Политические процессы реформирования и оптимизации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами (на примере Забайкальского края)

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Забайкальский государственный университет»

(ЗабГУ)

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата политических наук

Политические процессы реформирования и оптимизации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами (на примере Забайкальского края)

Специальность 23.00.02 Политические институты, процессы и технологии

КОЧНЕВА Ирина Владимировна

Научный руководитель:

д-р полит. наук, доцент

Шемелин Аркадий Валерьевич

Чита - 2015



ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

1.1 Политический процесс реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в России в конце XX - начале XXI вв.

1.2 Содержание государственной политики в сфере управления земельными ресурсами

ГЛАВА 2. ПРАКТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОПТИМИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В ЗАБАЙКАЛЬСКОМ КРАЕ

2.1 Государственная политика в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае

2.2 Политико-правовые проблемы, возникающие при осуществлении государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае

2.3 Место органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия в сфере государственного управления земельными ресурсами Забайкальского края, в системе органов исполнительной власти Забайкальского края

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Выбор стратегического направления государственной политики в сфере управления земельными ресурсами во все исторические этапы развития России являлся ключевым моментом в определении дальнейшего становления курса государства. Начиная с 90-х гг. XX в.и до настоящего времени, Российская Федерация переживает существенные политико-правовые реформации, связанные с кардинальным изменением фундаментальных элементов и содержания государственной политики в сфере управления земельными ресурсами.

В.В. Путин на заседании президиума Госсовета в 2012 г. отметил, что «… произвол и коррумпированность чиновников гасят, тормозят полноценное развитие земельных отношений в России, и, как следствие, замедляется продвижение страны в целом»… Закрытость и непрозрачность - главная причина коррупции, которая буквально пронизывает весь рынок земли» .

Длительное отсутствие Земельного кодекса Российской Федерации, отказ Российской Федерации от сосредоточения в своих руках политической деятельности в сфере земельных ресурсов, облаченный в правовую форму путем ее реализации в Конституции Российской Федерации , утверждение плюралистического фундамента в сфере земельных отношений увеличили границы и основательно усложнили политическую сферу государственного управления земельными ресурсами, что привело к необходимости создания и реализации концептуально обновленных современных политических подходов как в сфере фундаментального осознания политико-правовой сущности государственного управления земельными ресурсами, так и практического применения его результатов в процессе реформирования и оптимизации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами.

Необходимость совершенствования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами становится еще более актуальной в связи с развивающимся прогрессом в сфере «ведения государственного кадастра недвижимости» , информационного обмена техническими и экономическими характеристиками земель между специально уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Глобальной проблемой региональных органов государственной власти при реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами является отсутствие равноправия между региональными публичными образованиями, связанное с разным уровнем их экономического потенциала, наличием многонационального населения, имеющего различные религиозные и исторические корни, что влечет за собой необходимость формализации основных аспектов направлений региональной государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, в совокупности с другими факторами, влияющими на организационную систему органов государственной власти в указанной области, формирования государственного аппарата, качество профессиональной подготовки государственных служащих, осуществляющих государственные услуги в указанной сфере.

Политическое значение научного изучения государственной политики в сфере управления земельными ресурсами огромно при принятии конкретного политического решения, что подтверждается историческими событиями в России 1917 и 1991 гг., связанными с дифференцированным подходом к процессу формирования земель, находящихся в частной собственности.

Все это определяет актуальность и необходимость специального научного исследования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами.

Степень научной разработанности проблемы.В настоящее время проблема государственной политики в сфере управления земельными ресурсами является предметом серьезного обсуждения представителями науки, политики, средств массовой информации.

Развитие этапов реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в различные исторические периоды нашло отражение в трудах многих государственных деятелей. Так, Б.Н. Чичерин в работе «Мистицизм в науке» характеризует государственную политику в сфере управления земельными ресурсами, складывающегося в условиях распространения в России социализма и коммунизма, П.А. Столыпин , разработчик аграрной реформы в России, считал, что изменение направления государственной политики в сфере управления земельными ресурсами способно преобразовать государство, С.Ю. Витте описывал «проблемы осуществления государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в период реформирования процесса землевладения и землепользования в своих работах: «Как поднимать российское хозяйство? Из лекций наследнику престола», «Воспоминания» ; В.И.Ленин анализировал столыпинскую земельную реформу и участвовал в разработке «Декрета о земле» .

Современные ученые делают акцентна исследовании особенностей, этапов реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами.

В.Е. Киселев проанализировал деятельность государства в сфере государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в современных условиях, провел политико-методологический анализ взаимосвязи государственной политики, управления, государственного аппарата управления и методов управления.

