 № 16 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2017. - № 4. - Ст. 640.. В настоящее время делается акцент на дополнительное профессиональное образование О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 28.12.2006 № 1474 (в ред. от 08.03.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2007. - № 1 (1 ч.). - Ст. 203; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2015. - № 10 - Ст. 1507. и необходимость создания кадрового резерва федерального государственного органа Об утверждении Положения о кадровом резерве федерального государственного органа: указ Президента Российской Федерации от 01.03.2017 № 96 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2017. - № 10. - Ст. 1473..

Следующий уровень нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность кадровых служб, являются постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, в которых детально регламентируются отдельные направления кадровой работы. Например, порядок предоставления гражданскому служащему должности в случае сокращения Об утверждении Правил предоставления государственному гражданскому служащему в случае отсутствия вакантных должностей в государственном органе, в котором сокращаются должности государственной гражданской службы, или государственном органе, которому переданы функции упраздненного государственного органа, вакантной должности государственной гражданской службы в иных государственных органах: постановление Правительства Российской Федерации от 19.09.2013 № 822 (в ред. от 20.10.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2013. - № 39. - Ст. 4977; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2017. - № 11. - Ст. 1573., требования к профессиональной переподготовке и повышению квалификации Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 № 362 (в ред. от 02.06.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 19. - Ст. 2194; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2016. - № 24. - Ст. 3533..

Деятельность кадровых служб отдельных министерств и ведомств регулируется внутренними документами: приказами, положениями. На уровне субъектов Российской Федерации принимаются законодательные акты, регулирующие исследуемую сферу. Например, в Вологодской области принят Закон Вологодской области О регулировании некоторых вопросов государственной гражданской службы Вологодской области: закон Вологодской области от 26.04.2005 № 1261-ОЗ // Красный Север. - 2005. - № 71. - С. 1., в котором рассматриваются вопросы, связанные с формированием кадрового состава: квалификационные требования к стажу работы, порядок ротации и создания кадрового резерва, подготовки кадров.

Повышение профессионализма государственных служащих Вологодской области осуществляется в соответствии с Распоряжением Губернатора области О мероприятиях, направленных на обучение государственных гражданских служащих области, муниципальных служащих, лиц, замещающих муниципальные должности муниципальных образований, в 2017 году: распоряжение Губернатора области № 436-р от 08.02.2017 // Красный Север. - 2017. - № 8. - С. 1.. На уровне субъектов Российской Федерации принимаются программы, направленные на реформирование и развитие государственной службы. Например, государственная программа Вологодской области на 2013 - 2018 годы включает подпрограммы, связанные с совершенствованием системы государственной гражданской службы области, реализацией плана подготовки управленческих кадров на территории Вологодской области, развитие кадрового потенциала, подготовка резервов управленческих кадров О государственной программе «Совершенствование государственного управления в Вологодской области на 2013 - 2018 годы»: постановление Правительства Вологодской области от 22.10.2012 г. № 1235 // Красный Север. - 2012. - № 123. - С. 1-2..

В 2016 году утвержден план мероприятий по реализации на территории Вологодской области основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы. Он содержит пункты по внедрению механизмов для сохранения кадрового потенциала при проведении организационно-штатных мероприятий, повышению объективности и прозрачности процедуры проведения конкурсов, разработке показателей оценки повышения эффективности и результативности работы О плане мероприятий по реализации на территории Вологодской области основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы: постановление Правительства Вологодской области от 28.12.2015 № 1216 // Красный Север. - 2016. - № 1. - С. 1..

Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации создана вертикальная система законодательства, регулирующего работу с кадровым составом государственной службы, которая включает: Конституцию Российской Федерации, международные правовые акты; законы и подзаконные акты. Формирование кадрового состава и деятельность кадровых служб в данном направлении на федеральном уровне и уровне субъектов регулируется нормативными правовыми актами и охватывают различные направления работы с кадровым составом государственной службы. При этом, изучение законодательства и литературы по исследуемому вопросу выявили некоторые проблемы, которые еще не нашли своего решения в законодательстве. Так, например, отсутствует четко закрепленный механизм оценки служащих, внедрения показателей в служебную деятельность. Существует сложность в подборе критериев оценки результативности для категории должностей «руководители» и «помощники (советники)» и обозначена проблема выбора оптимального их количества.

