Политические процессы реформирования и оптимизации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами (на примере Забайкальского края)

М.И. Козырь также в своем исследовании уделял основное внимание «учету всех земель государственного фонда, землеустройству, контролю за использованием земли» .

На территории Забайкальского данные федеральные полномочия осуществляются федеральным органом государственной власти - Управлением Росреестра по Забайкальскому краю, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии,… а также функции государственного…государственного земельного контроля…и т.д. на территории Забайкальского края» .

Судебную власть в Забайкальском крае осуществляют арбитражные суды и суды общей юрисдикции. «Забайкальский краевой суд, районные суды, мировые судьи, арбитражный суд Забайкальского края и Четвертый апелляционный суд Восточно-Сибирского округа рассматривают дела при соблюдении правил подведомственности и подсудности по искам и заявлениям лиц только в случае нарушения их прав в сфере государственного управления земельными ресурсами» .

Политическую составляющую судебной власти в забайкальском крае и характер рассматриваемых дел в области государственного управления земельными ресурсами рассмотрим позднее.

Рассматривая механизм функционирования государственного управления земельными ресурсами, необходимо отметить специфическую роль в указанном механизме органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации в качестве одного из способов осуществления «власти народом наряду с органами государственной власти закрепляет положения об органах местного самоуправления» , что позволяет сделать вывод об их паритетном участии в решении государственных задач.

Федеральный закон от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет органы местного самоуправления в качестве самостоятельных (негосударственных) органов, наделенных властными полномочиями на решение вопросов местного значения» .

Органы местного самоуправления обладают следующими особенностями: «не входят в систему органов государственной власти и самостоятельны в пределах своей компетенции» (в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации); в случае наделения их отдельными государственными полномочиями они могут участвовать в осуществлении государственных функций, и их деятельность в данном случае должна финансироваться из соответствующего бюджета и находиться под контролем государства (в соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации)».

Ратифицированная Российской Федерации «Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. №55-ФЗ Европейская хартия местного самоуправления ETS №122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) содержит положение о том, что предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными (ч. 4 ст. 4)» .

Ю.С. Михалычева в своем исследовании делает вывод, что «…современные подходы к определению полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений ориентируют на реализацию принципов народовластия, справедливости, самостоятельности, соразмерности, эффективности, публичности, открытости, целевого использования земли, в том числе планирования в сфере землепользования, регистрации земель, управления, администрирования, информации, государственных и частных прав на землю, вопросов арендной платы, налогообложения и другие» .

В статьях 14, 15, 16 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечислен усеченный круг вопросов местного значения, относящихся к сфере земельных отношений поселения, муниципального района, городского округа, таких как: утверждение генеральных планов …, правил землепользования и застройки поселения, … утверждение документации по планировке территории, резервирование и изъятие земель, в том числе путем выкупа земельных участков для муниципальных нужд, …осуществление земельного контроля за использованием земель..» .

В связи с тем, что имеется определенный круг полномочий органов местного самоуправления в сфере государственного управления земельными ресурсами, переданный им федеральным законодательством, органы государственной власти федерального и регионального уровня обязаны осуществлять взаимодействие с ними.

Важное значение при рассмотрении концептуальных вопросов организации местного самоуправления имеет «Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 г., в котором в перечень важнейших задач, намеченных к решению, включено, в частности, «уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах». Отмечено, что «органы местного самоуправления обязаны выставлять все свободные участки под застройку на торги по прозрачным и ясным процедурам… » .

Из этого следует, что Российская Федерация признает за органами местного самоуправления определенную совокупность полномочий, необходимых для самостоятельной реализации под свою ответственность целей, задач и функций местного самоуправления, в том числе в сфере земельных отношений.

Рассматривая элементы системы государственного управления земельными ресурсами в Забайкальском крае и их практическую формализацию, следует отметить, что все элементы указанной системы должны эффективно функционировать о взаимодействии друг с другом, что будет являться залогом достижения поставленных государством показателей.

В связи с этим, Конституционный суд Российской Федерации, рассматривая федеральную систему государственного управления в своем постановлении указывал, что «системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов. В систему федеральных органов исполнительной власти входят: Правительство Российской Федерации, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются Конституцией и иными законами Российской Федерации» .

Анализируя работу субъектов государственного управления земельными ресурсами, ее эффективность возможно определить исключительно, рассмотрев показатели достижения поставленных перед указанными субъектами задач.