Вопросы реформирования основных направлений деятельности государства в сфере государственной политики в сфере управления земельными ресурсами рассмотрены в трудах М.А. Ковальчук, П.Н. Коловангина, А.А. Тесля . Данными учеными выявлены политико-правовые аспекты предоставления государством земельных участков в собственность в различные исторические периоды.

В трудах В.В. Курасова, А.М. Некрича, Е.А. Болтиной, А.Я. Грунта, Н.Г. Павленко, С.П. Платоновой, А.М. Самсоновой, С.Л. Тихвинского исследуется проблема «государственной политики в сфере управления земельными ресурсами и методы ее осуществления» .

Оценить целостность осуществления государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Российской Федерации позволяют исследования зарубежных авторов(К. Блеме, А.Б. Марчиане, Ф. Ратцель, Т. Танненберг П. Тиллак ), в научных изысканиях которых анализируются стратегии государственной политики в сфере управления земельными ресурсами. земельный менеджмент власть

Такие политики, как Д.А. Медведев, В.В. Путин отмечают тесную взаимосвязь системы национальной безопасности Российской Федерации с государственной политикой в сфере управления земельными ресурсами. Прежде всего, это нашло отражение в ключевых документах - «Концепции национальной безопасности Российской Федерации и Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» .

Особенности землепользования и землевладения на государственных землях Западного и кабинетских землях Восточного Забайкалья, проблемы урегулирования земельных споров подробно изучены исследователем И.В. Гарбуз . Вопросы землепользования русского крестьянского населения Забайкалья рассматривали Ч.Г. Андреев, Ю.Б. Санданов, П.В. Пыкин. На современном этапе проблемам землевладения и землепользования в Забайкалье посвящены работы А.Н. Жеравиной, И.В. Матвеева, Д.Я. Резуна, М.В. Шиловского .

В настоящий момент не существует единого подхода к определению понятия «государственная политика в сфере управления земельными ресурсами», исследованию методов ее реализации. В связи с этим государственная политика в сфере управления земельными ресурсами становится объектом системного научного анализа.

Актуальность поставленной проблемы, практическая значимость, необходимость определения и разработки эффективности политических процессов в сфере управления земельными ресурсами в Российской Федерации определили объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования.

Объектомдиссертационного исследования являетсясистема государственных органов управления земельными ресурсами.

Предмет исследования- деятельность органов управления земельными ресурсами.

Цель диссертационного исследования-рассмотрение политических процессов реформирования и оптимизации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Российской Федерации и Забайкальском крае с учетом его особенностей, а также изучение системы нормативно-правовых актов в указанной области.

Предмет и цель исследования определили необходимость постановки и решения следующих задач:

1)проанализировать процессы реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в России в конце XX - начале XXI вв.; создать периодизацию данного процесса; выявить проблемы, возникшие вследствие реформирования, и предложить варианты их решения;

2)рассмотреть структуру и содержание государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, выявить проблемы в ее содержании и предложить пути их решения;

3)исследовать механизм реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае, провести сравнительный анализ, предложить методы его совершенствования;

4)рассмотреть положения практической составляющей проблем, возникающих при реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае, предложить методы решения;

5)определить место региональных органов исполнительной власти в сфере государственного управления земельными ресурсами Забайкальского края в структуре региональных органов исполнительной власти государственного управления Забайкальского края, предложить методы совершенствования рассматриваемой структуры.

Теоретическую и методологическую базу исследования составляюттруды отечественных и зарубежных исследователей по проблеме реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами. При анализе исторического материала использованы следующие методы: диалектический, дедуктивный, анализ, синтез, сравнение, аналогия.

Для анализа функции и структуры в процессе реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами применены системный и структурный методы. Формально-логический метод позволил осуществить анализ норм права, регулирующих правоотношения в рамках осуществления государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, в целях исследования их становления и стабилизации, оценки их качества.

В диссертационном исследовании использован структурно-функциональный подход для анализа содержания всех государственных механизмов государственной политики в сфере управления земельными ресурсами и политического процесса.

Системный подход дал возможность рассмотреть механизм реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в контексте системных связей.

С помощью указанных методов обеспечена логика анализа развития механизма государственной политики в сфере управления земельными ресурсами и политического процесса в России, установлены сущностные связи политической практики с ее историческим развитием, выявлены тенденции развития данных правоотношений.

Информационная база диссертационного исследования основывается на анализе нормативно-правовых актов, в том числе Конституции Российской Федерации ; Земельного кодекса Российской Федерации , федеральных законах, регулирующих земельные правоотношения, законов субъектов Российской Федерации; указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, имеющейся судебной практики.

В целях исследования опыта политического становления земельного права Российской Федерации использованы послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, выступления других официальных лиц российского государства. В исследовании использованы отечественные и зарубежные научные публикации политологических и правовых научно-практических конференций, материалы круглых столов, официальные российские и зарубежные Интернет-сайты, содержащие информацию о концептуальных положениях земельного права и практики его применения.