ГЛАВА 2. ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ СОВРЕМЕННЫХ КАДРОВЫХ ТЕХНОЛОГИЙ ПО ФОРМИРОВАНИЮ КАДРОВОГО СОСТАВА (НА ПРИМЕРЕ ПРОКУРАТУРЫ ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ)

2.1 Применение современных кадровых технологий при поступлении на федеральную государственную службу

В организации существует система управления персоналом, под которой понимается «управление человеком в организации, которое направлено на обеспечение условий для эффективного и наиболее полного использования его интеллектуальных и физических возможностей, повышение качества жизни, укрепление трудовых отношений, изменение мотивации и получение от работников максимальной отдачи» Веснин, В.Р. Управление персоналом. Теория и практика: учеб. / В.Р. Веснин . - Москва: Проспект. - 2009. - С. 70.. Управление персоналом осуществляется в соответствии с кадровой политикой организации. Кадровая политика - это «направление кадровой работы, совокупность принципов, методов, форм, организационного механизма по выработке целей и задач, направленных на сохранение, укрепление и развитие кадрового потенциала, на создание квалифицированного и высокопроизводительного сплоченного коллектива, способного своевременно реагировать на постоянно меняющиеся требования рынка с учетом стратегии развития организации и стратегии управления ее персоналом» Кибанов, А.Я. Основы управления персоналом: учебник. /А.Я. Кибанов .- Москва: Инфра-М. - 2005. - С. 91..

Инструментарием управления персоналом является кадровая технология, которая означает «средство управления количественными и качественными характеристиками состава персонала, обеспечивающее достижение целей организации и эффективность ее функционирования» Богатырева, О.Н., Бармина, Е.Ю. Кадровые технологии в системе управления персоналом: учеб. пособие. / О.Н. Богатырева, Е.Ю. Бармина. - Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский государственный технологический институт растительных полимеров. - 2013. - С. 4. . Содержание кадровой технологии составляют действия, приемы, которые позволяют на основе полученной информации о профессиональных знаниях, способностях, умениях, навыках, личностных качествах сформировать условия для их реализации. Кадровая технология имеет свои процедурные особенности, критерии эффективности, закрепляется в нормативных правовых актах. К кадровым технологиям относятся: отбор, расстановка, аттестация персонала, управление адаптацией и деловой карьерой, организация обучения, формирование кадрового резерва, мотивация и стимулирование трудового поведения.

Одним из важнейших условий обеспечения эффективной деятельности органов прокуратуры является работа руководителей, отдела кадров по отбору, расстановке, воспитанию работников и повышению их профессионального уровня. В прокуратуре области проходят службу две категории федеральных государственных служащих: прокурорские работники и федеральные государственные гражданские служащие.

Прокуратура Вологодской области состоит из аппарата прокуратуры и 29 городских и районных прокуратур. Штатная численность составляет 394 единицы Приложение 8 Кадровый состав прокуратуры Вологодской области. От общей штатной численности прокуратуры области 71% должностей относятся к прокурорским работникам, 15 % - к федеральным государственным гражданским служащим. Как видим из диаграммы, большую часть составляют должности прокурорских работников. Как показал анализ кадрового состава, большинство составляют женщины, по возрасту преобладают работники в возрасте до 30 лет и от 30 до 40 лет, по стажу - от 5 до 10 лет, от 10 до 15 лет, имеют классный чин 259 человек. Все прокурорские работники имеют высшее юридическое образование.

Должности федеральной государственной гражданской службы составляют 57 единиц, в основном преобладают женщины. По возрасту большинство человек составляют от 30 до 49 лет, по стажу - от 1 до 10 лет. По уровню образования большая часть имеет высшее образование, в частности по направлению гуманитарных и социальных наук, юриспруденции. Два высших образования имеют 2 человека. Таким образом, можно отметить, что в прокуратуре области сформирован кадровый состав в соответствии с предъявляемыми требованиями к уровню образования и соответствующему направлению подготовки. Характерна тенденция его «омоложения».

В связи с тем, что в прокуратуре области проходят службу два вида федеральных государственных служащих, то руководство прокуратуры области и работники отдела кадров осуществляют дифференцированный подход к вопросам отбора кадров, приема, увольнения со службы для каждой из указанных категорий работников. Приказом Генерального прокурора Российской Федерации установлены направления работы с кадрами Об основных направлениях работы с кадрами в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 20.02.2013 № 80 // Законность. - 2013. - № 5.. На основании п. 2.1. приказа проводится отбор кандидатов на службу. Кадровая технология отбора персонала - это «комплекс организационных мероприятий, связанный с выделением одного или нескольких кандидатов на вакантную должность среди общего числа людей, претендующих на данную должность включающий оценку, прием на работу» Кибанов, А.Я. Основы управления персоналом: учебник /А.Я. Кибанов. - Москва: Инфра-М. - 2005. - С. 130..