Согласно постановлению Правительства Забайкальского края от 30 июня 2014 г. № 372 «Об утверждении государственной программы Забайкальского края«Управление государственной собственностью Забайкальского края» установлены следующие показатели результативности работы органов государственной власти Забайкальского края:

- показатель доли зарегистрированных вустановленномпорядке правсобственности вотношении земельныхучастков и объектовнедвижимости,являющихсясобственностьюЗабайкальского края в 2013 г. - 10 земельных участков; план на 2014 г. - 15 земельных участков;

- показатель доли граждан, относящихсяк льготной категории,получивших бесплатно земельные участки в 2013 г., - 24 и запланировано на 2014 г. - 35 (показатель степени удовлетворенности льготных категорий граждан земельными участками, предоставленными для индивидуального жилищного строительства (в % от количества граждан, включенных в реестр лиц, имеющих право на бесплатное предоставление земельных участков в собственность для индивидуального жилищного строительства» .

Для сравнения приведем показатели близ расположенного к Забайкальскому краю субъекта Российской Федерации - Республики Бурятия. «Законом Республики Бурятия от 04 июля 2014 г. №549-V «Об утверждении отчета об исполнении Закона Республики Бурятия «О Программе социально-экономического развития Республики Бурятия на 2011-2015 гг.» за 2013 г.» установлено, что:

- в 2013 г. сформированных в целях реализации Закона Республики Бурятия от 16 октября 2002 г. № 115-III «О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности» земельных участка - 2078;

-предоставлено бесплатно в собственность нуждающимся категориям граждан 3 609 земельных участков, включая ранее сформированные земельные участки;

- получено 240 свидетельств о государственной регистрации права собственности Республики Бурятия на земельные участки» .

Из всего следует, что результативные показатели осуществления государственной политики в процессе государственного управления достижения земельными ресурсами в десятки раз меньше, чем в ближнем регионе. При этом, следует учесть примерно равные климатические условия двух исследованных субъектов Российской Федерации и значительное количество особо охраняемых природных территории и лесов.

За рассмотренными показателями логично следует совокупность проблем: нечеткость структуры органов государственной власти; отсутствие профессионализма государственных служащих и слаженности механизма взаимодействия всех субъектов государственного управления земельными ресурсами, что влечет за собой отсутствие поступлений в бюджет от управления земельными ресурсами края.

За выявленными проблемами следует то, что реально за органами государственной власти и органами местного самоуправления находятся физические лица - граждане.

В связи с чем, «существование государственной власти, -как отмечал К. Маркс, - находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физического воплощения, она представляет собой, лишь тень, воображение, простое название» .

При этом «для выполнения своих функций государственные органы располагают необходимыми материальными средствами, говоря словами Ф.Энгельса, «вещественными придатками», к каковым можно отнести земельные ресурсы и разного рода материальные ценности, которые можно получить в процессе управления землей» .

Наличие взаимосвязи выявленных в работе проблем государственного управления земельными ресурсами в Забайкальском крае, подтверждается высказыванием А.Н. Кузнецова, все «…это способствует возникновению и развитию целого ряда негативных явлений и процессов: «нарушение механизма управления, вследствие чего дискредитируется основной принцип - конкуренция, что в свою очередь развивает монополистические тенденции в экономики, снижению эффективности ее функционирования; неэффективное распределение средств государственного бюджета, снижение налоговых поступлений в государственный бюджет, и т.д.» .

В связи с чем, при наличии материальной заинтересованности, поступающей из вне государственного финансирования, или ее отсутствии, государственные служащие, ответственные не только за элементарное исполнение своих обязанностей, а также и за структуру органа и эффективность его взаимодействия с другими субъектами государственного управления, тормозят процесс государственного управления земельными ресурсами.

Как указывал В.И.Якунин в своей работе, «отсутствие параметров - прямая предпосылка коррупции и казнокрадства. Для России расширение практики выдвижения количественно измеряемых целей при формировании разнообразных государственных политик является особо настоятельной задачей» .

Соглашаясь с В.И. Якуниным, предлагаем, кроме увеличения числа четких административных регламентов, внедрение следующих финансовых поощрений в государственной службе как самых эффективных:

- в систему оплаты труда государственного служащего установленного коэффициента по результатам достижения показателей при выполнении заданий, характер и перечень которых должны быть строго зафиксированы. Факторы объемности и возможности исполнения задания для каждого государственного служащего должны определяться индивидуально. Для защиты государственного служащего от необоснованных понижений коэффициента к заработной плате, введение института профессионального союза в каждом органе государственной власти с соответствующими полномочиями;

- дополнительного финансового стимулирования государственного служащего по результатам представленных в отчетные периоды от субъектов государственного управления земельными ресурсами, с которыми осуществлял взаимодействие орган государственной власти, характеристик в отношении указанного государственного служащего;

- при взаимодействии с органами местного самоуправления законодательного введения фиксированных санкций, возлагаемых на муниципальных служащих, за неисполнение своих полномочий в установленный срок, в связи с их включением в механизм государственного управления земельными ресурсами и их убежденностью, что органы местного самоуправления не обязаны осуществлять указанные взаимодействие, поскольку они не входят в систему органов государственной власти.