Научная новизна диссертационного исследования.С позиций применения междисциплинарного подхода исследования комплекса механизмов государственной политики в сфере управления земельными ресурсами произведен анализ политических элементов и предложены методы совершенствования реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, в частности:

1)создана периодизация процесса реформирования направления государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, основанная на политическом факторе - его кардинальном изменении со ссылкой на нормативно-правовые источники в указанной области.

Выявлены проблемы, возникшие в результате данного реформирования в России в конце XX - начале XXI в., предложены варианты их решения;

2)проанализированы элементы и содержание государственной политики в сфере управления земельными ресурсами на федеральном уровне, и в совокупности со статистическими данными Фонда содействия развития жилищного строительства за 2013 г. установлены: структура государственной политики в сфере управления земельными ресурсами Российской Федерации,которая соответствует классическому варианту, предусматривающему субъект, объект, содержание; несовершенства государственной политики в сфере управления земельными ресурсами на федеральном уровне, касающиеся создания органа государственной власти (Росреестр); отсутствие четкой системы взаимодействия субъектов государственного управления земельными ресурсами на федеральном уровне с региональными органами государственного управления в сфере земельных ресурсов; незначительность предоставляемых земельных ресурсов малообеспеченным слоям населения.

Предложено осуществить разделение полномочий по ведению государственного кадастра недвижимости и единого государственного реестра прав на недвижимое имущество путем создания двух государственных органов, увеличения количества земельных ресурсов, предоставляемых малообеспеченным слоям населения;

3)проанализированы элементы и содержание государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае. Проведен сравнительный анализ ее эффективности в Забайкальском крае и Республике Бурятия, в результате которого установлена незначительность показателей в результате реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае.

Предложено внедрение финансовых поощрений и наказаний при несении государственной службы в систему оплаты труда государственного служащего установленного коэффициента по результатам достижения показателей при выполнении заданий, характер и перечень которых должны быть строго зафиксированы, введение института профессионального союза в каждом органе государственной власти с соответствующими полномочиями, а также дополнительного финансового стимулирования государственного служащего по результатам представленных в отчетные периоды от субъектов государственного управления земельными ресурсами, с которыми осуществлял взаимодействие орган государственной власти, характеристик в отношении указанного государственного служащего; при взаимодействии с органами местного самоуправления, законодательного введения фиксированных санкций, возлагаемых на муниципальных служащих, за неисполнение своих полномочий в установленный срок;

4)проанализированы проблемы реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами: создание политических условий для возникновения преимущества федеральной собственности над иными формами собственности, нарушение конституционных прав граждан при реализации своего права собственности на сельскохозяйственную долю при отсутствии надлежащего взаимодействия органов в сфере государственного управления земельными ресурсами.

Предложено, соответственно:

- внесение в нормы федерального законодательства изменений, касающихся введения положения о переводе земель лесного фонда в категорию земель населенных пунктов независимо от факта нахождения данных земель в черте населенного пункта в случае, если на данных землях располагаются объекты недвижимости, построенные без нарушения градостроительных норм и правил на основании разрешений на строительство, выданных уполномоченными органами до факта государственной регистрации права федеральной собственности на земли лесного фонда;

- введение совместного административного регламента; законодательного упрощения процедуры выдела земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в счет земельных долей, находящихся в собственности граждан, выражающегося в создании фонда, осуществляющего на основании заявлений собственников земельных долей в жестко установленные сроки функции по формированию земельных участков, внесению всех сведений о них в государственный кадастр недвижимости и государственной регистрации прав собственности граждан на них, на основании принципа осуществления единства функций при подаче даже одного заявления собственника земельной доли;

5)определено значение и место региональных органов исполнительной власти в сфере управления земельными ресурсами Забайкальского края, в системе региональных органов исполнительной власти Забайкальского края: значительность места органов исполнительной власти Забайкальского края в сфере государственного управления земельными ресурсами в системе органов исполнительной власти Забайкальского края; несовершенство структуры отраслевого органа исполнительной власти Забайкальского края в сфере государственного управления земельными ресурсами; отсутствие механизма его эффективного взаимодействия с другими государственными органами в сфере государственного управления земельными ресурсами.

Предложено установить на федеральном уровне единую концепцию формирования структуры региональных органов государственной власти в сфере государственного управления земельными ресурсами; формирование структуры отраслевого органа исполнительной власти Забайкальского края в сфере государственного управления земельными ресурсами, исходя их направлений деятельности - земельных и имущественных отношений, соответственно; создания единой концепции подготовки одного административного регламента по осуществлению государственных и муниципальных услуг при реализации одного направления деятельности.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Созданная периодизация процесса реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, основанная на политическом факторе - кардинальном изменении ее направления (1990 - 1995 гг.; 1995 - 2001 гг.; 2001 г. - по настоящее время), позволяет установить предпосылки реформы, формирование структуры, содержание государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в современныхусловиях. Данная периодизация позволит осуществить прогноз развития направлений государственной политики в сфере управления земельными ресурсами России в будущем.