Процесс отбора кандидатов для поступления в прокуратуру области на должности прокурорских работников включает: определение потребностей в кадрах; выявление и формирование источников пополнения кадров; создание резерва для поступления на службу; изучение и оценку кандидатов согласно критериям отбора; отбор кандидатов на вакантные должности; предложение кандидатуры на занятие определенной должности; оформление приема на работу Приложение 9 Отбор кандидатов на службу в прокуратуру области. Деятельность по отбору кандидата на службу предполагает изучение личности и критериев, характеризующих уровень его образования и навыки. Основные требования сформулированы в п. 2 ст. 40.1 Закона о прокуратуре, согласно которым лицо не принимается на службу в органы прокуратуры, если: «имеет гражданство иностранного государства; признано решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным; лишено решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока; имело или имеет судимость; имеет заболевание, препятствующее поступлению на службу и исполнению служебных обязанностей; состоит в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с работником органа прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; отказывается от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений» О прокуратуре Российской Федерации: федеральный закон Российской Федерации от 17.01.1992 № 2202-1 (в ред. от 07.03.2017). - Российская газета. - № 39.- 18.02.1992; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2017. - № 11. - Ст. 1536..

На лиц, претендующих на должности федеральной государственной гражданской службы в прокуратуре, распространяются требования ч. 1 ст. 16 Закона о государственной гражданской службе, которые в целом совпадают с перечисленными выше положениями.

Существенным требованием для кандидатов является: «обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений; принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов; запрет совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности; недопустимость вхождения в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или российским законодательством» О противодействии коррупции: федеральный закон от 25.12.2008 №273 (в ред. от 03.04.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации - 2008. - № 52. - Ст. 6228; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2017. - № 15. - Ст. 2139..

В соответствии с приказом прокурора области в отношении всех кандидатов и их близких родственников проводятся проверочные мероприятия на основании полученного письменного согласия. Они включают в себя подготовку и направление запросов в Информационный центр УМВД России по Вологодской области на получение сведений о наличии судимостей, привлечении к уголовной ответственности, административных правонарушениях, прокурорам городов и районов о предоставлении подробных бытовых характеристик с мест регистрации и фактического проживания кандидата и его родственников, сведений о наличии или отсутствии компрометирующей информации, иных значимых сведений об образе жизни О проведении проверочных мероприятий в отношении кандидатов, подлежащих зачислению в резерв на замещение первичных вакантных должностей, претендующих на замещение должностей федеральной государственной гражданской службы и лиц, направляемых на выделенные целевые места в высшие образовательные учреждения с обязательством последующего трудоустройства в органы прокуратуры: приказ прокурора Вологодской области от 19.08.2011 № 156. . На основании приказа кандидаты проходят медицинское освидетельствование в медицинских учреждениях О порядке направления на медицинское освидетельствование прокурорских работников и лиц, поступающих на службу в органы и организации прокуратуры Российской Федерации»: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 15.10.2014 № 555 // Законность. - 2015. - №1..

Отдельные требования к профессиональным и моральным качествам лиц, поступающих на службу в прокуратуру, содержатся в Кодексе этики прокурорского работника Российской Федерации и Концепции воспитательной работы Концепция воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 17.03.2010 № 114 // Законность. - 2010. - № 6..

В органах прокуратуры при отборе кандидатов на службу и обучение в государственные образовательные организации проводится профессионально-психологический отбор О профессиональном психологическом отборе кандидатов на службу в органы прокуратуры Российской Федерации и обучение в государственные образовательные организации: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 15.09.2014 № 493 (в ред. от 22.12.2016) // Законность. - 2015. - №1; Законность. - 2016. - № 2.. Основной целью является определение профессиональной пригодности кандидатов к успешной деятельности в органах прокуратуры. По результатам обследования оформляется заключение, которое используется при принятии управленческих решений и имеет ограниченный доступ к нему Приложение 9 Отбор кандидатов на службу в прокуратуру области. Большое значение имеют моральные качества и психологические свойства личности кандидата. Например, в п. 2 Квалификационной характеристики помощника прокурора города, района и приравненного к ним прокурора закреплен перечень профессионально - важных качеств Об утверждении Квалификационной характеристики должности (квалификационных требований к должности) помощника прокурора города, района и приравненного к ним прокурора: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 02.11.2011 № 378 // Законность. - 2012. - № 2..

