Политические процессы реформирования и оптимизации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами (на примере Забайкальского края)

- разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, в том числе и по установлению предельных размеров предоставляемых земельных участков;

- установления объектов земельных отношений (земельного участка, части земельного участка, земли);

- разграничения государственной собственности на землю между публичными собственниками (Российской Федерацией; субъектами Российской Федерации; муниципальными образованиями);

- установления прав на землю, за исключением собственности; пожизненного наследуемого владения, которое в последующем должно быть переоформлено на право собственности; постоянного (бессрочного) пользования) для некоммерческих государственных или муниципальных юридических лиц и органов государственной власти и органов местного самоуправления; ограниченного пользования земельным участков (сервитут), аренды и т.д. .

Федеральным законом от 24 июля 2007 г. №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» установлено одно из основных политических направлений, на котором основан экономический блок рыночных отношений, связанных с недвижимостью - формирования, последующего кадастрового учета, оценки объекта недвижимости (земельного участка и объекта на нем находящегося) и государственной регистрации прав на него одним органом государственной власти.

В результате реформирования структуры государственного управления в сфере недвижимости, в настоящее принята концепция сосредоточения в одном органе власти множества полномочий.

Так, согласно Положению, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 01 июня 2009 г. №457,«Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) в настоящее время является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, … а также функции по государственной кадастровой оценке, осуществлению федерального государственного надзора в области геодезии и картографии, государственного земельного надзора. Росреестр осуществляет функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации» .

Исходя из того, делаем вывод, что орган государственной власти единолично скоординировал на себе такой огромный объем полномочийне только в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, но и все, что связано с формированием, оценкой данного имущества, становится понятно, что государство в условиях постиндустриального общества старается не только управлять своими землями, регулировать рыночный оборот и использование земель, принадлежащих частным собственникам, но и контролировать данный процесс.

Анализируя целесообразность и эффективность вышеуказанных политических реформ в сфере земельного управления, следует отметить следующее.

В результате анализа объема полномочий Росреестра, следует вопрос о целесообразности данных мер, так как координация на одном органе власти множества полномочий, косвенно связанных между собой, приводит к принципу централизации власти, от которого, по сути, Россия уходила, проводя реформирование в конце XX в.

Необходимо отметить, что в настоящее время существуют риски для безопасности, мира и обеспечения россиян сельскохозяйственной продукцией, которые исходят от некоторых источников политической нестабильности, что подтверждает то, что структура государственного управления земельными ресурсами должна быть наиболее гибкой, четко и быстро реагирующей на все политические изменения в стране, а не мощным малоповоротливым механизмом государственной власти.

Анализируя третий этап процесса реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, следует отметить, что политическая деятельность государства осуществляется по направлениям:

- принятия кодифицированного источника земельного права после его долгого отсутствия;

- процесс разграничения государственной собственности на землю продолжается;

- создан новый орган государственной власти - Росреестр, координирующий на своем уровне огромный объем полномочий по государственной регистрации прав на землю и недвижимость, ведению государственного кадастра недвижимости, формированию земель, государственному контролю за их использованием и т.д.

В результате рассмотрения трех этапов процесса реформирования государственного управления земельными ресурсами, подведем итоги процесса:

- принят кодифицированный источник земельного права;

- концептуальный подход государства к национализации земель изменился кардинально в противоположную сторону;

- созданы: кадастр недвижимости, содержащий в себе информацию обо всех объектах недвижимости, и единый государственный реестр прав на недвижимость;

- произошло структурное изменение органов государственной власти в области земельных отношений.

Несмотря на активное реформирование государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, продолжают оставаться актуальными для политических н научных дискуссий некоторые аспекты введения частной собственности на землю, в качестве примера: свободная купля-продажа земли; круг лиц, имеющих право покупать землю и иметь ее в собственности; максимальные размеры участков, которые могут находиться в частной собственности и т.д.

Анализ положений реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами по направлению создания частной собственности на землю в России привел к выводу, что внедрение в практику института частной собственности само по себе не может решить экономические и социальные проблемы в сельскохозяйственной сфере.

Н.Э. Гущин, проведя анализ использования земли, отметил, что «… не согласен с направлением реформирования по приватизации всех сельскохозяйственных угодий, так как «значительная часть земельных угодий должна находиться в собственности государства… Для арендаторов государственной земли можно предусмотреть в законодательстве льготы... С другой стороны, государство сможет жестко контролировать использование земель по назначению, эффективно и без нарушения плодородия почв с обеспечением экологической безопасности производства и окружающей среды» .