2. Анализ элементов, содержания государственной политики в сфере управления земельными ресурсами на федеральном уровне, выявление моментов ее несовершенства с применением предложенных методов их усовершенствования позволит определить эффективное направление государственной политики в сфере управления земельными ресурсами на федеральном уровне.

3. Анализ элементов и содержания государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае и их сравнение с осуществлением государственной политики в Республике Бурятия позволили установить значительное отставание по показателям Забайкальского края и причины данного отставания.

Применение предложенных методов усовершенствования реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае позволят увеличить ее эффективность, что отразится на социально-экономическом развитии региона.

4. Анализ проблем реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае, касающийся создания политических условий для возникновения преимущества федеральной собственности перед иными формами собственности, нарушения конституционных прав граждан при реализации своего права собственности на сельскохозяйственную долю при отсутствии надлежащего взаимодействия органов в сфере государственного управления земельными ресурсами, позволил определить причину их возникновения.

Предложенный метод внесения изменения в земельное законодательство позволит устранить нарушения конституционных прав граждан и избежать их возникновения впоследствии;

5)определение места региональных органов исполнительной власти Забайкальского края в сфере государственного управления земельными ресурсами в структуре органов государственной власти Забайкальского края позволило установить критерий значимости указанных органов в общей структуре, их роль в процессе осуществления полномочий, взаимодействия между органами государственной власти Забайкальского края, органами федеральной власти и органами местного самоуправления при осуществлении полномочий.

Предложенные методы совершенствования взаимодействия позволят реализовывать полномочия рассматриваемыми органами в четком соответствии с нормами законодательства, не допуская нарушения сроков и прав граждан и юридических лиц.

Практическая и теоретическая значимость исследования.

Научные результаты диссертации могут быть применены при изучении теории реализации государственной политики в сфере управления и на практике осуществления государственной политики в сфере управления земельными ресурсами. Значение результатов исследования в теоретическом плане состоит в возможности изучения этапов возникновения и трансформации элементов и содержания государственной политики в сфере управления земельными ресурсами и ее реформирования. Практическая значимость заключается в том, что результаты исследования могут быть использованы в процессе функционирования государственного управления земельными ресурсами, в результате правотворческой деятельности государства и Забайкальского края в сфере земельных отношений, при принятии управленческих решений, взаимодействии субъектов государственного управления земельными ресурсами между собой, определении структуры субъектов государственного управления земельными ресурсами.

Апробация и внедрение результатов исследования.Полученные в ходе исследования основные теоретические и методологические положения и выводы использованы автором при разработке законопроектов Читинской области, Забайкальского края и Омской области; проектов подзаконных актов Забайкальского края, Читинской области, Омской области в сфере регулирования земельных отношений . Материалы и результаты проведенных исследований апробированы автором на международных, региональных конференциях и совещаниях. Результаты исследований представлены в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.

Структура работы. Диссертация состоит из «Введения», двух глав, включающих пять параграфов, «Заключения», Списка литературы.



ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

1.1 Политический процесс реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в России в конце XX - начале XXI вв.

Как отмечает В.Е. Киселев, политическая деятельность в сфере государственного управления земельными ресурсами- это «…эффективный инструмент, с помощью которого органы государственной власти могут осуществлять прозрачную, открытую для участия всех и поддающуюся контролю деятельность, ведущую к устойчивому развитию и учитывающую интересы национальной безопасности» .

В России, учитывая ее политико-исторические особенности, на протяжении всех исторических этапов развития имели место многочисленные противоречивые трансформации направлений политической деятельности в сфере государственного управления земельными ресурсами, следствием которых являлась смена политического вектора развития государства.

Соотношение понятий «политика» и «управление» всегда было одной из основных тем исследования, как политологии, так и науки государственного управления, называемой также административной наукой.

Это отражало реальный процесс организации и деятельности политических и административных структур, их место в политической системе общества.

В основе проблемы соотношения политики и управления лежит разделение и взаимодействие властей, различие присущих им функций, а также противопоставление политики как искусства и управления как технологии.

На наш взгляд, реализация политической деятельности государства осуществлялась исключительно через управление, в связи с чем, делаем акцент на государственном управлении в сфере земельных отношений.