В прокуратуре области отбор кандидатов на службу на должности прокурорских работников проводится в соответствии с процедурой зачисления в резерв. До 20 марта 2017 года зачисление кандидатов в резерв для поступления на службу проводился в два этапа: первый - рассмотрение представленных документов кандидатом, прохождение психологического обследования, второй - прохождение профессионального тестирования, собеседования с членами комиссии. Кандидат зачислялся в резерв при условии прохождения двух этапов. Как показал анализ работы по данному направлению только 25 % кандидатов от числа обратившихся за последние 3 года зачислены в резерв. Причинами отказа является несоответствие квалификационным характеристикам по уровню знаний, умений, деловым и личностным качествам Приложение 9 Отбор кандидатов на службу в прокуратуру области.

В сентябре 2016 года в Вологодском городском суде рассматривалось дело на основании искового заявления ХХХ к прокуратуре области. Кандидат хотел признать незаконным отказ о зачислении в резерв для поступления на службу в прокуратуру, обязать отправить результаты прохождения психологического обследования, профессионального тестирования, решения комиссии и обязать повторно рассмотреть вопрос о зачислении в резерв.

ХХХ в апреле 2016 года обратился с заявлением о зачислении в резерв. После прохождения двух этапов он получил письмо, в котором был извещен, что решением комиссии от июня 2016 года в удовлетворении заявления ему отказано. Затем ХХХ направляет жалобу, в которой просит обосновать отказ и выслать результаты отборочных процедур. В предоставлении документов ему отказали. Сам отказ в зачислении в резерв ХХХ считал необоснованным, а выводы, изложенные в письме прокуратуры области, по его мнению, не соответствовали фактическим обстоятельствам. ХХХ посчитал, что первый этап он успешно прошел и допущен ко второму этапу. Следовательно, по мнению истца, было принято положительное решение после изучения представленных документов и прохождения психологического обследования. Однако в ответе на обращение указывается, что решением комиссии от июня 2016 года в удовлетворении заявления о зачислении в резерв ему отказано на основании результатов рассмотрения документов, психологического обследования, собеседования с членами комиссии.

Протокол заседания комиссии по рассмотрению заявлений кандидатов в резерв представлялся суду для обозрения. В нем указано, что большинством голосов ХХХ для зачисления в резерв отказано. Заключение по результатам психологического обследования суду не представлялись, так как данная информация имеет ограниченный доступ. В результате суд пришел к выводу, что отказ прокуратуры области о зачислении истца в резерв является законным, обоснованным и принятым в соответствии с действующими нормами. А заявление ХХХ в прокуратуру области о постановке в резерв не влечет обязанность в дальнейшем заключить с ним трудовой договор.

Несмотря на то, что суд отказал ХХХ, с марта 2017 года порядок работы с кандидатами в резерв для поступления на службу изменен и регламентирован Положением. Раньше он состоял из двух этапов и по результатам каждого этапа комиссия могла отказать кандидату. В соответствии с Положением о порядке зачисления в резерв Об утверждении Положения о формировании резерва для поступления на федеральную государственную службу в прокуратуру области на должности прокурорских работников: приказ прокурора Вологодской области от 20.03.2017 № 32. кандидат подает документы, отдел кадров проводит проверочные мероприятия, профессиональное тестирование и организовывает заседание для собеседования с членами комиссии. Затем зачисленные кандидаты в резерв проходят психологическое обследование и при наличии вакантных должностей приглашаются для прохождения собеседования с прокурором области. Решение о назначении на конкретную вакантную должность принимает прокурор области.

В настоящее время в прокуратуре области существует практика целевой подготовки своих кадров О прокуратуре Российской Федерации: федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (в ред. 07.03.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 47. - Ст. 4472; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2017. - № 11. - Ст. 1536.. На основании договоров, заключенных Генеральной прокуратурой Российской Федерации с высшими учебными заведениями проводится обучение студентов и дальнейшее их трудоустройство в органы прокуратуры О создании институтов прокуратуры Российской Федерации в составе Московской государственной юридической академии, Саратовской государственной академии права и Уральской государственной юридической академии: постановление Правительства Российской Федерации от 08.07.1996 № 787 // Собрание законодательства Российской Федерации - 1996. - № 29. - Ст. 3505.. Порядок отбора, приема и обучения поступающих в институты прокуратуры регламентируется ведомственными приказами об организации обучения О совершенствовании системы подготовки, повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников органов прокуратуры Российской Федерации: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 04.10.2010 № 373 (в ред. 03.09.2012) // Законность. - 2010. - №10; Законность. - 2012. - № 10., целевого приема Об организации работы по обеспечению целевого приема и целевого обучения граждан в государственных образовательных организациях высшего образования: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 31.01.2017 № 54., разработаны квалификационные требования к специальной профессиональной подготовке выпускников Об утверждении квалификационных требований к специальной профессиональной подготовке выпускников Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации для прохождения службы в органах прокуратуры: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 28.11.2013 № 519 // Законность. - 2014. - № 3..