Подводя итог, отметим, что в настоящее время в Забайкальском крае все элементы государственного управления земельными ресурсами сформированы и осуществляют функционирование, несмотря на это, в отношении государственного управления земельными ресурсами и его структурных составляющих в период идет унификация, итоги которой трудно предсказать. Пока все это не влечет за собой совершенствования государственного управления земельными ресурсами в Забайкальском крае.

Для решения возникающих проблем, учитывая субъективное восприятие всех процессов, связанных с государственным управлением земельных ресурсов каждого государственного служащего, предлагаем продуманную организацию процесса реформирования государственного управления земельными ресурсами в Забайкальском крае с точки зрения финансовогопоощрения и наказания каждого государственного служащего.

2.2 Политико-правовые проблемы, возникающие в процессе реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами вЗабайкальском крае

По мнению Б.В. Ерофеева, с которым трудно не согласиться, «земельные отношения…» уже есть сама по себе «…сложная многоаспектная проблема, включающая большой круг вопросов, требующих безотлагательных решений: формы собственности и хозяйствования, рынок и цена земли, рента, залог, налог на землю, землеустройство, государственное регулирование, управление земельными ресурсами» .

Проведенный ранее анализ показал, что в состав содержания государственной политики в сфере управления земельными ресурсами включено содержание элемента «государственное регулирование земельных отношений».

А.А.Варламов определяет государственное регулирование земельных отношений как систему мер, направленных на обеспечение рационального и эффективного использования земли, ее охрану, воспроизводство и повышение плодородия почв, сохранение и создание благоприятной для людей окружающей среды, на защиту прав собственности, владения и пользования землей путем осуществления комплекса организационных, правовых, экономических действий» .

Как считает С.С. Бородин, «правильная организация государственного регулирования земельных отношений, формирование его адекватного содержания и методов осуществления должны способствовать выполнению задач в сфере государственного управления земельными ресурсами, но на практике складываются ситуации, при которых политическая воля и собственность государства стоит выше любых других форм собственности на землю и, соответственно, интересов иных субъектов земельных отношений, в том числе муниципальных образований, субъектов Российской Федерации» .

В качестве глобальных проблем, возникающих в сфере государственного управления земельными ресурсами в Забайкальском крае, на основании исследований приведем политическую проблему отсутствия равенства между собой форм собственности и наличия преимущества перед другими формами собственности права федеральной собственности.

При регулировании земельных отношений государство должно создавать экономические, правовые и организационные условия для поддержки рационального и эффективного использования земельных ресурсов, их охраны и повышения качества, для обеспечения территориальной и экологической устойчивости землевладений и землепользования.

О.М.Оглоблина, М.Ю.Тихомиров, Л.В.Тихомиров, изучая деление земель по категориям, отметили, что «Российская Федерация, реализуя направление политической деятельности по управлению земельными ресурсами, приняв Земельный кодекс Российской Федерации, установила, что все земли по целевому назначению подразделяются на самостоятельные категории, в частности, на земли населенных пунктов, земли лесного фонда».

В силу ст. 101 Земельного кодекса Российской Федерации «к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие). При этом порядок использования и охраны земель лесного фонда регулируется Земельным кодексом Российской Федерации и лесным законодательством» .

Учитывая указанные положения, реализация государством земельной политики осуществляется через «установление исчерпывающего перечня категорий земель и правил невозможности нахождения земель одновременно в двух категориях» . В связи с этим существует законодательно установленная процедура «изменения категории земель через перевод земель или земельных участков из одной категории в другую» .

На основании ранее изложенного, кажется, что все правоотношения связанные с земельными участками из категорий «земли населенных пунктов», «земли лесного фонда», нормативно урегулированы.

При этомгосударственная политика в сфере управления земельными ресурсами осуществляется в направлении формирования земель, находящихся в федеральной собственности.

Исследуя политико-правовые ситуации, возникающие в Забайкальском крае, выясняется, что на практике в СССР при расширении городов и поселков в процессе развития цивилизации, земельные участки, занятые лесными насаждениями, были включены в состав городской черты. Такое направление деятельности государства на тот период не влекло за собой никаких последствий, поскольку формой собственности на землю была одна исключительная форма - государственная.

В современный период, согласно норм ст. 84 Земельного кодекса Российской Федерации,включение земельных участков в состав городской черты влечет за собой изменение категории земель из лесного фонда в категорию земель населенных пунктов и как следствие переход земель из государственной в любые другие формы собственности» . В связи с этим возникла рассматриваемая проблема, в результате которой обозначилась политико-правовая составляющая неравенства форм собственности между собой.