В целях научного обоснования необходимости изучения периодов развития политики в сфере государственного управления земельными ресурсами в России, следует отметить точку зрения И.А. Покровского, которая сводится к тому, что «…общество, если оно не хочет прийти к итогу, подобному гибели римской цивилизации и распаду Римской империи, должно научиться управлять лежащими в его основе имущественными отношениями. А для этого надо понять их историческое происхождение, их сущность и отношение к высшим идеалам человечества» .

Земля является объектом отношений, политических, экономических, социальных и т.д. Из этого следует, что для рассмотрения процесса осуществления государственной политики в сфере управления земельными ресурсами требуется изучение его исторического развития.

В российской науке в большинстве созданы «периодизации развития земельных отношений с точки зрения истории и права» .

В конце XXв. сфера государственной политики в сфере управления земельными ресурсами Российской Федерации находилась в процессе реформации в направлении отказа от монополии государственной собственности на землю и создания рыночной системы отношений.

Современная земельная реформа носит, как и все предыдущие земельные реформы России, выраженный политический характер. Она преследовала цели улучшения социальных и экономических результатов политических преобразований, достижения показателей улучшения социального уровня жизни населения, роста производства сельскохозяйственной продукции.

В настоящее время в научной теории не существует однозначного определения понятия реформирование государственной политики в сфере управления земельными ресурсами.

В.Н. Лексин и А.Н. Швецов в своих исследованиях дают свое определение реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, они понимают данный процесс, как «становление многоукладности в экономике, справедливое и обоснованное перераспределение земель и правообеспеченное закреплением возможностей их эксплуатации, переход к преимущественно экономическим методам управления земельными ресурсами и усиления охраны экологизации землевладения и землеиспользования» .

Л.И. Будченко, изучая процесс реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, настаивает на том, что это «совокупность правовых, экономических, технических, организационных мер по плановому изменению системы земельных отношений и структуры землепользования, включая преобразование земельной собственности и перераспределение земли; освоению экономического механизма регулирования земельных отношений; внедрению прогрессивных методов землеустройства; созданию различным формам хозяйствования условий для равноправного развития и эффективного, экологически безопасного земледелия в целях повышения жизненного уровня населения» .

Анализируя научные определения рассматриваемого процесса, отметим, что при реформировании государственной политики в сфере управления земельными ресурсами делается акцент на изменение установленных форм собственности на землю, создание условий для экономического стимула собственников и других правообладателей земельных ресурсов, улучшения экологической составляющей земельных ресурсов.

К.П. Победоносцев, изучавший гражданское право и его развитие, отмечал, что «...история развития понятия о собственности в применении к недвижимости, к земле идет в параллель с историей общественного права» .

По мнению И.Е. Энгельмана, в отношении развития права собственности на землю «поземельная собственность, в частности, представляет те же явления: она развивается с развитием общества и, в свою очередь, становится условием исторического прогресса» .

Отмена частной собственности на землю в России в 1917 г. привела к формированию государством земельных отношений и регулирующего их политического механизма, включающего установления исключительно одной формы публичной собственности на землю - государственной, жесткое административное территориальное планирование, нормативно-правовое перераспределение земли, безвозмездность её использования.

Стремление государства в 1917 г. прийти к идеальной справедливой модели государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, привело к разрушению существовавших основ рыночных отношений и восприятия со стороны юридических и физических лиц земельных ресурсов как объектов недвижимости и объектов гражданской оборотоспособности.

Политико-правовые преобразования в сфере земельных отношений в России начаты и до настоящего времени проводятся органами государственной власти с использованием всего спектра властных методов и средств. Реформой охвачен широкий комплекс процессов в области государственного управления земельными ресурсами - политических, правовых, управленческих, экономических, социокультурных и других.

Данные преобразования в сфере государственной политики через управление земельными ресурсами протекают противоречиво, в условиях глубокого политического системного кризиса.

Ученые-политологи с 1995 г. и до настоящего времени изучают «историю государственного управления и его реформирования» , анализируя и рассматривая ее, как «модель политико-исторической дисциплины» , не имея при этом единого мнения о периодизации.

В связи с этим историческое развитие направления государственной политики в сфере управления земельными ресурсами требует детализации и конкретизации.

Поскольку функционирующие элементы современного государственного управления земельными ресурсами в России (структура, содержание и направление) возникли в результате комплексной эволюции, политической, правовой, экономической и социальной, научное изучение этапов возникновения и трансформации государственного управления земельными ресурсами должно осуществляться на основании фактора формирования и развития указанных элементов государственного управления земельными ресурсами. Все это позволит выявить закономерность определения концепции государственного управления земельными ресурсами, влияющего на множество показателей развития государства.

Как отмечает в своем исследовании В.В. Красавин, «…земельно-аграрная реформа была неотъемлемой частью либерально-рыночных преобразований в России. Осмысление опыта этих преобразований необходимо всем политическим силам, всем социальным слоям нашего общества для того, чтобы избежать повторения допущенных тогда ошибок, для выявления и устранения причин тяжелого социально-экономического положения в стране» .