С кандидатами на обучение проводится психологическое обследование Приложение 10 Отбор кандидатов на обучение в государственные образовательные организации высшего образования. По результатам отмечается инфантильность (незрелость) личности, сниженный уровень развития логического мышления, замкнутость, затруднения при осуществлении социальных контактов, нарушения речи, сниженный самоконтроль, что свидетельствует о недостаточной профессиональной пригодности к обучению. Анализ документов показывает, что снижается количество абитуриентов с наличием оценок «хорошо» и «отлично», появляются аттестаты с преобладанием оценок «удовлетворительно», снижается общий балл по единому государственному экзамену. Так, например, в 2016 году при желании поступить в вузы академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 7 человек не прошли по установленным значениям минимального количества баллов ЕГЭ по общеобразовательным предметам (история (50 баллов), русский язык (50 баллов), обществознание (60 баллов).

Значительно реже у кандидатов встречаются дипломы победителя олимпиад по праву, истории, правоведению, что могло бы свидетельствовать о профессиональных интересах. Большинству ребят сложно рассказать, в чём заключается работа прокурора. Ответы абитуриентов сводятся в основном к защите прав людей. В ряде случаев встречаются такие ответы, как защита подсудимого, расследование уголовных дел, допрос подозреваемого. Данные ответы свидетельствуют, что абитуриенты недостаточно хорошо знакомы с деятельностью прокурорского работника, отождествляют её с работой следователя, сотрудника полиции в основном делают выводы по телевизионным передачам.

Многие абитуриенты открыто говорят, что хотели бы быть судьями, следователями, адвокатами, юристами организации или просто получить образование по специальности «юриспруденция». Полученное направление даёт шанс для бесплатного поступления и получения достойного образования в одном из престижных вузов. Данные ответы свидетельствуют о моральной неготовности быть прокурорским работником, недостаточной личностной зрелости, профессиональном выборе, который сделан не в соответствии со способностями, интересами, а ориентирован на мнение родителей, следованию моде, желанием подстраховаться при поступлении в вуз.

Для активизации работы по профессиональной ориентации среди учащихся 10-11 классов и тщательному изучению документов кандидатов отделом кадров в феврале 2017 года подготовлены методические рекомендации для руководителей по отбору кандидатов для поступления на целевые места по направлению прокуратуры области в высшие учебные заведения.

По результатам психологического обследования, проверочных мероприятий и собеседования с прокурором области на основании комплексной оценки деловых и личностных качеств направления кандидатам выдаются с учетом выделенных прокуратуре области целевых мест Приложение 10 Отбор кандидатов на обучение в государственные образовательные организации высшего образования.

Также прокуратурой области выдавались направления в вузы юридической направленности г. Вологды, так с 2009 по 2012 годы по направлениям прокуратуры области в них поступили 10 человек, в 2015 году - 5 человек. Анализ работы на данном направлении показывает, что на протяжении 4 лет с 2009 по 2012 годы ни один выпускник (10 человек), закончивший ФГБОУ ВО «Вологодский государственный университет» и ФГБОУ ВО «Северо-Западный институт (филиал) университета имени О.Е.Кутафина (МГЮА)» не обратился в прокуратуру области по вопросу трудоустройства. Для решения данного вопроса с 2015 года с кандидатами на обучение подписываются договоры об обучении с обязательством отработать в органах прокуратуры не мене 5 лет О заключении договоров о целевом обучении: информационное письмо Генеральной прокуратуры российской Федерации от 26.05.2014 № 62-10809-2014.. В соответствии с п. 3 ст. 43.5 Закона о прокуратуре Российской Федерации «лица, получившие высшее юридическое образование на основании договора о целевом приеме и (или) договора о целевом обучении, …обязаны проработать в органах или организациях прокуратуры не менее пяти лет. При увольнении из органов или организаций прокуратуры до истечения указанного срока … лицами полностью возмещаются затраты на их обучение» О прокуратуре Российской Федерации: федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (в ред. 07.03.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 47. - Ст. 4472; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2017. - № 11. - Ст. 1536.. Судебной практики по данному вопросу нет, прокуратура области не обращалась с исками к выпускникам вузов.