Во исполнение направления государственной задачи повсеместной разработки документов территориального планирования, в городском округе «Город Чита» «генеральный план был утвержден в 1991 г.» , и как следствие границы, в состав которых входят земли населенных пунктов, установлены.

Соответствующие органы федеральной власти (ТУ Госимущество в Забайкальском крае) выполняли поставленную им задачу осуществления в ускоренном порядке государственной регистрации права федеральной собственности на земли лесного фонда.

При выполнении политической задачи они руководствовались «статьями 4.3, 4.4 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. №201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации», которым установлено, что право собственности Российской Федерации на участки лесного фонда, ... признается соответственно правом собственности Российской Федерации… В случае, если до 01 января 2015 г. государственный кадастровый учет лесных участков в составе земель лесного фонда не осуществлялся, … вместо кадастрового плана … представляются планы лесных участков и идентификация лесного участка … осуществляется по условному номеру…» .

Учитывая изложенное, государственная регистрация права собственности Российской Федерации на «земли лесного фонда» соответствующими органами государственной власти была осуществлена оперативно, в связи, с чем был установлен факт нахождения земель в категории земель лесного фонда, влекущий за собой ограничение в обороте данных земель.

Поскольку факт произошел до 01 января 2015 г., государственная регистрация права федеральной собственности на «земли лесного фонда» была произведена на основании материалов лесоустройства, подготовленных во времена СССР.

Данные материалы не только не отражали точных границ зарегистрированных в федеральную собственность земельных участков, они уже полностью не соответствовали их существующим границам, поскольку земельные участки в большей массе вошли в состав городских округов и поселений и многие из них были заняты постройками.

В связи с этим на территории Забайкальского края произошла проблема наложения двух категорий земель «земли лесного фонда» и «земли населенных пунктов», которая в настоящее время не урегулирована.

В соответствии с «Решением Забайкальского арбитражного краевого суда от 01 декабря 2008 г. по делу № А78-4493/20071111 по материалам: лесоустройства Читинского лесхоза земельные участки расположены в лесных кварталах №1-55.59-75,102, которые относятся к группе лесов 1-й категории защищенности (леса зеленой зоны). Включение земельных участков в черту г.Чита и занятия их объектами недвижимости до государственной регистрации права федеральной собственности не влечет прекращения права собственности на землю, права землевладения, землепользования и аренды на эти участки. В связи с этим установление городской черты не может влиять на имущественные отношения сторон. При включении участка лесного фонда в городскую черту соответствующими органами не была проведена процедура перевода земель лесного фонда (леса первой категории защищенности) в земли поселений (населенных пунктов)» .

Аналогичные ситуации произошли практически во всех субъектов Российской Федерации, на территории которых имеются или имелись леса.

В судебные процессы «вступали и органы государственной власти, и органы местного самоуправления, и физические и юридические лица, пытаясь доказать, что такая государственная регистрация права федеральной собственности на земли влечет нарушение и ограничение их прав, поскольку такие земельные участки уже были вовлечены в хозяйственный оборот, на них построены объекты недвижимости. Поскольку нахождение объектов недвижимости на землях лесного фонда не допускается, последствием такой государственной регистрации права федеральной собственности явились иски о сносе построек, на которые у многих уже было зарегистрировано право собственности» .

Администрация Хабаровского края обращалась в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности отдельных положений о лесном фонде, на что Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 09 января 1998 г. №1-П указал, что, исходя из политических интересов Российской Федерации и соблюдения Конституционных принципов формирования объектов федеральной собственности, ранее указанные земельные участки, входящие в земли лесного фонда по материалам лесоустройства, независимо от даты их составления, так и остались в категории земель «земли лесного фонда», не смотря на включение данных земельных участков в черты населенных пунктов до момента осуществления государственной регистрации права собственности Российской Федерации на указанные земельные участки из состава лесного фонда» .

Анализируя судебные постановления судов всей судебной системы, отмечаем, что вопрос о нарушении прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и физических и юридических лиц решен не был. Суды исходили исключительно из интересов Российской Федерации, опираясь на сохранение земель федеральной собственности, несмотря на нарушение прав иных лиц.

Вопрос о защите прав граждан, проживающих в жилых домах, расположенных в поселениях, оказавшихся на территории земель лесного фонда, до настоящего времен остается не разрешенным. На территории Забайкальского края таким поселением оказалось сельское поселение «Арей», что влечет за собой последствие невозможности оформления прав на имущество граждан, формирования социальной и общественной инфраструктуры. В городском округе «Город Чита» городское кладбище, часть земель мкр. Северный и объекты спортивно-оздоровительного комплекса «Высокогорье» оказались на территории земель лесного фонда.