В связи с масштабностью неиспользования земель сельскохозяйственного назначения Правительством Российской Федерации 23 апреля 2012 г. принято постановление № 369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации» .

Учитывая практику неэффективного использования земель сельскохозяйственного назначения, трудно не согласиться с Н.Э. Гущиным.

Из всего рассмотренного, можно сделать вывод, что внедрения частной собственности на землю, приватизации сельскохозяйственных предприятий, являются переменами институциональными, то есть изменениями в системе общественных институтов. В связи с чем, данные изменения не позволили достичь выдвинутых в начале реформирования целей.

При проведении процесса реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами социальные и экономические результаты политических преобразований, показатели улучшения социального уровня жизни населения, роста производства сельскохозяйственной продукции потерялись.

В.Е. Киселев в своей работе отмечает, что «…в настоящее время по степени опасности для Российской Федерации главные из внутренних угроз национальным интересам нашей страны выстраиваются в следующий ряд: отсутствие «гавернанс» (власти, управления, руководства на всех уровнях) в земельном администрировании; отсутствие у государства какой-либо …стратегии обретения и усиления «гавернанс» и соответствующей земельной политики, а также видимого желания их вырабатывать и проводить в жизнь; … развитию правового нигилизма в земельной сфере; … деградация земель вследствие применения методов использования земельных ресурсов, противоречащих устойчивому развитию …» .

Существует позиция Европейской экономической комиссией ООН в Женеве в работе «Управление земельными ресурсами в целях экономической безопасности и устойчивого развития в Европе» о том, что «… эффективная политика в сфере использования земельных ресурсов способна предотвратить споры, обеспечить охрану государственных земель и земельных владений уязвимых групп населения, и, возможно, способствовать даже предотвращению международных конфликтов» .

Как показал исследуемый нами анализ процесса реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, на сегодняшний день необходим пересмотр некоторых уже прошедших стадию совершенствования некоторых подходов к государственному земельному управлению.

Важна разработка рекомендаций по реформированию не только уже усовершенствованных источников законодательного регулирования земельных отношений, на что, в основном направлена деятельность государства, но и, в комплексе с этим, аппарата государственного управления земельными ресурсами.

В связи сизложеннымсделаем следующие выводы:

- выявленные основные тенденции развития земельных отношений на основе анализа опыта проведения реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами не охватывают весь спектр необходимого объема существующих задач;

- существует необходимость совершенствования политического механизма государственного управления земельными ресурсами путем внесения изменений в законодательные акты в сфере земельных отношений в части выкупа государством неиспользуемых земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения, в части увеличения объема льгот для предоставления земельных участков в городах в собственность бесплатно в целях улучшения благосостояния населения и в части совершенствования государственного аппарата государственных органов власти в сфере земельных отношений и т.д.

1.2 Содержание государственной политики в сфере управления земельными ресурсами

Для определения содержания государственной политики в сфере управления земельными ресурсами и его структурного составляющего используем дедуктивный научный метод исследования.

В связи с рассмотрением нами осуществления государственной политики через управление, как ее содержания, рассмотрим несколько научных подходов по определению понятия «государственного управления».

В широком смысле государственное управление характеризуется Г.Л.Купряшиным как «… деятельность по реализации законодательных, исполнительных,судебных и иных властных полномочий государства в целяхвыполнения его организационно-регулирующих и служебныхфункций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях» .

О.М. Рой определяет государственное управление «… как процессрегулирования отношений внутри государства посредствомраспределения сфер влияния между основными территориальнымиуровнями и ветвями власти» .

Х.А. Халилова, изучая государственное управление в современное время, в своей научной работе определяет государственное управление «…как совокупность двух основных подсистем государственного аппарата, являющегося самоценностью, и объединения граждан…в виде управления государственной организацией и… управления населением. Государственное управление понимается как неразрывное единство этих двух начал».

Н.И. Булаев в своем исследовании дает иное определение государственного управления, он считает, что это «… развитие системы …, представляющее собой практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на систему … путем использования государственными органами управления … правовых, финансово-экономических и кадровых механизмов обеспечения и поддержки деятельности системы … по реализации основных стратегических ориентиров государственной … политики» .

В узком смысле определение понятия «государственноеуправление» дается А.И. Радченко, он определяет государственное управление «… как деятельность исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления дляего перевода в состояние, необходимое для достижения целисоответствующего территориального образования, посредствомпринятия правовых актов, организации и контроля исполнения этихактов и актов органов законодательной (представительной) власти» .