Законодательного уточнения требует вопрос образовательного уровня применительно к поступающим на службу в прокуратуру в связи с переходом российского высшего образования на двухуровневую систему (бакалавриат и специалитет, магистратура). В соответствии со ст. 12 федерального закона установлены следующие квалификационные требования для замещения должностей гражданской службы: «Для замещения должностей гражданской службы категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" высшей и главной групп должностей гражданской службы обязательно наличие высшего образования не ниже уровня специалитета, магистратуры. Для замещения должностей гражданской службы категорий "руководители", "помощники (советники)" ведущей группы должностей гражданской службы, категории "специалисты" ведущей и старшей групп должностей гражданской службы, а также категории "обеспечивающие специалисты" главной и ведущей групп должностей гражданской службы обязательно наличие высшего образования» О государственной гражданской службе Российской Федерации: федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (в ред. 03.04.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 31. - Ст. 3215; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2017. - № 15 (Ч. 1). - Ст. 2139..

Предлагаем внести изменения в ст. 40.1 Закона о прокуратуре следующего содержания: на должности помощников и старших помощников городов, районов, прокуроров и старших прокуроров отделов назначаются лица, имеющие высшее юридическое образование» О государственной гражданской службе Российской Федерации: федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (в ред. 03.04.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 31. - Ст. 3215; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2017. - № 15 (Ч. 1). - Ст. 2139.. На должности прокуроров и заместителей прокуроров городов, районов, старших помощников в аппаратах прокуратур, начальников отделов назначаются лица, имеющие высшее юридическое образование по направлению подготовки не ниже уровня специалитета, магистратуры.

Назначение на должности государственной гражданской службы осуществляется через процедуру конкурсного отбора кандидатов на службу, регламентированного федеральным законом О государственной гражданской службе Российской Федерации: федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (в ред. 03.04.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 31. - Ст. 3215; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2017. - № 15 (Ч. 1). - Ст. 2139. и указом Президента Российской Федерации О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 112 (в ред. 18.12.2016)// Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 6 - Ст. 439; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2016. - № 52 - Ст. 7604. . За период с 2014 по 2017 год проведен 21 конкурс на замещение вакантных должностей гражданской службы Приложение 9 Отбор кандидатов на службу в прокуратуру области. Анализируя особенности проведения процедуры конкурсного отбора кандидатов, можно отметить, что существует ряд проблем. Во-первых, большинство кандидатов, которым отказано по результатам конкурса, не отвечают квалификационным требованиям, предъявляемым к образованию и стажу, установленным законодательством. Решение о соответствии или не соответствии принимает конкурсно-аттестационная комиссия по результатам окончания приема документов. При приеме документов у кандидатов, не соответствующих квалификационным требованиям, им сообщается, что, скорее всего, комиссия им откажет. Однако, не смотря на это, кандидаты все равно подают заявления, что влечет увеличение нагрузки на работников отдела кадров при подготовке заседания комиссии.

Во-вторых, квалификационные требования для замещения должностей устанавливаются в соответствии с категориями и группами, областью и видом профессиональной служебной деятельности работника. В органах прокуратуры отсутствуют квалификационные требования к специальности, направлению подготовки, которые необходимы для замещения должности гражданской службы с учетом области и вида профессиональной служебной деятельности. В связи с этим предлагаем разработать справочник квалификационных требований. Например, для замещения должностей гражданской службы старшей группы категории «обеспечивающие специалисты» старших специалистов 1 разряда прокуратур городов, районов, в чьи функции входит ведение делопроизводства, предъявляется наличие высшего образования по специальности или направлению подготовки юриспруденция, государственное и муниципальное управление. Для замещения должностей гражданской службы старшей группы категории «специалисты» отдела планирования, труда, финансирования, бухгалтерского учета и отчетности прокуратуры области предъявляется наличие высшего образования по специальности или направлению подготовки экономика, финансы и кредит, бухгалтерский учет.

Таким образом, поступление на службу в прокуратуру области - это поступление лица на федеральную государственную службу в органы прокуратуры Российской Федерации, назначение гражданина Российской Федерации на государственную должность с учетом условий и требований, установленных российским законодательством о труде, о государственной службе Российской Федерации, а также особенностей, предусмотренных Законом о прокуратуре.