Конституционный Суд Российской Федерации в «постановлении указал, что лесной фонд представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим» , но при этом рекомендаций по решению проблемы в случае нахождения данных земель в городских и поселенческих чертах не представил.

В «Постановлении Президиума ВАС Российской Федерации от 02 сентября 2008 г. № 16490/07 по делу № А76-738/2007-22-204 указано, что при изменении черты города следует одновременно подавать ходатайство о переводе земель лесного фонда в земли населенного пункта» , в нашем случае черта была установлена в 1991 г., в связи с чем «заявители получили отказ в рассмотрении пакета документов о переводе земель» аналогично был рассмотрен «Президиумом ВАС РФ и Президиумом Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа» .

В результате рассмотрения возникшей проблемы, выявлено, что государство посредством органов судебной власти полностью устранилось от решения возникшей проблемы.

Предлагаем решение рассматриваемой проблемы путем внесения в нормы Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» , нормы «Земельного кодекса Российской Федерации» , «Лесного Кодекса Российской Федерации» изменений, касающихся введения положения о переводе земель лесного фонда в категорию земель населенных пунктов независимо от факта нахождения данных земель в черте населенного пункта в случае, если на данных землях располагаются объекты недвижимости, построенные без нарушения градостроительных норм и правил на основании разрешений на строительство, выданных уполномоченными органами до факта государственной регистрации прав федеральной собственности на земли лесного фонда.

Самой основной проблемой неэффективности государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае является несогласованность действий субъектов государственного управления между собой.

Отсутствие координации в направлениях осуществляемых полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления приводит к последствиям нарушений прав человека.

В период начала 90-х гг. XX в. в процессе проведения реформы земли сельскохозяйственного назначения были разделены между членами колхозов и совхозов.

Поскольку, как показало диссертационное исследование, формирование земельных участков с установлением их границ на местности стало осуществляться в конце 90-х XX - начале XXI вв., земли сельскохозяйственного назначения были разделены между гражданами декларативно - виртуально, путем простого арифметического деления имеющейся площади земель, результат которого был закреплен выдачей гражданам Комитетами по земельным ресурсам и землеустройству свидетельств на право собственности на землю.

В результате граждане остались со свидетельствами на право собственности на земельную долю сельскохозяйственного назначения без понимания о местоположении данной доли.

Государство, в целях урегулирования данной проблемы в рамках осуществления правотворческой деятельности, принимает «Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» , которым устанавливается сложный трудноисполнимый процесс выдела земельной доли на местности, с целью определения ее местоположения, границ и площади.

Граждане до настоящего периода пытаются осуществить указанную процедуру с целью установления объекта - земельного участка, который находится у них в собственности. В результате их действий в процессе промежуточного этапа, при постановке уже сформированного земельного участка счет земельной доли, которая находилась у них собственности с прошлого века, данным гражданам отказывают в проведении учета в государственном кадастре недвижимости со ссылкой на то, что органы местного самоуправления утвердили генеральный план поселения, в результате чего, вновь сформированный земельный участок гражданина в счет его земельной доли оказался в иной категории, нежели той, которая указана в свидетельстве на право собственности.

В результате данного отказа гражданин лишается возможности осуществить государственную регистрацию права собственности на свой земельный участок и, соответственно, реализации своего права собственности на земельную долю, которую он когда-то получил в результате реформы.

В качестве примера приведем одну из ситуаций, возникающих в сфере государственного управления земельными ресурсами в сельском поселении «Засопкинское» Читинского района.

В этом году ФГБУ «Земельная кадастровая палата» по Забайкальскому краю принято ряд решений об отказе в осуществлении кадастрового учета - земельных участков, принадлежащих гражданам на праве собственности, на основании «п. 6 ч. 2 ст. 27 Федерального Закона «О государственном кадастре недвижимости» №221-ФЗ от 24 июля 2007 г., в связи с тем, что образуемые земельные участки, путем выдела в счет долей вправеобщей собственности на земельный участок входит в границы территориальных зон, в числе прочих, зона 75.22.1.24 (Зона дачных и садово-огородных участков Ж-5 (1), внесенных в государственный кадастр недвижимости на основании утвержденной органами местного самоуправления сельского поселения «Засопкинское» градостроительной документации» .

При этом «проект межевания земельного участка, из состава которого осуществляется выделение земельных долей, принадлежащих гражданам на праве собственности, был утвержден в 2011 г. Росреестром по Забайкальскому краю, в подчинении которого находится ФГБУ «ЗКП по Забайкальскому краю» .