Л.И. Будченко, с мнением которой следует согласиться, в своем научном труде отмечает, что реформа государственной политики в сфере управления земельными ресурсами «… охватила изменение всей системы земельных отношений и структуры землепользования, включая преобразование земельной собственности, затронула интересы практически каждого гражданина, повлекла образование на базе реорганизованных колхозов и совхозов новых хозяйствующих субъектов» .

Несмотря на то, что земля является не только одним из важнейших политико-правовых ресурсов, но и экономических ресурсов, комплексного теоретического содержания институтов государственного управления земельными ресурсами на период до 1990 г. в отечественной политико-правовой теориине существовало.

В отечественной науке отсутствует единое мнение по поводу периодизации реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами и фактора, положенного в основу деления. Одним из представителей создателей такой периодизации с политико-правовой точки зрения является А.П. Анисимов, представивший в своей работе«периодизацию, разделительным фактором которой является исторический период принятия комплекса нормативно-правовых актов в сфере регулирования земельными ресурсами» .

Учитывая изложенное, считаем, что периодизация процесса реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами должна строиться на политическом факторе - кардинальном изменении направления политики в сфере государственного управления земельными ресурсами со ссылкой на нормативно-правовые источники прав в указанной области.

Рассматривая первый этап процесса реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами (1990 - 1995 гг.), считаем, что основной процесс данного реформирования получил свое начало с 1990 г. в связи с осуществлением государством политики в сфере государственного управления земельными ресурсами в направлении создания: многообразия форм собственности на землю, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по рассмотрению земельных вопросов.

Подобного мнения придерживается И.Ф. Панкратов в своей работе , указывая на то, что «подготовительный этап процесса рассматриваемого реформирования был начат еще в 1978 г. с вступлением в силу Конституции СССР» .

В.В. Красавин считает иначе, что «… на самом деле осуществление реформы началось не в 1990, а в 1989 г., после политических дебатов на Мартовском (1989г.) Пленуме ЦК КПСС. А в конце 1993 г. никакого нового этапа реформы не начиналось... Что же касается конституции 1978 г., то положение о частной собственности на землю было введено в нее еще в конце 1990 г., а к началу 1993 г. она уже была переиначена до полной неузнаваемости. Так что никакого существенного рубежа в развитии земельного права принятие новой Конституции собой не ознаменовало» .

Считаем, что начало реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами было положено в «Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, утвержденных постановлением Верховного Совета СССР № 1251-I от 28 февраля 1990 года».

При принятии «Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле в Верховном Совете СССР» имела место поляризация политических позиций по поводу необходимости осуществления приватизации земельных ресурсов в России, в результате длительных дискуссий в СССР был введен институт пожизненно наследуемого владения, который по объему правомочий землевладельца (пользование, владение и распоряжение путем передачи по наследству) был более приближен к институту права собственности.

По мнению Н.И. Краснова, «… основы земельного законодательства являлись скорее «политической программой», поскольку, объявив землю достоянием народов, они по существу оставили ее в государственной собственности, т.к. распоряжение землей полностью относилось к ведению соответствующих государственных органов» . При этом, следует согласиться с Л.И. Будченко, которая отмечала, что «… основы земельного законодательства очень важны для понимания земельной реформы в России 90-х гг., хотя эффективность их была достаточно мала, а сами они были половинчаты и не имели механизма воплощения преобразований» .

Концепция реформы государственной политики в сфере управления земельными ресурсами изначально была утверждена в «составе Республиканской программы проведения земельной реформы на территории РСФСР в 1991 году» .

Политическое заполнение указанной концепции правовым содержанием произошло после принятия следующих нормативно - правовых актов: «Закон РСФСР от 23 ноября 1990 года № 374-1 «О земельной реформе» ; «Закон РСФСР от 22 ноября 1990 года № 348-1 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» .

Нормами указанных законов установлены положения: об установлении такого вида права на землю, как частная собственность и право работников сельскохозяйственных организаций на выход из них с получением земельной доли сельскохозяйственных угодий.

Полную политическую определенность право частной собственности на землю получило при реализации государственной властью своих полномочий 15 декабря 1990 г.в результате внесения изменений в ст. 12 Конституции РСФСР в части установления «многообразия форм собственности на землю при сохранении моратория на сделки с землей» .

Процесс реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами происходил в тяжелых политических условиях, выражавшихся в политической нестабильности в связи с распадом государства СССР, образованием нового государства - Российская Федерация.