кадровый состав государственный служба

2.2 Правовые аспекты оптимизации кадровой работы по совершенствованию формирования кадрового состава государственной службы в прокуратуре области

Кадровая технология подбор и расстановка кадров означает «рациональное распределение работников организации по структурным подразделениям, участкам, рабочим местам в соответствии с принятой в организации системой разделения и кооперации труда, с одной стороны, и способностями, психофизиологическими и деловыми качествами работников, отвечающими требованиям содержания выполняемой работы, - с другой» Кибанов, А.Я. Основы управления персоналом: учебник / А.Я. Кибанов. - Москва: Инфра-М . - 2005. - С. 155.. Перечень документов, представляемых лицами при поступлении на федеральную государственную службу на должности прокурорских работников, определен приказом Инструкция по учету кадров прокурорских работников в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 09.11.2009 № 983-к (в ред. от 28.04.2016) // Законность.- 2010.- № 2; Законность. - 2016. - № 7., а на должности федеральной государственной службы - законом О государственной гражданской службе Российской Федерации: федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (в ред. 03.04.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 31. - Ст. 3215; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2017. - № 15 (Ч. 1). - Ст. 2139.. При приеме лиц, состоящих в резерве для поступления на службу, работников прокуратуры, планируемых к перемещению, подробно изучаются места работы близких родственников, круг выполняемых ими должностных обязанностей в целях исключения возникновения конфликта интересов.

Назначение прокурорского работника на должность оформляется приказом прокурора области, включает в себя поступление на службу, перемещение работника на вышестоящую или нижестоящую должность. Назначение на должность предполагает согласие сторон и осуществляется на условиях трудового договора, заключенного на неопределенный срок или на срок не более пяти лет для замещения должностей прокурорских работников и заключения служебного контракта (срочного или на неопределенный срок) для государственных гражданских служащих Об изменении трудового договора и соглашения об изменении его условий: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 25.03.2011 № 81 (в ред. 01.10.2015) // Законность. - 2011. - № 6; Законность. - 2015.- № 12.. В целях единого подхода к организации кадровой работы предлагаем рассмотреть вопрос о замене трудового договора с прокурорским работником на служебный контракт.

Государственные гражданские служащие органов прокуратуры осуществляют свою профессиональную деятельность на основании должностного регламента, содержащего должностные обязанности, права и ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей; перечень вопросов, по которым вправе или обязан самостоятельно принимать решения; порядок служебного взаимодействия; показатели эффективности и результативности О государственной гражданской службе Российской Федерации: федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (в ред. 03.04.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 31. - Ст. 3215; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2017. - № 15 (Ч. 1). - Ст. 2139.. У прокурорских работников не существует должностных инструкций, регламентов, а перечень выполняемых видов деятельности закрепляется распоряжением прокурора области о распределении обязанностей в структурном подразделении (прокуратуре города, района, отделе). В связи с этим предлагаем установить статус государственных должностей в системе прокуратуры. Разработать перечень видов профессиональной деятельности прокурорских работников различных уровней и специализаций, объем прав, обязанностей и ответственности за исполнение должностных обязанностей, компетенцию по всем должностям различного уровня.

Прохождение службы в прокуратуре связано с определенными событиями, влияющими на правовое положение работников. К их числу относятся: аттестация, присвоение классного чина, направление на повышение квалификации, зачисление в резерв кадров для выдвижения на вышестоящие должности, перевод на службу в другую местность, назначение на иную должность. Начальный этап прохождения службы характеризуется решением важной задачи - определить готовность работника выполнять соответствующие его должности задачи. В данный промежуток времени происходит процесс адаптации, что означает «взаимное приспособление работника и организации, основывающееся на постепенном включении работника в процесс производства в новых для него профессиональных, психофизиологических, социально-психологических, организационно - административных, экономических, санитарно-гигиенических и бытовых условиях труда и отдыха» Кибанов, А.Я. Основы управления персоналом: учебник /А.Я. Кибанов. - Москва: Инфра-М. - 2005. - С. 177..

В период адаптации молодых специалистов к особенностям службы в органах прокуратуры области осуществляется наставничество. Выполняют его наиболее опытные работники, имеющие стаж прокурорской деятельности не менее пяти лет и не имеющие действующих дисциплинарных взысканий Об организации наставничества в прокуратуре Вологодской области: приказ прокурора Вологодской области от 28.06.2013 № 78.. Наставничество оформляется приказом прокурора области не позже, чем через две недели после назначения на должность работника. С целью координации деятельности наставников, обмена опытом, улучшения качества работы по данному направлению работы в прокуратуре области из числа наставников создается Совет наставников, который осуществляет содействие отделу кадров прокуратуры области в планировании наставнической деятельности и поборе кандидатур наставников в прокуратурах городов и районов.