Согласно Приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 03 августа 2011 г. № 388 «Об утверждении требований к проекту межевания земельных участков» проектом межевания, определяются размеры и местоположение границ земельного участка или земельных участков, которые могут быть выделены в счет земельной доли или земельных долей» .

Учитывая то, что у граждан имеются свидетельства о праве собственности на земельные доли, отказы ФГБУ «ЗКП по Забайкальскому краю» опостановке земельных участков на государственный кадастровый учет незаконны.

Границы территориальных зон установлены в месте расположения земельного участка сельскохозяйственного назначения, находящегося в собственности граждан, и не входящего в черту населенного пункта «Засопкинское».

Поскольку действия органов местного самоуправления сельского поселения «Засопкинское», Росреестра по Забайкальскому краю и ФГБУ «ЗКП по Забайкальскому краю» были не согласованны, произошло нарушение «исключительного вещного права - права частной собственности граждан» .

Статьей 35 Конституции Российской Федерации установлено, что «право частной собственности охраняется законом.Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения» .

На сегодняшний день в суд Читинского района Забайкальского края поступают иски от граждан об обжаловании незаконных действий органов государственной власти и органов местного самоуправления сельского поселения «Засопкинское». Органы судейского сообщества вынуждены анализировать проблему и принимать решения. В настоящее время судебные постановления, вступившие в законную силу, по данному вопросу отсутствуют.

Рассмотрев указанную проблему, учитывая ее серьезность, в целях недопущения нарушения конституционных прав граждан в дальнейшем, предлагаем ее решение в досудебном порядке путем:

- введения совместного административного регламента, детализирующего действия органов государственной власти, ФГБУ «ЗКП по Забайкальскому краю» и органов местного самоуправления в процессе взаимодействия при осуществлении государственного управления земельными ресурсами, учитывающего все принятые решения какого-либо из субъектов государственного управления земельными ресурсами. В настоящее время «административные регламенты утверждаются исключительно в отношении одного органа государственной власти» ;

- законодательного упрощения процедуры выдела земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в счет земельных долей, находящихся в собственности граждан, выражающегося в создании фонда, осуществляющего на основании заявлений собственников земельных долей в жестко установленные сроки функции по формированию земельных участков, внесения всех сведений о них в государственный кадастр недвижимости и государственной регистрации прав собственности на них.

Данный принцип осуществления единства функций должен реализовываться при подаче даже одного заявления собственника земельной доли. В целях соблюдения прав остальных собственников земельных долей, формироваться должен весь сельскохозяйственный массив за счет средств государственного бюджета Забайкальского края, компенсация расходов которого будет осуществлена при подаче заявлений о реализации прав на выдел своих долей остальных собственников с оплатой услуг фонда.

Политико-экономическая составляющая предложенного механизма работы фонда обосновывается защитой конституционных прав граждан на свое право собственности и формированием объектов дальнейшего налогообложения - земельных участков, на которые после государственной регистрации права собственности будет начисляться земельный налог вместный бюджет.

Подводя итоги, отметим следующее:

- несмотря на проведенную реформу государственной политики в сфере управления земельных ресурсов, основное направление которой должно было быть реализовано в установлении равенства всех форм собственности на земельные ресурсы (государственной, муниципальной, частной и иных форм) и приоритетности конституционных прав граждан, на практике имеют место случаи совместных действий всех ветвей власти по защите права федеральной собственности, нарушая при этом права титульных обладателей иных форм собственности на земельные ресурсы;

- политический характер и серьезность последствий не решения рассмотренных проблем в сфере государственного управления земельными ресурсами;

- в процессе анализа проблем в сфере государственного управления земельными ресурсами доказана возможность их урегулирования в досудебном порядке, не допуская факта нарушения конституционных прав граждан, и разработаны варианты решения таких проблем.

2.3 Место органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия в сфере государственного управления земельными ресурсами Забайкальского края, в системе органов исполнительной власти Забайкальского края

Д.В. Доленко в своем исследовании отмечает, что «…с точки зрения комплексного системного управления обществомглавная роль в региональной организации общества принадлежит… государственным образованиям, в силу того,что они наиболее адекватно воспроизводят структуру общества и характеризуютсянаибольшей степенью организации самой территориальной системы...» .

В результате реформы государственного управления в конце XX века государство путем законодательного установления положения о разграничении полномочий между Российской Федерации и субъектам Российской Федерации изменило основной критерий построения советской системы государственного управления - его централизацию.

В современное время в соответствии со ст.ст. 72, 77 Конституции Российской Федерации «установление общих принципов организации государственной власти субъектов Российской Федерации входит в совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Система органов государственной власти республик, краев… устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом» .