Б.Н. Курашвили определяет государственное управление «… как деятельность госаппарата по регулированию общественныхотношений, по управлению как общественными, так и собственнымиделами» .

В обобщенном виде все вышесказанное имеет характерные признаки управления, под термином «управление», по мнению К.Маркса и Ф.Энгельса, понимается «любое целенаправленное организующее воздействие на какие-либо процессы для приведения их в соответствие с определенными закономерностями» .

Поддерживаем точку зрения ученых, считающих, что государственное управление есть деятельность органов государственной власти по реализации государственной политики, научный смысл понимания которого заключается в том, что политическая деятельность государства осуществляется посредством государственного управления.

В общей теории отечественной науки в значительной степени изучается принцип сдержек и противовесов, выражаемый в создании трех самостоятельных ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной. Предполагается, что все три ветви власти не должны пересекаться и влиять друг на друга. Поскольку в Российской Федерации указанный принцип реализован в политической практике, т.е. в осуществлении государственной власти через данные ветви, существует необходимость изучения государственного управления с позиции трех ветвей власти.

Д.П. Зеркин и В.Г.Игнатов в подтверждение того, что все ветви государственной власти в равной степени осуществляют реализацию политической деятельности государства, понимают государственное управление как «… сознательного воздействия всех государственных институтов надеятельность общества, его отдельные группы, в котором реализуютсяобщественные потребности и интересы, общезначимые целии воля общества» .

Из всего изложенного следует умозаключение, что государственное управление земельными ресурсами является составным звеном всего процесса государственного управления. При этом, любое рассмотренное определение государственного управления, воспринимаемое учеными, как деятельность государственных органов, можно отнести к определению государственного управления земельными ресурсами с акцентом на реализацию политической деятельности в сфере земельных отношений, осуществляемой посредством проведения через три ветви государственной власти: законодательную, исполнительную и судебную.

Структурными составляющими государственного управления в целом, в классическом понимании этого вопроса, является «субъект» и «объект».

Как отмечает в своем исследовании Э.С. Керимов, «единым субъектом государственного управления выступает общенародное государство как целостная политико-управляющая система. Объектом государственного управления признается вся система общественных отношений, образующих целостный социальный организм - общество» .

В научной теории существуют позиции В.Г. Афанасьева и Н.П. Лебедева по анализированию субъекта государственного управления в двух измерениях «по горизонтали» (территориальное членение, специализацией отдельных органов управляющей системы) и «по вертикали» (отраслевой разрез, иерархические уровни самых субъектов управления)» .

М.К. Бочаров представляет свою классификацию субъектов государственного управления, исходя из уровня подразделения государственных институтов, он выделяет институты «первого уровня - для решения задач подпроцессов управления; подразделения второго уровня - для выполнения функций управления; подразделения третьего уровня - для решения подфункций управления; все остальные уровни - для выполнения операций управления» .

Г.Д. Атаманчук, исследуя субъект государственного управления, отмечает, что «… реализация государственной власти осуществляется через государственный орган и его государственный аппарат, который имеет вертикальную иерархическую структуру с соответствующим руководящим звеном. Над плоскостной системой надстраивается пирамида государственной власти, которая призвана повседневно управлять делами государства» .

В политической науке также существуют структурные подходы к объекту государственного управления, при этом совокупность структурных элементов объекта и является самим объектом государственного управления.

Ю.А. Тихомиров в своем исследовании выделяет следующие объекты государственного управления: «относительно статичные объекты, связанные между собой как часть и целое (общество и его сферы); материальные объекты, как процессы, протекающие в обществе» .

Из этого следует многогранность и сложность субъектов и объектов государственного управления.

Г.К. Ашин и В.К. Беленький в своих исследованиях пришли к выводу «об объединении субъекта и объекта государственного управления» .

С этим утверждением следует не согласиться, поскольку «объект внеположен всегда субъекту, не сливается с ним» .

Из всего исследованного вытекает умозаключение о многогранности объекта государственного управления, обозначающего структуру субъекта государственного управления, формирование системы органов государственной власти, реализующих государственную волю, от которых зависит эффективность государственного управления. То есть, от четкости функционирования слаженного механизма органа государственной власти, его структурных элементов - государственного аппарата, государственных служащих, будет зависеть эффективность государственного управления.

Для полной характеристики структуры государственного управления необходимо обратиться к анализу деятельности субъектов государственного управления - органов государственной власти.