Под руководством наставника молодой специалист составляет индивидуальный план работы, опираясь на положения типового индивидуального плана, в котором отражены направления прокурорской деятельности О едином подходе к профессиональному совершенствованию прокурорских работников, впервые принимаемых на должности помощников (старших помощников) городских, районных, межрайонных и специализированного прокуроров» прокурора Вологодской области от 27.04.2016 № 65. До успешного прохождения аттестации молодыми специалистами не закрепляются за ними конкретные направления надзорной или иной деятельности в распоряжениях о распределении обязанностей. Мероприятия планируются и выполняются под руководством опытных работников и наставника. В соответствии с указанными документами практикуется заслушивание отчетов молодых специалистов и их наставников на оперативных совещаниях, в ходе проведения аттестации.

Аттестация представляет собой «процедуру определения квалификации, уровня знаний, практических навыков, деловых и личностных качеств работников, качества труда и его результатов и установления их соответствия (несоответствия) занимаемой должности» Кибанов, А.Я. Основы управления персоналом: учебник/ А.Я Кибанов. - Москва: Инфра-М. - 2005. - С.163. Существенное значение в повышении качественного состояния кадрового состава, его профессионализма, возможностей служебного роста имеет аттестация. В прокуратуре области работа по аттестации прокурорских работников организована с учётом требований ст. 41 Закона о прокуратуре, Положения о порядке проведения аттестации, утверждённого приказом Об утверждении положения о порядке проведения аттестации прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 20.06.2012 №242 (в ред. 22.04.2015) // Законность. - 2012 . - № 9., указаний прокурора области и планом работы аттестационной комиссии. Состав аттестационной комиссии прокуратуры области утверждён приказом прокурора области от 30.01.2014 № 14, куда включены начальники отделов прокуратуры области, старший помощник прокурора области по обеспечению собственной безопасности и физической защиты. По мере возможности в заседаниях аттестационной комиссии принимает участие председатель Совета Вологодского регионального отделения Общероссийской общественной организации ветеранов и пенсионеров прокуратуры.

Аттестация прокурорских работников проводится в целях определения соответствия работников занимаемой должности, совершенствования деятельности органов прокуратуры по подбору, расстановке и повышению квалификации кадров; определения уровня профессиональной подготовки; повышения ответственности работников; создания кадрового резерва; решения вопросов о присвоении работникам первоначальных классных чинов. В соответствии с требованиями указанного выше приказа аттестация работника проводится не реже одного раза в пять лет. Внеочередная аттестация проводится при наличии существенных упущений по службе, по просьбе самого работника, а также при выдвижении на вышестоящую должность. Первичная аттестация проводится работникам, имеющим стаж службы в занимаемой должности не менее шести месяцев.

Ежегодно деятельность аттестационной комиссии прокуратуры области организуется на основании плана работы на год, который утверждается председателем аттестационной комиссии. По мере принятия новых работников в план работы аттестационной комиссии вносятся дополнения, которые также утверждаются председателем аттестационной комиссии и своевременно доводятся до сведения указанных выше руководителей.

Несмотря на то, что на законодательном уровне работа наставников и молодых специалистов строго регламентирована, по результатам аттестаций молодых специалистов с 2014 по 2016 год отмечены 10 случаев отложения аттестаций Приложение 11 Аттестация работников прокуратуры. При этом комиссией давались рекомендации по устранению недостатков и устанавливались сроки для их устранения. В соответствии с требованиями Положения по истечении установленных сроков проводятся повторные аттестации этих работников. Вместе с тем аттестации двух работников не проведены в связи с увольнением их из органов прокуратуры области по собственному желанию. При проведении аттестации прокурорских работников имеются случаи, когда комиссия принимает решение о неполном служебном соответствии и несоответствии занимаемой должности прокурорского работника.

При подготовке аттестационных листов руководителями структурных подразделений проводится анализ результатов работы аттестуемого, его профессиональных умений и навыков, оценка качества исполнения им своих должностных обязанностей, в том числе повышение профессиональной квалификации, соблюдения аттестуемым внутреннего распорядка и трудовой дисциплины, Кодекса этики, учитываются мнения наставников. При составлении аттестационных листов в ходе оценки работы, профессиональных и личных качеств аттестуемого работника имеются случаи, что руководителями не принимаются во внимание квалификационные требования к должности, не всегда указываются сведения о прохождении стажировок, обучении в институтах повышения квалификации, об устранении недостатков, на которые указывалось в ходе проведения предыдущей аттестации, а также недостатки и упущения, имеющиеся в работе аттестуемого. В аттестационных листах молодых специалистов не всегда указываются все результаты его работы за период становления в должности. В связи с отмеченными нарушениями в течение 2016 года отелом кадров прокуратуры области вносились предложения прокурору области о снижении размера дополнительной материальной помощи за счёт экономии средств по фонду оплаты труда этим руководителям.