Более того, Президент Российской Федерации в своем «ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации 22 декабря 2011 г. указал на необходимость реализации принципа децентрализации в организации системы органов государственной власти, что позволит «… приблизить к людям исполнение важнейших для них функций государства…», в том числе, на «… серьезное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов…», делегирование значительного числа публичных полномочий сфедерального на региональный уровень, на усиление политической ответственности руководителей регионов» .

В настоящее время система государственной власти в субъекте Российской Федерации - Забайкальском крае строится в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» .

Н.А. Михалев определяет «систему органов государственной власти как необходимый атрибут любого государственного образования… Государственное единство центра и регионов России достигается диалектическим сочетаниемнезыблемости основных начал организации органов государственной власти на всех ееуровнях и инвариативности, свойственной конкретным субъектам» .

Соглашаясь с данным определением, отмечаем, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так же как и система органов федеральной власти строиться на тех же принципах разделения властей: законодательную, исполнительную и судебную.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Единство указанной системы предполагает большую структурно-функциональную схожесть органов исполнительной власти как федеральных, так и субъектов Федерации, повышенную степень организационно-правового взаимодействия и определенную соподчиненность» .

Все это подтверждается нормами ст. 5 Конституции Российской Федерации, согласно которым, «единство системы государственной власти во многом обеспечивается тесным взаимодействием между федеральным и региональным уровнями власти» .

И.А. Умнова по этому поводу в своей работе отмечает, что «принцип единства системы государственной власти в сочетании с принципом субсидиарности предопределяет особенности правового регулирования разграничения государственной власти по вертикали в рамках государства» .

Н. А. Ушаков в своем анализе указывает, что «…совокупная компетенция органов государствадолжна охватывать все правомочия, необходимые для осуществления функций государства, а различные органы не должны предписывать при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие друг друга правила поведения» .

Продолжая мысль Н.А. Ушакова, отметим, что представительные органы Забайкальского края - Законодательное Собрание Забайкальского края и судебные органы государственной власти Забайкальского края - органы федеральной власти, основываясь на единых принципах разграничения полномочий по ветвям власти и по уровням ее реализации, осуществляют свои «взаимоисключающие полномочия» при установлении прав, положений и критериев в указанной области путем реализации законотворческой деятельности Забайкальским краем и при уже свершившемся факте нарушения установленных прав, положений и критериев, соответственно.

А.П. Плехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, используя тот же взаимоисключающий критерий, дают следующее определение «исполнительной власти», как «представляющую собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны, что однако, не должно приводить к подмене одной ветви власти другой…» .

Установив критерий разграничения полномочий органов трех ветвей государственной власти, отметим, что полномочия в части управления, распоряжения земельными ресурсами на территории Забайкальского края осуществляют специально уполномоченные органы исполнительной власти Забайкальского края.

В соответствии с Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, возглавляемым его высшим должностным лицом» .

Определяя «систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как совокупность органов государственной власти, призванных обеспечивать, реализовывать исполнительную власть в субъекте Российской Федерации посредством государственного управления …» , в «задачи органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в рамках исполнения нормативных правовых актов Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, входит издание указов, постановлений, распоряжений» .

Статьей 2 Закона Забайкальского края от 5 октября 2009 г. № 228-ЗЗК «О системе исполнительных органов государственной власти Забайкальского края» (с изменениями на 10 июля 2013 г.) систему исполнительных органов государственной власти Забайкальского края составляют:Губернатор Забайкальского края, являющийся руководителем высшего исполнительного органа государственной власти Забайкальского края;Правительство Забайкальского края - высший исполнительный орган государственной власти Забайкальского края;иные исполнительные органы государственной власти Забайкальского края:Администрация Губернатора Забайкальского края; Администрация Агинского Бурятского округа Забайкальского края; Представительство Правительства Забайкальского края при Правительстве Российской Федерации; министерство Забайкальского края; департамент Забайкальского края; служба Забайкальского края; инспекция Забайкальского края» .