П.Н. Лебедев в своей научной работе анализирует деятельность органов государственного управления, исходя из того, что «… в организационно-правовом оформлении получает выражение зависимость этой деятельности от прошлого опыта, в концентрированном виде воплощенного в сложившихся организационных структурах и нормативно определенных функциях системы управления. В этом своем качестве институты управления выступают важным фактором в общем механизме детерминации настоящего (и будущего) прошлым в развитии общества» .

В подтверждении этого, приведем пример одного из тезисов «XXVI съезда КПСС: … сегодня, заглядывая вперед …, мы не можем забывать, что именно в эти годы будет закладываться и создаваться … структура, с которой страна вступит в XXI век. Она должна воплощать основные черты и идеалы нового общества, быть в авангарде прогресса, олицетворять собой интеграцию науки и производства, нерушимый союз творческой мысли и творческого труда» .

Соглашаясь с Н.П. Лебедевым и социалистическим тезисом, считаем, что результат государственного управления обеспечивается непосредственно функционированием органа государственной власти, слаженностью его аппарата и профессионализмом государственных служащих, основанных на историческом опыте и совмещению творческой мысли и творческого труда.

Главным определяющим критерием эффективности деятельности органов государственной власти являются показатели достигнутых результатов проведения того или иного направления государственной политики.

В зависимости от эффективности функционирования данного механизма возникают предпосылки для его реформирования.

Второстепенными составляющими элементами государственного управления являются также природа, процесс, целевая направленность и ресурсы.

Из выводов Р.В. Голощапова, А.Г. Пяткова следует, что «природа государственного управления вытекает из его особойсоциальной функции, направленной на упорядочение процессовразвития в интересах всего общества путем согласовыванияразнообразных требований, нужд и форм деятельности, гдегосударственный аппарат выступает действенным механизмомвоплощения публичной власти и обеспечивает осуществлениегосударственной политики через систему административных учреждений» .

Как понимается, процесс, целевая направленность и ресурсы государственного управления - это механизм осуществления государственной политики в соответствующим направлении в зависимости от достижения предполагаемой цели и, соответственно, необходимые для этого ресурсы всевозможного плана: материальные, финансовые и т.д.

Рассматривая структуру государственного управления земельными ресурсами в современный период, считаем, что участие субъекта государственного управления земельными ресурсами - государства следует различать, когда: государство выступает в роли собственника земельных ресурсов (осуществляет функцию распоряжения и т.д.); государство выступает в роли органа государственной власти, т.е. носителем всей государственной власти, управляя земельными ресурсами всех форм собственности (регулирует налоговые правоотношения, осуществляет функцию государственного надзора и т.д.).

Государственное управление земельными ресурсами осуществляют представительные, исполнительные и судебные органы государственной власти.

Судебные органы государственной власти в составе судебной системы, основываясь на правилах подведомственности и подсудности, приступают к исполнению своих полномочий в сфере государственного управления земельными ресурсами только в случае нарушения прав и законных интересов любых субъектов земельных правоотношений, в том числе публичных образований, юридических и физических лиц.

Представительные органы государственной власти - это «Президент Российской Федерации, Совет Федерации Российской Федерации и Государственная Дума Российской Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» . Их деятельность сводится к исключительному принятию законов в сфере государственного управления земельными ресурсами.

Важную группу конституционных положений, действующих в области государственного управления земельными ресурсами, составляют положения, связанные с «разграничением предметов ведения (полномочий) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросу о земле (ст. 72 Конституции Российской Федерации» ).

Согласно общей теории права органы исполнительной власти, как субъекты управления земельными ресурсами, подразделяются на два вида: органы общей и специальной компетенции.

К органам общей компетенции на федеральном уровне относится Правительство Российской Федерации, объем полномочий которого установленнормами Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» .

Правительство Российской Федерации выполняет и отдельные управленческие функции, в том числе правоприменительные, непосредственно в сфере государственного управления земельными ресурсами.

Так, согласно Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» Правительство Российской Федерации рассматривает ходатайства о переводе соответствующих земель или земельных участков в другую категорию; до разграничения государственной собственности на землю принимает решение о переводе земель, находящихся в государственной собственности из одной категории в другую» .

Органы специальной компетенции подотчетны исполнительно распорядительным органам общей компетенции и в свою очередь подразделяются на функциональные и отраслевые (ведомственные) органы.

К примеру, к одним из самых основных функциональных органов специальной компетенции относится Министерство экономического развития Российской Федерации, который в соответствии с постановлением правительства Российской Федерации от 05 июня 2008 г. №437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» уполномочен Правительством Российской Федерации в сфере: имущественных отношений, земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения, а также перевода земель водного фонда и земельособо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории), государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии, создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации.. и т.д.» .