Процесс реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, осуществляемого в нормотворческой деятельности государства, происходил следующим образом и в следующем порядке:

- 25 апреля 1991 г. принят «Земельный кодекс РСФСР, нормами которого устанавливались: платность землепользования и многообразие форм собственности на землю, реализация которого не могла быть осуществлена ввиду установленного ст. 12 Конституцией Российской Федерации от 1978 г., в действующей на тот период редакции, десятилетнего моратория на сделки с землей» ;

- принятый закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 06 июля 1991 г. №1550-1 , согласно которому органы местного самоуправления были выведены из структуры органов государственной власти и стали самостоятельными субъектами права, получив возможность распоряжаться земельными участками на территориях своих муниципальных образований, имел важное значение при реформировании государственного управления земельными ресурсами» ;

- 27 декабря 1991 г. принят Указ Президента Российской Федерации № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» , нормами которого, в противоречие общей теории права, мораторий на сделки с землей был частично снят, сделки с землей возможно было совершать при: оформлении пенсии; при наследовании земель и т.д.;

- 9 декабря 1992 г. в Конституцию РСФСР вносятся изменения, в части снятия «моратория на сделки с землей, используемой для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, для садоводства и индивидуального жилищного строительства» ;

- 23 декабря 1992 г. принят Закон Российской Федерации № 4196-1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства», нормами которого предоставлялось право гражданам совершать сделки с землей» ;

- 12 декабря 1993 г. принята Конституция Российской Федерации, в ст. 36 которой было продублировано многообразие форм собственности на землю, а в ст. 72 установлен предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по решению земельных вопросов и т.д.

Рассмотрев направление реформируемого государственной политики в сфере управления земельными ресурсами со стороны политико-правового процесса, необходимо отметить, что конструкция механизма государственного управления земельными ресурсами также подверглась трансформации.

Л.И. Будченко отмечает, что «… конструкция механизма управления земельной реформы вытекает из макрообщественного характера этого управления, является сложной системой, зависит от различныхфакторов как объективных, так и субъективных, реализуется через государственные органы законодательной, исполнительной, судебной власти и специально созданные для этого субъекты управления» .

Распределение полномочий в сфере государственного управления земельными ресурсами между несколькими органами государственной власти могло привести к потере смысла политической реформы. В связи с чем, реформирование государственного управления земельными ресурсами пошло по пути сосредоточения в одном «органе государственной власти всех полномочий в сфере земельных отношений - Государственном комитете Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и его территориальных органах» .

Как отмечает А.М. Попов в своей научной работе, «…на территории муниципальных образований, в т.ч. в городах, созданы и работают земельные комитеты двойного подчинения, с одной стороны, реализующие делегированные им функции государственных органов власти, с другой - функции власти муниципальной, направленные на достойное социально-экономическое развитие подведомственных территорий. В обоих случаях в содержание подобной деятельности входит: ведение государственного земельного кадастра; планирование использования земель; контроль за соблюдением земельного законодательства; землеустройство; организация и проведение мелиорации; изъятие земельных участков, находящихся в частной собственности, для общественных нужд» .

На территории Читинской области 21 сентября 1993 г. создан комитет по земельным ресурсам и землеустройству Читинской области. В соответствии с Положением о комитете Читинской области по земельным ресурсам и землеустройству, утвержденным постановлением Главы администрацииЧитинской областиот 21 сентября 1993 г.№ 248, комитет являлся«…органом государственного управления земельными ресурсами и обеспечивал создание необходимых условий для рационального использования земель, сохранения и улучшения природной среды, равноправного развития всех форм хозяйствования на земле и входил во взаимосвязанную структуру комитета по земельным ресурсам и землеустройству Российской Федерации» .

Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Читинской области в период 90-х годов активно занимался сплошной инвентаризацией земель на территории региона.

Анализируя первый этап процесса реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в части его политико-правового содержания, следует отметить его основные направления:

- государством активно реализуются государственные полномочия в сфере правотворческой деятельности в направлении изменения концепции государственного управления земельными ресурсами;

- государство вступило на путь развития местного самоуправления;

- установлено многообразие форм собственности на землю;

- земельные ресурсы вовлечены в гражданский оборот;

- установлена платность землепользования;

-осуществлена приватизации сельскохозяйственных государственных предприятий, в результате чего появились мелкие частные сельскохозяйственные организации в виде крестьянско-фермерских хозяйств;

- создан единый орган государственной власти, осуществляющий полномочия в сфере земельных ресурсов на уровне Российской Федерации и подчиненными ему территориальными органами.

Второй этап процесса реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами (1995 - 2001 гг.) начался в экономическом направлении и ознаменовался принятием «части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, которая вступила в силу 01 января 1995 г., и части второй Гражданского кодекса Российской Федерации, вступившей в силу 06 марта 1996 г.