Постановлением Губернатора Забайкальского края от 9 октября 2013 г. № 69 «О структуре исполнительных органов государственной власти Забайкальского края» утверждена следующая структура органов исполнительной власти Забайкальского края: Администрация Губернатора Забайкальского края, Администрация Агинского Бурятского округа Забайкальского края, Представительство Правительства Забайкальского края при Правительстве Российской Федерации, Министерство финансов Забайкальского края, Министерство экономического развития Забайкальского края, Министерство территориального развития Забайкальского края, Министерство природных ресурсов и промышленной политики Забайкальского края, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края, Министерство международного сотрудничества, внешнеэкономических связей и туризма Забайкальского края, Министерство образования, науки имолодежной политики Забайкальского края, Министерство здравоохранения Забайкальского края, Министерство труда и социальной защиты Забайкальского края, Министерство культуры Забайкальского края, Министерство физической культуры и спорта Забайкальского края, Департамент государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края, Департамент управления делами Губернатора Забайкальского края, Департамент записи актов гражданского состояния Забайкальского края, Департамент по делам архивов Забайкальского края, Департамент по обеспечению деятельности мировых судей Забайкальскогокрая, Департамент государственных закупок Забайкальского края, Департамент информатизации и связи Забайкальского края, Департамент по гражданской обороне и пожарной безопасности Забайкальского края, Государственная лесная служба Забайкальского края, Региональная служба по тарифам и ценообразованию Забайкальского края, Государственная ветеринарная служба Забайкальского края, Государственная служба по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Забайкальского края, Государственная служба занятости населения Забайкальского края, Государственная финансовая инспекция Забайкальского края, Государственная экологическая инспекция Забайкальского края, Государственная жилищная инспекция Забайкальского края, Инспекция государственного строительного надзора Забайкальского края, Государственная инспекция по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Забайкальского края» .

Исследуя структуру органов исполнительной власти Забайкальского края с позиции вертикали власти, отмечаем, что органы исполнительной власти Забайкальского края в сфере государственного управления земельными ресурсами имеются практически во всех ее уровнях.

С позиции определения отраслевых и общеотраслевых органов исполнительной власти Забайкальского края, следует, что в системе органов исполнительной власти Забайкальского края субъектами государственного управления земельными ресурсами являются:

1. Губернатор Забайкальского края и Правительство Забайкальского края, являющимися «общеотраслевыми органами, обеспечивающими исполнение на территории Забайкальского края Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Забайкальского края, законов и иных нормативных правовых актов Забайкальского края» ;

2. «Министерства Забайкальского края - исполнительные органы государственной власти края, определяющие перспективные направления развития … отрасли и осуществляющие управление …, функции по принятию нормативных правовых актов в пределах установленных полномочий, а также функции по оказанию государственных услуг, не обладающие правом осуществлять функции по управлению государственным имуществом, … кроме случаев, устанавливаемых Правительством Забайкальского края» , такие как:

- «Министерство экономического развития Забайкальского края, являющегося общеотраслевым исполнительным органом государственной власти Забайкальского края в сфере организации решения вопросов стратегического планирования социально-экономического развития края…» ;

- «Министерство территориального развития Забайкальского края, являющегося общеотраслевым исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, в сфере определения перспективных направлений развития в области архитектурной и градостроительной деятельности» ;

- «Министерство природных ресурсов и промышленной политики Забайкальского края, являющегося общеотраслевым исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, в сфереохраны окружающей среды, … особо охраняемых природных территорий, охраны озера Байкал, государственной экологической экспертизы, … водных отношений и отношений, связанных с созданием на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, искусственных земельных участков...» ;

- «Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края, являющегося общеотраслевым исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, в сфереопределения перспективных направлений развития в области государственной поддержки развития личных подсобных хозяйств, садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан,… мелиорации земель и обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения…» ;

3) «департамент Забайкальского края - исполнительный орган государственной власти края, осуществляющий отраслевое или межотраслевое управление в … сфере деятельности, а также функции по оказанию государственных услуг и функции по управлению государственным имуществом, не обладающий правом осуществлять функции по принятию нормативных правовых актов, а также функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых Правительством Забайкальского края» , такой как «департамент государственного имущества и земельныхотношений Забайкальского края, являющийся отраслевым исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, осуществляющим исполнения переданных Российской Федерацией полномочий по управлению и распоряжению земельными участками, … находящимися в федеральной собственности, в сфере имущественных и земельных отношений Забайкальского края, а также осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, функции по принятию нормативных правовых актов, функции по контролю в пределах установленных полномочий» .

4) «служба Забайкальского края - исполнительный орган государственной власти края, осуществляющий функции по контролю и надзору, функции по оказанию государственных услуг и управление в установленной сфере деятельности, не обладающий правом осуществлять функции по принятию нормативных правовых актов и функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых Правительством Забайкальского края» , такая как «Государственная лесная служба Забайкальского края, являющаяся исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, осуществляющая исполнение полномочий исполнительных органов государственной власти Забайкальского края в области лесных отношений, а также переданных отдельных полномочий Российской Федерации в указанной области» .

Указанные «исполнительные органы государственной власти края участвуют в осуществлении реализации полномочий» в сфере государственного управления земельными ресурсами, «исполнение которых предусмотрено федеральными законами, иными издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами по предметам ведения Российской Федерации, а также обеспечивают реализацию полномочий, исполнение которых предусмотрено федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, Уставом Забайкальского края, законами Забайкальского края и иными издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами по предметам совместного ведения Российской Федерации и Забайкальского края и по предметам ведения Забайкальского края» .