Министерству экономического развития Российской Федерации подчинен Росреестр, анализ полномочий которого проводился при рассмотрении процесса реформирования политики в сфере государственного управления земельными ресурсами.

Одним из обладающих достаточным объемом полномочий в сфере государственного управления земельными ресурсами является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Согласно «Положению о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. №404, по общему определению является межотраслевым органом федеральной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая … земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда… и т.д.» .

Органы специальной компетенции, являются основными исполнителями конкретной работы по управлению земельным фондом на всех уровнях государственной административно - территориальной системы. Они работают в тесном взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Согласно утвержденного постановлением правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года №432, Положения, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений» .

Также в целях реализации государственной политики в сфере земельных отношений государством создаются юридические лица.

Одним из таковых является Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства, который в соответствии с нормами Федерального закона от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» создан как институт развитияв целях содействия развитию жилищного строительства, иному развитию территорий, развитию объектов инженерной инфраструктуры (в том числе объектов инфраструктуры связи), объектов социальной инфраструктуры, транспортной инфраструктуры … и т.д.» .

Объектами государственного управления земельными ресурсами, исходя из общего понимания объекты государственного управления, являются земельные ресурсы; отношения, возникающие в сфере земельных отношений и правообладатели земельных ресурсов.

В соответствии с нормами ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации объекты государственного управления земельными ресурсами это - «земля как природный объект и природный ресурс, земельные участки, части земельных участков; отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения); все права на земельные ресурсы, такие как: собственность, пожизненно - наследуемое владение, аренда» и т.д.

Деятельность всех ветвей власти по управлению землями раскрывается через функции, каждая из которых представляет собой обособленный вид деятельности, имеющий свою непосредственную цель, порядок осуществления и взаимодействия.

В настоящее время «Основами государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 гг., утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 03 марта 2012 г. №297-р», дано не только «определение государственной земельной политики, реализация которой осуществляется путем государственного управления земельными ресурсами, но и установлен перечень ее целей, задач и основных направлений. Целями государственной политики по управлению земельным фондом являются: повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны.

Основными задачами государственной политики по управлению земельным фондом являются: создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих в себя учет общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений; обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охраны земель и сохранения объектов культурного наследия; сохранение и повышение качественного состоянияземель; сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как особо охраняемых земель в составе земельного фонда… и т.д.» .

Исходя из вышеуказанных задач и направлений государственной земельной политики, с учетом состоявшихся политико-правовых решений регулирования земельных правоотношений, существует необходимость со стороны государства уточнения содержания и значения обновленного в ходе реформирования политического процесса государственного управления земельными ресурсами, как политико-нормативной основы моделирования механизма реализации политической воли государства.

В политической науке встречаются ситуации, в которых путается два понятия: «государственное управление земельными ресурсами» и «государственное регулирование земельных отношений».

По мнению многих ученых, в том числе, А.А.Варламова, «государственным регулированием земельных отношений называется система мер, направленных на обеспечение рационального и эффективного использования земли, ее охрану, воспроизводство и повышение плодородия почв, сохранение и создание благоприятной для людей окружающей среды, на защиту прав собственности, владения и пользования землей путем осуществления комплекса организационных, правовых, экономических действий» .

С.С. Бородин считает, что «государственное регулирование земельных отношений в Российской Федерации включает регулирование использования земли в качестве природного, социального и хозяйственного объектов; формирование многообразия форм собственности, владения и пользования землей; наделение правомочиями субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по регулированию земельных отношений на своих территориях; обеспечение равенства участников земельных отношений в защите их прав; недопущение противоречащего закону вмешательства государства в деятельность граждан и юридических лиц по владению, пользованию и распоряжению землей и т.д.» . Что подразумевает, по нашему мнению, то, что понятие «государственное регулирование» по объему значительно меньше, чем понятие «государственное управление», к тому же первое понятие является составной частью второго понятия.

Государственное управление земельными ресурсами федерального уровня осуществляется «за счет средств федерального бюджета» .

«Важность создания адекватной системы государственного управления земельными ресурсами», как отмечает С.Н. Новикова, «является надежным обеспечением реализации поставленных государством целей и задач в области землепользования, достижения экономической и социальной стабильности, своевременного реагирования к постоянно изменяющимся условиям использования земли» .