Хотя введение в действие гл. 17 Гражданского кодекса Российской Федерации «Право собственности и другие вещные права на землю» было отложено для принятия нового Земельного кодекса Российской Федерации, в земельном законодательстве с 01 января 1995 г. произошли значимые изменения.

Важный момент на этом этапе - Гражданский кодекс Российской Федерацииустановил, что «права на недвижимое имущество (следовательно, и на земельные участки) возникают с момента их государственной регистрации (ст. 8)» .

Еще одним из главных направлений политической деятельности государства в области процесса реформирования государственного управления земельными ресурсами в отличие от предыдущего этапа процесса реформирования земельных отношений следует считать направление по разграничению полномочий в сфере земельных отношений между разными органами государственной власти по принципу учета прав на все виды недвижимости, в том числе земельные ресурсы, и учета всех экономических и технических характеристик земель.

Реализация первого направления осуществлялась государством путем принятия Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» .

Этим законом предусматривалось «проведение правовой экспертизы документов о предоставлении земельных участков», в том числе в результате сделок: «проверка компетенции органов, принявших решение о предоставлении земельного участка; проверка правоустанавливающего документа» .

Закон вступал в силу на территории Российской Федерации поэтапно. На территории Читинской области закон вступил в законную силу в ноябре 1998 г., т.е. полномочия по государственной регистрации прав на землю от комитетов по земельным ресурсам и землеустройству перешли к вновь организованной структуре органов государственной власти.

Согласно постановлению Администрации Читинской области «от 05 августа 1998 г. № 645 «О мерах по реализации Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» на территории Читинской области» для реализации вышеуказанных полномочий учредить Учреждение юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории Читинской области; утвердитьПоложение об Учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории Читинской области» .

Н.И. Шагайда, исследуя институционально-экономические ограничения земель сельскохозяйственного назначения, в своей научной работе отметила, что «… на момент проведения приватизации учет прав и участков осуществляли районные комитеты по земельным ресурсам и землеустройству… В 1998 г. государство ввело новую систему учета прав в едином государственном реестре прав и перенесло все издержки по заполнению единого государственного реестра прав на самих собственников и пользователей участков. Теперь они заново должны собрать документы, подтверждающие обоснованность их прав на участки» .

В связи с чем, соглашаясь с Н.И. Шагайдой, считаем, что на тот период создание новой структуры органов государственной власти было нецелесообразно, как в экономическом, так и политическом плане. Существовала возможность создания единого государственного реестра прав на базе комитетов по земельным ресурсам и землеустройству.

02 января 2000 г. принят Федеральный закон № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», в котором устанавливались: объем сведений о земельном участке, идентифицирующий данный земельный участок, процедура внесения сведений о земельном участке в единый государственный реестр земель, процедура ведения единого государственного реестра земель» .

10 ноября 1999 г. Приказом №80 государственного Комитета Российской Федерации по земельной политике (Роскомзем) на территории Читинской области было создано Федеральное государственное учреждение «Земельная кадастровая палата» по Читинской области, в состав которого входили районные филиалы .

На данном этапе процесса реформирования государство начинает реализацию основного направления политической деятельности по разграничению государственной собственности на землю между публичными образованиями: Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, с целью дальнейшего распоряжения указанными землями. Данное направление политической деятельности государства осуществлялось через принятие Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 года № 101-ФЗ .

Учитывая сложность и длительность установленной законом процедуры разграничения государственной собственности на землю, разграничение осуществлялось исключительно в отношении земель, находящихся в собственности Российской Федерации.

В качестве примера приведем Распоряжение Правительства РФ от 18 октября 2005 г. № 1735-р «Об утверждении перечней земельных участков, расположенных на территориях Астраханской, Магаданской, Саратовской и Читинской областей, на которые у Российской Федерации возникает право собственности» . При этом, на территории Читинской области ни одного земельного участка не было отнесено к собственности Читинской области и муниципальных образований Читинской области.

Анализируя второй этап процесса реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, следует отметить, что данный процесс в указанный период шел по следующим направлениям:

- создания единого государственного реестра прав и земель с учреждением новых органов государственной власти и передачей им полномочий от комитетов по земельным ресурсам и землеустройству;

- разграничения государственной собственности на землю.

Третий этап процесса реформирования государственной политики в сере управления земельными ресурсами (2001 г. по настоящее время) характеризуется реализацией государством направления комплексного решения возникающих задач в области земельных отношений. Данный этап знаменателен принятием Земельного кодекса Российской Федерации , вступившего в действие с 30 октября 2001 г.

Земельным кодексом Российской Федерации, учитывая действующую редакцию, устанавливались отсутствующие до этого периода времени следующие основные принципы:

- деления земель по отдельным категориям, изменение которой возможно лишь при переводе земельного участка из одной категории в другую по процедуре, установленной специальным правовым актом -Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» ;

...