Согласившись с этим мнением, отметим, что в процессе практического анализа системы государственного управления необходимо определить наличие факта достижения показателей, изначально запланированных, как критерия для определения эффективности государственного управления в постреформенный период.

Для примера проанализируем некоторые показатели «отчета о результатах деятельности «Фонда содействия развития жилищного строительства за 2013 год» .

Согласно отчета «в рамках реализации производственной программы Фонд в 2013 г. вовлек в оборот 339 земельных участков общей площадью 8 179,7 га, из которых для целей жилищного строительства 300 земельных участков общей площадью 7 503,6 га, в том числе:- земельные участки общей площадью 7 096,4 га (95%) - для строительства жилья экономического класса, в том числе земельные участки общей площадью 6 495,5 га (92%) - для строительства малоэтажного жилья экономического класса;258 земельных участков общей площадью 6 786,9 га (90%) - для малоэтажного строительства;в отношении 128 земельных участков общей площадью 2 991,5 га (37%) осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в федеральной собственности, передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе в отношении 68 земельных участков общей площадью 2 326,9 га (78%) - для последующего бесплатного предоставления гражданам, имеющим трех и более детей;21 земельный участок общей площадью 342,2 га предназначен в том числе для передачи в безвозмездное срочное пользование жилищно-строительным кооперативам, расположенным в 18 субъектах Российской Федерации…» .

Несмотря на указание в отчете, что «…данные свидетельствуют о том, что большинство достигнутых значений показателей соответствует целевому значению или существенно его превышает, …фактическое значение показателя «Общая площадь земельных участков, предоставленных под жилищное строительство и комплексное освоение в целях жилищного строительства» составило 3 532 га, что ниже целевого значения на 11,7%».

В качестве причины в отчете указывается «… расположение потенциала предоставления земельных участков в большей удаленности от населенных пунктов, чем ранее предоставленные (в большинстве находящиеся в границах поселений или непосредственно к ним примыкающие). Выручка от реализации товаров, работ, услуг, прав» составило 5 628,9 млн руб., что ниже целевого значения на 4,6% (на 271,1 млн руб.).Снижение выручки Фонда обусловлено последствиями увеличения социально ориентированной составляющей деятельности Фонда, в рамках которой осуществляется безвозмездное предоставление земельных участков многодетным семьям, жилищно-строительным кооперативам….» .

Анализируя статистические данные Фонда, усматриваются ярко выраженные проблемы 2013 г.:

- снижение целевого значения на 11,7% в отношении общей площади земельных участков, предоставленных под жилищное строительство и комплексное освоение в целях жилищного строительства, в связи с отдаленностью земель, говорит об отсутствии работы по взаимодействию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что подтверждается передачей органам государственной власти субъектов Российской Федерациивсего 128 земельных участков (37%) , в том числе в отношении 68 земельных участков - для последующего бесплатного предоставления гражданам, имеющим трех и более детей;

- исходя из факта уменьшения поступлений доходов от продажи земельных участков на 4,6 % (на 271,1 млн. руб.), следует отсутствие эффективности работы Фонда, поскольку такое снижение доходов никоим образом нельзя сопоставить с данной им же статистике по доставлению в течение года 68 земельных участков бесплатно гражданам, имеющим трех и более детей.

Делая выводы о государственном управлении земельными ресурсами на федеральном уровне, рассмотрев лишь незначительную часть отчета о выполнении показателей эффективности работы Фонда, не смотря на то, что показатели на очередной финансовый год, исходя из практики, планируются самим Фондом, установлено следующее:

- структура государственного управления земельными ресурсами, созданная в Российской Федерации путем реформирования, соответствует классическому варианту системы государственного управления с точки зрения отечественной науки;

- установлены несовершенства государственного управления земельными ресурсами на федеральном уровне, касающиеся: 1) создания многофункционального органа государственной власти (Росреестр), сосредоточившего в себе практически все полномочия в сфере государственного управления земельными ресурсами, что влечет за собой его неповоротливость и отсутствие мобильности при решении вопросов, а также безальтернативности его решений; 2) отсутствие четкой системы взаимодействия субъектов государственного управления земельными ресурсами на федеральном уровне с органами государственной власти субъектов Российской Федерации для ускорения решения вопросов «на местах; 3) незначительность предоставляемых земельных ресурсов слабозащищенным слоям населения.

Для решения указанных проблем предлагаем:

- осуществить разделение полномочий по ведению государственного кадастра недвижимости и единого государственного реестра прав на недвижимое имущество, ввиду отсутствия единых критериев у концепций осуществления двух разных объемов полномочий. Создать два государственных органа, отвечающих за их исполнение;

- применение комплексного подхода координации функционирования действующих и вновь создаваемых органов государственной власти государственного управления земельными ресурсами на федеральном и региональном уровнях, законодательном четком установлении принципов, критериев, норм и правил их взаимодействия, в том числе по работе со слабо защищенными слоями населения.



ГЛАВА 2. ПРАКТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОПТИМИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В ЗАБАЙКАЛЬСКОМ КРАЕ

2.1 Государственная политика в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае

Федеральное законодательство (ст. 72 Конституции Российской Федерации , Земельный кодекс Российской Федерации ) устанавливает «общие для всех субъектов Российской Федерации начала регулирования земельных отношений, обязательные требования к учету и охране земель, мониторингу земель, землеустройству, государственному земельному кадастру, государственному контролю за использованием и охраной земель, а также определяет правовой режим земель, имеющих федеральное значение» .

Рассмотрев содержание государственной политики в сфере управления земельными ресурсами на федеральном уровне, следует отметить наличие проблем при взаимодействии федеральных органов государственной власти, региональных органов государственной власти в сфере «государственного управления земельными ресурсами» , как между собой, так и с «органами местного самоуправления, решающими вопросы местного значения» в указанной области.

Учитывая невозможность решения всех существующих задач в сфере государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, государство в рамках разграничения компетенции часть полномочий передало на «уровень субъектов Российской Федерации» и «органов местного самоуправления» .

По мнению О.М. Оглоблиной и других представителей научного сообщества, «…при регулировании земельных отношений государство должно создавать экономические, правовые и организационные условия для поддержки рационального и эффективного использования земельных ресурсов, их охраны и повышения качества, для обеспечения территориальной и экологической устойчивости землевладений и землепользования» .

Рассмотрев содержание государственной политики через управление земельными ресурсами и практическую реализацию ее механизма в государственном управлении земельными ресурсами на федеральном уровне, в диссертации относительно основных элементов системы отмечено, что субъектами является - государство в лице органов государственной власти, реализующее направление государственной земельной политики; объектами - земельные ресурсы, земельные отношения и правообладатели земельных ресурсов.

Комплексное рассмотрение всех элементов системы государственного управления земельными ресурсами, их функционирование в составе механизма государственного управления земельными ресурсами, возникающих в связи с этим проблем, позволит создать системную модель государственного управления земельными ресурсами в Забайкальском крае.

На уровне субъектов Российской Федерации, как и на федеральном уровне, действует принцип разграничения государственной власти между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти.

Соотношение земельного законодательства Российской Федерации, «субъектов Российской Федерации» устанавливается в соответствии с их полномочиями, определенными законодательством Российской Федерации, а также существующими положениями о разграничении полномочий по регулированию земельных отношений между «органами государственной власти» .

Законодательная деятельность в сфере земельных отношений входит в полномочия органов представительной власти «субъектов Российской Федерации», на территории Забайкальского края - «Законодательного Собрания Забайкальского края» , принявшего основные для Забайкальского края законы, такие как: Закон Забайкальского края от 01 апреля 2009 г. №152-ЗЗК «О регулировании земельных отношений на территории Забайкальского края» ; Закон Забайкальского края от 18 декабря 2009 г. № 303-ЗЗК «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Забайкальского края» и т.д.

Ранее, согласно недействующему с 01 марта 2015 г. п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» «… распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности… и т.д.» .

В настоящее время редакция ст. 16 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает, что «государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований.Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами» .

При этомст. 10.1 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливается, что «полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона от 06 октября 2003 г.№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .

То есть федеральный законодатель распределение полномочий по управлению и распоряжению неразграниченных государственных земель, за исключением установлений в нормах федерального законодательства, отдал на уровень субъектов Российской Федерации.

Компетенция высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и его высшего должностного лица на федеральном уровне определяется рядом нормативно-правовых актов и, в первую очередь, ст. 21 Федерального закона от 06 октября1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» , законодательными актами «субъектов Российской Федерации, определяющими правовой статус и полномочия указанных органов», а также актами, составляющими земельное законодательство, включая «законодательство субъектов Российской Федерации» .

В соответствии с ч. 2 ст. 10 Земельного кодекса Российской Федерации «субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности» .

Исполнительная власть субъектов Российской Федерации входит в полномочия «высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и специально уполномоченных «органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» , в Забайкальском крае:

- Правительства Забайкальского края, которое согласно закону Забайкальского края от 11 февраля 2009 г. №125-ЗЗК «Устав Забайкальского края» , по аналогии с федеральным уровнем является общеотраслевым органом государственной власти Забайкальского края, в числе прочих полномочий, в рамках специальной компетенции, оно принимает решения о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий;

- иных специальной уполномоченных Правительством Забайкальского края органов государственной власти Забайкальского края.

По мнению И.Л. Бачилло, «… государственное управление любой категорией земель, несмотря на наличие ряда общих черт, обладает и определенной спецификой. Специфика управления землями поселений проявляется, прежде всего, в отдельных функциях управления. Несмотря на важность проблемы управленческих функций, она недостаточно разработана в науке. До сих пор отсутствует единство мнений как относительно понятия «функции управления», так и классификации функций управления» .

А.П. Анисимов… «под функциями управления в области использования и охраны земель …» понимает «основные направления деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, необходимые для организации рационального использования и охраны земель поселений. Виды и содержание самих функций вытекают из градостроительного, экологического, земельного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также иных нормативных актов» .

В.И. Суворов, изучая функции государственного управления земельными ресурсами в СССР, их классифицировал по следующим критериям:

«а) установление в порядке управления общих правил использования земли;

б) планирование использования земли;

в) организация земельной территории как объекта хозяйственного и иного использования;

г) учет земли и государственная регистрация землепользователей, ведение земельного кадастра;

д) разрешение земельных споров» .

Функции государственного управления земельными ресурсами также классифицировали Б.В. Ерофеева и В.П. Балезина по критериям: учета земель городов и земельный кадастр; планировку земель; распределения и перераспределения земель городов; государственный контроль за использованием земель городов и разрешение земельных споров в городах» . В.П. Балезин к данной классификации добавил«функцию землеустройства» .

Соглашаясь с указанными научными мнениями, приходим к выводу, что в субъектах Российской Федерации по аналогии с федеральным уровнем субъекты государственного управления земельными ресурсами делятся не только по признакам общей и специальной компетенции, но и по направлениям политических задач государства.

Так, в Забайкальском крае органом государственной власти в сфере земельных отношений является департамент государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края, который согласно Положения о департаменте государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края, утвержденного постановлением правительства Забайкальского края от 08 июня 2010 г. № 233» , «…является органом исполнительной власти Забайкальского края, осуществляющим отраслевое и межотраслевое управление в сфере: исполнения переданных Российской Федерацией полномочий по управлению и распоряжению земельными участками, иными объектами недвижимого имущества, находящимися в федеральной собственности, в соответствии со ст. 13 Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства»; имущественных и земельных отношений Забайкальского края…» .

В сфере сельскохозяйственного производства полномочия осуществляет Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края, который согласно норм Постановления Правительства Забайкальского края от 29 июня 2010 г. № 260 «Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края», является исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, определяющим перспективные направления развития в области государственной поддержки развития личных подсобных хозяйств, садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, … мелиорации земель и обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения…» .

Р.К. Гусев к указанным функциям государственного управления земельными ресурсами в своем исследовании «добавил: лицензирование землепользования, нормирование качества земли, зонирование земельной территории, экологическая экспертиза» .

Так, градостроительную политику в Забайкальском крае осуществляет Министерство территориального развития Забайкальского края, которое согласно Постановлению Правительства Забайкальского края от 27 мая 2014 г. № 283 «Об утверждении Положения о Министерстве территориального развития Забайкальского края» является исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, определяющим перспективные направления развития в области архитектурной и градостроительной деятельности, осуществляющим некоторые полномочия в области отношений, связанных с созданием на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, искусственных земельных участков …» .

Министерство природных ресурсов и промышленной политики Забайкальского края согласно постановлению Правительства Забайкальского края от 30 декабря 2013 г.№ 601 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и промышленной политики Забайкальского края является исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, определяющим перспективные направления развития в сфере недропользования, охраны окружающей среды…, особо охраняемых природных территорий, охраны озера Байкал, государственной экологической экспертизы, … отношений, связанных с созданием на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, искусственных земельных участков…» .

Г.А. Аксененок считал основными функциями государственного управления земельными ресурсами: «учет и регистрацию земель, а также проведение землеустройства. Землеустройство…» Г.А. Аксененок рассматривал в широком смысле, т.е. «как мероприятия связанные с отводом и изъятием земли, оформлением прав землепользователей на землю и распределением земли внутри определенных ведомств, организаций, получивших землю в пользование. Кроме того, в его работах упоминается и функция контроля за надлежащим использованием земли» .

...